LA CONCESIÓN DEL ACCESO EN METRO A LA NUEVA TERMINAL T-4 DEL AEROPUERTO DE BARAJAS

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1 LA CONCESIÓN DEL ACCESO EN METRO A LA NUEVA TERMINAL T-4 DEL AEROPUERTO DE BARAJAS JESÚS TRABADA GUIJARRO Consejería de Transportes e Infraestructuras de la Comunidad de Madrid ANTONIO SÁNCHEZ SOLIÑO Universidad Politécnica de Madrid ANTONIO M. LÓPEZ CORRAL Universidad Politécnica de Madrid SAMUEL CARPINTERO LÓPEZ Universidad Politécnica de Madrid RESUMEN A comienzos de 2006, la Comunidad de Madrid asumió, a través de MINTRA, la responsabilidad de construir el acceso en metro a la nueva terminal T-4 del aeropuerto de Barajas. Para ello, se tomó la decisión de realizar dicho acceso bajo el sistema concesional. La necesidad de establecer la nueva conexión como una prolongación de una línea ya existente, la línea 8 del metro de Madrid, condicionó el esquema concesional, que se basó en que el concesionario realizaría las funciones de construcción y mantenimiento de la infraestructura, mientras que la prestación del servicio de transporte sería realizada por Metro de Madrid. Otra de las características importantes de la concesión es que se autofinancia en su totalidad, con base en los ingresos procedentes de un billete especial para los viajeros con origen o destino en el aeropuerto, lo que hace de esta concesión un caso prácticamente único en el mundo entre los esquemas concesionales aplicados en los ferrocarriles urbanos. En definitiva, esta actuación pone de manifiesto la flexibilidad del sistema concesional, que puede ser utilizado incluso para obras tan complejas como la ampliación de una red de metro preexistente, adaptando convenientemente las características del diseño concesional. 1. INTRODUCCIÓN El auge actual de los ferrocarriles urbanos, como modo de transporte sostenible, se enfrenta a menudo a las dificultades de financiación por parte de las Administraciones responsables. De ahí que en los últimos años se haya desarrollado la participación privada en la financiación de este modo de transporte, normalmente a través de la figura del contrato concesional. Sin embargo, las concesiones de ferrocarriles urbanos se encuentran con condicionantes específicos, que son especialmente relevantes en los casos de líneas de metro integradas en una red preexistente, como es el caso del metro de Madrid. Tras el análisis de estos problemas específicos de las concesiones de ferrocarriles urbanos, en este trabajo se estudia el caso concreto de la prolongación de la línea 8 del metro de Madrid hasta la nueva terminal T-4 del aeropuerto de Barajas. Este nuevo acceso, realizado bajo el sistema concesional, reúne una serie de características en su esquema de gestión que lo hacen probablemente único entre los desarrollos recientes de ferrocarriles metropolitanos. Entre dichas 1

2 características destaca el hecho de que se trate de una actuación autofinanciada en su totalidad por los propios usuarios. Tras el análisis del diseño concesional llevado a cabo para este nuevo acceso, en este trabajo se trata de obtener algunas conclusiones generales respecto a la participación privada en la gestión y financiación de los ferrocarriles urbanos, así como sobre el diseño eficiente de la fórmula concesional más adecuada para cada caso. 2. CONDICIONANTES ESPECÍFICOS DE LAS CONCESIONES DE FERROCARRILES URBANOS Los contratos concesionales de infraestructuras de transporte son, en general, contratos complejos, al comprender tanto la construcción de una infraestructura a menudo complicada desde el punto de vista técnico, como la prestación de una serie de servicios relacionados con la explotación de dicha infraestructura, que se extienden a lo largo de un período normalmente muy dilatado. En el caso de las concesiones de ferrocarriles urbanos se suelen dar, además, una serie de circunstancias que hacen aún más difícil llegar a establecer un contrato concesional. Entre dichos problemas adicionales cabe destacar los siguientes: Dificultad de encajar la concesión en una red integrada. En el caso de una nueva concesión dentro de un núcleo urbano en el que existe ya una red de ferrocarril urbano en funcionamiento, dicha concesión supone un sistema de explotación que por su propia definición es diferente del preexistente. Esto hace muy difícil establecer una nueva concesión, sobre todo dentro de una red de metro convencional, donde existen sistemas centralizados de gestión de la red, y donde los criterios de seguridad en la circulación son determinantes, además de