GUÍA PARA ORIENTAR LAS ACCIONES E INVERSIONES EN GESTIÓN LOCAL DEL RIESGO A NIVEL MUNICIPAL

Transcripción

1 GUÍA PARA ORIENTAR LAS ACCIONES E INVERSIONES EN GESTIÓN LOCAL DEL RIESGO A NIVEL MUNICIPAL 1

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3 Guía para orientar las acciones e inversiones en Gestión Local del Riesgo a nivel municipal DNP - Dirección de Desarrollo Urbano y Política Ambiental (DDUPA) Programa para la Reducción de la Vulnerabilidad Fiscal del Estado ante Desastres Naturales 3

4 República de Colombia Álvaro Uribe Vélez Presidente de la República Departamento Nacional de Planeación Santiago Montenegro Trujillo Director José Leibovich Goldenberg Subdirector Julio Miguel Silva Salamanca Director Desarrollo Urbano y Política Ambiental - DDUPA Teresa del Pilar Lozano Chacón Coordinadora Programa para la Reducción de la Vulnerabilidad Fiscal del Estado ante Desastres Naturales - DDUPA Autor Andrés David Drews Apoyo técnico Departamento Nacional de Planeación - DNP Lizardo Narváez Marulanda Asesor Programa para la Reducción de la Vulnerabilidad Fiscal del Estado ante Desastres Naturales Ministerio del Interior y Justicia Dirección de Prevención y Atención de Desastres Gustavo A. Gutiérrez Gutiérrez Coordinador Programas Nacionales Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial - DDT Carlos Adriano Alvarado González Consultor en Riesgos y Ordenamiento Territorial Propiedad Intelectual: Agencia Colombiana de Cooperación Internacional (ACCI) ISBN: Fotografías de portada: Fondo y abajo a la derecha: Terremoto Eje Cafetero, Armenia, FOREC Arriba a la izquierda: Terremoto Atrato Medio, Murindó, Omar Darío Cardona Arriba a la derecha: Revista EIRD Informa, América Latina y el Caribe Centro: Avalancha río Páez, Omar Darío Cardona Abajo a la izquierda: Terremoto en Popayán, Feriva Diagramación e impresión: Impresora Feriva S.A. Calle 18 No Tel.: Cali, Colombia Agosto de

5 Esta Guía ha sido formulada en el contexto del Programa para la Reducción de la Vulnerabilidad Fiscal del Estado ante Desastres Naturales, con recursos provenientes del Gobierno del Japón y canalizados por el Banco Mundial, a través de una donación administrada por la Agencia Colombiana de Cooperación Internacional (ACCI), con el apoyo técnico de la Dirección de Prevención y Atención de Desastres del Ministerio del Interior y de Justicia y la coordinación del Departamento Nacional de Planeación, Dirección de Desarrollo Urbano y Política Ambiental. 5

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7 Presentación Para el Departamento Nacional de Planeación y la Dirección de Prevención y Atención de Desastres este instrumento de apoyo a la gestión ambiental local se constituye en un elemento clave dentro del Programa para la Reducción de la Vulnerabilidad Fiscal del Estado ante Desastres Naturales. Esta Guía, elaborada gracias a los recursos de la donación TF del Gobierno del Japón y con el acompañamiento del Banco Mundial, orienta las acciones e inversiones que deben hacer los municipios colombianos a fin de reducir o evitar el nivel de pérdidas asociado a la ocurrencia de fenómenos naturales y socionaturales adversos, aportando de esta manera a la obtención de mejores y más sostenibles niveles de desarrollo social, ambiental y económico. Como se menciona a lo largo de la Guía, invertir en gestión del riesgo no implica necesariamente el direccionamiento de escasos recursos en el nivel subnacional que son apremiantes para el financiamiento de las diferentes demandas sociales. Por el contrario, esta Guía defiende la tesis de que hacer gestión del riesgo consiste básicamente en ejecutar de forma correcta las inversiones en cualquier sector del desarrollo. De esta manera, más que una carga adicional, las inversiones en reducción y prevención de riesgos son en realidad elementos necesarios y transversales en todas las inversiones públicas que se desarrollen en un país como Colombia, donde las condiciones físicas y sociales del territorio posibilitan la ocurrencia de desastres. 7

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9 Contenido 1. Antecedentes Introducción Qué es la gestión del riesgo? Y qué es el riesgo? La amenaza y la vulnerabilidad, dos conceptos correlacionados El desastre, materialización del riesgo La intervención local del riesgo, pieza maestra de la gestión del riesgo Relaciones entre la Gestión Local del Riesgo y los sistemas nacionales de planeación, ambiental y de prevención y atención de desastres Características de una eficaz gestión local del riesgo La responsabilidad frente al riesgo El Plan de Gestión Local del Riesgo Las estrategias para la intervención del riesgo La estructura del Plan de Gestión Local del Riesgo La financiación de la gestión local del riesgo 35 Anexos: 1. Resumen y principales conclusiones de los talleres Principales normas que atañen a las responsabilidades del nivel local en cuanto a la gestión del riesgo Matriz comentada de proyectos e iniciativas en gestión local del riesgo 53 9

