Orientaciones para la definición de una ruta metodológica para el desarrollo de un pacto intersectorial por la salud a nivel municipal*

Transcripción

1 Este documento presenta las orientaciones básicas para la definición de una ruta metodológica para el desarrollo de un pacto intersectorial en algún problema prioritario de la salud pública municipal, que dinamice la acción intersectorial como componente esencial de un modelo de gestión territorial de la salud basado en la estrategia de Atención Primaria de la Salud. Las orientaciones aquí presentadas son solo una ruta sugerida, que tendrá que ser ajustada y adaptada a las particularidades de cada contexto local Orientaciones para la definición de una ruta metodológica para el desarrollo de un pacto intersectorial por la salud a nivel municipal* - Versión preliminar (julio de 2016) - * Elaborado por el equipo técnico del proyecto BUPPE. Gabriel Jaime Otálvaro Castro, José Fernando Elorza S., Jorge Andrés Colorado, Johnny Gómez.

2 A manera de introducción Entendemos la intersectorialidad como un proceso complejo de integración del hacer, en el que diferentes actores sociales abordan, de manera conjunta y estratégica, uno o más problemas sociales, para lograr mejores resultados que los alcanzados de manera independiente, buscando incidir en sus procesos sociales causales. La gestión municipal de la salud se enfrenta de manera cotidiana y permanente al desafío de actuar sobre múltiples problemas sociales complejos que demandan una acción que trasciende las fronteras del sector salud, que requiere la coordinación con otros actores y sectores del desarrollo, tanto públicos como privados, y de la acción concertada con las propias comunidades involucradas en los problemas que se enfrentan. No obstante que esto puede ser fácilmente identificado por los gestores de las respuestas en salud, el desarrollo de sólidas y sostenidas respuestas intersectoriales es una debilidad que predomina en la gestión territorial de la salud en el departamento y el país. Una apuesta por una APS integral se caracteriza porque se gestiona en el marco de una decidida vocación por la intersectorialidad, para actuar sobre las causas de los problemas de salud de los diversos grupos humanos que habitan los territorios municipales, de manera tal que se puedan superar las perspectivas más asistenciales que se han arraigado producto de un pensamiento biomédico y mercantilizado de la salud, y que han resultado poco efectivas para superar las problemáticas vividas por las personas y grupos humanos del territorio. Cuando nos preguntamos Por qué sería necesario actuar de un modo intersectorial?, identificamos cuatro elementos que lo justifican, dado el contexto particular de la gestión municipal de la salud que prevalece: Los problemas de salud tienen unas causas sociales, y la tendencia de una parte importante de estos, presenta un comportamiento que tiende al crecimiento o se mantiene estable, lo que resulta problemático para una parte importante de las comunidades y de los actores sociales del municipio. Gran parte de los problemas emergentes de los perfiles epidemiológicos municipales, constituyen problemas complejos (como es el caso de aquellos del campo de la salud mental), lo que demanda a los actores locales, de nuevas formas de entender y actuar. Un ejemplo típico de ello, puede ser el caso de las adicciones a las drogas. A pesar de la complejidad de los problemas a los que se enfrenta la gestión municipal de la salud, es fácil constatar que las acciones que se desarrollan como parte del denominado Plan de Salud Pública de Intervenciones Colectivas constituyen tímidos paños de agua tibia, que resultan insuficientes para lograr impactar de manera positiva en los problemas de la salud pública municipal. El último elemento, lo constituye una evidencia empírica incuestionable: ningún actor o institución por separado puede resolver estos problemas sociales emergentes de gran complejidad, que aunque, de acuerdo con la norma están bajo su competencia, requieren del concurso y sinergia de otros actores y sectores municipales.

