Difusión y Calidad de la Prestación de Servicios Públicos por Medios Digitales en las Municipalidades de Costa Rica

Transcripción

1 Difusión y Calidad de la Prestación de Servicios Públicos por Medios Digitales en las Municipalidades de Costa Rica Juan Carlos Barahona Profesor de INCAE Olga Calderón Investigadora Invitada Resumen Este artículo presenta los resultados de la evaluación de la calidad de la información de los servicios de gobierno digital que prestan los 81 gobiernos locales de Costa Rica. Explora además las características de los municipios y de los propios gobiernos, en busca de variables que estén asociadas al hecho de que solamente 16 de las 81 municipalidades hayan adoptado algún tipo oferta de servicio digital por medio de Internet. No se encontró evidencia estadística suficiente que soporte la hipótesis de que la adopción esté asociada a atributos de la población tales como niveles de urbanidad, penetración telefónica en el cantón o bienestar material de los hogares. Tampoco se encontró evidencia que asocie la adopción con factores institucionales tales como la calidad de la gestión de la municipalidad, el tamaño de la organización o su distancia a la capital. Los ingresos municipales fueron la única variable que resultó significativa en el modelo logístico multivariable utilizado, comprobándose que por cada incremento de 100 millones de colones en los ingresos del gobierno local, la probabilidad de que el Municipio ofrezca un sitio web se incrementa en casi un 20%. Se calificaron los 16 portales municipales existentes, los cuales fueron evaluados utilizando la Herramienta para la evaluación de servicios públicos por medios digitales descrita en la siguiente referencia bibliográfica y brevemente explicada en este artículo(barahona, Zuleta et al. 2006). Los resultados obtenidos son presentados según las tres grandes dimensiones de análisis que componen dicho modelo: la calidad de la interacción con el usuario, la calidad de la información y la calidad del medio digital. Se analizaron los puntajes promedio obtenidos en cada uno de los criterios en que se subdividen dichas dimensiones. Los hallazgos reflejan un estado incipiente, característico de los primeros estadios de gobierno digital. Los sitios web municipales presentan, en general, serios problemas de calidad en todas las dimensiones analizadas. En Costa Rica existe escaso análisis y medición previos para el caso específico de las Municipalidades, por lo que este documento representa una base importante, que servirá como punto de partida en posteriores mediciones sobre el avance en gobierno digital en los municipios costarricense y en la calidad de prestación de servicios 1 a través de este medio. 1

2 Los gobiernos locales en Costa Rica Aún cuando el territorio nacional está dividido en 7 provincias, las municipalidades son, después del Estado, los únicos entes territoriales reconocidos en la Constitución Nacional, correspondiendo a los 81 cantones del país, y contando con un Régimen Municipal con rango constitucional. Pese a que la democracia costarricense es reconocida como una de las más maduras y estables de Ibero América, la labor del Estado costarricense se encuentra en gran parte centralizada en el Gobierno Central y en un conjunto de instituciones autónomas y órganos descentralizados, en los cuales se concentra gran parte de la toma de decisiones y prestación de servicios públicos a nivel nacional. Esta forma de Gobierno ha provocado roces en las competencias respecto de los gobiernos locales y ha afectado su desarrollo. Pese a varios y distintos esfuerzos para hacer efectiva la descentralización hacia las municipalidades (mayores ingresos, leyes, cambios al Régimen Municipal, reformas constitucionales, proyectos de reforma interna, etc.), sus resultados son todavía modestos. Las municipalidades parten de bases económicas, culturales, territoriales muy diversas, por lo que sus niveles de desarrollo son igualmente disímiles, pero en general, podemos corroborar una limitada capacidad de gestión en sus gobiernos. Según un estudio reciente de la Contraloría de la República (CGR 2006) en el 2005 las Municipalidades ejecutaron solamente un 61% del Programa de Inversiones, los niveles de morosidad se han mantenido en el orden del 40% en los últimos 3 años, de los planes de desarrollo presentados por 76 (de las 81) municipalidades para el periodo , solamente 62 definen proyectos o acciones prioritarias y 60 de los mismos carecen de indicadores para evaluar la ejecución del plan. En términos de participación ciudadana se señalan también deficiencias. De los 76 planes presentados, solamente 55 contaron con algún nivel de participación ciudadana, elemento de fundamental importancia, pues son las municipalidades las que se encuentran más cerca de los ciudadanos y de sus necesidades, y son las llamadas a hacer efectiva su participación en el gobierno. En términos oportunidades y fortalezas para incrementar en el corto y mediano plazo la oferta de servicios de gobierno digital a nivel municipal, el panorama descrito es poco alentador. Parece claro que existe poca capacidad administrativa y gerencial y la que existe probablemente tenga todavía que ocuparse de acciones básicas que aún no se están atendiendo satisfactoriamente. También parece seguro asumir que la escueta existencia de sitios web en algunas de las municipalidades no ha sido halada por la demanda, dada la escasa participación directa de los ciudadanos en los procesos de planificación cantonal y presupuestaria. Presencia digital de los gobiernos locales El gobierno digital 2 es uno de los motores más importantes en la modernización de la administración pública alrededor del planeta. Más allá de mejorar procesos productivos y gerenciales, tienen potencialmente un profundo impacto en la calidad del servicio y en la relación entre el ciudadano y el Estado. Es de esperar que también pueda contribuir en 2

