EL ROL DE LAS ONG FINANCIERAS: PASADO, PRESENTE Y RETOS FUTUROS

Transcripción

1 EL ROL DE LAS ONG FINANCIERAS: PASADO, PRESENTE Y RETOS FUTUROS 1. Las microfinanzas en el periodo neoliberal Si bien hay el antecedente de ANED que trabajaba desde antes de 1985, la mayor parte de iniciativas vinculadas a las microfinanzas se inician a partir del año mencionado; es decir, coinciden estas iniciativas con los ajustes estructurales introducidos por el Presidente Paz Estensoro. En consecuencia, pueden entenderse estas iniciativas como una respuesta desde la sociedad civil para cubrir un vacío que el cierre progresivo de los bancos estatales fue dejando; además, de una demanda creciente de crédito por la relocalización ocurrida y la falta de creación de empleo. Es de este modo, que las ONG fueron desarrollando metodologías, servicios y productos crediticios en unos casos vinculados a servicios de capacitación o asistencia técnica y en otros casos, solamente los servicios crediticios, para atender a una creciente población sin oportunidades de trabajo y que estaba en la búsqueda desesperada de su supervivencia. Para ello, se contó con la participación y financiamiento de la Cooperación Internacional, en varios casos, canalizado a través del Estado. En un contexto de economía liberal, se fueron consolidando dos paradigmas entorno a las microfinanzas: 1) El cliente debe tener la libertad de dirigir los recursos del crédito donde mejor le convenga y 2) Lo que importa es el acceso al crédito y no la tasa de interés. De manera coincidente y complementaria se puede decir, que la cooperación internacional fue apoyando e influyendo que en estas entidades sin fines de lucro, se consolidara un objetivo fundamental, el logro de la sostenibilidad. Es en este marco, de un modelo económico concentrador y excluyente, con limitaciones para la generación de empleo, la voluntad del Estado con el apoyo de la Cooperación Internacional de facilitar que sean proveedores privados los que brinden servicios financieros al sector popular de la población y un mercado libre, es que dan las condiciones para un desarrollo sostenido e innovador del microcrédito. En el transcurrir del tiempo se constató en algunos casos que mezclar el crédito con la asistencia técnica u otros servicios de desarrollo, llevó a algunas entidades a tener niveles de mora relativamente altos, y por tanto, se fue generando otro paradigma: las entidades deben ofrecer tan solo crédito. Tal vez, ello puede entenderse mejor para las entidades que hacían crédito dirigido al sector productivo; sin embargo, hubieron instituciones que mantuvieron la oferta de un servicio integral a través de la tecnología de banca comunal, siendo históricamente las que tuvieron niveles de mora muy bajas. Es así que la Ley de Bancos y Entidades Financieras de Abril 1993 incluye a las ONG como entidades de intermediación financiera, pero nunca se emitió un reglamento específico para el funcionamiento de ellas como tales. Las ONG insistieron en ser incorporadas a la regulación; sin embargo, en el marco liberal de la economía imperante, no se podía concebir a entidades sin fines de lucro que brinden servicios financieros integrales, similares a las de un banco, porque para ello era imprescindible, según su parecer, que las entidades cuenten con capital doliente es decir, capital de privados que se arriesgue y por tanto, que se

2 constituya en la garantía de una administración seria y responsable. Nuevo paradigma que sin duda era absolutamente congruente con la ideología predominante. A partir de esta exigencia, el desenlace se dio por tres vías: 1. Se da la autorización para la creación de Banco Sol, el primer banco de microfinanzas a nivel mundial (Febrero 1992). 2. Se emite el Decreto Supremo (mayo 1995) que da lugar a la aparición de la figura de Fondo Financiero Privado (FFP), como una sociedad por acciones, donde las ONG se constituyeron de inicio en los accionistas mayoritarios. 3. ONG que optan por no constituir FFP, se mantienen como entidades sin fines de lucro y por tanto al margen de la regulación. Las dos primeras vías fueron las que dieron lugar al desarrollo de las microfinanzas comerciales y la tercera, a las microfinanzas sociales. Es por viabilizar las dos primeras vías de desarrollo, que Bolivia se constituyó en un país pionero en la regulación de las microfinanzas y por tanto, en un ejemplo a nivel internacional. Sin duda que el crecimiento y desempeño de Banco Sol y los FFP fue impresionante, y fueron quienes hicieron dar un salto cualitativo fundamental, este es, del microcrédito (pequeños préstamos dirigidos a micro emprendimientos) a las microfinanzas (servicios financieros integrales dirigidos a micro, pequeños y medianos emprendimientos). Procesos muy parecidos se fueron dando en otros países del mundo, generándose por parte de la Cooperación Internacional y los gobiernos de turno, expectativas muy grandes en torno a las microfinanzas, al punto de considerarlas como la panacea para la reducción de la pobreza. Perdiéndose de vista que la pobreza es un problema que tiene múltiples dimensiones, donde una de ellas es lo financiero, por tanto, que su reducción depende de intervenciones integrales, sistemáticas y de largo plazo. La oferta de servicios financieros juega un rol probablemente importante, pero ni de lejos se podía pretender que sea la que resuelva este problema estructural. Sin embargo, en el transcurrir del tiempo a algunas de estas entidades se les criticó básicamente porque la consolidación de su sostenibilidad las indujo a competir en cuál es la más grande en cartera de créditos, la que tiene más clientes, la más rentable, la más solvente, etc., haciendo que la consolidación del instrumento o del medio (empresa), se convierta en el fin en sí mismo. Por tanto, la crítica de fondo que se les hacía a algunas de ellas y que se mantiene todavía, es que en ese afán perdieron su misión social. Sin embargo, una crítica que me parece desmedida, es pretender quitarles mérito a estas empresas microfinancieras porque no contribuyeron en la reducción de la pobreza, como los políticos esperaban. Un sesgo particular que han tenido estas empresas de microfinanzas comerciales, es que el financiamiento ha sido concentrado en el comercio y servicios y en las áreas urbanas. Aspectos que también se constituyeron en motivo de crítica. Por otro lado, las ONG que siguieron operando como entidades sin fines de lucro y al margen de la regulación, tuvieron un proceso de desarrollo diferente.

