Documento de orientación

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1 PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL MEDIO AMBIENTE MARCO FLEXIBLE PARA LA PREVENCIÓN Y PREPARACIÓN EN CASO DE ACCIDENTES CON PRODUCTOS QUÍMICOS Documento de orientación IOMC PROGRAMA INTERINSTITUCIONAL DE GESTIÓN RACIONAL DE LOS PRODUCTOS QUÍMICOS Un esfuerzo de cooperación entre la FAO, la OIT, el PNUMA, la ONUDI, el UNITAR, la OMS y la OCDE

2 Derecho de reproducción Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, 2010 Está autorizada la reproducción total o parcial y de otra cualquier forma para fines educativos o sin fines de lucro, sin ningún otro permiso del titular de los derechos de autor, siempre y cuando se indique la fuente de la que proviene. El PNUMA agradecerá que se le remita un ejemplar de cualquier texto cuya fuente haya sido la presente publicación. No está autorizado el empleo de esta publicación para su venta o para otros usos comerciales sin el permiso previo por escrito del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente. Descargo de responsabilidad Las designaciones empleadas y la presentación del material en esta publicación no reflejan de ninguna manera la opinión del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente en lo que concierne a la condición jurídica de un país, territorio, ciudad o área, sus autoridades o con respecto a la delimitación de sus límites o de sus fronteras. Asimismo, las opiniones vertidas no representan necesariamente la decisión o la política declarada del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, ni tampoco constituye endoso la citación de marcas o procesos comerciales. El PNUMA promueve prácticas ambientalmente racionales a nivel mundial y en sus propias actividades. Esta publicación está impresa en papel 100% reciclado, usando tintes de base vegetal y otras prácticas ecoamigables. Nuestra política de distribución pretende reducir la huella de carbono del PNUMA ISBN: II

3 MARCO FLEXIBLE PARA LA PREVENCIÓN Y PREPARACIÓN EN CASO DE ACCIDENTES CON PRODUCTOS QUÍMICOS Un documento de orientación DTIE - PNUMA División de Producción y Consumo Sostenible (SCP) 15 rue de Milan Paris CEDEX 09 Francia Tel: Fax: Correo electrónico: unep.tie@unep.org I

4 Esta Guía fue desarrollada por un grupo de expertos internacionales bajo los auspicios de la División de Tecnología, Industria y Economía del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (DTIE - PNUMA), como parte de su trabajo de conformidad con el Enfoque Estratégico para la Gestión de las Sustancias Químicas a Nivel Internacional (SAICM) adoptado en febrero del El propósito del SAICM es lograr para el 2020, el uso y la producción de químicos en formas que lleven a la minimización de efectos adversos significativos en la salud humana y el ambiente. Una de las áreas de trabajo identificadas del SAICM es la formulación de medidas de prevención y respuesta para mitigar los impactos ambientales y de la salud de emergencias que involucran los productos químicos. Para más información sobre el SAICM, véase: El DTIE-PNUMA insta a los tomadores de decisiones en el gobierno, las autoridades locales y la industria a desarrollar e implementar políticas, estrategias y prácticas que son más limpias y más seguras, a hacer uso eficiente de los recursos naturales, a garantizar la gestión ambientalmente racional de los productos químicos, reducir la contaminación y los riesgos para los humanos y el medio ambiente, permitir la implementación de las convenciones y los acuerdos internacionales e incorporar los costos ambientales. La estrategia del DTIE-PNUMA consiste en influenciar la toma de decisiones informadas mediante asociaciones con otras organizaciones internacionales, las autoridades gubernamentales, los negocios, la industria y las organizaciones no gubernamentales; apoyar la implementación de convenciones y crear capacidad en países en vías de desarrollo. Esta publicación se produce en el contexto del IOMC. El contenido no necesariamente refleja las opiniones o políticas de las organizaciones individuales que participan del IOMC. El Programa Interinstitucional de Gestión Racional de los Productos Químicos (IOMC) fue establecido en 1995 en cumplimiento de las recomendaciones formuladas en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo en 1992 para fortalecer la cooperación y aumentar la coordinación internacional en el campo de la seguridad química. Las organizaciones que participan son la FAO, la OIT, el PNUMA, la ONUDI, el UNITAR, la OMS y la OCDE. El Banco Mundial y el PNUD son observadores. El propósito del IOMC es promover la coordinación de las políticas y actividades que persiguen las Organizaciones Participantes, conjuntamente o por separado, para lograr la gestión racional de los productos químicos con relación a la salud humana y el medio ambiente. II

5 PRÓLOGO El crecimiento en el sector industrial ha sido un elemento valioso de las estrategias de desarrollo económico en muchos países en vías de desarrollo en todo el mundo. Sin embargo, muchos de los productos químicos utilizados en operaciones industriales presentan riesgos de accidentes, ya que pueden causar graves daños a las personas, el medio ambiente, y a la economía local, o incluso a la nacional. El Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) reconoce la necesidad de apoyar más el desarrollo de la capacidad en el área de gestión de productos químicos, particularmente en economías de rápido crecimiento que están experimentando una industrialización acelerada y necesitan apoyo para tratar la prevención y preparación en caso de accidentes con productos químicos en la industria. Para el control del riesgo de accidentes químicos, es crucial que los gobiernos desarrollen programas de prevención y preparación en caso de accidentes químicos, para reducir la probabilidad de accidentes y limitar las consecuencias de los accidentes que ocurran. Esta guía fue diseñada para ayudar a los gobiernos que desean desarrollar, revisar o fortalecer sus programas de prevención y preparación para casos de accidentes con productos químicos. Si bien hay muchos aspectos de la prevención de accidentes químicos que serán similares independientemente de la ubicación, es importante reconocer que cada país es diferente con relación a los riesgos químicos presentes, los recursos disponibles para hacer frente a estos riesgos, y su situación política, cultural y económica. Por esta razón, esta guía ha sido diseñada para ser lo suficientemente flexible, de forma tal que se adapte a las circunstancias de un país determinado. Las ventajas de la reducción de la probabilidad de ocurrencia y consecuencias de los accidentes químicos, que incluye una mejor protección de la salud humana, el medio ambiente y los recursos económicos, son bien conocidas. Sin embargo, el PNUMA cree que los beneficios del desarrollo de un programa nacional de prevención y preparación para casos de accidentes con productos químicos, van más allá de la reducción del número de accidentes industriales en un determinado país, ya que tales programas nacionales suelen ser un aspecto importante del desarrollo sostenible y una forma a través de la cual los gobiernos podrán responder a presiones internacionales para la promoción de sistema industriales responsables y enfrentar los retos de una economía verde. Las políticas integradas y robustas para la gestión de productos químicos son un componente vital del compromiso hacia un futuro más sostenible. Mediante el uso de este documento, esperamos que los gobiernos mejoren su capacidad para gestionar de forma proactiva los riesgos de productos químicos en sus países y exhorten a las industrias a participar en las actividades de prevención y preparación en caso de accidentes químicos, lo cual redundará en un aumento de la capacidad para el desarrollo sostenible. Sylvie Lemmet, Director División de Tecnología, Industria y Economía Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente III