existir fuertes economías de escala derivadas de la gestión centralizada. Presencia previa de un operador público. En estrecha relación con el punto anterior, el desarrollo histórico de las redes de ferrocarriles urbanos se ha decantado frecuentemente por la creación de un operador público que detenta una posición predominante en muchos aspectos, entre ellos el know-how dentro del campo del transporte ferroviario urbano. Condicionantes de la política tarifaria general del sistema de transportes urbanos. En general, una nueva concesión de ferrocarril urbano quedará inmersa en un sistema de transportes en el que se suele establecer un determinado grado de integración tarifaria entre distintos modos de transporte. Esto dificulta el establecimiento de un sistema tarifario diferenciado, como es característico del sistema concesional tradicional. Este hecho no imposibilita el establecimiento de una concesión, pero sí determina el tipo de concesión, teniendo en cuenta que en general se trata de servicios de transporte fuertemente subvencionados. En definitiva, se trata de que una gran parte de los ingresos del concesionario provienen en última instancia de la Administración y no de los usuarios. Aunque esto en sí mismo no es incompatible con el sistema concesional, sí obliga a prestar especial atención al contrato concesional para asegurar una transferencia suficiente de riesgos al concesionario, de tal forma que se evite la contabilización de las inversiones dentro de las cuentas de la Administración. 2

3 Por último, y no menos importante, las inversiones en infraestructuras ferroviarias urbanas suelen ser elevadas y los riesgos constructivos muy altos. Esto es especialmente cierto en el caso de obras subterráneas en zonas urbanas ya consolidadas, en que a los riesgos geotécnicos habituales se suman las numerosas afecciones y riesgos para las edificaciones existentes. Como se deduce de la relación anterior, estos problemas se producen especialmente en el caso de una eventual concesión a establecer dentro de una red de metro ya desarrollada en un núcleo urbano consolidado. De ahí que las concesiones de ferrocarriles urbanos desarrolladas en los últimos años se hayan referido más bien a nuevas líneas de tranvías o metros ligeros, muchas veces en superficie, que dan acceso a nuevos desarrollos urbanísticos o a zonas periféricas de un área metropolitana. Una descripción de determinados proyectos de este tipo puede encontrarse en Bottoms (2003) y en Zamorano (2003). En general, estas nuevas líneas son explotables de forma diferenciada del resto de la red sin grandes dificultades, y tienen estándares técnicos y un tipo de material móvil distintos del metro convencional, de tal forma que tampoco se pierden economías de escala significativas. Sin embargo, el crecimiento de la demanda de transporte urbano, unido a la falta de recursos presupuestarios ha llevado a algunas Administraciones a plantear el desarrollo de concesiones incluso de líneas de metro convencional dentro de redes ya consolidadas. Tal es el caso del acceso en metro a la nueva terminal T-4 del aeropuerto de Barajas, realizado bajo un esquema concesional cuyas características son detalladas en la sección siguiente. 3. DISEÑO CONCESIONAL ADOPTADO PARA EL ACCESO EN METRO A LA TERMINAL T-4 DE BARAJAS. A comienzos de 2006, la Comunidad de Madrid decidió asumir la responsabilidad de construir el acceso en metro a la nueva terminal T-4 del aeropuerto de Barajas, utilizando para su realización el contrato concesional de obras públicas. El principal problema de la nueva concesión consistía en hacer compatible la explotación del nuevo tramo con el funcionamiento de una línea ya existente (la línea 8), explotada por la empresa pública Metro de Madrid, que daba servicio a las antiguas terminales del aeropuerto, prolongándose además hasta la estación de la localidad de Barajas. Una posibilidad que llegó a plantearse fue realizar una explotación independiente por parte del concesionario del nuevo tramo Barajas/Terminal T-4. La ruptura de la explotación de una línea se ha utilizado de hecho en la prolongación hacia la periferia en algunas líneas del metro madrileño recientemente ampliadas, como en los casos de la línea 7 y la línea 10. Ello obliga a los viajeros a realizar un transbordo a partir de un determinado punto del recorrido. Esta ruptura de la explotación tiene pleno sentido cuando el número de usuarios desciende drásticamente a partir de dicho punto de ruptura, de tal forma que la frecuencia de trenes necesaria para atender la demanda es mucho menor. Sin embargo, en el caso de la T-4 no era ésta la situación, ya que las previsiones de demanda apuntaban a un traslado significativo de la actividad a la nueva terminal, que podría llegar a absorber el 65% del total de los pasajeros en el aeropuerto de Madrid-Barajas. Por otra parte, desde un punto de vista funcional, el transbordo de los viajeros supondría un inconveniente para éstos, especialmente para los usuarios con equipajes. Por estas razones, se decidió realizar la obra como una prolongación de la línea 8 sin ruptura de la explotación (figura 1), lo que obligaba a que el operador del servicio de transporte ferroviario 3