3 Por un lado, majaderamente siguieron insistiendo en ser incorporadas a la regulación, pero esta posibilidad se truncó por cuanto en la nueva Ley de Bancos y Entidades Financieras (Diciembre 2001) se las excluyó y por tanto, quedaron en una posición más lejana de la normativa y por tanto, de mayor desventaja respecto a las empresas microfinancieras comerciales, en cuanto a la diversificación de servicios. Sin embargo, por decisión propia iniciaron un proceso de autorregulación (2003), que si bien era de adhesión voluntaria, todas las ONG financieras que hacen parte de FINRURAL optaron por este camino. Las ONG se convirtieron en entidades que facilitaron la implementación de política pública que era financiada por la Cooperación Internacional, en ese entonces, era decisión del Estado ampliar la cobertura de servicios crediticios hacia las áreas rurales y apoyar con servicios de créditos a los programas de desarrollo sectorial (Ej.: PDLA DANIDA) o de desarrollo integral (Ej.: PRODIZAVAT Unión Europea, PRODISA Bélgica, DELAP y DELACH - DANIDA). En consecuencia, el sesgo que fueron forjando estas ONG, era el de tener una mayor presencia rural, apoyar a los pequeños productores del campo, a las mujeres y financiar actividades productivas en una mayor proporción que las microfinancieras comerciales. Ello permitió que se les reconociera a las ONG un perfil más social. Sin embargo, los impactos generados por las ONG han sido limitados por el tamaño de sus operaciones, aun cuando llegaban a un importante número de clientes. Es con estos perfiles institucionales que las ONG accionistas de sociedades anónimas y las ONG financieras, se acercaron al inicio de las gestiones del Presidente Evo Morales. 2. Las microfinanzas en la gestión del nuevo modelo social comunitario Desde un inicio se sintió un cambio en la relación entre el nuevo gobierno y microfinancieras, pues se pasó de una etapa de reconocimiento pleno, de alabanzas y aplausos a un escenario de interpelación. Los mensajes principales que se fueron construyendo y luego convertidas progresivamente en políticas de gobierno, fueron los siguientes: a) Hay la necesidad de ser más agresivos en cuanto a la expansión en las áreas rurales y la profundización de los mercados, b) Apoyar al sector productivo y c) Hay que disminuir la tasa de interés. Tal vez lo interesante es que sin que se hayan emitido normas que cambien radicalmente la actuación de las entidades de microfinanzas, se fue construyendo un ambiente en el que los paradigmas vigentes en el modelo neoliberal fueron cambiando; es decir, progresivamente en los hechos se fue pasando del paradigma el cliente debe tener la libertad de dirigir los recursos del crédito donde mejor le convenga a uno nuevo, que si bien respeta el anterior, lo complementa, que es el de contribuir a fomentar las actividades productivas. Por otro lado, se fue pasando del paradigma de lo que importa es el acceso al crédito y no la tasa de interés a otro más exigente, lo que importa es el acceso a servicios financieros pero también la tasa de interés. En esta etapa de transición, hay que destacar el papel proactivo que tuvieron ambos grupos de ONG, pues prácticamente todas hicieron esfuerzos por abrir nuevas agencias y de manera particular en el área rural, se dio mayor importancia a desarrollar ofertas adecuadas para el sector productivo, se fueron disminuyendo progresivamente las tasas de interés y fueron muy agresivas en el crecimiento de sus carteras de crédito.