6 RECONOCIMIENTO Esta publicación (llamada la Guía ) es el resultado de una iniciativa internacional lanzada por el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) en el 2007 para mejorar la seguridad química, particularmente en economías de rápido crecimiento que están experimentando una rápida industrialización y necesitan apoyo para la prevención y preparación para accidentes con productos químicos. La Guía refleja más de 30 años de experiencia en el tratamiento de la prevención de accidentes con productos químicos y toma en cuenta varios acuerdos internacionales en esta área, las leyes y reglamentos clave nacionales y regionales, y otros materiales de guía internacional. Para desarrollar la Guía, el PNUMA estableció un Grupo de Trabajo de Expertos con profesionales seleccionados en el área de seguridad química y prevención y preparación de accidentes industriales. El Grupo incluyó a representantes de agencias relevantes de las Naciones Unidas, entre las cuales estaban la Organización Internacional del Trabajo (OIT), la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas (CEPE/ONU), la Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI), el Instituto de las Naciones Unidas para la Formación Profesional e Investigaciones (UNITAR), la Organización Mundial de la Salud (OMS), y la Unidad Conjunta para el Medio Ambiente de la Oficina del PNUMA para la Coordinación de Asuntos Humanitarios (OCAH), conocida como la Unidad Conjunta para el Medio Ambiente PNUMA/OCHA (JEU). También había representantes de otras organizaciones intergubernamentales, que incluyen la Comisión Europea (CE) y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), así como las organizaciones no gubernamentales tales como el Centro Asiático de Preparación para Desastres (ADPC). Otros participantes incluían el Consejo Internacional de Asociaciones Químicas (ICCA) y el Centro de Tecnología Mineral/Programa Iberoamericano de Ciencia y Tecnología para el Desarrollo (CETEM/CYTED); representantes gubernamentales selectos de organizaciones nacionales, inclusive de los Países Bajos, la Agencia de Contingencia Civil de Suecia (MSB), Tailandia, la Agencia de Protección Ambiental de los Estados Unidos (US EPA) y expertos independientes. Esta Guía ha sido publicada dentro del marco del Programa Interinstitucional de Gestión Racional de los Productos Químicos (IOMC). Las organizaciones de la IOMC que participan incluyen la Organización para Agricultura y la Alimentación (FAO), la OIT, el PNUMA, ONUDI, UNITAR, la OMS y la OCDE. El Grupo de Trabajo de Expertos se reunió cinco veces entre noviembre del 2007 y abril del 2010 para preparar y terminar esta Guía. El Grupo estaba conformado por las siguientes personas: Sra. Sandra Averous (PNUMA) Sr. Rainar All (MSB) Sra. Helen Arromdee (Tailandia) Sr. Tobias Biermann (CE) Sr. Ralph Brieskorn (Países Bajos) Dr. Chalermchai Chaikittiporn (Tailandia) Sra. Sophie Dunkerley (PNUMA) Sr. Luciano Fabbri (CE- Centro Inv. Conjunto) Sra. Carina Fredström (MSB) Sra. Virginia Fusé (CEPE/ONU) Dr. Kersten Gutschmidt (OMS) Sr. Mark Hailwood (Experto independiente) Sr. John Haines (UNITAR) Sr. Leo Heileman (PNUMA) Sr. Arab Hoballah (PNUMA) Sra. Marie-Chantal Huet (OCDE) Sra. Kim Jennings (EPA Estados Unidos) Sra. Kathy Jones (EPA Estados Unidos) Sr. Marcelo Kós Silveira dos Campos (ICCA) Sr. Seiji Machida (OIT) Sr. Kaj Madsen (PNUMA) Sr. Tomas Marques (PNUMA) Sr. Desta Mebratu (PNUMA) Sr. Alain Pierrat (ICCA) Sr. Loy Rego (ADPC) Sra. Vanda Santos (JEU) Sra. Fran Schulberg (Consultora independiente) Sra. Julie Shortridge (PNUMA) Sr. Rene Van Berkel (ONUDI) Sr. Roberto Villas Boas (CETEM/CYTED) Sra. Maureen Wood (CE - Centro de Inv. Conjunto) Sr. Lukasz Wyroswski (CEPE/ONU) Sra. Ruth Zugman Do Coutto (PNUMA) IV

7 La señora Ruth Zugman Do Coutto y el señor Kaj Madsen fueron responsables de gestionar este proyecto con el apoyo del señor Tomas Marques. La principal escritora y editora de la Guía fue la señora Fran Schulberg. El señor Mark Hailwood, Maureen Wood, y la señora Kim Jennings proporcionaron contribuciones técnicas sustantivas. La diagramación y el diseño de esta Guía fueron posibles gracias a la contribución de la Agencia de Protección Ambiental (EPA) de los Estados Unidos, dirigido por las señoras Kim Jennings y Kathy Jones de esta misma agencia, conjuntamente con el trabajo realizado por Katie Garvey y Chris Herman de la SRA International, Inc. V