3 forma importante en mejorar la gestión municipal en Costa Rica. Sin embargo, es importante una nota de prudencia para evitar crear expectativas que luego son difíciles de manejar, ya que los beneficios parecen no ser muchos en las etapas iniciales de desarrollo. Un estudio de la universidad de Texas usando datos del año 2000 encontró que a pesar de que un 85% de los gobiernos locales estadounidenses habían adoptado algún tipo de servicio mediante un sitio web en Internet pero ninguno reportó, por ejemplo, reducciones importantes en sus costos (Moon 2002). Se observó que tan solo la quinta parte de los gobiernos locales tienen presencia digital (ver Cuadro 1). Es un grado de adopción relativamente bajo si se considera que el uso de páginas web se empezó a generalizar en forma acelerada desde hace una década 3 Ninguno va más allá de ofrecer servicios muy básicos, en una sola dirección, tales como información del cantón, información institucional y en algunos casos formularios que se pueden bajar, imprimir, completar a mano y llevar físicamente a la municipalidad 4. Se realizaron mediciones de calidad de todos los sitios municipales existentes. Sin embargo, el bajo nivel de desarrollo encontrado, generó el interés por estudiar los factores que pudieran estar relacionados con la adopción de esta innovación tecnológica y organizacional. Esto es importante ya que puede contribuir a la comprensión general del fenómeno de adopción de tecnologías digitales en la administración municipal y con ello informar la definición de políticas. La primera parte de este artículo revisa algunas de las variables que podrían estar asociadas a éste fenómeno sin considerar, por el momento, una teoría que explique dichas relaciones. Se estudiaron además características institucionales y de entorno. Posteriormente, el artículo continuará evaluando la calidad de los 16 sitios que a la fecha de esta investigación han publicado en Internet los gobiernos locales costarricenses. Análisis Empírico Tal como se mencionó anteriormente, Costa Rica está dividida territorialmente7 provincias que se dividen su vez en cantones y éstos se dividen en distritos. El cantón parece ser la unidad de análisis adecuada por cuanto existe un gobierno local para cada uno de ellos. Por otro lado, los cantones a lo interno, presentan mucha heterogeneidad entre sus respectivos distritos, en particular entre sus núcleos urbanos, que tienden a estar cerca del distrito central, y los rurales que tienden a estar en la periferia de los últimos(pujol-mesalles n/a). Las principales fuentes de datos sobre características de los cantones para este estudio provienen de las bases de datos del Instituto Nacional de Estadística y Censos de Costa Rica, en particular del Censo de Población y Vivienda del Los datos relativos a la gestión de los gobiernos municipales provienen de la Contraloría General de la República.. El Anexo 1 muestra las variables que fueron consideradas en el análisis y algunas transformaciones numéricas que se utilizaron en la fase de exploración de los datos. Se aplicó análisis de regresión múltiple por eliminación progresiva y regresiva 5 (pr=.15 3

4 pe=.2) para identificar los principales factores pronósticos relacionados con la existencia de un portal en Internet del gobierno local. Las variables se escogieron usando dicha metodología como base para una primera selección. A éstas se agregaron otras que en forma subjetiva consideramos que merecían explorarse con un poco más de profundidad, así como transformaciones que aproximan a la normalidad a algunas de estas variables. Se aplicaron correlaciones producto-momento de Pearson y los resultados se muestran en el Cuadro 2 del mismo Anexo. Cuadro 2: Variables Escogidas y evaluadas mediante regresión múltiple progresiva y regresiva Variables Obs. x Min. Max. Desv. Est. CANTON Población Log(pobl en dec miles) Recíproco de la raíz(densidad) Extensión Log(km cuadrados) Desarrollo IDS Ajustado Log(Urbanización Ajustado) Dist. al Centro Recíproco de la raíz de Dis GOBIERNO LOCAL Ingresos Ing100 (centenas de mill.) Calidad de la Administración Nivel de Calidad Presencia Web Plan Ajustado Personal Log(staff) Staff per Capita HABITANTES % con teléfono % con Refrigeradora % con computadora Es interesante observar que los datos no ofrecen soporte empírico para afirmar la existencia de una relación entre la decisión de publicar un sitio web y la proporción de hogares con computador del cantón o con la penetración telefónica. Se esperaba que esta relación fuera significativa dado que en Costa Rica el acceso a Internet se da primordialmente en los hogares por medio de una línea telefónica. Esto refuerza una hipótesis del estudio, en el sentido de que la demanda de los ciudadanos ha tenido poco o nada que ver con la decisión de desarrollar sitios Web para ofrecer información o servicios a los usuarios. La poca demanda de la población puede estar asociada también a la baja velocidad de conexión de las instituciones y los usuarios, pues este factor constituye un serio obstáculo para la prestación de servicios de mayor valor agregado (CICAP/UCR 2006). 1 El único ajuste realizado fue la imposición forzada en único registro en que un cero se sustituyó por un uno para evitar errores numéricos con las herramientas estadísticas seleccionadas para el análisis estadístico de la variable dicotómica que denota la presencia o no de sitio web, siendo la escala de 0 a 100 y el error estándar de 17.6, el cambio no es estadísticamente significativo. 4