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11 1. Antecedentes El sistema de planificación municipal es considerado como el principal mecanismo para generar desarrollo local. Está sostenido en dos pilares fundamentales: el Plan de Ordenamiento Territorial y el Plan de Desarrollo Municipal. No obstante, la importancia y la integridad de estos dos instrumentos, el sistema de planificación puede, y en muchos casos debe, considerar otros planes sectoriales y generales a fin de poder cubrir en su totalidad la gama de competencias municipales, dentro de las cuales se encuentra la de reducir y prevenir riesgos ambientales. Cuando las acciones de gestión del riesgo no son incluidas en los planes de desarrollo no tienen opciones de financiamiento, y por ende permanecen las situaciones de riesgo que impiden el desarrollo local. Lamentablemente la mayoría de los municipios de Colombia aún no han incorporado la reducción y prevención de riesgos en sus esfuerzos en materia de planificación. Dificultades metodológicas, 1 así como el imaginario generalizado de que el tema se circunscribe exclusivamente a la atención de las emergencias y la falta de claridad sobre la responsabilidad del Estado y sus instituciones con relación a la gestión del riesgo, son algunas de las dificultades que explican, en parte, la poca inserción del tema en las agendas de los planificadores del desarrollo local. Uno de los instrumentos que se requieren implementar es el Plan para la Gestión Local del Riesgo (PGLR), el cual se constituye en el equivalente, a nivel municipal, del Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres (PNPAD). Al igual que el PNPAD, el PGLR debe orientar a los gobiernos locales en el qué se requiere y el cómo se debe hacer cuando se plantea la necesidad de invertir en reducción de riesgos existentes y prevención de riesgos factibles. Consciente de esta necesidad, el Gobierno Nacional está adelantando esfuerzos para fortalecer la gestión del riesgo en el interior de las distintas entidades encargadas del desarrollo en los niveles nacional, regional-departamental y local-municipal; en este sentido, el Plan Nacional de Desarrollo establece la necesidad de avanzar en la profundización del conocimiento sobre riesgos naturales y su divulgación; la inclusión de la prevención y mitigación de riesgos en la planificación y la inversión territorial y sectorial; la reducción de la vulnerabilidad financiera del Gobierno ante desastres. Igualmente, se han formulado documentos de política explícitamente orientados a fortalecer la gestión del riesgo en la vida pública nacional, como el CONPES 3146, aprobado el 20 de diciembre de 2001, mediante el cual se consolidan y desarrollan las estrategias y líneas programáticas del PNPAD mediante la definición de un conjunto de acciones prioritarias en el corto y mediano plazos. En concordancia con el PNPAD, el CONPES 3146 y el Plan Nacional de Desarrollo, el DNP en conjunto con el MAVDT y el MHCP y la DPAD diseñó el Programa Nacional para la Reducción de la Vulnerabilidad Fiscal del Estado ante Desastres Naturales, con el apoyo técnico del Banco Mundial y la financiación del Gobierno del Japón. Este Programa busca el financiamiento de las cinco estrategias definidas por el Gobierno nacional básicas para la gestión del riesgo:(1) identificación y monitoreo del riesgo; (2) reducción del riesgo; (3) desarrollo de políticas y fortalecimiento institucional; (4) información y sensibilización en gestión de riesgos; y (5) transferen-cia financiera del riesgo residual. 1. A partir de mayo de 2005 se cuenta con la Guía para la Incorporación de la Prevención y la Reducción de Riesgos en los Procesos de Ordenamiento Territorial, publicada por el MAVDT, la cual se encuentra a la fecha en proceso de divulgación y aplicación. 11

12 Esta Guía se inscribe en el contexto de este Programa y busca esencialmente facilitar la definición de esquemas de intervención en los niveles local y regional ante situaciones de riesgo existente y factible, a la vez que expone opciones de financiamiento para lograr la implementación de los proyectos identificados. Para la formulación de la Guía se desarrollaron reuniones de concertación institucional con la Dirección de Prevención y Atención de Desastres y se realizaron cuatro talleres subnacionales con la participación de entidades del SNPAD, del Sistema Nacional Ambiental y del Sistema de Planeación Nacional en los niveles departamental y municipal de las regiones Central (Bogotá, 19 de abril), Costa Atlántica (Santa Marta, 5 de mayo), Sur (Pasto, 11 de mayo) y Occidente (Cali, 12 de mayo). El Anexo 1 presenta un resumen y las principales conclusiones de los talleres subnacionales que permitieron la construcción y discusión de la presente Guía. El documento final fue sometido a revisión técnica por parte tanto del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT), como de la Dirección para la Prevención y Atención de Desastres (DPAD). 12

13 2. Introducción La Guía para orientar las acciones e inversiones en gestión local del riesgo es un instrumento orientado a los alcaldes, concejales, jefes de planeación, personeros y líderes comunales de los municipios colombianos, constituye una primera aproximación al tema y tiene como propósitos los siguientes: Sensibilizarlos frente al tema de la gestión local del riesgo; Introducirlos en los conceptos básicos y en el marco normativo, administrativo e institucional dentro del cual se debe desarrollar la gestión del riesgo; Argumentar sobre la necesidad de elaborar el Plan de Gestión Local del Riesgo; y Plantear alternativas e instrumentos que le permitan a la administración municipal, en coordinación con otros actores sociales, superar limitaciones en particular del orden financiero y asumir acciones concretas de gestión del riesgo. Existen otros documentos que avanzan en la elaboración de varios de los temas que se exponen en esta Guía. Esta no pretende reemplazarlos, sino que busca presentar una visión de síntesis actualizada y articulada del tema de la gestión del riesgo a nivel local. Cuando se considera pertinente, de acuerdo con el desarrollo de los temas, se presentan las referencias a algunos de estos otros instrumentos. Esta Guía no persigue, entonces, dar soluciones a problemas técnicos concretos, sino brindar luces sobre la pertinencia y el alcance de la gestión local del riesgo como elemento de intervención social articulado dentro de la gestión ambiental, indispensable en la búsqueda del desarrollo sostenible en nuestros territorios. Las alternativas que se proponen se ajustan a las definiciones vigentes del aparato jurídico y administrativo. En el documento se privilegia la opción de la coordinación como elemento central de la gestión del riesgo y se reconoce que es preciso actualizar algunos de los instrumentos normativos relacionados con el tema. En síntesis, aunque esta Guía no resuelve muchos de los problemas de la gestión del riesgo en el nivel local, sí busca entregar elementos que permitan sentar unas bases conceptuales sólidas que puedan ser compartidas por los gestores de los municipios colombianos. 13