8 Marco para la prevención y preparación en caso de accidentes con productos químicos Documento de orientación preparado por el PNUMA ÍNDICE RESUMEN EJECUTIVO... 1 CAPÍTULO A: INTRODUCCIÓN A1: Propósito de esta Guía de Marco Flexible... 3 A2: Por qué establecer un programa de accidentes con productos químicos... 7 A3: Ámbito de aplicación de la presente Guía... 9 A4: Quién debe utilizar la presente Guía A5: Cómo usar la presente Guía CAPÍTULO B: CÓMO DESARROLLAR O MEJORAR UN PROGRAMA DE PREVENCIÓN Y PREPARACIÓN PARA CASOS DE ACCIDENTES CON PRODUCTOS QUÍMICOS B1: Introducción B2: Fase inicial a. Compromisos b. Cooperación entre organismos gubernamentales c. Consultas con otros actores B3: Fase de evaluación a. Potencial de accidente b. Contexto jurídico c. Recursos disponibles B4: Fase de desarrollo a. Definición de prioridades b. Selección o adaptación de elementos de un programa para casos de accidentes con productos químicos B5: Fase de implementación a. Requisitos de recursos (humanos, financieros, técnicos) b. Acceso e intercambio de información c. Estructuras jurídicas y administrativas d. Liderazgo: facilitación de la implementación por la industria y otros e. Cumplimiento B6: Fase de análisis y revisión CAPÍTULO C: ELEMENTOS DE UN PROGRAMA PARA CASOS DE ACCIDENTES CON PRODUCTOS QUÍMICOS C1: Introducción C2: Ámbito de aplicación del programa C3: Función de las autoridades competentes (gobierno) a. Información general b. Manejo de la información c. Inspecciones d. Planificación de la preparación e. Identificación del sitio y planificación del uso de suelo VI

9 C4: Requisitos de la industria (instalaciones peligrosas) a. Información general b. Cláusula de obligación general c. Notificación d. Política de prevención y sistemas de gestión de la seguridad e. Identificación del peligro y evaluación del riesgo f. Informes de seguridad g. Planificación de la preparación C5: Información para el público C6: Informes de accidentes, investigación y seguimiento GUÍA COMPLEMENTARIA SG-1: Guía sobre sistemas de gestión de la seguridad SG-2: Guía sobre evaluación de riesgo SG-3: Guía sobre planificación de emergencias SG-4: Guía sobre aspectos de salud de accidentes con productos químicos SG-5: Guía sobre conductos SG-6: Guía sobre investigación de accidentes ANEXOS Anexo I: Definición de términos Anexo II: Siglas a. Siglas generales b. Siglas de organizaciones a las que se hace referencia en esta Guía Anexo III: Listas de sustancias químicas de interés a. Unión Europea: Lista de sustancias químicas y umbrales (Directiva Seveso II) b. Estados Unidos: Lista de sustancias químicas y umbrales (Programa del Plan de Gestión de Riesgos) c. Suiza: Criterios para umbrales y lista de excepciones (Ordenanza sobre protección contra los accidentes mayores MAO d. Corea: Lista de sustancias químicas y umbrales (Ley de Seguridad Industrial y Salud) Anexo IV: Lista consolidada de actividades para desarrollar un programa para casos de accidentes con productos químicos Anexo V: Otras iniciativas internacionales Anexo VI: Bibliografía seleccionada a. Publicaciones b. Instrumentos jurídicos c. Informes de accidentes y estudios de casos d. Organizaciones y sus sitios Web TABLAS Tabla I: Información general de algunos accidentes notables Tabla II: Actividades de interés y sus peligros típicos Tabla III: Pérdida de la contención Tabla IV: Etapas en el desarrollo e implementación de un programa para casos de 39 accidentes con productos químicos... Tabla V: Elementos de un programa de prevención y preparación para casos de accidentes con productos químicos CUADROS DE TEXTO Cuadro 1: El Marco Flexible en un contexto internacional... 5 Cuadro 2: Funciones de los actores VII

10 Cuadro 3: Consultas con actores claves no gubernamentales Cuadro 4: Perfiles nacionales para la gestión de sustancias químicas Cuadro 5: Recursos usados en la implementación de un programa para casos de accidentes con productos químicos (Código de Prácticas de la OIT para la Prevención de Accidentes Industriales Mayores) Cuadro 6: Rol de liderazgo Cuadro 7: Sistema Globalmente Armonizado de Clasificación y Etiquetado de Productos Químicos (GHS) Cuadro 8: Enfoques alternativos para especificar el ámbito de aplicación de un programa para casos de accidentes con productos químicos Cuadro 9: Funciones claves de las autoridades competentes (gobierno) Cuadro 10: Temas que deben tratarse en la planificación para la preparación en casos de emergencia Cuadro 11: Ayuda internacional en caso de una emergencia ambiental / accidente industrial de gran magnitud Cuadro 12: Sistemas de gestión de seguridad Cuadro 13: Prevención de accidentes con sustancias químicas: seguridad inherente Cuadro 14: Informes de seguridad Cuadro 15: Información para el público VIII