5 A pesar de que la habilidad para elaborar planes y la capacidad de gestión para ejecutarlos es fundamental a la hora de diversificar los canales por lo que se van a ofrecer y prestar servicios (especialmente si implican nuevas tecnologías), el análisis multivariable no ofrece evidencia de que la Calidad de la Administración haya influenciado en esta decisión. Aunque hay algún soporte para interpretar que la adopción está asociada con la existencia de planes reguladores. En el análisis, una vez que se controla por las interacciones, dicha asociación desaparece. Cuadro 3 Modelos univariables de regresión logística para variables municipales escogidas (n=80) con base en el modelo de progresión y regresión logística Coef. Desv. OR 95% CI G p Est. Log(pobl en dec miles)** Calidad Adm Plan Regulador* Log(Funcionarios)** Log(Urbanización Ajustado) * Prop. Casas con Refrigerador* r.r.(distancia) (n=79) Ing100 (centenas de mill.)** Para evaluar un posible modelo que reflejara tanto características del cantón como del gobierno local, ambos grupos de variables y sus interacciones fueron evaluados por separado (Ver Cuadro 4). Se optó por la regresión logística pues además de ser adecuada para una variable dependiente dicotómica como la que nos interesa (adoptó o no), la forma de esta función sigue el patrón de las curva en forma de s identificada frecuentemente en los estudios de difusión de innovaciones (Rogers 2003). Matemáticamente, dado que la variable dependiente en este caso es binaria, en donde vale uno si adoptó y cero en caso contrario, nuestro modelo asume la forma de P( y = 1 x) = G( β0 + β1x βk xk ) = G( β0 + xβ ), y asumiendo así como que la distribución de los errores sigue una función logística, G( z) = exp( z) /[1 + exp( z)], por lo que nuestro modelo se puede expresar de la siguiente manera: log Pr( y = 1) = β (1 Pr( 1)) 0 + β1m + β2c + ε y = Donde M es el conjunto de variables asociadas a las características institucionales del municipio y C corresponde a las del cantón. 5

6 Cuadro 4 Resultados de ajustar un modelo multivariable a las covariables asociadas a las características Institucionales y cantorales del Gobierno Municipal controlando por las interacciones Variables Coef. Err. Stan. z P> z I.C. 95% Institucionales Calidad Adm Ingresos Plan Log(Staff ) CalxPlan IngxPlan IngxFun Exógenas Log(Pobl) Log(Urb) r.r.(dist.) Refrigerador PobxUrb PobxDis UrbxDis El Ingreso total del gobierno local es la única variable en que se observa asociación con la existencia o no de página web. Entre las características del contexto solo el grado de urbanidad parece tener un efecto pequeño. El Cuadro 5 evalúa el efecto combinado de estas variables y su interacción. Cada efecto por separado tiene alto significativo estadístico y este disminuye sin desaparecer al evaluar su interacción. Cuadro 5 Principales efectos del gobierno local y del cantón expresadas como odds ratio (1) (2) (3) (4) Ingresos (cent.) (0.000)*** (0.000)*** (0.015)** % VHO en Zona Urbana (en percentiles) (0.001)*** (0.373) (0.078)* Interacción (0.110) Observaciones Pseudo R-squared Log Lik Full Mod LR Valores p entre paréntisis * significativo al 10%; ** significativo al 5%; *** significativo al 1% La interpretación de estos resultados nos dice que, manteniendo todo lo demás constante, la probabilidad de que un municipio tenga página web se incrementa alrededor de un 44% por cada 100 millones de colones adicionales en sus ingresos. Por otra parte, manteniendo todo lo demás constante por cada percentil de aumento en la proporción de viviendas en zona urbana dentro del cantón, la probabilidad de que el gobierno tenga un sitio web se incrementa un 7%. Para la evaluación de la bondad de ajuste del modelo podemos medir su capacidad de predicción. Se define un predictor de y i igual a uno si la probabilidad asociada es al menos igual 0.5 y cero en caso contrario. Matemáticamente, y ˆ = 1 si G( ˆ β + Mβ + Cβ ).5 i 0 y y ˆi = 0 si G( ˆ β + Mβ + Cβ ) <.5. Al evaluar se puede construir la siguiente matriz de 0 clasificación (Cuadro 6). 6

7 Los resultados muestran que el modelo puede clasificar correctamente el 88.75% de los casos observados. Se pueden analizar los desaciertos, usando el cambio en la desvianza 2 de los residuos (deviance) y el cambio en χ de Pearson es posible identificar los casos que más se alejan de las probabilidades estimadas por el modelo El Cuadro 7 muestra que ninguno tiene un nivel de influencia suficiente para esperar que su impacto en los coeficientes del modelo estimado sean importantes (Hosmer and Lemeshow 2000). Lo que resulta interesante para el que está familiarizado con las características de estos cantones, es que efectivamente, el modelo detecta como excepción Liberia y Escazú, pues se estima que tendrían sitio y eso no es así y en realidad llama la atención pues Escazú es un cantón al oeste de San José, la capital del país, y es uno de los cantones más ricos y de mayor crecimiento comercial en los últimos años. Lo mismo sucede con Liberia, que es la ciudad más importante de la provincia de Guanacaste por el boom turístico de la última década y un conjunto de exportaciones no tradicionales exitosas, que han acelerado su ritmo de crecimiento económico y comercial e incrementado el nivel de exposición de sus habitantes a una cultura bastante más cosmopolita que la ciudad rural que era hace un par de décadas. En ambos casos sorprende que no exista sitio web en la municipalidad y tal vez sea otro indicio a favor de la hipótesis de que la decisión de adoptar o no el uso de sitios web, hasta el momento ha estado ajena a los deseos y características de la población del cantón. Dada su poca influencia y limitaciones de tiempo, recursos y acceso a información, tampoco se profundizó en los otros cuatro cantones en los que existe sitio web pero el modelo no los predice. Cuadro 7 Casos que menos se ajustan al modelo propuesto y su nivel de influencia Cantón Web Probabilidad estimada Influencia San Rafael Con Sitio Web Cañas Con Sitio Web Coronado Con Sitio Web Grecia Con Sitio Web Escazú Sin Sitio Web Liberia Sin Sitio Web