4 fuese Metro de Madrid, también en el nuevo tramo. Para hacer que esta decisión fuera compatible con el establecimiento de una concesión, el objeto de esta última fue únicamente la construcción del nuevo tramo (de 2,5 km de longitud) y su explotación, incluyendo el mantenimiento y puesta a disposición de la obra, así como su adecuación, reforma y modernización durante todo el período concesional, pero dejando fuera la operación del servicio de transporte. Figura 1. Acceso en metro a la nueva terminal T-4 del aeropuerto de Madrid-Barajas. Este modelo concesional, aunque no es habitual en el ámbito ferroviario, realmente no es muy diferente, conceptualmente, de las concesiones de autopistas, en las que el concesionario no realiza actividad alguna de transporte. De hecho, el proceso de licitación y adjudicación de la concesión, que se estudia más adelante, se desarrolló en algunos aspectos (número y tipo de licitadores, por ejemplo) de forma más parecida a las concesiones de autopistas de peaje que a las concesiones de ferrocarriles urbanos. Por otra parte, existe algún precedente de este tipo de contrato aplicado al metro, como los contratos concesionales que se establecieron en 2002 para la modernización del metro de Londres. En este último caso, también se establecieron concesiones que excluían la prestación del servicio ferroviario. En el análisis realizado por las autoridades británicas, se llegó a la conclusión de que en los años precedentes había existido un importante déficit de inversión en la red de metro de Londres, pero que la prestación del servicio ferroviario a cargo del operador público había sido, en líneas generales, satisfactoria (National Audit Office, 2004). Por esta razón, los tres contratos concesionales que se han firmado con dos compañías privadas (Tube Lines y Metronet) prevén que estas últimas se hagan cargo de mantener y acondicionar tanto los trenes como las infraestructuras e instalaciones de la red, mientras que el operador de transporte seguirá siendo el operador público existente (London Underground). Las inversiones necesarias son financiadas por el sector privado, en forma de capital y préstamos, mientras que las compañías Tube Lines y Metronet son remuneradas periódicamente por el sector público de acuerdo con la valoración establecida en los contratos y con la calidad alcanzada en las prestaciones realizadas. Es de destacar que los precios resultantes del proceso de licitación para 4

5 la selección de los concesionarios no pudieron ser cerrados para todo el período concesional (30 años), sino sólo para los siete años y medio primeros del mismo. Este hecho pone de manifiesto las dificultades de establecer un contrato concesional en este sector. El caso del nuevo acceso al aeropuerto de Madrid-Barajas no es comparable en muchos aspectos a las concesiones establecidas para el metro de Londres, especialmente por el alcance del proyecto. Mientras que el acceso al aeropuerto de Madrid-Barajas representa una actuación de nueva construcción sobre un tramo relativamente reducido, las concesiones del metro de Londres se refieren a toda la red, y son actuaciones de mantenimiento, reposición y acondicionamiento. La inversión en el primer caso ha sido reducida (63 millones de euros) mientras que en el caso del metro de Londres se espera un gasto total, en términos de valor actual, de millones de libras esterlinas (unos millones de euros) durante los siete años y medio iniciales de los contratos. No obstante, a pesar de esta diferencia de escala en ambos proyectos, interesa destacar la analogía en la solución alcanzada en cuanto a la estructura del contrato concesional. Entrando en un mayor detalle respecto a las características del contrato concesional para el nuevo acceso al aeropuerto, el concesionario asumía la construcción tanto de la parte de obra civil como de las instalaciones. La