11 RESUMEN EJECUTIVO Es importante que cada país considere si debiera iniciar un esfuerzo para desarrollar, revisar y/o mejorar su programa de accidentes con productos químicos. El PNUMA creó esta Guía para apoyar dichos esfuerzos. Casi todos los países experimentan accidentes con productos químicos cada año. Estos ocurren en pequeñas instalaciones como depósitos de pesticidas y en instalaciones grandes como refinerías, en instalaciones públicas que incluyen plantas de tratamiento de agua con cloro o fábricas privadas para las industrias químicas, farmacéuticas y de productos de consumo, en lugares urbanos y parques industriales o en áreas rurales donde pudiera haber operaciones mineras o establecimientos de refrigeración. Algunos de estos accidentes son bien conocidos: Seveso, Bhopal, Schweizerhalle, Baia Mare, etc. 1 La mayoría de los accidentes no reciben buena publicidad y probablemente no sean conocidos más allá de sus fronteras. Sin embargo, los accidentes a menudo tienen consecuencias graves, hasta devastadoras: los trabajadores resultan heridos o mueren; el público está expuesto a productos químicos o incendios que resultan en lesiones inmediatas o impactos sobre la salud a largo plazo, los ríos y fuentes de agua subterráneas son contaminados y, a su vez, impactan el agua potable y las industrias que dependen del agua, esto incluye la pesca y la agricultura; las instalaciones y obras cercanas sufren daño significativo lo que resulta en el cierre de compañías o el cierre temporal de las operaciones; y otros efectos adversos sobre la salud, el ambiente y la propiedad. Los líderes políticos a menudo son acusados cuando sucede un accidente debido a una falla en reconocer los riesgos y tomar acción adecuada para proteger a sus ciudadanos y comunidades. La acción efectiva para tratar los temas concernientes a la prevención y preparación de accidentes requiere de un compromiso político y los esfuerzos coordinados de diferentes agencias y organizaciones que tienen una función que desempeñar que incluye a las entidades gubernamentales responsables de la protección ambiental, la seguridad y salud ocupacional, la salud pública, la defensa civil, la respuesta a emergencias y el desarrollo industrial, así como la industria, los trabajadores, los grupos comunitarios y otras organizaciones no gubernamentales. Se debiera coordinar un esfuerzo para desarrollar un programa en caso de accidentes con productos químicos y éste debiera ser parte de un esfuerzo general para tratar la seguridad química. 2 Con base en el interés de los países por tratar de reducir los accidentes con productos químicos y mitigar los impactos de aquellos accidentes que ocurren, el PNUMA reunió a un grupo de expertos para que prepararan esta Guía. Los miembros del Grupo de Trabajo de Expertos tienen vasta experiencia en la implementación de programas nacionales e internacionales para la prevención y preparación de accidentes con productos químicos. Esta Guía se centra en la prevención y preparación en instalaciones fijas y está diseñada para ayudar a los países a establecer un programa que sea adecuado para sus circunstancias particulares, incluidos el nivel y la naturaleza de los riesgos, los recursos disponibles y el contexto jurídico y cultural. Por consiguiente, se titula Marco Flexible y refleja el hecho de que está hecho para ser usado por cualquier país, independientemente de su ubicación, tamaño o nivel de industrialización, con la expectativa de que cada país diseñe su propio programa. Además, se reconoce que muchos países comenzarán con un programa pequeño y limitado y lo expandirán conforme la experiencia y los recursos lo permitan. Específicamente, esta Guía establece un proceso para ayudar a los países, por ejemplo: obtener los compromisos necesarios y establecer mecanismos de coordinación; 1 La Tabla 1 en la página 20 proporciona información adicional (Aspectos generales de algunos accidentes notables). 2 Esto es consistente con el objetivo de la iniciativa internacional titulada SAICM Enfoque Estratégico para la Gestión de las Sustancias Químicas a Nivel Internacional (véase la página II). 1

12 identificar y priorizar los peligros y riesgos en su país; determinar qué autoridad y recursos existen y dónde están las brechas; identificar qué aspectos de un programa en caso de accidentes químicos se adecuan a sus circunstancias (proporcionando guía sobre cómo implementar cada uno de estos aspectos); e implementar el programa. Esta Guía ofrece ejemplos de cómo las leyes y los acuerdos internacionales existentes tratan varios aspectos de un programa en caso de accidentes con productos químicos. También contiene información sobre otros materiales y recursos que están disponibles para apoyar el esfuerzo de un país. La presente Guía reconoce que puede ser difícil atraer la atención hacia este tema hasta que ocurra un accidente considerable, y que existen muchos temas que compiten por recursos limitados, pero las consecuencias potenciales de la falta de acción son muy graves y los beneficios de la implementación de un programa son claros. Estos beneficios no solamente incluyen el daño que se evita al prevenir o mitigar los accidentes, sino también de los ahorros financieros indirectos debido, por ejemplo, a una mayor eficiencia y costos de producción más bajos, mejoras en el desempeño ambiental en general, y mayor buena voluntad y apoyo comunitario. 2

13 Capítulo A: Introducción A1: Propósito de esta Guía de Marco Flexible El propósito de esta Guía es apoyar a cualquier gobierno que quiera desarrollar, mejorar o revisar su programa para la prevención y preparación en caso de accidentes con productos químicos en instalaciones peligrosas. Todos los países deberían revisar su programa de accidentes químicos a fin de identificar las oportunidades para prevenir o reducir la probabilidad de accidentes químicos y mejorar la preparación con el propósito de minimizar cualquier impacto en las personas, las comunidades, el medio ambiente y la propiedad en caso de que ocurra un accidente. Esto incluye grandes y pequeños países, ya sea que tengan riesgos significativos de accidentes con productos químicos (por ejemplo, un país con grandes instalaciones químicas) o con riesgos más limitados (por ejemplo, un país sin industrias de fabricación de productos químicos o de procesamiento pero que tiene varios depósitos o pesticidas, instalaciones para el tratamiento de agua que usan cloro y/o un puerto que recibe productos químicos a granel en tránsito hacia otros países). Los accidentes químicos, tales como un incendio en un depósito de pesticidas, fugas en un contenedor que está siendo descargado de un buque, una explosión en una refinería, un derrame en un oleoducto vandalizado, una fuga en un tanque o poza de relave de minería, un nube de vapor que resulta de un problema en el proceso de mantenimiento o una explosión de polvo en un silo de granos, pueden causar la muerte y graves heridas a los trabajadores y a la población local, así como efectos significativos a largo plazo en la salud de la población. Los accidentes con productos químicos pueden afectar al ganado, las cosechas y los suministros de agua y pueden causar daño ambiental considerable. También pueden resultar en pérdidas económicas de consideración para la empresa involucrada o para toda la comunidad. Esta Guía se centra solamente en los temas relacionados con la prevención y preparación de accidentes con productos químicos. Por consiguiente, no trata sobre los temas más amplios de la salud ocupacional y la seguridad, ni tampoco sobre la contaminación crónica y continua que pudiera darse en las mismas instalaciones que son el objetivo de un programa de accidentes con productos químicos. Esta Guía está diseñada específicamente para brindar orientación práctica y puede ser usada en distintos países. Por lo tanto, este documento contiene mucha información. Su tamaño y la cantidad de detalles que contiene no implican que un país tenga que tratar todos los temas descritos en el mismo. Cada país puede usar esta Guía para desarrollar un programa en caso de accidentes con productos químicos que se adecue a sus riesgos particulares y sea consistente con su cultura local, su sistema jurídico y la disponibilidad de recursos. La presente Guía refleja más de 30 años de experiencia de países y organizaciones internacionales y, específicamente, se basa en varios acuerdos internacionales, así como en la legislación de la Unión Europea (la Directiva Seveso II) y de los Estados Unidos. En el Cuadro de texto 1 de la Todos los países se enfrentan con limitaciones en la cantidad de personal, fondos, equipo y otros recursos. Esta guía ayuda a los países a comprender cómo pueden identificar los riesgos y evaluar y tratar las prioridades, para lograr el uso más eficiente de los recursos disponibles. Esta Guía tiene como fin animar a los países a hacer lo mejor que puedan en las circunstancias que tienen al centrarse en los temas más importantes, aprovechando la información y asistencia que está disponible, y estar dispuestos a pedir apoyo e involucrar a actores dentro del país (por ejemplo, de la industria, los trabajadores, el campo médico, los académicos, las organizaciones no gubernamentales), para que se puedan beneficiar de sus ideas y experiencia. Más aún, esta Guía reconoce que la implementación de un programa en caso de accidentes con productos químicos es un proceso, que puede comenzar con pequeños pasos y crecer y mejorar con el tiempo. 3