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15 3. Qué es la gestión del riesgo? La gestión del riesgo se refiere a un proceso en el que la sociedad reconoce y valora los riesgos a los que está expuesta, formula en consecuencia políticas, estrategias y planes, y realiza intervenciones tendientes a reducir o controlar los riesgos existentes, y a evitar nuevos riesgos. Conocimiento sobre el riesgo En la medida en que busca mejorar las condiciones de vida de la comunidad y proteger tanto la vida misma como el patrimonio individual y colectivo de la población, la gestión del riesgo forma parte de las políticas sociales. Dado que la gestión del riesgo lleva a un grupo social a revisar su relación con el ambiente y a intervenirlo favoreciendo ciertos tipos de uso del territorio y de sus recursos y restringir otros, la gestión del riesgo puede verse también como parte de la gestión ambiental. La gestión del riesgo comprende las actividades de identificación, monitoreo, prevención, mitigación y transferencia del riesgo, y de preparación para la atención, rehabilitación y reconstrucción frente a emergencias y desastres. Estos conceptos se definen más adelante. Implica, por lo tanto, intervenciones técnicas y sociales, así como definiciones políticas y económicas, por lo que la gestión del riesgo se constituye en un elemento importante de la planificación del desarrollo, indispensable si hablamos de un desarrollo sostenible. En la medida en que los diferentes actores de la sociedad se comprometen con el tema, la gestión del riesgo se convierte en un hecho político. Como tal requiere, para que sea efectiva, que se den tres condiciones fundamentales: Conocimiento sobre el riesgo; Participación ciudadana; y Voluntad política Y qué es el riesgo? El riesgo se define como la probabilidad de que ocurra un desastre y se evalúa en términos de Participación ciudadana las pérdidas y de los daños físicos, económicos, sociales y ambientales que se podrían presentar si se desencadenara un desastre. Las pérdidas y daños físicos se dan sobre edificaciones, puentes, acueductos, redes y demás obras de infraestructura. En lo económico, corresponde al valor de los bienes que se pierden y los servicios que dejan de prestarse, a los recursos que deben reorientarse hacia la rehabilitación o reconstrucción y a las oportunidades de negocio que no se aprovechan como consecuencia del desastre, así como a las pérdidas relacionadas con alteraciones parciales o definitivas del aparato productivo, como la salida de mercados, entre otras. Las pérdidas sociales tienen que ver con las muertes, la alteración transitoria o permanente de la salud física y/o mental de las personas, la desarticulación de las familias, el debilitamiento de las redes sociales de apoyo, la pérdida del trabajo, la generación de conductas socialmente indeseables, entre las más comunes. En lo ambiental, las pérdidas y daños se refieren a la degradación ambiental por contaminación, a la alteración de ecosistemas y de su capacidad para regular los ciclos del agua y de otros elementos, a la pérdida de la diversidad biológica y de los recursos naturales, entre otros. Voluntad política 15

16 Fuente: Revista EIRD Informa, América Latina y el Caribe Por otra parte, aunque no suele evaluarse técnicamente, es claro que el riesgo por desastre trae implícito un riesgo político, representado en el deterioro de la confianza de los electores hacia los dirigentes que en su momento no supieron anticiparse al desastre. A esto se suma la responsabilidad legal de las autoridades competentes frente a la gestión del riesgo, un tema que se aborda en el aparte sobre responsabilidades. La característica más importante del riesgo que deben tener en cuenta quienes pretenden enfrentarlo es que éste cambia, es dinámico y se transforma: el riesgo tiene unas causas reconocibles, por lo que tiene un pasado, un presente y un futuro. Ya que es posible reconocer las causas que dan origen al riesgo y que éste alude a una situación latente o potencial, es posible y deseable intervenirlo (antes de que se genere el desastre) actuando sobre aquellos elementos que lo configuran, que como se explica más adelante se han definido como amenaza y vulnerabilidad. El riesgo es una construcción de la sociedad en la que intervienen diferentes actores. De la misma manera, varios actores sociales hacen que las condiciones del riesgo permanezcan o cambien, aumentando o disminuyendo. El riesgo se da cuando coinciden en un territorio determinado y en un mismo tiempo unas condiciones físicas amenazantes que pueden ser de origen natural o creadas por el hombre, y unas condiciones sociales que representan niveles particulares de debilidad de una o varias comunidades o grupos sociales ante tales condiciones peligrosas. El riesgo puede ser estudiado y evaluado de diferentes maneras; en particular, hay formas de estudiar los elementos técnicos del riesgo desde disciplinas como la geología, la climatología, la ingeniería, la geografía, entre otras. Estas disciplinas permiten una aproximación científica directa al riesgo. Pero el riesgo tiene otros componentes diferentes que admiten y requieren de otras formas de estudio. El riesgo es percibido de manera particular por las diferentes personas y grupos sociales. Dicho en otras palabras, la percepción del riesgo, o la forma como las personas identifican si se encuentran en riesgo, y la manera como actúan frente al mismo depende de sus condiciones psicológicas y de ciertos acuerdos que establecen los grupos sociales y que afectan las decisiones que los individuos toman frente al riesgo. Se ha demostrado mediante numerosos estudios que las personas que tienen problemas de ansiedad (estado en el que las personas se sienten inquietas frente a un peligro que consideran inminente pero cuyo origen desconocen) y otros tipos de dificultades psicológicas con anterioridad a la presentación de un desastre, una vez que ocurre resultan más afectadas y por más tiempo que las personas sin estos problemas. También es claro el efecto que los grupos tienen sobre el comportamiento de los individuos o personas aisladas frente al riesgo y a su materialización: el desastre. El hecho de compartir con otros una condición común de riesgo hace que se genere una percepción de falsa seguridad: Esto no nos puede pasar a nosotros que somos tantos. Convicciones relacionadas con fuerzas externas que dirigen nuestros destinos, frente a las que no podemos hacer nada, llevan a grupos importantes de personas a rechazar razones técnicas para intervenir el riesgo, como por ejemplo reubicar viviendas: Que pase lo que tiene que pasar, Uno no se muere la víspera, o Son cosas de Dios. Claro está que además de estas razones también existe en muchos casos, en particular en los grupos más pobres y excluidos, desconfianza hacia las instituciones del Estado acerca de sus pretensiones de mejorar sus condiciones de vida. El estudio del riesgo desde este tipo de perspectivas ha sido abordado por disciplinas como la sociología, la antropología y la psicología. 16