3 Al pensar Para qué emprender un proceso de trabajo intersectorial a nivel municipal, en el marco de un modelo de gestión territorial de salud con enfoque de APS?, que puede representar un arduo y enorme esfuerzo de múltiples actores de la vida municipal. Destacamos cuatro aspectos que sustentan este esfuerzo y hacen que valga la pena intentarlo: Por una necesidad de comprensión. Al constituirse como asuntos complejos, los problemas contemporáneos nos demandan un mayor esfuerzo de comprensión, por lo cual se convierte en un imperativo el trabajo interdisciplinario y creativo que entraña la acción intersectorial. Esto sigue el viejo adagio que dice: dos cabezas piensan mejor que una Para lograr una acción de mayor sustentabilidad. Al lograr construir un sólido acuerdo entre diferentes actores institucionales, sociales y comunitarios, se disminuye la probabilidad de inobservancia de los procesos que suele ocurrir ante los cambios político-administrativos que suceden de manera periódica en la gestión gubernamental y de la salud. Para elevar el alcance de las acciones. Al realizar una planificación conjunta y concurrir con recursos, eventualmente se puede orientar la acción de modo más estratégico, para incidir en los procesos sociales determinantes de los problemas. Lo que resulta menos probable que cuando se actúa de manera aislada por parte del sector salud, ya sea porque los recursos son insuficientes, o porque no se tiene la capacidad técnica o logística suficiente para enfrentar desafíos de mayor calado. Para hacer rendir los recursos disponibles. Es común que los recursos disponibles para las acciones de salud pública sean insuficientes y que frente a perfiles epidemiológicos de complejidad creciente, esos recursos se atomicen en una distribución que obligatoriamente tendrá que atender todas las dimensiones que obliga el Plan Decenal de Salud Pública. Una acción intersectorial estratégicamente concebida puede ser una alternativa para articular recursos disponibles y enfrentar en mejores condiciones los desafíos socio epidemiológicos que plantea la realidad de los municipios Antioqueños. En el marco del proyecto BUPPE Fortalecimiento de capacidades locales para la implementación integral, participativa y continua de la estrategia de APS en los municipios de la cuenca del rio San Juan del suroeste antioqueño, hemos identificado que la ampliación de las capacidades locales para una mejor gestión municipal de la salud, pasa por construir y viabilizar escenarios de aprendizaje colectivo, que con un pensamiento estratégico y un acompañamiento continuo (como el rol que puede jugar la universidad), pueda motivar y desencadenar procesos de reconocimiento, diálogo y construcción creativa de actores locales comprometidos con la garantía de los derechos humanos integrales y la calidad de vida de la población.

4 Al hacer memoria del proceso realizado 1 para la construcción del pacto intersectorial ante una problemática crítica de la situación de salud municipal, ha transitado por tres grandes momentos, que podemos resumir de la siguiente manera: a. Construcción de un acuerdo con el Secretario de Salud, gestión del respaldo político del gobierno municipal y selección del tema general El punto de partida fue un diálogo entre el equipo de la UdeA y el Secretario de salud municipal, tendiente a reconocer las perspectivas existentes frente a la gestión intersectorial e indagando acerca de la motivación para ejercer como líder del proceso de construcción del pacto. A la vez de ello, se realizó un diálogo con el alcalde municipal que indagó por la temática general en la cual se enfocaría la selección del problema a trabajar, así como lograr la manifestación del respaldo político para adelantar la convocatoria y contar con la participación de actores clave de acuerdo al tema seleccionado. Varios temas fueron puestos sobre la mesa. Finalmente, en acuerdo con el Secretario municipal de salud y el Alcalde, se seleccionó el tema de salud mental. Esta selección se justifica por: su relevancia en el análisis de salud municipal, el interés social y político por construir respuestas de mayor efectividad ante problemáticas de este campo, la existencia de un proceso y espacio en el cual se podría adelantar la construcción y gestión del pacto intersectorial, que es la Mesa Municipal de Convivencia Escolar, cuyos actores protagónicos son los docentes y directivos de las instituciones educativas municipales, que lidera la Secretaria de Educación y en la cual convergen diferentes actores. Al dialogar con la Secretaria de Educación municipal, esta se mostró interesada y motivada a ejercer como co-lider del proceso de construcción del pacto intersectorial (junto al Secretario de Salud). b. Realización de un primer taller. Sensibilización y reconocimiento de perspectivas y actores Que se orientó a convocar a actores claves que pudieran tener interés en hacer parte del grupo gestor que impulsará el proceso de construcción del pacto intersectorial. En el taller se realizó un ejercicio para reconocer las perspectivas que frente a los problemas de salud mental tienen los actores locales, y explorar las posibilidades y condiciones para conformar el grupo gestor del proceso. c. Realización de un segundo taller. Definición de la ruta metodológica Que se orientó a la definición de la ruta metodológica para el desarrollo del pacto intersectorial. El desarrollo del taller se orientó de acuerdo con una guía que se presenta a continuación. 1 De acuerdo al proceso realizado en el municipio de Ciudad Bolívar.