14 página 5 aparece información adicional (Marco Flexible en un Contexto Internacional). Para ayudar a los países a usar esta Guía, el PNUMA está desarrollando materiales de capacitación y estudios de casos relacionados. Además, existen otras fuentes internacionales de asistencia e información de apoyo a los esfuerzos de un país para tratar la prevención y preparación de accidentes con productos químicos. Algunos de estos están descritos en esta Guía y en el Anexo VI (Bibliografía seleccionada). Por qué un Marco Flexible? Esta Guía se titula Marco Flexible porque puede ser usada por cualquier país para desarrollar un programa para casos de accidentes con productos químicos que se adecue a sus circunstancias locales. Por lo tanto, NO proporciona un texto jurídico que pueda ser tomado e implementado como un todo. En su lugar, la presente Guía se diseñó como una herramienta para ayudar a los gobiernos en la identificación de sus necesidades y prioridades, y luego crear e implementar instrumentos y mecanismos pertinentes. Cada país debería escoger las partes relevantes de esta Guía y adaptarlas a la luz de factores tales como el tamaño y la naturaleza de sus riesgos químicos, sus estructuras jurídicas y administrativas, la cultura local, los idiomas locales y los recursos disponibles. Se espera que la mayoría de los países implementen su programa de accidentes con productos químicos en etapas, conforme lo permitan las prioridades, los recursos y la experiencia. Específicamente, la presente Guía brinda un marco mediante: la descripción de los pasos que son necesarios para desarrollar, implementar y analizar las leyes, reglamentaciones, políticas, asesoramiento u otros instrumentos que podrían constituir un programa eficaz para casos de accidentes con productos químicos; la determinación de los elementos posibles de esos instrumentos; y el suministro de material de consulta relacionado con el modo en que esos elementos pueden implementarse, basados en iniciativas internacionales, y la experiencia adquirida en aquellos países que han desarrollado durante algunos años programas para casos de accidentes con productos químicos. Para ayudar al lector, a continuación se encuentran las definiciones de algunos términos. Estas definiciones han sido preparadas para los fines de este documento (y no deberían ser consideradas como definiciones acordadas entre organizaciones internacionales o países). Las definiciones han sido tomadas de la publicación OECD Guiding Principles on Chemical Accident Prevention, Preparedness and Response (2 nd ed., 2003) (Principios rectores de la OCDE sobre la prevención, la preparación y la respuesta para casos de accidentes con productos químicos, 2ª edición, 2003), salvo que se indique lo contrario. Los diferentes documentos de la referencia en esta Guía podrían usar distintas definiciones de estos términos. Accidente químico: es un acontecimiento no planificado que involucra sustancias peligrosas que causan o son propensas a causar daño a la salud, el medio ambiente o la propiedad, tales como un derrame, un escape, incendio o explosión. Esto excluye cualquier evento a largo plazo (como la contaminación crónica). Peligro: es la propiedad intrínseca de una sustancia, agente, fuente de energía o situación que tiene el potencial de causar consecuencias no deseadas. 4

15 Instalación peligrosa: es una planta o sitio industrial fijo en el cual se producen sustancias peligrosas, procesadas, manejadas, almacenadas, usadas o dispuestas de tal manera y cantidad que existe el riesgo de un accidente que involucre sustancia(s) peligrosa(s) que podrían causar daños graves a la salud humana o el medio ambiente, inclusive la propiedad. Sustancia peligrosa: es un elemento, compuesto, mezcla o preparación que por virtud de sus propiedades químicas, físicas, o (eco) toxicológicas, constituye un peligro. Las sustancias peligrosas también incluyen sustancias que normalmente no se consideran peligrosas pero que bajo circunstancias específicas (por ejemplo, incendio o reacciones descontroladas) reaccionan contra otras sustancias o condiciones de operación (como la temperatura o presión) para generar sustancias peligrosas. Programa de accidentes con productos químicos: este documento procura incluir la recopilación de leyes, reglamentos, políticas, orientación y demás instrumentos desarrollados por un país para tratar los diversos aspectos de la prevención y preparación de accidente con productos químicos. Estos aspectos pueden ser administrados por diferentes autoridades a nivel nacional, regional y/o local. Es necesario reconocer que aunque esta Guía no trate sobre la respuesta y recuperación de accidentes con productos químicos, estos constituyen aspectos importantes de un programa completo de accidentes con productos químicos (Nota: esta definición fue desarrollada solamente para esta Guía). Estas definiciones fueron extraídas del Anexo I (Definición de términos). contiene una lista de siglas. El Anexo II (Siglas) Cuadro de texto 1 EL MARCO FLEXIBLE EN UN CONTEXTO INTERNACIONAL Esta Guía de Marco Flexible refleja más de 30 años de experiencia en el tratamiento de la prevención y preparación de accidentes con productos químicos. Específicamente, esta Guía toma en cuenta varios acuerdos internacionales, así como una serie de iniciativas internacionales. También toma en cuenta los enfoques utilizados por los países miembros de la Unión Europa, (como se refleja en la Directiva Seveso II) y otros países como los Estados Unidos. Los acuerdos internacionales relevantes incluyen: El Convenio 174 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre Prevención de Accidentes Industriales Mayores (adoptado en 1993), que trata tanto la prevención como la limitación de las consecuencias de accidentes mayores que involucran sustancias peligrosas. Se aplica a toda instalación expuesta a peligros mayores, que se define por la presencia de cantidades de sustancias peligrosas que exceden un umbral específico. Se permite que los estados que lo ratificaron apliquen una gran discrecionalidad en la aplicación del Convenio (y, por ende, este Marco Flexible puede asistir en la implementación del Convenio de la OIT). El texto completo se encuentra disponible en inglés en: En el sitio Web de la OIT se encuentran disponibles una serie de convenios, recomendaciones y documentos de orientación de la OIT. Algunos de ellos están enumerados en el Anexo VI (Bibliografía seleccionada). El Convenio de la Comisión Económica de las Naciones Unidas para Europa (CEPE/ONU) sobre los efectos transfronterizos de los accidentes industriales 5