4 Para el caso de las ONG que hacen parte de las microfinancieras comerciales, se pudo observar un esfuerzo importante para mostrar también su rostro social y dejar constancia, que aun siendo parte de sociedades por acciones, son también entidades que cumplen una misión social. Hay todavía quienes sostienen, que si bien este esfuerzo se materializa para unas pocas empresas de microfinanzas, hay otras que más bien han demostrado que tienen un perfil absolutamente comercial. Por esto último, el gobierno todavía se siente incomodo con los niveles de rentabilidad que muestran estas empresas y por ello, sigue insistiendo en que regulará las tasas de interés. Del lado del Gobierno hay que destacar la apertura que ha tenido para emitir normas que permitan seguir expandiendo los servicios financieros y profundizar los mercados, es así que en el 2006 emite el Reglamento de Mandatos de Intermediación Financiera, a partir de las experiencias de alianzas estratégicas establecidas entre ONG financieras y entidades reguladas pero con un alcance mayor, para que por ejemplo entidades no reguladas puedan brindar todo servicio, incluidas las captaciones, en representación de una entidad de intermediación financiera. En ese entonces no se logró que esa norma sea utilizada plenamente, por un lado porque las ONG financieras siguieron insistiendo con su pretensión de ser incorporadas al ámbito de la regulación. Es así que en el 2008 se emite un reglamento desde la Superintendencia de Bancos y Entidades Financiera (SBEF), incorporándolas al ámbito de la Ley de Bancos y Entidades Financieras (LBEF), bajo la categoría de Instituciones Financieras de Desarrollo respetando su naturaleza de entidades sin fines de lucro. A pesar de que varias de ellas cuentas con los Certificados de Adecuación y han implementado su Plan de Acción aprobado por la Autoridad de Supervisión del Sistema Financiero (ASFI), que ha significado la realización de inversiones importantes, es aun un proceso inconcluso. Hay que destacar que las ONG financieras en este proceso de adecuación, han sido muy dinámicas y han mostrado tasas de crecimiento similares o incluso en algunas gestiones, mayores que las entidades microfinancieras comerciales. Actualmente este gremio, tiene un tamaño comparable al de las Mutuales. Por otro lado, las IFD han logrado influir positivamente en la ASFI, para que la tecnología de banca comunal sea reconocida como un producto crediticio integrado a servicios de desarrollo y pueda ser realizado por cualquier entidad del sistema de intermediación financiera (Diciembre 2009). Después de gestiones ante la ASFI y visitas de ellas a varias IFD, para analizar sus experiencias sobre crédito agropecuario y el tipo de garantías exigidas, recién en Abril 2012 emite el Reglamento de Crédito Agro pecuario debidamente garantizado, donde recoge las experiencias de microwarrant y contratos de ventas a futuro aplicadas desde hace varios años atrás por las IFD. Hay que destacar entonces que en este periodo, las innovaciones realizadas por las IFD son formalmente recogidas por la normativa del sector financiero. Pero este proceso de formalización de utilización de instrumentos innovadores no solo ha ocurrido desde el lado de los servicios crediticios y de garantías, sino también desde el lado del fondeo, es así que se estableció una relación con CAISA quien finalmente pudo lanzar al mercado de valores el primer Fondo de Inversión Cerrado (FIC) para financiar de particularmente a las IFD. De este modo, así sea de manera indirecta las IFD accedieron a fondos provenientes del mercado de valores. Actualmente hay al menos cuatro FIC vinculados al financiamiento de las IFD.