8 Calidad de los portales en Internet de los gobiernos locales Para el análisis de los sitios municipales se utilizó la herramienta propuesta por INCAE como parte del trabajo de investigación de su cátedra de gobierno digital (Barahona, Zuleta et al. 2006) 2. Dicho instrumento consta de 3 grandes dimensiones de análisis: Calidad de la interacción (Interacción Individualización) Calidad de la información (Solidez Relevancia) Calidad del Medio Digital (Eficiencia Infraestructura) Estas tres dimensiones a su vez se desagregan en seis categorías y 24 criterios de evaluación (Figura 2). Finalmente cada uno de los 24 criterios contiene uno o más indicadores que, en la versión actual de la herramienta, suman un total de 56 variables que se utilizan al aplicarla. (Ver Anexo 3). Características importantes de esta herramienta son: Diez de las 56 variables se miden con herramientas electrónicas, disponibles en forma gratuita en la web. Ese número podría aumentar conforme avance el desarrollo la herramienta. Ninguna medición requiere permiso de la institución que está siendo medida. Está centrado en la experiencia del usuario, bajo el supuesto de que deber ser buena para que regrese al sitio y lo recomiende a otros. El costo de medir es relativamente bajo. Figura 2 Modelo de evaluación de servicios digitales públicos. 8

9 No está expuesto al problema de bajo retorno de encuestas o cuestionarios. Existen métodos estadísticos para evaluar la bondad de estos indicadores, sin embargo, aún no se han evaluado. Es el mismo instrumento de medición que se utilizó para evaluar las agencias de gobierno central. Por diseño, los indicadores, variables y categorías elegidas se refieren a aspectos muy concretos que el técnico o tomador de decisiones de la organización evaluada puede fácilmente identificar. El aplicarse sistemática y uniformemente a distintas agencias o entidades gubernamentales, permite detectar y compartir las mejores prácticas y logros alcanzados, y con ello se fomenta la cooperación y el intercambio de conocimientos y criterios. Facilita el benchmarking o análisis referencial internacional, de modo que los objetivos de mejora estén asociados a blancos móviles de calidad mundial. Los resultados se presentan en forma normalizada con base 100, lo que facilita el análisis, especialmente en países que como Costa Rica, las evaluaciones académicas parten de esta misma base. Esta evaluación es integral ya que permite conocer no sólo el estadio de madurez en que se encuentran los servicios digitales, sino también la calidad de la información y el medio a través de los cuales estos servicios están llegando a los usuarios. Por no contar con una teoría que respalde diferencias en los pesos o algún tipo de evidencia empírica asociada a mediciones de satisfacción del usuario, y con el objetivo de no utilizar criterios arbitrarios o subjetivos, se ha asignado el mismo peso relativo (igual a 1) a cada uno de los 56 indicadores que contiene el modelo en lugar de usar los pesos de 1, 2 y 3 descritos previamente. Esto estaría eventualmente sujeto a modificación si se cuenta con evidencia científica que así lo respalde. Por ahora, la posibilidad de contar con una evaluación para cada uno de los criterios analizados, permite focalizar los esfuerzos y recursos hacia aquellas áreas que estratégicamente el tomador de decisiones quiera reforzar. La baja adopción de sitios web municipales y la mala calidad de su diseño y contenido, describen un notable atraso de los gobiernos locales en el avance hacia el gobierno digital, comparado por ejemplo, con el desarrollo aún modesto en las instituciones de Gobierno Central (Barahona and Zuleta 2006). La medición de las agencias del Gobierno Central y la de los Municipios se realizó con distintos evaluadores según cada investigación. Se asegura la consistencia y comparabilidad interna al interior de cada una, sin embargo, para asegurar la comparaciónentre los resultados de ambas investigaciones se requerirá de futuras pruebas de estabilidad y consistencia de las mediciones subjetivas utilizadas. Dimensión Calidad de la Interacción La dimensión Calidad de la interacción refiere a la relación de la agencia gubernamental con los usuarios finales en la prestación de servicios. Es la dimensión que más nos acerca al nivel de conocimiento respecto del estado de madurez de los servicios digitales 9