obra civil incluía únicamente un túnel de 2,5 km y la vía correspondiente, puesto que la estación en el aeropuerto había sido ya construida previamente por el operador aeroportuario. En cuanto a las funciones de mantenimiento, el concesionario asumía la mayor parte de ellas, pero no todas. Se consideró que en determinadas funciones de mantenimiento, como las de los sistemas de alimentación eléctrica, señalización y comunicaciones se alcanzaría mayor eficiencia si se realizaban de forma centralizada por el operador del conjunto de la red, es decir, por la compañía Metro de Madrid. Esta última también es responsable de la provisión, operación y mantenimiento de los trenes. Otra de las características fundamentales de esta concesión es su sistema de financiación, basado en la financiación privada y en la recuperación completa de los costes del concesionario mediante un recargo en la tarifa aplicada a los viajeros con origen/destino en el aeropuerto. El nivel de dicho recargo es sólo de 1 euro, que se añade a la tarifa normal vigente en la red de metro de Madrid. De esta forma, aplicando la tarifa del billete sencillo, el viajero con origen/destino en el aeropuerto paga una tarifa total de 2 euros, que se consideró perfectamente asumible por los usuarios, sobre todo en comparación con las tarifas pagadas en los accesos en metro a los aeropuertos de otras ciudades europeas. Además, en este caso quedan exentos del pago del recargo los usuarios habituales, es decir, los poseedores de un abono (mensual o anual) de transporte y los trabajadores del aeropuerto. Los estudios de demanda, realizados dentro del estudio de viabilidad de la concesión, mostraban que los usuarios no habituales del nuevo acceso podrían representar aproximadamente el 45% del total de viajeros, un porcentaje mucho más elevado que en el resto de la red, como cabría esperar dadas las características especiales de los usuarios del aeropuerto. Hay que señalar que este recargo se ha aplicado no sólo a los usuarios de la T-4, sino también a los viajeros con origen/destino en las otras terminales del aeropuerto. En este último caso, los ingresos adicionales obtenidos no corresponden al concesionario, sino a la Administración Pública. Los ingresos del concesionario, por tanto, quedaban ligados fundamentalmente al número de usuarios (no habituales) del nuevo acceso. Esta situación puede ser considerada peculiar, dado que el concesionario no es el responsable del servicio de transporte. Sin embargo, nuevamente cabe establecer un paralelismo con las concesiones de autopistas de peaje, en las que el concesionario no realiza actividad alguna de transporte mientras que, sin embargo, sus ingresos 5

6 están ligados al número de usuarios (en este caso, al número de vehículos). Es cierto, no obstante, que, en el caso del acceso al aeropuerto de Madrid-Barajas, la presencia de un único operador de transporte hace que la concesión sea diferente de las concesiones de autopistas en un aspecto fundamental. De hecho, la regulación de las relaciones entre el concesionario y el operador de transporte (Metro de Madrid) fue un factor fundamental en el diseño del contrato concesional. El problema consistía en establecer un mecanismo mediante el cual cualquier tipo de incumplimiento de sus obligaciones por parte del operador, que incidiera en los resultados del concesionario, fuera compensado a éste. A la vez, era necesario establecer un mecanismo que asegurara el correcto mantenimiento por parte del concesionario de la infraestructura y de las instalaciones que se encontraban bajo su responsabilidad. Respecto al primero de estos aspectos, se estableció una cláusula en el contrato concesional que aseguraba el equilibrio económico-financiero del concesionario cuando se produjera un incumplimiento por parte de Metro de Madrid respecto a los parámetros de frecuencia, calidad y seguridad en la prestación del servicio de transporte en la línea 8 del metro, que repercutiera negativamente sobre la demanda de los usuarios en el tramo Barajas-Terminal T-4. En lo relativo a la frecuencia del servicio, se entendía que existiría incumplimiento por parte de Metro de Madrid cuando el número de circulaciones diarias se redujera en más de un 15% respecto a los estándares establecidos por el Consorcio Regional de Transportes de Madrid. Se pretendía evitar que cualquier incumplimiento menor por parte de Metro de Madrid diera lugar al cálculo del reequilibrio económico-financiero de la concesión, y a la vez asegurar al concesionario que, en