17 Lo que debe quedar claro de esta exposición es que, por razones psicológicas, culturales, educativas, políticas y económicas, no todas las personas y grupos sociales ven el riesgo de la misma manera, y que se comunican en lenguajes diferentes. Este hecho debe tenerse en cuenta en los procesos de gestión del riesgo que incorporan la participación de las comunidades y otros actores, particularmente en lo que se refiere a los procesos de diagnóstico participativo, comunicación y capacitación. En este momento es preciso llamar la atención sobre el hecho de que el riesgo es una situación que se construye como consecuencia de la acumulación de desaciertos en el proceso de desarrollo de las comunidades (procesos mal planificados que no han contado con el debido compromiso de las autoridades locales), en particular cuando se ha permitido la construcción o ubicación de infraestructura pública o privada y el desarrollo de actividades relacionadas con la misma de una manera inapropiada en relación con las condiciones ambientales del territorio, tal como ocurre frente a las amenazas de origen natural La amenaza y la vulnerabilidad, dos conceptos correlacionados Tal como se sugiere en el numeral anterior, la amenaza y la vulnerabilidad son dos conceptos desarrollados para explicar, a través de un modelo, los elementos que configuran el riesgo. Recordamos que el riesgo se da cuando coinciden amenaza y vulnerabilidad en un mismo territorio. No existe amenaza si no hay miembros de un grupo social, elementos físicos y ambientales expuestos a la misma (vulnerables). Igualmente, no existe vulnerabilidad cuando no está presente alguna amenaza. En consecuencia, amenaza y vulnerabilidad se deben evaluar necesariamente una en relación con la otra, dado que no es posible concebirlas de manera independiente. La amenaza se define como la probabilidad de ocurrencia de un fenómeno, sea de origen natural o generado por el hombre, que tenga la potencialidad de generar daños y pérdidas en un contexto social, temporal y espacial determinado, es decir, a un grupo social y a los elementos físicos y ambientales asociados a ese grupo, en un territorio y en un momento dados. Con el propósito de estudiarlas, las amenazas se han clasificado de acuerdo con su origen en: Amenazas naturales: cuando se originan en fenómenos de transformación del planeta. Tienen la característica de que el ser humano no puede intervenir en su ocurrencia ni afectar su magnitud y, teóricamente, tampoco puede controlarlas. Las amenazas naturales se dividen en geológicas como los sismos o temblores, las erupciones volcánicas y los maremotos y tsunamis (grandes olas que tienen origen en sismos ocurridos en la corteza terrestre bajo el mar); hidrológicas como inundaciones y avalanchas; y climáticas como huracanes, temporales, vendavales, tormentas y sequías. Amenazas socio - naturales: cuando se originan en fenómenos que comúnmente se asocian a la naturaleza, pero en los que el ser humano ha intervenido en su ocurrencia y/ o magnitud a partir de procesos insostenibles de ocupación y uso del territorio que se reconocen como degradación ambiental. Como ejemplos de este tipo de amenazas tenemos la tala de bosques, que como consecuencia suele aumentar la probabilidad de ocurrencia de inundaciones y deslizamientos, o el uso indiscriminado de agroquímicos que puede provocar plagas y desequilibrios ecológicos al eliminar organismos benéficos que controlan a otros que causan daños a los cultivos o a la salud humana y animal. También se incluyen amenazas de carácter global relacionadas con los procesos de cambio climático global o la generación de epidemias globales o pandemias, condición en la que algunas enfermedades afectan a los diferentes grupos de poblaciones de todo el planeta. Amenazas antrópicas: cuando su origen se relaciona claramente con actividades humanas, a partir de tensiones sociales por conflictos de interés, o por la mala aplicación de tecnologías, o porque éstas han sido mal concebidas y son potencialmente generadoras de daños a la sociedad o al ambiente. Incluyen la violencia política, el terrorismo, explosiones, incendios, derrames de sustancias peligrosas, accidentes tecnológicos, entre otros. Es importante aclarar que la normatividad vigente en prevención y atención de desastres solo considera las amenazas an- 17