10 Cuadro 8 Presencia de los indicadores de Calidad de la Interacción en los sitios municipales. Criterio Indicador Sitios que incluyen el indicador Número Porcentaje 1. Presentación Información general s/ Munic Información sobre servicios Dirección y teléfono Boletines, artículos Transacción simple Formularios 8 47 Correo o formulario de contacto Consultas s/ servicios en línea 4 23 Consultas s/ necesidades del cliente 2 12 Calificación de servicios Transacción compleja Trámites en línea 0 0 Pagos en línea 2 12 Información sobre licitaciones 2 12 Licitaciones en línea Integración Perfil de usuario Organización por arquetipo Información por perfiles Integración por arquetipo Integración de distintos proveedores 0 0 Gubernamentales 7. Personalización Personalización de información Personalización inteligente Anticipación necesidades s/ perfil 0 0 Los resultados presentados en el cuadro 8 muestran que los servicios que son ofrecidos a través de la Red son todavía muy básicos. Es evidente que a medida que se avanza en el nivel de complejidad en el servicio digital, los porcentajes de sitios que incluyen el indicador disminuyen, variando dramáticamente al pasar a Transacción compleja. Aproximadamente la mitad de los sitios ofrecen la posibilidad de descargar archivos que contienen formularios con el fin de facilitar el trámite que deberá ser concluido, en todos los casos, en forma presencial y ninguno ofrece un mecanismo para darle seguimiento a trámites iniciados. Únicamente cuatro municipalidades (23% de los sitios existentes, pero tan solo un 5% del total de municipalidades del país) permiten al usuario consultar vía electrónica la situación de sus servicios o pagos pendientes (impuestos municipales, a la propiedad por ejemplo), pero en ninguna es posible pagar los impuestos municipales u otros servicios en línea. Sin que sean una excepción a lo dicho, hay que mencionar que dos municipalidades incorporan en sus sitios la posibilidad de realizarlos redirigiendo el usuario al portal de un banco en que se pueden cancelar por vía electrónica. La oportunidad de los usuarios para expresar sus necesidades o calificar la calidad de los servicios recibidos es mínima. Se debe distinguir entre ofrecer una dirección de correo para hacer consultas o quejas (que equivaldría a un buzón de sugerencias), a contar con un proceso sistematizado de análisis de las necesidades de los clientes y anticiparse en la prestación de futuros servicios, así como considerar e incorporar la calificación de los servicios a los procesos internos de producción de los mismos. Existe evidencia empírica de que en Costa Rica las solicitudes de información a funcionarios públicos por medios electrónicos difícilmente obtienen respuesta y si la tienen es tardía, pues debe pasar por una serie de filtros burocráticos antes de que la respuesta sea enviada (Carazo 2006). Para este estudio, se les envió a ocho municipios (los que tienen más de habitantes) un correo preguntando la fecha en que habían publicado su primer sitio web, una pregunta sin mayor trascendencia o consecuencia para quien la respondiera. El 10

11 El resultado obtenido fue que solamente se obtuvo respuesta de dos municipalidades, aunque ninguna lo hizo antes de siete días. El e-procurement no existe en el servicio electrónico de las municipalidades. Únicamente dos sitios incluyen información respecto a licitaciones o compras actualmente en proceso o futuras. Sin embargo, ninguna municipalidad cuenta con un sistema de compras electrónico, que en forma abierta y transparente permita a los ciudadanos y empresas interesadas conocer sobre tales procesos, y con ello, mantener vigilancia sobre los mismos. Los últimos 4 criterios del cuadro anterior tienen que ver con la capacidad de las municipalidades para, a través de sus sitios, adecuar la información y los servicios de acuerdo al perfil y preferencias de los usuarios. Evidentemente el porcentaje de municipalidades que muestran presencia de tales indicadores es prácticamente nula, con excepción de dos municipalidades que presentan la opción de registrarse y personalizar alguna información. El siguiente cuadro muestra el resumen de las calificaciones promedio obtenidas para los indicadores y dimensiones analizadas. Cuadro 9 Municipalidades de CR: Evaluación promedio, según dimensiones e indicadores. Presentación Transacción Transacción Integración Interacción 67.6 simple 38.8 compleja Calidad de la interacción 17 Organización por Integración Personalización Personalización Relación arquetipo por arquetipo inteligente Comprehensividad Exactitud Claridad Aplicabilidad Relevancia Calidad de la información Concisa Consistente Correcta Actual Solidez Navegabilidad 55 Accesibilidad Flexibilidad 35 Seguridad Verificabilidad 19 Mantenimiento Usabilidad 35 Velocidad 63 Eficiencia Infraestructura Calidad del medio digital 34.2 Para concluir con el análisis de la dimensión Calidad de la Interacción, es fácilmente observable que las mejores puntuaciones obtenidas por las Municipalidades corresponden a los dos primeros indicadores (Presentación y Transacción simple con 67.6 y 38.8 respectivamente), logrando puntajes bajísimos en los restantes indicadores. Dimensión Calidad de la Información En esta dimensión es dónde por ahora existe una mayor cantidad de criterios subjetivos y es donde los resultados pueden estar más afectados una vez que se estudie la estabilidad y confiabilidad de sus resultados. También será objeto a futuro de un esfuerzo por encontrar o desarrollar mecanismos automatizados de evaluación. Sin embargo, pueden señalarse algunos hallazgos que producen las calificaciones que muestra el Cuadro 8 para estas categorías y que se refieren a estándares de calidad muy concretos. Por ejemplo, únicamente dos sitios incluyen en sus páginas la fecha de la última actualización. Es frecuente la existencia de páginas que contienen formularios o 11