5 Adicionalmente, la IFD CRECER en relación con BDP Sociedad de Titularización, constituyeron un patrimonio autónomo para levantar fondos del mercado de valores. Siendo esta una de las experiencias más novedosas a nivel latinoamericano, de fondeo de una entidad sin fines de lucro. Actualmente CRECER con BDP ST, están a punto de lanzar la tercera titularización al mercado, pero también se conoce que al menos otras tres IFD están preparándose para utilizar este instrumento. Por el lado de las empresas microfinancieras reguladas, fue en esta etapa donde también concretaron la emisión de bonos de deuda e incluso de bonos para obligaciones subordinadas. En otro orden de cosas, tal vez lo que hay que destacar de las ONG financieras, es que siguen siendo un aliado muy importante para la implementación de política pública, más aun en el contexto actual, por cuanto sus visiones y misiones tienen mucha compatibilidad con varios de los propósitos del gobierno actual. La limitante más importante es la escala de sus operaciones, por cuanto al ser entidades pequeñas, tienen también menores posibilidades de acompañar la deseada reducción de las tasas de interés, por lo menos al ritmo que algunos puedan desear. A lo anotado, hay que añadir que en el mercado están ocurriendo cambios importantes respecto a los oferentes microfinancieros. Por un lado, el Estado a través del BDP SAM vía fideicomisos o sus ventanillas de crédito, está incrementando la oferta de servicios de crédito al sector productivo. Además, como accionista mayoritario del Banco Unión, con su reciente Gerencia de Microfinanzas está incursionando al mercado atendido por años solamente por ambos grupos de ONG. La particularidad del Banco Unión es que además de brindar servicios de manera directa, está estableciendo relaciones con algunas IFD, bajo de figura de mandatos de intermediación financiera o corresponsalías, es decir, ofrecer sus servicios a través de las IFD. Por otro lado, los bancos tradicionales luego de que todos consolidaron sus unidades de banca PyME, ahora lo están haciendo con el microcrédito. Obviamente, porque está demostrado que se trata de una actividad sostenible y que tiene un alto rédito social y político, sobre todo a los ojos del actual gobierno. 3. Retos futuros Aun sin conocer el contenido de la nueva Ley de Bancos y Entidades Financieras, por las políticas explícitas e implícitas, se puede prever que se vendrán momentos muy exigentes para ambos grupos de ONG. Para las ONG que son accionistas en microfinancieras comerciales, se considera importante: Influir en sus órganos de gobierno para rescatar sus misiones sociales y fortalecer sus acciones en el cumplimiento de ellas, aun siendo que en varios casos, ya no son los accionistas mayoritarios. Continuar ganando en escala para afrontar la incursión de la banca tradicional en las microfinanzas. Continuar con el incremento de operaciones en el área rural, dando prioridad al sector productivo. Vincular sus servicios financieros con otros servicios de desarrollo (educación y asistencia técnica), hasta el punto de equilibrar el disponer de utilidades razonables y una reconocida labor de responsabilidad social. Proseguir con la progresiva reducción de la tasa de interés. Para las ONG financieras, los retos son aún mayores por cuanto son entidades pequeñas, que varias de ellas no han logrado las economías de escala necesarias para afrontar un contexto muy competitivo desde el lado de la oferta y muy exigente desde el lado normativo. Aunque por su naturaleza jurídica puedan parecer que

6 son los aliados naturales a las políticas productivas y sociales del actual gobierno. Entre otros, deberá enfrentar retos como los siguientes: Lograr las economías de escala y la optimización de costos, que les permita resistir la posible regulación de tasas y mejorar su posición competitiva. Aunque ahora se disponen de mayores fuentes de fondeo en el mercado financiero nacional, este es más caro que el que obtienen las instituciones reguladas por la vía de captaciones, esta es una razón más para optimizar costos y mejorar su posición competitiva. Hacer incorporar en la normativa, mecanismos de incrementos de capital que aseguren su crecimiento a largo plazo, por cuanto al no haber accionistas de por medio, no hay otra fuente de incremento de capital que no sea la generación de excedentes, pero esta se verá limitada por la posible regulación de tasas. Otro modo de lograr seguir creciendo en el largo plazo, es el disminuir el activo de modo tal que no se requiera incrementos de capital. Ello por ejemplo se puede lograr titularizando la cartera de créditos, lo cual desde luego dependerá de la voluntad política y técnica de la ASFI. Obtener las licencias de funcionamiento para operar como entidades de intermediación financiera, para que desaparezcan las inequidades en el tratamiento normativo. En caso de no poder soportar la posible reducción de tasas, hay que ver posibilidades de fusiones de ONG; sin embargo, para ello será necesario que la normativa contemple esta posibilidad. Otra alternativa, es analizar las experiencias de las IFD que están operando como corresponsales de los bancos tradicionales, para replicar esa experiencia con otros. Esta última alternativa, significa pasar de ser oferentes directos de servicios a vender sus servicios y capacidades a los bancos tradicionales, con el objeto de seguir llegando a áreas alejadas y al sector popular de la población. Una forma de evitar llegar a estas situaciones (fusiones o corresponsalías), es la de gestionar un periodo de adecuación de las IFD de dos o tres años a las exigencias de la nueva normativa, considerando que se trata de entidades pequeñas y que están entrando de una manera tardía al marco de la regulación. Desde luego que en el pasado, para otras entidades financieras, se han dado estos plazos para un adecuado proceso de asimilación a la regulación. En todo caso, para los retos mencionados se están realizando acciones que permitan hacer llegar a la ASFI y al Ministerio de Economía y Finanzas, propuestas concretas que permitan a las ONG financieras por un lado, mantener ese perfil proactivo e innovador y por otro lado, seguir cumpliendo un rol social. En consecuencia, para quienes creen que llegó la hora final para las ONG financieras, una vez más su creatividad, su capacidad para comprender los cambios en el entorno y su creatividad, harán posible su permanencia en el tiempo, pero no porque este sea el fin en sí mismo, sino porque todavía tienen algo por ofrecerle a la sociedad boliviana.