18 Fuente: Revista EIRD Informa, América Latina y el Caribe. trópicas no intencionales, o sea que no tiene en cuenta las amenazas cuyo origen es el conflicto armado. Es preciso resaltar el hecho de que las amenazas raramente se manifiestan aisladas y que los eventos desencadenados por las mismas suelen a su vez producir otros eventos, por lo que en emergencias y desastres se hace evidente una serie de situaciones complejas, de carácter técnico, social, económico, ambiental y político difíciles de controlar. La vulnerabilidad, por su parte, se refiere a la susceptibilidad de un grupo social (y de los elementos físicos y ambientales asociados a ese grupo) de ser afectado por una amenaza y a la dificultad que tiene este grupo (y sus miembros, es claro) de sobreponerse luego de un desastre. Es, en otras palabras, una medida de la debilidad o falta de resistencia de la sociedad frente a la ocurrencia de eventos potencialmente peligrosos. La vulnerabilidad puede ser analizada desde diferentes puntos de vista; entre otros, tenemos los siguientes: Vulnerabilidad o fragilidad física: se refiere a la susceptibilidad que tienen los elementos físicos de los asentamientos humanos (viviendas, edificaciones e infraestructura en general) de ser afectados por estar localizados en el área de influencia de los fenómenos peligrosos y por su falta de resistencia a los mismos, debida a diseños, construcción o mantenimiento inadecuados. Vulnerabilidad o fragilidad social: se remite a la predisposición de un grupo social particular dentro de un territorio, a ser afectado por un fenómeno peligroso o amenaza y a la dificultad de recuperarse, mediante la movilización de recursos diferentes de los económicos, una vez ocurrido un desastre. Los grupos sociales se ven afectados en diferentes niveles desde el personal o vulnerabilidad psicológica, en el que el individuo carece de herramientas y fortalezas para sobreponerse psicológicamente a las pérdidas y daños; pasando por el nivel de las organizaciones o vulnerabilidad organizacional, en la que el grupo no dispone de los mecanismos que le permitan actuar de manera coordinada frente al riesgo al nivel de la vulnerabilidad institucional, que se relaciona con la incapacidad de las instituciones para incorporar la gestión del riesgo en el cumplimiento de sus misiones; al nivel de la vulnerabilidad educativa, que se refiere a la inexistente o deficiente incorporación del tema de la gestión del riesgo en la educación; hasta el nivel de la vulnerabilidad ideológica, que tiene que ver con sistemas de creencias y patrones culturales que dificultan la gestión del riesgo, como la creencia en fuerzas sobrenaturales que explican los desastres o confieren supuesta inmunidad frente a los mismos. Vulnerabilidad económico-financiera: entendida como la dificultad o incapacidad para movilizar o gestionar recursos económicos para la gestión del riesgo, así como para la eventual atención de emergencias y desastres y para la rehabilitación y reconstrucción después de ellos. Vulnerabilidad política: se refiere a la dificultad o incapacidad de los políticos de incorporar eficazmente la gestión del riesgo en la toma de decisiones; y del grupo social que aquellos representan, de presionar por su incorporación en la agenda de los políticos y de hacerle seguimiento y control a la gestión del riesgo. Finalmente, resaltamos la vulnerabilidad asociada al desconocimiento del riesgo: aquella que se origina en el desconocimiento o conocimiento parcial, descontextualizado o desactualizado de las condiciones de riesgo a las que está sujeto un grupo social y a la dificultad que se presenta para que los diferentes actores sociales participen en la construcción, reconstrucción y resignificación del conocimiento relacionado con el riesgo. Esto es, que se den procesos de diálogo de saberes que conduzcan a 18

19 acuerdos mediante el uso de lenguajes comprensibles para todos. Además es importante reconocer la existencia de una vulnerabilidad específica frente a un tipo determinado de amenaza, y una vulnerabilidad inespecífica que hace susceptibles a los miembros de grupos sociales a un número importante de amenazas. Por ejemplo, las deficiencias estructurales de las viviendas las hacen particularmente vulnerables a los sismos o terremotos, mientras que el analfabetismo hace vulnerable a un grupo social frente a prácticamente cualquier amenaza, en la medida en que dificulta la asimilación de información significativa sobre cómo comportarse frente a los diferentes tipos de riesgo. Esto permite, al momento de definir el tipo de intervenciones a realizar, el que se privilegien acciones que apunten a disminuir simultáneamente la vulnerabilidad de una comunidad frente a varios tipos de amenaza, antes que a una sola. Este, sin embargo, no puede ser el único criterio utilizado para tomar esta decisión, como se verá más adelante. En general la vulnerabilidad se relaciona con los fenómenos de exclusión social y es el resultado de desaciertos en los procesos de planificación y puesta en marcha de las acciones propias del desarrollo El desastre, materialización del riesgo Se define como desastre una situación extraordinaria de daños y pérdidas significativas para un grupo social definido, producida por la ocurrencia de un fenómeno o evento que lo afecta en un momento dado y en un territorio determinado, conocido como área de afectación y que requiere de ayuda externa, es decir, que sobrepasa las capacidades del grupo social afectado de absorber los impactos del fenómeno y reponerse a él. El impacto del desastre depende tanto de la magnitud del fenómeno, ya sea de origen natural o generado por el hombre, como de las condiciones de vulnerabilidad particulares del grupo social afectado. De esta manera, el mismo evento o fenómeno puede afectar de forma diferente a grupos sociales vecinos con situaciones de vulnerabilidad distintas. Los que se conocen como grandes desastres, corresponden en realidad a una serie de desastres que impactan a diversos grupos sociales de maneras distintas. Ocurren cuando las afectaciones trascienden territorios específicos (localidades o partes de las mismas) formando grupos más o menos concentrados de áreas de afectación, e involucran recursos importantes locales, regionales, nacionales e internacionales. Los grandes desastres llaman la atención de los medios de comunicación e incorporan la participación de actores a diferentes escalas y, en consecuencia, suelen provocar la ayuda a distintos niveles. Aunque no conocemos bien el costo asociado a los grandes desastres en el país, aproximaciones a los costos directos ocasionados por daños o pérdidas físicas (en infraestructura), a partir de ciertas investigaciones, han evidenciado que en su conjunto la sociedad colombiana ha perdido al menos tanto en pequeños desastres como en los denominados grandes desastres en los últimos años. Si bien algunos actores pueden verse beneficiados por un desastre, es claro que en el balance general siempre los desastres significan una pérdida para la sociedad en su conjunto y que para algunos grupos sociales en concreto las posibilidades de desarrollo posterior se ven definitivamente truncadas. Los desastres son la materialización del riesgo; se producen cuando no se ha dado una adecuada gestión del riesgo, es decir, cuando no se intervino en sus orígenes para evitarlo o cuando no se corrigió una vez generado para disminuir su nivel de impacto potencial. Son, una vez más, el resultado de un ejercicio de planificación deficiente y la consecuencia de la desatención del bienestar humano en un modelo de desarrollo que privilegia la concentración del poder y de la riqueza y conlleva niveles alarmantes de desigualdad y exclusión. Dado el carácter dinámico del riesgo y cuando por diversas razones no pueden tomarse otras medidas, o éstas son insuficientes o los recursos limitados, es necesario diseñar e implementar una serie de acciones orientadas a atender eficientemente los desastres y a procurar una pronta recuperación después de los mismos. Teniendo en cuenta nuestras condiciones de riesgo, esta debe ser una de las estrategias incorporadas en los planes de gestión del riesgo. 19