12 procedimientos desactualizados, nombres de funcionarios que ya no se encuentran laborando en el Municipio, proyectos o convenios que fueron ya concluidos por ejemplo, no cumplen con este própósito. En el análisis hemos encontrado sitios que presentan noticias de dos años atrás, archivos de actas o informes de labores que llegaron hasta el 2003 o 2004 por ejemplo, denotando una buena intención inicial pero un total abandono en el mantenimiento de la información del sitio, lo que pone en riesgo la confianza que el usuario pueda tener en el sitio como fuente de información. En cuanto a la solidez de la información, en general la información aparece concisa, y se muestra consistencia en el diseño y diagramación del sitio (lo cual no está calificando técnicamente la calidad propia del diseño). Sin embargo, una debilidad importante es la referente a la actualización de la información. Únicamente dos sitios incluyen en sus páginas la fecha de la última actualización. Es frecuente la existencia de páginas que contienen formularios o procedimientos desactualizados, nombres de funcionarios que ya no se encuentran laborando en el Municipio, proyectos o convenios que fueron ya concluidos, por ejemplo. En el análisis hemos encontrado sitios que presentan noticias de dos años atrás, archivos de actas o informes de labores que llegaron hasta el 2003 o 2004 por ejemplo, denotando una buena intención inicial pero un total abandono en el mantenimiento de la información del sitio, lo que pone en riesgo la confianza que el usuario pueda tener en el sitio como fuente de información. Dimensión Calidad del medio digital Esta dimensión refiere a la calidad del medio de información a través del cual la Municipalidad llega al usuario. Los puntajes obtenidos por los sitios son en general muy bajos en todos los indicadores.que califican esta dimensión. 94% contenían enlaces rotos Solo dos contienen información sobre la fuente de información o el autor La mitad no ofrece mapa de navegación Ninguno ofrece información en inglés, la segunda lengua en importancia para el país Ninguno permite realizar transacciones seguras Solo tres tienen un buscador El puntaje general alcanzado por cada municipio (ver Cuadro 10) están correlacionados con los ingresos totales de los municipios (n=16, r=.66, p<.0005). 12

13 Cuadro 10 Evaluación promedio de sitios municipales Municipalidad Dimensiones evaluadas Puntaje Final Calidad Interacción Calidad Información Calidad Medio Dig. Central San José Central Puntarenas Curridabat Belén San Carlos Santa Ana Central Alajuela Central Heredia Cartago San Rafael Desamparados Vázquez de Coronado Dota Grecia Cañas Pococí PROMEDIO Discusión El mejor predictor de la adopción de un sitio web como innovación en los gobiernos locales de Costa Rica según los datos analizados es el Ingreso total del Municipio. Esta variable ya había sido relacionada con la adopción de sitios web en un estudio empírico de 454 Municipios en California. Dicho estudio también encontró asociación con el tamaño de la ciudad, la concentración de elites socio económicas y los niveles de registro de votantes (Weare, Musso et al. 1999). En nuestros datos, el análisis encuentra el tamaño de la población estadísticamente significativo únicamente en el análisis univariable, una vez que al modelo se introduce el total de los ingresos municipales, la variable población pierde importancia. Es necesario contar con más información sobre variables institucionales para poder teorizar sobre que puede explicar esta asociación. Futuras investigaciones podrían incluir entrevistas a fondo y la explorar variables institucionales como disponibilidad de personal calificado, porcentaje de profesionales trabajando en el municipio, lugar de hospedaje del sitio, outsourcing o no del diseño, edad promedio del personal e inclusive edad y otras características del alcalde que impulsó la adopción, entre otros. Esto permitiría a lo mejor identificar una o más variables que no hemos observado en esta oportunidad y que ocasionen esta aparente asociación ya que el nivel de desarrollo actual no parece haber estado asociado a grandes inversiones del Municipio en tecnología, de modo que se pueda esperar que el ingreso mayor permitió hacerle frente a compromisos importantes de inversión y mantenimiento. En otras palabras, otra variable podría estar asociando ingreso municipal y adopción., El uso de computadores personales en el hogar o la penetración de teléfono en los hogares no mostró relación con el desarrollo de sitios Web por parte de los municipios, lo cual es congruente con los resultados obtenidos en el estudio de California antes mencionado. En el futuro podría explorarse con mayor profundidad, si se llega a contar con 13

14 más información sobre la fluidez tecnológica de la población, la existencia de programas de informática educativa en los colegios, la presencia de Café Internet o kioscos de información, el nivel de desarrollo comercial del cantón, del distrito central, etc. De igual forma, queda pendiente ver que relación tiene el tipo de actividad económica del cantón, el porcentaje de universitarios y otros indicadores que puedan asociarse a las necesidades de información de la población. Una vez que exista un mayor número de municipios en línea, o si se replica esta investigación en otra nación que ofrezca la posibilidad de una muestra más grande, valdría la pena usar la fecha de adopción para clasificarlos en función de si son tempranos o tardíos adoptadores y ver que diferencias caracterizan a esos grupos. En general, este puede ser un espacion interesante para estudiar la adopción de innovaciones en gobiernos locales, pues la publicación del sitio web es solo la primera innovación de muchas subsiguientes en el proceso de desarrollo de servicios de gobierno digital. Este estudio provee una metodología para el análisis de innovaciones tecnológicas en gobiernos locales que puede utilizarse para comprender mejor el proceso de adopción de sitios web y de otras innovaciones importantes para el desarrollo del gobierno digital. Puso a prueba una metodología propia para evaluar la calidad de los sitios como interfase entre el gobierno local y los ciudadanos y aunque es de esperar ajustes futuros a dicha metodología, ofrece un punto de partida para continuar la medición del avance del gobierno digital en el nivel local. Es el primer estudio de esta naturaleza que se realiza en los municipios de Costa Rica. Una parte importante de los indicadores utilizados por esa metodología son susceptibles de medición automatizada mediante técnicas de minería de datos, por lo que hay un potencial importante de extender este estudio a un análisis comparativo a un nivel, al menos, regional. Dicha herramienta facilitaría también la generación de evaluaciones periódicas sobre el avance del gobierno digital y la difusión de las innovaciones asociadas a éste. Por ambas vías sería posible hacer una contribución para que los ciudadanos al reciban información de mayor calidad y con ello encuentren también razón para adoptar esta innovación. 14