16 (firmado en 1992) que se elaboró para proteger la salud humana y el medio ambiente de los accidentes industriales. El Convenio promueve la cooperación activa entre países antes, durante y después que ocurre un accidente industrial. El enfoque del Convenio es en accidentes industriales con consecuencias transfronterizas. El texto completo está disponible en: La Guía relacionada con este convenio está disponible en la página Web de la CEPE/ONU. Con respecto a los enfoques nacionales, esta Guía se centra en la experiencia de Europa y de los Estados Unidos: En la Unión Europea, la legislación clave es la Directiva Seveso II. El accidente de Seveso en 1976 motivó la adopción de legislación dirigida a la prevención y control de dichos accidentes. En 1982, se adoptó la primera Directiva de la Unión Europea 82/501/CEE la llamada Directiva Seveso. El 9 de diciembre de 1996, la Directiva Seveso fue reemplazada por la Directiva de Consejo 96/82/CE, la llamada Directiva Seveso II. Esta directiva fue extendida por la Directiva 2003/105/CE. La Directiva Seveso II se aplica a algunos miles de establecimientos industriales donde existen sustancias peligrosas en cantidades que exceden los umbrales en la Directiva. El texto completo de la Directiva está disponible en: Con el fin de asistir a los países con la aplicación de la Directiva Seveso II, el Comité Europeo, principalmente a través de su Oficina de Riesgos de Accidentes Graves (MAHB) en el Centro de Investigación Conjunta, ha elaborado varios documentos de orientación y bases de datos. Estos se encuentran disponibles en: En los Estados Unidos, el Congreso aprobó una serie de leyes cuya intención era minimizar la probabilidad y las consecuencias de los accidentes químicos catastróficos. La primera ley importante fue la Ley de Planificación de las Emergencias y del Derecho a la Información Comunitaria de 1986 (EPCRA, por su sigla en inglés), que se centraba en la planificación de emergencia en las comunidades. Las Enmiendas de la Ley de Aire Limpio (CAA) de 1990 (sección 112(r)) le solicitó a la EPA que desarrollara reglamentos y orientación para prevenir accidentes con productos químicos en instalaciones que utilizan sustancias peligrosas que pudieran afectar al público y al ambiente fuera del sitio. La Regla del Plan de Gestión de Riesgos (Regla PGR), redactada para implementar la sección 112(r), requiere que las compañías de todos los tamaños que usan ciertas sustancias inflamables y tóxicas desarrollen un Programa de Gestión de Riesgo. Los detalles sobre estas leyes y la Regla PGR, así como una serie de documentos de orientación, se pueden encontrar en: Esta Guía fue diseñada para complementar otras iniciativas internacionales relacionadas con la prevención y preparación de accidentes con productos químicos. Además de la OIT y la CEPE/ONU, otros organismos de Naciones Unidas y organizaciones intergubernamentales han preparado materiales que brindan consejos y recursos valiosos para aquellos países que quieren crear o mejorar su programa de accidentes con productos químicos. Estas organizaciones incluyen: El PNUMA y, en particular, su Programa de Concientización y Preparación para Emergencias a Nivel Local (APELL); 3 3 Mientras que el Marco Flexible está diseñado para apoyar los esfuerzos nacionales para mejorar la prevención y preparación de accidentes con productos químicos, el enfoque de APELL es en las comunidades donde están ubicadas las instalaciones peligrosas, creando un proceso para construir asociaciones entre las industrias, las autoridades locales y el público. Como un proceso local para la comunicación y coordinación de peligro, en tierra el APELL es un marco compartido de propiedad de la comunidad local y de sus servicios de rescate. El proceso APELL consiste de una herramienta metodológica flexible y modular para prepararse para accidentes y, en caso de que esto falle, minimiza sus impactos, 6