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21 4. La intervención local del riesgo, pieza maestra de la gestión del riesgo Los riesgos pueden generarse en contextos diferentes a los locales como resultado de decisiones e intervenciones originadas en los niveles nacional o regional (departamental) y atendiendo lógicas diferentes de apropiación y uso del territorio y de sus recursos; y la materialización de los mismos, los desastres, pueden abarcar más de un municipio, con frecuencia varios. Se hace evidente entonces que un avance significativo en la disminución de los riesgos sólo es posible en la medida en que se considere un marco territorial amplio y unos adecuados niveles de coordinación intersectorial que involucren intervenciones, negociaciones y decisiones políticas en lo local, lo regional, lo nacional y eventualmente lo internacional. Sin embargo, la gestión local se constituye en una pieza fundamental de la gestión del riesgo por las siguientes razones: En el espacio de lo local se producen los encuentros y desencuentros entre las diferentes visiones o imaginarios que los distintos actores sociales construyen acerca de su realidad, y se generan tensiones y conflictos a partir de sus intereses particulares. Pero es también en este espacio donde se dan las opciones más claras y directas de concertación. El municipio es la primera instancia gubernamental responsable de orientar, articular y poner en marcha acciones tendientes a garantizar la integralidad del desarrollo desde perspectivas de corto, mediano y largo plazo, y es en estas acciones en las que se deben incorporar elementos estratégicos de gestión del riesgo. La proximidad de las autoridades municipales hace que la percepción que éstas tienen del riesgo que involucra a las comunidades sea más directa y pormenorizada, lo que facilita intervenciones más oportunas y pertinentes, incluso durante la atención primaria a emergencias y desastres. En el municipio se concretan los procesos sociales, económicos y culturales que configuran la historia de un grupo social y donde las opciones de intervención (incluyendo el riesgo) se hacen más cercanas. Por otra parte, es el espacio en el que se articulan lo privado y lo público, lo local con lo regional y lo nacional. Finalmente, en el municipio tienen lugar el encuentro y la articulación última de los diferentes instrumentos de planeación utilizados para orientar el desarrollo territorial, particularmente el Plan de Ordenamiento Territorial y el Plan de Desarrollo Municipal Relaciones entre la Gestión Local del Riesgo y los sistemas nacionales de planeación, ambiental y de prevención y atención de desastres El proceso de modernización del Estado ha previsto la importancia de la acción conjunta entre las autoridades locales y la comunidad para lograr un desarrollo económico, social y político armónico con las condiciones del territorio, y mejorar la eficiencia en la provisión de bienes y servicios. En este sentido se viene consolidando un modelo de descentralización, con el propósito de que las entidades territoriales cuenten con una mayor autonomía, mayores responsabilidades y mayor poder de decisión que se traduzca en una atención oportuna y eficiente de las demandas de la comunidad, llevando a un mayor bienestar general. Entre los instrumentos que han sido adecuados a tal propósito y que se relacionan estrechamente con la gestión local del riesgo tenemos el Sistema Nacional de Planeación, el Sistema Nacional Ambiental y el Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres. El Sistema Nacional de Planeación, coordinado por el Departamento Nacional de Planeación, 21

22 Avalancha río Páez, Autor: Omar Darío Cardona. comprende el conjunto armónico de los planes de desarrollo nacional, departamentales y municipales, así como los Consejos Territoriales de Planeación que a cada nivel deben asegurar la participación de la comunidad en la elaboración de los planes y la coherencia de los mismos entre los diferentes niveles. El propósito de los planes es el de asegurar el uso eficiente de los recursos por parte de las entidades territoriales y el desempeño adecuado de las funciones que les han sido asignadas por la Constitución y por la Ley (artículos 339 y 340 de la Carta Política de 1991). A través de la Ley 152 de 1994 se establece que los planes de desarrollo deben elaborarse en lo económico, social e institucional de acuerdo con las prioridades de los grupos sociales que conforman el municipio y basados en los propósitos y orientaciones de los programas de gobierno. Igualmente, establece los procedimientos para la elaboración, aprobación, ejecución y evaluación de los planes de desarrollo, los mecanismos para su armonización e interrelación con procesos presupuestales, y determina la función de cada una de las dependencias e instancias que participan en el proceso, dando énfasis a la participación de la sociedad civil. Los planes de desarrollo tienen un alcance o proyección de cuatro años. El Sistema Nacional Ambiental, coordinado por el Ministerio del Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT), se estructura según lo establecido por la Ley 99 de 1993, ambiental, que define las responsabilidades del nivel central (en manos del ministerio), del nivel regional (a cargo de las Corporaciones Autónomas Regionales), y del nivel municipal. Articulado al Sistema Nacional Ambiental aparece el instrumento que más incidencia puede tener en cuanto a la prevención del riesgo: es el Plan de Ordenamiento Territorial (POT), 2 definido por la Ley 388 de 1997, específicamente el artículo 10, el cual se plantea como elemento fundamental para organizar el uso y ocupación del territorio de acuerdo con las potencialidades y restricciones del mismo, y se constituye en herramienta esencial para orientar el desarrollo del municipio. En pocas palabras, el Plan de Ordenamiento Territorial en cualquiera de sus versiones (que dependen del tamaño del municipio) nos da luces con respecto a las mejores opciones que existen dentro del municipio para desarrollar diferentes actividades (si es conveniente desarrollarlas) y en particular sobre dónde hacerlo y con qué restricciones, e implica la elaboración y adopción de acciones políticas, administrativas y de planificación física para orientar el desarrollo del territorio. En la Guía Metodológica para la Incorporación de la Prevención y la Reducción de Riesgos en los Procesos de Ordenamiento Territorial del MAVDT se especifican los procedimientos para la incorporación técnica y adecuada de la variable de prevención y reducción de amenazas en los Planes de Ordenamiento Territorial. El POT tiene un alcance de largo plazo (nueve años), y su objetivo es el de mejorar la calidad de vida de los habitantes y complementar la planificación económica y social con la dimensión territorial, para racionalizar las intervenciones sobre el territorio y orientar su desarrollo y aprovechamiento sostenible, e incluye la definición de zonas sujetas a riesgos que admiten algún tipo de intervención y de aquellas que no la permiten (riesgos no mitigables). 2. A partir del año 2002 se adelanta el proyecto Prevención y Mitigación de Riesgos en los Planes de Ordenamiento Territorial POT a cargo de la Dirección de Desarrollo Territorial del MAVDT, a través del cual se presta asistencia técnica a los municipios, departamentos y corporaciones autónomas regionales para la adecuada incorporación de la variable de prevención y reducción de riesgos en los POT. 22