15 Anexo 1 Cuadros Estadísticos Cuadro1: Resumen de variables consideradas por su posible asociación con la existencia de un sitio web del gobierno local. Variables Obs. Promedio Desv. Est. Min. Max. CANTON Población Población * Log(Población) Población (decenas de miles) Log(pobl en dec miles) Densidad Poblacional Recíproco de la raíz(densidad) Extensión km cuadrados Log(km cuadrados) Desarrollo IDS** IDS Ajustado % UHO en zona urbana*** Grado de urbanización ajustado Log(Urbanización Ajustado) % UHO en zona urbana Dist. al Centro Distancia**** Log(Distancia) Dis20 (Distancia/20) Recíproco de la raíz de Dis Bienestar material % UHO con teléfono % UHO con Refrigeradora % UHO con computadora MUNICIPIO Ingresos Ingresos (mill. de col.) Rec. de la raíz (ingreso) Ing100 (centenas de mill.) Recíproco de la raíz de Ing Calidad de la Administración Nivel de Calidad Presencia Web Existencia de Plan Plan Ajustado Plan (0=no; 1=si) Personal staff Log(staff) staffcapita * INEC, I. N. d. E. y. C. d. C. R. (2006). Población total cerrada por sexo, según provincia, cantón y distrito. Al 1 de enero de 2006, INEC. ** Índice de Desarrollo Social, Ministerio de Planificación, julio de *** Unidades Habitacionales Ocupadas. **** Distancia en km de la cabecera del Cantón al Centro de San José ***** N=80 al omitirse San José que es la base de la comparación y evitar que se indefina la función logarítmica 15

16 Cuadro 2 Matriz de correlaciones 6 Web Log(pob) Calidad Plan Log(Func.) Ref. Log(Urb r.r.(dist) Ing100 Adm. Ajustado) Web Log(pobl dec miles) ** Calidad Adm Plan Regulador * * ** Log(Funcionarios) ** ** ** Refrigerador ** Log(Urb. Ajustado) * ** ** ** r.r.(distancia) * ** ** ** Ing100 (cen. mill.) * ** ** ** Figura 1 Diagnóstico del Ajuste del Modelo. El tamaño del círculo denota la influencia de la observación, que en ningún caso alcanza niveles significativos. 16

17 Anexo 2 Gobiernos Locales de Costa Rica y Adopción de Sitio Web institucional ALAJUELA CARTAGO HEREDIA SAN JOSE GUANACASTE PUNTARENAS LIMÓN Alfaro Ruiz Alvarado Barba Acosta Abangares Aguirre Central Limón Atenas Cartago [w] Belén [w] Alajuelita Bagaces Buenos Aires Guácimo Central [w] El Guarco Central [w] Aserrí Cañas [w] Central Puntarenas [w] Matina Grecia [w] Jiménez Flores Central [w] Carrillo Corredores Pococí [w] Guatuso La Unión San Isidro Curridabat [w] Hojancha Coto Brus Siquirres Los Chiles Oreamuno San Pablo Desamparados [w] La Cruz Esparza Talamanca Naranjo Paraíso San Rafael [w] Montes de Oca Liberia Garabito Orotina Turrialba Santa Bárbara Mora Nandayure Golfito Palmares Santo Domingo Moravia Nicoya Montes de Oro Poás Sarapiquí Pérez Zeledón Santa Cruz Osa San Carlos [w] Puriscal Tilarán Parrita San Mateo Dota [w] San Ramón Escazú Upala Valverde Vega Goicoechea Santa Ana [w] León Cortés Tarrazú Tibás Turrúbares Coronado [w] Municipalidades con Sitios Web Municipalidad Sitio Web Central San José * Desamparados * Santa Ana Vázquez de Coronado Dota Curridabat Alajuela * Grecia San Carlos * Cartago * Central Heredia* San Rafael Belén Cañas Central Puntarenas * Pococí* (*) Cantones con poblacion mayor a habitantes. 17

18 Anexo 3 Ejes, Categorías y Variables Utilizadas en la Evaluación 1 Nivel de Interacción 1.1 Presentación Variable Información de la organización Variable Información sobre oferta de servicios de la Organización Variable Información de Contacto Variable Boletines, noticias recientes, artículos de interés 1.2 Transacción Simple Variable Formularios para adelantar procesos presenciales Variable Mecanismo de Consulta o solicitud de información Variable Información de servicios de beneficio directo (plazas, becas, etc.) Variable Consulta al usuario sobre servicios Variable Ofrece como calificar los servicios recibidos 1.3 Transacción Compleja Variable Existen Servicios que se pueden realizar completamenta en línea Variable Permite pagos en línea Variable e-procurement Variable Participación en licitationes en línea 1.4 Integración Variable No requiere que el usuario redigite información que el gobierno tiene 2 Nivel de Individualización 2.1 Organización por Arquetipo Variable Perfil del usuario claramente identificado (ej. estudiantes, padres, educadores) 2.2 Integración por Arquetipo Variable Reune, de distintas fuentes, la información que el arquetipo pueda usar (ej. todos los servicios que el gobierno puede ofrecer a un exportador) 2.3 Personalización Variable Ofrece opción para personalizar como se presentará la información en el sitio 2.4 Personalización Inteligente Variable Aprovecha información que el gobierno tiene del usuario para adelantarse a sus necesidades (ej. fechas de interés, servicios que otros de su perfil consumen, etc) 3 Nivel de Relevancia 3.1 Comprehensividad Variable La oferta de información es amplia 3.2 Exactitud Variable Información exacta (nivel adecuado de detalle y precisión) 3.3 Claridad Variable Presentación Información clara, fácil de comprender Variable Lenguaje sencillo, comprensible 3.4 Aplicabilidad Variable Información útil al usuario Variable Todas las secciones ofrecen información útil 4 Nivel de Solidez 4.1 Conciso Variable La información es concisa, va al punto, sin divagaciones 4.2 Consistente Variable Páginas mantienen estilo de diseño y diagramación a lo largo del sitio Variable Título en el browser es significativo y refleja contenido de la página 4.3 Correcto Variable Libre de errores gramáticales 4.4 Actual Variable Cada página contiene la fecha de última actualización Variable Grado de actualización (ver escala en la guía) 18