caso de incumplimiento grave, se produciría la correspondiente compensación. Respecto al segundo de los aspectos mencionados, es decir, el correcto mantenimiento de los elementos bajo la responsabilidad del concesionario, se estableció un sistema de penalizaciones en función de una serie de indicadores de calidad. Dichos indicadores se referían al mantenimiento de la obra civil, al mantenimiento de los distintos sistemas técnicos que quedaban bajo la responsabilidad del concesionario, y a las operaciones de limpieza de la vía y la estación del aeropuerto. El incumplimiento de los estándares fijados podría reducir los ingresos obtenidos por el concesionario hasta en un 12% del total en un determinado período. Finalmente, otra de las características especialmente destacables de este contrato concesional es el establecimiento de unas bandas de demanda mínima y máxima, de tal forma que si la demanda real resulta inferior a la demanda mínima establecida, el concesionario es compensado por la Administración. De forma inversa, en el caso de que la demanda real supere la demanda máxima establecida, los parámetros económicos del contrato serían corregidos, en este caso a favor de la Administración. Los límites inicialmente establecidos eran el 70% de la demanda esperada por el concesionario (para la banda inferior) y el 130% de la demanda esperada (para la banda superior). Estos mecanismos de mitigación del riesgo de demanda han sido ya aplicados en algunos países, pero la novedad en este caso es que, de acuerdo con la legislación española actual, los límites de demanda iniciales fueron objeto de licitación, de tal forma que los licitadores podían modificar dichos límites, siempre en el sentido de reducirlos. En la sección siguiente se describen los resultados obtenidos respecto a estos límites, entre otros aspectos. 4. LICITACIÓN, ADJUDICACIÓN Y DESARROLLO DE LA CONCESIÓN La convocatoria de la licitación para la adjudicación del contrato concesional para el nuevo acceso en metro a la terminal T-4 tuvo lugar en abril de La licitación fue realizada bajo el 6

7 procedimiento del concurso abierto, y el adjudicatario fue elegido en julio de dicho año, firmándose el contrato en agosto. El plazo para la realización de los trabajos (incluyendo infraestructura e instalaciones) era únicamente de nueve meses, de tal forma que el nuevo tramo debía entrar en servicio en mayo de 2007, como efectivamente así ha sucedido. Para explicar esta inusual rapidez tanto en los procedimientos de licitación y adjudicación como en la realización de las obras hay que tener en cuenta que la Comunidad de Madrid encomendó la gestión del proyecto, al igual que el resto de la ampliación de la red de metro, a Madrid Infraestructuras del Transporte (MINTRA), que cuenta con un personal técnico con una amplia experiencia en infraestructuras de ferrocarriles urbanos. En el caso del nuevo acceso al aeropuerto, MINTRA había avanzado ya considerablemente, con anterioridad a la licitación, en la maduración del proyecto, de tal forma que la documentación técnica, incluido el proyecto constructivo, se encontraba ya completa y fue entregada a los licitadores. El proceso de licitación fue muy competitivo, con la presencia de seis ofertantes, un número relativamente elevado para concesiones de ferrocarriles urbanos. Entre los criterios técnicos de adjudicación (con una ponderación total de 450 puntos sobre un total de 1000) se valoraban fundamentalmente, entre otros aspectos, el programa de realización de las obras y el programa de explotación de la infraestructura. Por su parte, los criterios económicos (con una ponderación de 550 puntos) comprendían la tarifa por viajero ofertada, los límites de demanda y la coherencia y viabilidad de la oferta económico-financiera. Dentro de los criterios económicos, la variable con mayor ponderación (300 puntos) fue la tarifa por viajero (excluidos los usuarios del abono transporte y los trabajadores del aeropuerto) percibida por el concesionario. Se entiende que esta variable es la que mejor expresa el precio del contrato, y debe tener un peso importante en el conjunto de los criterios de adjudicación. La tarifa resultante del proceso de licitación y adjudicación fue de 0,85 (más el IVA correspondiente), algo menor que el recargo repercutido a los usuarios. Éstos pagan en su totalidad, por tanto, el coste del nuevo acceso. Los límites al riesgo de demanda solicitados por los licitadores tenían una ponderación total de 120 puntos, licitándose dichos límites a la baja, es