17 la Organización Mundial de la Salud; 4 la Unidad Conjunta para el Medio Ambiente del PNUMA/OCAH; y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico. También existe información valiosa de iniciativas no gubernamentales y de países en particular. La página 225 del Anexo V (Otras iniciativas internacionales) contiene más información, y en el Anexo VI (Bibliografía seleccionada) en la página 235 aparecen listadas las direcciones de la Web de varias de estas organizaciones. A2: Por qué establecer un programa de accidentes con productos químicos? Dichos programas ayudan a prevenir los accidentes y limitar cualquier impacto que estos puedan causar y, de esa manera evitar o minimizar el riesgo para las personas y el daño al medio ambiente y la propiedad. Hay muchos ejemplos de accidentes con productos químicos: derrames no intencionados, escapes, incendios y explosiones que han resultado en lesiones graves, catástrofes ambientales, dificultades económicas y otros daños significativos. Mientras que algunos de estos accidentes son bien conocidos y hasta identificados internacionalmente solamente con mencionar el lugar (Bhopal, Seveso, Baia Mare), han habido muchos más a los que no se les ha dado mucha publicidad. Además, siguen ocurriendo accidentes significativos en todo el mundo en pequeños y grandes países y en pequeñas y grandes instalaciones. Véase las Tablas I, II y III al final de este Capítulo, para obtener información sobre accidentes más conocidos, en actividades potencialmente peligrosas y ejemplos de pérdida de contención, respectivamente. Salvando vidas, protegiendo la salud y el ambiente Los accidentes con productos químicos pueden causar impactos devastadores en la salud humana y el ambiente. Pueden provocar, por ejemplo, daño directo e inmediato a los trabajadores y a otras personas en los alrededores que están expuestos a los químicos nocivos o que son lesionados por una explosión o incendio. Las exposiciones agudas a los productos químicos también pueden provocar consecuencias a largo plazo sobre la salud, que incluyen enfermedades crónicas y cáncer. Las personas también pueden verse afectadas por el contacto indirecto a través de su dieta como resultado de agua potable contaminada, productos agrícolas, peces, ganado y otros alimentos, debido al aire contaminado, al agua de superficie y al suelo. permite que los tomadores de decisiones y el personal técnico aumenten la concientización de la comunidad y preparen planes de respuesta coordinados. 4 Los eventos químicos que son motivo de preocupación de la salud pública internacional están sujetos a los Reglamentos Internacionales de Salud revisados del 2005 (IHR 2005) que entraron en vigencia el 15 de junio del El propósito y alcance del nuevo IHR consiste en la prevención, protección contra, control y suministro de una respuesta de salud pública a la propagación internacional de una enfermedad. El alcance de las obligaciones no está limitado a una enfermedad específica o forma de transmisión, sino a condiciones, independientemente de la fuente, que pudiera presentar un daño significativo a los seres humanos. Por consiguiente, los eventos que caen bajo los IHR (2005), no están restringidos a las enfermedades transmisibles con potencial epidémico y pandémico, sino también incluyen emergencias debido a la contaminación con toxinas, químicos o material radiactivo debido a fugas industriales. Por consiguiente, se requiere que los estados desarrollen una capacidad básica para manejar los eventos químicos que pueden constituir una emergencia a la salud pública de preocupación internacional (PHEIC). 7

18 La liberación de sustancias peligrosas al aire, agua y suelo puede tener consecuencias ambientales graves, matando a animales y a la vegetación, envenenando los suministros de agua para beber, pescar y la irrigación, y haciendo que el suelo no sea adecuado para la agricultura. Impactos económicos Es difícil calcular los costos y beneficios de implementar un programa de accidentes con productos químicos. Sin embargo, existen pruebas convincentes que indican que la prevención y preparación de accidentes es una sabia inversión, ya que los costos para mejorar la seguridad son menores que los costos ocasionados por los accidentes 5. Además del impacto potencial sobre la salud humana, los accidentes pueden causar daño económico considerable, tanto para la empresa como para la comunidad. Los costos asociados con la respuesta, limpieza y recuperación, inclusive la respuesta de salud, como por ejemplo, el tratamiento médico, pueden ser bastante significativos. Es obvio que la empresa donde ocurrió el accidente puede sufrir pérdidas económicas significativas (desde por ejemplo, daño a la propiedad, pérdida de empleos, tener que detener las operaciones por un largo período o hasta irse a la bancarrota). Lo que no es tan obvio son los costos para otras industrias en los alrededores del accidente. Por ejemplo, un accidente puede contaminar las vías acuáticas locales haciendo que aumenten los costos del agua para beber y para la agricultura y provocar un daño significativo a la industria de la pesca. Los proveedores y clientes de la empresa también se verán impactados. Además del ahorro directo que deriva de evitar un accidente, existen beneficios financieros indirectos de un programa para casos de accidentes con productos químicos. Por ejemplo, esos programas con frecuencia conducen a mejorar la eficiencia y disminuir los costos de producción, así como a mejorar la salud en general, la seguridad y el desempeño ambiental de las empresas. Las operaciones seguras también protegen la buena voluntad y la reputación de la industria y de las autoridades públicas, y fomentan mejores relaciones con los miembros de las comunidades locales. Beneficios políticos Existen beneficios políticos significativos al tener un programa eficaz de accidentes con productos químicos. A nivel internacional, dichos programas pueden ayudar a los países a cumplir con acuerdos internacionales o recomendaciones relacionados con la reducción de riesgos químicos que incluyen los convenios de la OIT y la CEPE/ONU y el Reglamento Sanitario Internacional de la OMS del Este Marco Flexible también debería ayudar a los países a participar eficazmente en los esfuerzos de cooperación internacional bajo los auspicios del PNUMA, la OIT, la OMS, la CEPE/ONU, la OCDE y otras organizaciones internacionales. A nivel nacional, un programa de accidentes con productos químicos puede ayudar a mejorar la cooperación y la coordinación entre las muchas agencias y organismos con responsabilidades relevantes, inclusive aquellos con mandatos relacionados con la protección ambiental, la salud ocupacional y la seguridad, la salud pública, la defensa civil, la respuesta a emergencias (incendio, policía, médico, materiales peligrosos [HAZMAT]), la planificación de uso de suelo, el desarrollo industrial, la minería y la agricultura. A nivel local, el desarrollo de un programa eficaz de accidentes con productos químicos tiene implicaciones políticas significativas. El programa brinda una plataforma para mejorar la comunicación y la confianza entre los líderes locales, el público y otros actores. Además, las 5 Véase, por ejemplo, CCPS, The Business Case for Process Safety, (2a edición, 2006). 8