19 Anexo3 (cont.) 5 Nivel de la Infraestructura Accesibilidad Variable Contenido en otros idiomas Variable No existen enlaces rotos Variable No existen errores de prioridad 1 según estándares de accesibilidad Variable Opción de Teclas rápidas y no mouse Variable Imágenes y objetos con Alt Text Variable Servicios también pueden ser accesados por un celular habilitado para Internet 5.2 Seguridad Variable Certificado digital 5.3 Mantenimiento Variable Metadatos para contenido Variable Metadatos para palabras clave Variable Metadatos para fecha de creación de contenido Variable Metadatos de última actualización del contenido 5.4 Velocidad Variable Tiempo promedio de carga Variable Peso de las páginas 6 Nivel de Eficiencia 6.1 Navegabilidad Variable Ubicación de las páginas del sitio se muestra claramente Variable Enlace de regreso a la página de inicio se muestra con claridad Variable Se provee mapa del sitio Variable El sitio ofrece un buscador 6.2 Flexibilidad Variable Archivos para descarga en diferentes formatos Variable Al menos una de las opciones de formato está basada en el estándar Open Document ISO Verificabilidad Variable Las páginas cuentan con autor y fuente 6.4 Usabilidad Variable Dirección funciona sin usar www Variable Valida correctamente el código HTML Variable Tipografía ajustable Variable No incluye páginas en Construcción o sin contenido Variable enlaces se despliegan en la misma ventana 19

20 Referencias Barahona, J. C. and R. Zuleta (2006). Análisis de la Presencia en Línea de Instituciones del Gobierno Central de Costa Rica. Alajuela, Costa Rica. Barahona, J. C., R. Zuleta, et al. (2006). Marco Conceptual y Herramienta para la evaluación de la calidad de la prestación de servicios por medios digitales. Cátedra Software AG-Alianza Sumaq de e-government INCAE, I Taller Iberoamericano sobre Metodologías de Evaluación de egovernment. Santiago de Chile, CLACDS/INCAE. Carazo, C. (2006). La cultura de acceso a la información en Costa Rica, Universidad de Costa Rica. CGR, C. G. d. l. R. d. C. R. (2006). Analisis y Opinion sobre la Gestion de los Gobiernos Locales, segundo informe. A. d. S. M. Division de Fiscalizacion Operativa y Evaluativa: 186. CICAP/UCR (2006). Diagnóstico sobre Gobierno Digital en Costa Rica (Resumen Ejecutivo, versión preeliminar 4 de setiembre), Centro de Investigación y Capacitación en Administración Pública de la Universidad de Costa Rica. Hosmer, D. W. and S. Lemeshow (2000). Applied logistic regression. New York, Wiley. Moon, M. J. (2002). The evolution of E-government among municipalities: Rhetoric or reality? Public Administration Review. 64: 424. Pujol-Mesalles, R. (n/a). Diferenciales entre zonas urbanas y rurales de Costa Rica: Analisis Estadistico de la informacion del censo del 2000, Programa de Investigacion en Desarrollo Urbano Sostenible, Universidad de Costa Rica. Rogers, E. (2003). Diffusion of Innovations. New York. Weare, C., J. A. Musso, et al. (1999). "Electronic Democracy and the Diffusion of Municipal Web Pages in California." Administration & Society 31(1): A la fecha, no hemos logrado encontrar uno solo, por lo que es muy probable que este sea un trabajo pionero. 2 Existen distintas definiciones de gobierno digital, las más amplias incluyen desde el uso del fax hasta la dotación de los funcionarios públicos de agendas electrónicas con acceso inhalambrico a Internet, como plataforma para prestar servicios públicos. En este estudio adoptamos una más bien restringida que se limita a la capacidad de los gobiernos locales de ofrecer servicios por medio de su sitio en Internet. 3 Aunque Tim Berners-Lee (MIT) desarrolló el primer programa que dio origen al www en 1990, la W3C ( completó sus estándares en Es desde ese entonces que la red, como la conocemos hoy, empezó a desarrollarse. 4 Utilizamos indistintamente Gobierno Local, Municipio o Municipalidad para referirnos a la institución. 5 Stepwise Regression 6 Para disminuir el riesgo de errores Tipo I debido a la falacia de comparaciones múltiples se ajustaron los niveles de significancia usando el método de Šidák. 7 El símbolo indica que una herramienta automática (software) fue utilizado para obtener una medición objetiva directamente del sitio. Como parte del proyecto de Gobierno Digital se espera continuar con el desarrollo de herramientas inteligentes que permitan navegar automáticamente el web midiendo diferentes indicadores o por lo menos facilitando la intervención humana. 20