decir, alcanzando una mayor puntuación a medida que se ofrecen menores límites, expresados en porcentaje sobre la demanda esperada por el licitador. El resultado del proceso fue, en este caso, que la oferta ganadora renunciaba totalmente a una demanda mínima garantizada (es decir, que el límite inferior ofertado fue el 0%) y limitaba la demanda máxima a la demanda esperada que se especificaba en la propia oferta (límite superior ofertado igual al 100%). De esta forma, el concesionario asume todo el riesgo de demanda, por una parte, y, por otra, en caso de que la demanda sea mayor que la esperada se produce un reequilibrio económico-financiero de la concesión a favor de la Administración. Respecto al desarrollo del proyecto, una vez adjudicado, las obras se ejecutaron a un ritmo adecuado y el nuevo tramo entró en servicio en el plazo previsto, como ya se ha indicado. Las obras del túnel se ejecutaron en su mayor parte mediante tuneladora, según estaba previsto en el proyecto constructivo. Hay que señalar que la opción de que la Administración aporte el proyecto constructivo de la obra no es la más habitual en los contratos concesionales, aunque está previsto en la legislación sobre concesiones de obras públicas. En este caso, y dada el carácter de la infraestructura de que se trataba, se primó la calidad en la construcción de la obra por encima de cualquier otra consideración, por lo que se decidió que la obra fuese definida en todos sus términos por la propia Administración, sin que con ello se quiera decir que con los 7

8 procedimientos habitualmente seguidos en las concesiones de obras públicas no se pueda alcanzar un elevado nivel de calidad en la construcción. La inversión total realizada (63 millones de euros) fue ligeramente superior a la prevista inicialmente, aunque ello fue debido a que el concesionario tuvo que realizar determinadas obras de acondicionamiento de la estación en el aeropuerto que inicialmente no estaban bajo su responsabilidad en el contrato concesional. Respecto a la fase de explotación, aún no ha transcurrido un tiempo suficiente para valorar el funcionamiento de la concesión. Sin embargo, sí cabe señalar que el comportamiento de la demanda en las primeras semanas parece confirmar las expectativas de demanda. En este sentido, puede deducirse que la incidencia sobre la demanda del recargo aplicado a la tarifa ha sido mínima. 5. CONCLUSIONES La actuación llevada a cabo en la prolongación de la línea 8 del metro de Madrid hasta la nueva terminal T-4 del aeropuerto de Barajas muestra las posibilidades de aplicación del sistema concesional incluso a proyectos tan complicados como los de la ampliación de una red de metro preexistente. Es cierto que algunas de las características del nuevo acceso a Barajas, como, por ejemplo, el tipo de viajero, no son extrapolables a otras líneas. Dicho de otra forma, la autofinanciación completa de las concesiones de ferrocarriles urbanos no es posible, en general. Sin embargo, el diseño concesional basado en la separación de la construcción y el mantenimiento de la infraestructura, que quedan en manos del concesionario, y de la operación del servicio de transporte, que queda en manos del operador público de la red, sí es aplicable en otros casos. Para ello, hay que tener en cuenta que una de las condiciones más importantes de este tipo de concesión debe ser la definición rigurosa de las funciones del concesionario y del operador, así como el establecimiento de incentivos en el contrato concesional para que cada parte cumpla sus obligaciones de forma adecuada. De los resultados obtenidos en el nuevo acceso en metro a Barajas parece deducirse que, bien concebido, este tipo de concesión es más atractivo para los posibles concesionarios privados que una concesión que incluya la prestación del servicio de transporte, mientras que para la Administración Pública presenta la ventaja de aumentar considerablemente el nivel de competencia en la fase de licitación. 8

9 Referencias bibliográficas (1) Bottoms, Glen D. (2003): Continuing Developments in Light Rail Transit in Western Europe. 9 th National Light Rail Transit Conference Proceedings, Portland, noviembre, pp (2) Zamorano, C. (2003): La participación privada en los nuevos desarrollos de metros ligeros y tranvías en Europa. Foro de infraestructuras y Servicios. Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, Abril Madrid. (3) National Audit Office (2004): London Underground PPP: Were they good deals?. Report by the Controller and Auditor General. NAO, Londres. 9