23 La ley establece que los planes de desarrollo municipal deberán tener en cuenta las definiciones de mediano y largo plazos establecidas en el POT, y que el programa de ejecución de éste debe integrarse al plan de desarrollo. Finalmente, el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres (SNPAD), que se organiza a partir de la Ley 46 de 1988, reglamentada por el Decreto-Ley 919 de 1989, con la coordinación de la Dirección de Prevención y Atención de Desastres, DPAD, entidad adscrita al Ministerio del Interior y de Justicia, articula la intervención de diferentes actores sociales, tanto públicos como privados, así como de la academia a diferentes niveles, con miras a garantizar la reducción de riesgos y prevención de desastres, en primera instancia; y en segunda, la respuesta efectiva en caso de desastres y la recuperación rápida de las zonas afectadas. El qué hacer general del Sistema se concreta a través del Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, sancionado por Decreto 93 de Su objeto es el de orientar las acciones del Estado y de la sociedad civil para la prevención y mitigación de riesgos y los preparativos para la atención y recuperación en caso de desastre, contribuyendo a reducir su impacto y al desarrollo sostenible de las comunidades vulnerables ante los eventos naturales y antrópicos. Tal como sucede con los sistemas nacionales de planeación y ambiental, que cuentan con instrumentos de planificación local (Planes Municipales de Desarrollo y Planes de Ordenamiento Territorial) que dan buena cuenta de sus objetivos a este nivel, el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres cuenta con dos instrumentos de aplicación territorial: los Planes Locales de Emergencia y Contingencias (PLEC) y los Planes Territoriales (departamentales) de Prevención y Atención de Desastres (PTPAD), que desarrollan particularmente el objetivo de atender efectivamente los desastres, y avanzan en alguna medida sobre los objetivos de reducir el riesgo y prevenir desastres, así como en el de orientar la rápida recuperación de las zonas afectadas. La propuesta que acompaña esta Guía y la justifica está centrada en la necesidad, hoy evidente, de articular los diferentes instrumentos de planeación local con el propósito de garantizar una intervención coherente frente al riesgo en corto, mediano y largo plazos, y de incorporar los componentes suficientes y necesarios para dar cuenta de ello. En el Gráfico 1 se representa de manera esquemática la convergencia de los tres sistemas; y en el Anexo 2 se resumen las principales normas relacionadas con la gestión del riesgo que involucran a los municipios. Aunque apoyados en instrumentos de planeación diferentes, los tres sistemas obedecen a la lógica de la descentralización que define de manera clara las competencias de los entes nacionales y regionales que sirven de soporte a los esfuerzos municipales en la orientación de su desarrollo. Gráfico 1 Modelo de articulación de los tres sistemas en torno a la Gestión local del Riesgo. Fuente: Presentación del Departamento Nacional de Planeación sobre lo local como el ámbito de intervención de la Gestión del Riesgo (Sin publicar). 23