19 comunidades normalmente culpan a los líderes locales por los accidentes si no ha habido una advertencia adecuada o una respuesta apropiada. A3: Ámbito de aplicación de la presente Guía El presente documento brinda asesoramiento a los gobiernos que deseen tratar los riesgos asociadas con instalaciones peligrosas. Específicamente, esta Guía se centra en: la prevención de accidentes con productos químicos, v.gr., evitar incidentes y disminuir los impactos de cualquier incidente, así como aprender de la experiencia para controlar los peligros y reducir los riesgos; 6 y la preparación para accidentes con productos químicos, v.gr., estar listo para accidentes, y capacitados para actuar, antes que inicie un incidente. Esto involucra establecer los sistemas y recursos necesarios para una respuesta de emergencia adecuada en caso de un accidente, que incluye el diagnóstico y tratamiento de personas lesionadas y la comunicación con el público. Qué son los accidentes con productos químicos? Para fines de esta Guía, un accidente con productos químicos se define como cualquier evento no planificado que involucra sustancias peligrosas que causan o es probable que provoquen daños a la salud, el ambiente o la propiedad. Esto excluye cualquier evento a largo plazo o vigente (como la contaminación crónica). Los tipos de accidentes tratados en esta Guía incluyen cualquier pérdida repentina de contención, explosión o incendio que involucre productos químicos en instalaciones fijas. Generalmente, la causa de los accidentes con productos químicos son las fallas tecnológicas no intencionales, la negligencia o los errores humanos (o una combinación de ellos). Pero también puede ser el resultado de desastres naturales o de acciones intencionales (como sabotaje, vandalismo o robo). La Tabla I (Información general de algunos accidentes notables) en la página 20 describe varios accidentes con productos químicos muy conocidos, como: Flixborough (Reino Unido 1974); Seveso (Italia 1976); Bhopal (India 1984); Ciudad de México (México 1984); Basilea (Suiza 1986); Pasadena (EE.UU. 1989); Baia Mare (Rumania 2000); Enschede (los Países Bajos 2000); Toulouse (Francia 2001); ciudad de Texas (EE.UU. 2005); Jilin, río Songhua (China 2005); y Buncefield (Reino Unido 2005). Como se ha observado, han habido y siguen ocurriendo a nuestro entender, muchos accidentes con productos químicos que no se divulgan y ocurren en todo el mundo, cuyo origen se encuentra tanto en establecimientos grandes como en pequeños. Qué son instalaciones peligrosas? Las instalaciones peligrosas son definidas como plantas o sitios industriales fijos en donde se producen, procesan, manipulan, almacenan, usan o desechan sustancias peligrosas, en formas y 6 Para propósitos de esta Guía, los términos peligro y riesgo se definen de la siguiente manera: peligro es la propiedad inherente a una sustancia, un agente, una fuente de energía o una situación que tiene el potencial de provocar consecuencias no deseadas; y riesgo es la combinación de una consecuencia y la probabilidad de que ocurra. Estas definiciones se basan en la publicación Principios rectores de la OCDE sobre la prevención, la preparación y la respuesta para casos de accidentes con productos químicos, 2ª edición,

20 volúmenes que presentan un riesgo de accidente que involucre sustancia(s) peligrosa(s) y que puede provocar un daño grave a la salud humana o al medio ambiente, incluso a la propiedad. Esta Guía está centrada en las instalaciones fijas tales como fábricas, instalaciones de almacenamiento y conexiones de transporte. 7 Cuando se considera si un tipo determinado de instalación debe estar sujeto a controles como parte de un programa para casos de accidentes con productos químicos, el criterio principal debe ser el nivel de riesgo que representa dicha instalación, El nivel de riesgo no depende del tamaño de la operación, sino de: las sustancias peligrosas específicas que se encuentran en la instalación; la cantidad de esas sustancias; la naturaleza de los procesos y los sistemas de seguridad involucrados; y el alcance y la naturaleza de la población, el medio ambiente y la propiedad que podría recibir el impacto en caso de accidente. Por lo tanto, los programas para casos de accidentes con productos químicos no deben limitarse a las grandes empresas. También deben incluirse las pequeñas y medianas empresas que podrían constituir riesgos significativos de accidentes con productos químicos. Además, las instalaciones peligrosas no están limitadas a la industria química, de pesticidas y petroquímica. Existen muchos tipos de industrias y establecimientos que usan, almacenan o fabrican productos químicos peligrosos y, por consiguiente, representan un riesgo de accidente con productos químicos significativo. Según los antecedentes de accidentes previos, estos podrían incluir: la producción de sustancias químicas de especialidad y a granel; productores y embaladores de pesticidas; plantas de fertilizantes; establecimientos farmacéuticos; fabricantes de plástico y caucho; generadores de energía; almacenamiento de gas licuado de petróleo (GLP) y gas natural licuado (GNL), establecimientos de suministro y distribución de energía; conductos de petróleo y sustancias químicas; conexiones de transporte; establecimientos de procesamiento de sustancias químicas asociadas a la minería; depósitos de productos químicos o pesticidas a granel o como productos embalados; fabricantes o depósitos de explosivos / pirotecnia; instalaciones de refrigeración; fabricantes de productos de consumo tales como electrodomésticos o materiales pintados; refinamiento y procesamiento de metales; fabricantes de cerámicas; establecimientos de disposición de residuos; plantas de tratamiento de agua y establecimientos que utilicen o almacenan cloro o propano. También es importante recordar que los accidentes con productos químicos no se limitan a instalaciones de propiedad privada. Los establecimientos públicos o las instalaciones operadas por organizaciones gubernamentales, quizás también pueden representar riesgos importantes (por ejemplo, establecimientos donde se realiza el tratamiento de aguas o la disposición de residuos, el almacenamiento de cloro u otras sustancias químicas peligrosas, los generadores de energía, los centros de clasificación, y las empresas de servicios públicos). 7 Las conexiones de transporte se definen como: áreas fijas (identificadas) donde las sustancias peligrosas (bienes peligrosos) se transfieren de un tipo de transporte a otro (por ejemplo, carretera a ferrocarril, o de buque a conducto); dentro de un mismo tipo de transporte, de un equipo a otro (de un camión a otro); de un tipo de transporte a una instalación fija o de la instalación a un tipo de transporte; o se almacenan en forma temporal durante la transferencia entre tipos de transporte o equipos. Por consiguiente, las conexiones de transporte incluyen los establecimientos de transferencia, la retención o el mantenimiento temporal de sustancias peligrosas durante la transferencia de la carga (por ejemplo, depósito), y la manipulación de vehículos dañados o bienes derramados. Entre los ejemplos se incluyen: centros ferroviarios de clasificación, zonas portuarias, dársenas de recepción / carga en instalaciones peligrosas; terminales para carreteras y para transporte intermodal entre carretera, ferrocarril, aeropuertos y establecimientos de transferencia en instalaciones fijas. 10