5 Orientaciones y preguntas orientadoras para el 2 taller - Definiendo la ruta metodológica - Los participantes se dividirán en 2 o 3 subgrupos, para cada uno de los momentos del taller. Se discutirá al interior de los grupos a partir de unas preguntas orientadoras. Cada grupo nombrará un relator, se registrarán los acuerdos y propuestas respectivas en hojas de papel periódico tamaño poster, que serán expuestos y presentados en la plenaria final. La síntesis de los acuerdos logrados constituye el texto que podrá ser difundido de manera amplia a nivel municipal. El taller se concentrará en la discusión de los elementos esenciales que debe contener la ruta metodológica para el desarrollo del pacto intersectorial por la salud mental/convivencia escolar en Ciudad Bolívar, que son: Momento 1. Conformación de grupo gestor que impulsará el proceso Momento 2. Análisis crítico situacional Momento 3. Reorientación de la acción para la incidencia en los procesos sociales determinantes de la salud mental Momento 4. Comunicación estratégica y monitoreo crítico 1ª parte (10:30 12:00 m.) Preguntas orientadoras Momento 1 Conformación de grupo gestor 2 que impulsará el proceso El objetivo específico de este momento es conformar un grupo interinstitucional e interdisciplinario que se apersone del liderazgo en la gestión del proceso de construcción del pacto intersectorial por la salud mental/convivencia escolar en el municipio de Ciudad Bolívar, a la vez que se prepare el terreno para su adecuado desarrollo, en términos administrativos y logísticos. 1. Selección del tema. Considerando la amplitud del campo de interés de la salud mental (en que se incluyen aspectos problemáticos como: las adicciones y el consumo de SPA, las múltiples modalidades de las violencias, la conducta suicida, los trastornos mentales, entre otros). Cuál sería la problemática prioritaria que se trabajaría de un modo intersectorial y estratégico en el municipio, en el marco del comité municipal de convivencia escolar? esta pregunta será discutida y puesto en plenaria de manera inmediata, para dar continuidad a la discusión, a partir de un consenso o acuerdo general. 2 El grupo gestor es el encargado de pensar, organizar y dirigir el proceso de construcción y desarrollo del pacto intersectorial.

6 2. Visión compartida. Cuál es el propósito general del pacto, a que queremos apuntar en una perspectiva de mediano plazo (en un trabajo a 4 años)?, Cuáles son los principios que impulsarán e iluminarán el desarrollo del pacto intersectorial? 3. Actores del grupo gestor. De acuerdo con la problemática seleccionada. Cuáles son los actores indispensables que tendrían que hacer parte del grupo gestor (públicos y privados, institucionales, sociales y comunitarios)?, Cómo y quién debe convocarlos? 4. Dinámica de trabajo del grupo gestor. Cuál es la periodicidad de las sesiones de trabajo del grupo gestor?, Quién convoca?, Quién lleva la memoria del proceso? Momento 2 Análisis crítico situacional El objetivo específico de este momento es construir una comprensión de la problemática que a la vez que reconozca el acumulado de conocimiento existente por los actores locales, identifique posibles vacíos o nuevas comprensiones necesarias para movilizar una acción ampliamente incluyente y vinculante del conjunto de actores de la vida municipal. El análisis crítico situacional hace referencia a una síntesis que pone en relación los diagnósticos producidos y las capacidades de respuesta social existentes, en una perspectiva que reconoce los procesos sociales determinantes de los problemas, en el que convergen dialécticamente procesos protectores y destructivos de tres dimensiones de la realidad, la dimensión general de la sociedad, la dimensión particular de los modos de vida diferenciales de los diversos grupos humanos presentes en el territorio y la dimensión singular de las decisiones y estilos de vida de las personas y sus entornos familiares. El análisis crítico situacional debe entenderse como un proceso dinámico, pues puede partir de un conocimiento presente del tema, pero que se puede proyectar estratégicamente para ser ampliado de manera progresiva, en la medida en que avanza la implementación del pacto intersectorial. El análisis crítico situacional es una oportunidad para desplegar diálogos sociales y movilizar actores de la vida municipal. 5. Frente al diagnóstico del problema. Posee el municipio un diagnóstico amplio y profundo del problema en cuestión? (si la respuesta es negativa, indique que le falta a dicho diagnóstico), Logra el diagnóstico disponible mostrar la dinámica territorial del problema, las desigualdades en su distribución, y hacer un análisis de sus procesos sociales (causas) determinantes?, el diagnóstico existente es suficientemente reconocido y entendido por los actores sociales que se espera participen de respuestas para incidir en el problema? 6. Frente al mapeo de actores y las redes de trabajo. es claro para los actores del grupo gestor cuales son todos los actores que intervienen frente a la problemática en cuestión y