24 En términos de la formulación de los planes municipales de desarrollo, estos deben armonizarse y concertar acciones conjuntas con el plan departamental. En este caso las gobernaciones, a través de sus secretarías de planeación, son las encargadas de brindar apoyo, acompañamiento y asesoría para tal formulación. En cuanto a los Planes de Ordenamiento Territorial se busca garantizar su idoneidad técnica, proceso en el cual las Corporaciones Autónomas Regionales CAR deben brindar asesoría técnica y económica para la prevención de desastres y la reducción de riesgos de acuerdo con sus responsabilidades y competencias. 3 En el ejercicio de estas funciones deben estar acompañadas por las secretarías de planeación departamentales y por los Comités Regionales para la Prevención y Atención de Desastres CREPAD, a los que prestan asesoría, y servir de garantes de la calidad de los estudios técnicos sobre el riesgo adelantados en los municipios. Y en términos del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, los CREPAD deben asistir y acompañar la formulación de los Planes Locales de Emergencia y Contingencias (PLEC), a cargo de los Comités Locales de Prevención y Atención de Desastres (CLOPAD). Conjuntamente, los tres sistemas deben articular sus instrumentos de planeación en el nivel local, para lo cual se propone en esta Guía la construcción de un nuevo instrumento, el Plan de Gestión Local del Riesgo, que se explica más adelante. Recapitulando, el proceso de la planificación del desarrollo se articula en lo local mediante tres instrumentos: el Plan de Desarrollo Municipal, de corto alcance (4 años); el Plan de Ordenamiento Territorial, de largo alcance (9 años), y el Plan Local de Emergencia y Contingencias (PLEC) que acompaña en su alcance a los planes de desarrollo municipal. Estos atienden a la lógica y sirven a los propósitos de tres sistemas nacionales, a saber: el Sistema Nacional de Planeación (SNP), el Sistema Nacional Ambiental (SINA) y el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres (SNPAD). Los PLEC y el Plan para la Gestión Local del Riesgo Los PLEC están preparados para atender las emergencias, pero su objetivo no es reducir el riesgo y prevenir desastres ni el de orientar la rehabilitación y reconstrucción posterior a aquéllos. Se hace necesario entonces un nuevo instrumento que defina y ordene las intervenciones de gestión del riesgo para el municipio e identifique las acciones necesarias para llevarlas a cabo en el corto, mediano y largo plazos; esto es de manera articulada con los instrumentos de planeación existentes. Este instrumento debe ser el equivalente, en los niveles municipal y regional, del Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, y por lo mismo en esta Guía, se orienta su formulación en concordancia con las estrategias definidas en el Plan Nacional. Se llama la atención sobre el hecho de que la gestión del riesgo debe incorporarse en la formulación de los planes de gobierno por parte de los candidatos a alcaldías y gobernaciones, para que este tema a su vez sea incluido en el Plan Nacional de Desarrollo; y en éste se deben prever las acciones y destinar los recursos necesarios para avanzar en la ejecución de los planes de ordenamiento territorial, específicamente en los aspectos relacionados con la prevención de desastres, la reducción de riesgos existentes y los mecanismos para que no se generen nuevos riesgos Características de una eficaz gestión local del riesgo Teniendo en cuenta las condiciones de origen y complejidad del riesgo, y de acuerdo con lo expuesto anteriormente, se plantea que una eficaz gestión local del riesgo debe cumplir con las siguientes características: Permanente: Dado que la gestión del riesgo forma parte del ejercicio de planeación e intervención propios del desarrollo, que tiene como propósito disminuir el riesgo al que 3. Decreto Ley 919 de 1989, Decreto 93 de 1998 PNPAD, Ley 99 de 1993 y Ley 388 de

25 se expone la sociedad y ya que éste es dinámico, las intervenciones no pueden ser coyunturales, en momentos de emergencia, sino permanentes, y deben estar incorporadas a planes, programas y proyectos. Participativa: En la construcción del riesgo participan varios actores sociales; igualmente, son diversos los actores que han sufrido las consecuencias de una mala gestión del riesgo o que conocen de desastres pasados; y son los miembros de las comunidades quienes, con sus diferentes visiones, pueden movilizar ciertos recursos necesarios para garantizar la ejecución y permanencia de obras de mitigación (control) del riesgo; y finalmente deben constituirse en parte activa del seguimiento y control de la gestión. Por estas razones, una gestión local del riesgo no puede ser eficaz si no cuenta con la participación activa de los actores sociales. Coordinada transectorial e interinstitucionalmente: Ya que atiende a necesidades propias de un desarrollo social, económico y político armónico con las potencialidades y restricciones del territorio, implica la intervención de diferentes sectores a los que es transversal y de diferentes actores institucionales, como ya se ha discutido. Inscrita en procesos sociales y políticos en curso: Procesos como la descentralización, o la promoción de la participación en la planificación y en la toma de decisiones forman parte ya de la cultura política del país y pueden fortalecer las iniciativas de gestión del riesgo. Igualmente deben considerarse procesos complejos relacionados con la violencia y el desplazamiento de la población, dado su alto impacto en la generación de nuevos riesgos La responsabilidad frente al riesgo Históricamente la responsabilidad en materia de intervención frente a los riesgos ha recaído fundamentalmente en el Estado, que de una u otra forma, con mayor o menor acierto, ha actuado para proteger a los ciudadanos y en particular ayudarlos una vez sucedidos los desastres. Por mandato constitucional el Estado es responsable de defender la vida y bienes de los ciudadanos, de promover el desarrollo social y de construir un Estado Social de Derecho fundamentado en la participación ciudadana. En este sentido le compete un papel de promotor, orientador y organizador de la gestión del riesgo a través de la definición de políticas y normas; y la elaboración de instrumentos para la intervención como el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, y de la asignación de recursos para la misma. De manera particular existe una responsabilidad directa de las administraciones municipales en el proceso de gestión del riesgo: incorporándolo en los instrumentos de planeación que afectan al municipio, tarea de la que el alcalde es directamente responsable, así como de los resultados mismos de la gestión del riesgo. El Decreto 919 de 1989 establece en el artículo 60 la creación de los Comités Regionales y Locales para la Prevención y Atención de Desastres y que en el caso de los comités locales es el alcalde quien los presidirá. Y en el artículo 61 del mismo Decreto se define que en relación con las situaciones de desastres los alcaldes del territorio nacional deben asumir la dirección y coordinación de todas las actividades necesarias para atender una situación de desastre regional o local declarada, con la colaboración de las entidades públicas y privadas que deben participar, de acuerdo con las pautas trazadas por la Oficina Nacional para la Atención de Desastres. En el Anexo 2 se resumen las principales normas que atañen a las responsabilidades del nivel local en cuanto a la gestión del riesgo. Se anota que en tiempos recientes han progresado una serie de acciones jurídicas en contra de las administraciones municipales por negligencia frente a riesgos conocidos o por mala gestión de los mismos. Sin embargo, tal como se comentó con anterioridad, la responsabilidad frente al riesgo no es solamente del Estado colombiano ni de la administración pública. Son numerosos los actores sociales que participan en la generación de riesgos, y en consecuencia tienen responsabilidad frente a los mismos. La responsabilidad ciudadana (a través de las diversas manifestaciones de su organización económica y social) estriba fundamentalmente en: El desarrollo de procesos privados o sociales generadores de riesgo (ya sea en la acti- 25