7 los roles que juegan o podrían jugar?, existen acuerdos de trabajo entre los actores? (mencione los más relevantes), Cómo valoran la calidad de las relaciones entre los actores locales? (cuál son la debilidad y la fortaleza más destacadas). 7. Frente a la calidad de la respuesta. Existe una suficiente capacidad institucional municipal para responder con universalidad e integralidad frente a la problemática en cuestión? (si la respuesta es negativa, mencionen cuales son las principales causas de ello), Es posible identificar donde están los principales vacíos o déficits de la respuesta existente? (menciónelos), se comparte información entre las instituciones para el abordaje del problema en cuestión?, se realizan actividades conjuntas entre los actores para abordar el problema en cuestión? (mencione algunas de las más relevantes), los actores realizan una planificación conjunta y concurren en el financiamiento de las acciones planificadas? (mencione las acciones donde se concurre en el financiamiento). 8. Acciones para la profundización del análisis crítico situacional. Al realizar una revisión de conjunto de las respuestas del momento Análisis crítico situacional, cuáles serían las acciones a emprender para los próximos 12 meses de trabajo, tendientes a profundizar y refinar el análisis crítico situacional de la problemática en cuestión (Describa la acción y señale el posible responsable). 2ª parte (1:30 3:00 pm.) Preguntas orientadoras Momento 3 Reorientación de la acción para la incidencia en los procesos sociales determinantes de la salud mental El objetivo específico de este momento es vislumbrar las acciones necesarias para reorientar la acción, de manera tal que está sea universal en su cobertura, integral en su alcance, participativa en su gestión y sea enfocada estratégicamente para actuar sobre el proceso de determinación social del problema en cuestión, es decir, que no aborde solo sus manifestaciones más superficiales y sintomáticas, y no se quede en un abordaje asistencial. La reorientación de la acción es un proceso complejo y progresivo, es decir que no se alcanza con una acción inmediata. Ello requiere que los actores ganen confianza en el valor de una relación de mayor interacción-interdependencia, que será realimentada en la medida en que el proceso sea monitoreado y ajustado en su modo de implementación. Se espera que la acción sinérgica de los actores gane en alcance (para que pueda aspirar a una acción sobre procesos sociales de mayor complejidad) y la interacción evolucione desde niveles de intersectorialidad de baja intensidad caracterizados por el simple intercambio de información y la cooperación en la ejecución de actividades, a niveles de mayor intensidad caracterizados por la coordinación en la planificación y financiamiento común de planes y

8 acciones, así como la integración de procesos de diferentes actores públicos, privados y comunitarios, en la búsqueda de mayor efectividad y eficiencia. 9. Rutas de atención. existe una ruta de atención frente a la problemática en cuestión?, es conocida por todas las instituciones involucradas?, es conocida y está apropiada por la población y comunidades afectadas?, existen puntos críticos o barreras para el adecuado desarrollo de la ruta? (si los identifica, menciónelos). 10. Formación de actores. Cuáles son los actores clave para realizar un trabajo preventivo frente a la problemática en cuestión?, están suficientemente capacitados para ello?, Cuáles son los actores clave para realizar un trabajo de atención y rehabilitación (si fuera el caso) frente a la problemática en cuestión?, están suficientemente capacitados para ello?, Cuáles serían los temas claves y estrategias para la promoción de la salud, que podrían actuar sobre las causas de la problemática en cuestión? 11. Abogacía y posicionamiento político. es posible identificar actores sociales (públicos o privados, institucionales o comunitarios) que pueden jugar un papel reactivo o contrario a la visión general del pacto intersectorial, o que pueden manifestar desinterés para participar en el desarrollo del pacto intersectorial? (si los identifica, menciónelos), en qué ámbitos sería necesario trabajar, para lograr un cambio cultural y político, que propicie un contexto socio cultural más favorable a la visión general definida en el pacto intersectorial? (mencione los cambios que serían necesarios para disponer de un contexto social, cultural y político más propicio e influyente sobre las causas profundas de la problemática en cuestión), Cuáles serían los espacios de gestión interinstitucional que podrían apoyar y respaldar el pacto intersectorial? (menciónelos) 12. Acciones para lograr la reorientación de las acciones. Al realizar una revisión de conjunto de las respuestas del momento Reorientación de la acción para la incidencia en los procesos sociales determinantes de la salud mental. cuáles serían las acciones a emprender para los próximos 12 meses de trabajo, tendientes a la reorientación de las acciones para que sean más pertinentes, efectivas, orientadas a la equidad, participativas y universales? Momento 4 Comunicación estratégica y monitoreo crítico El objetivo específico de este momento es definir los procesos comunicativos y las dinámicas de monitoreo necesarias para mantener un circuito de realimentación de los procesos y resultados del pacto intersectorial. Se parte de la premisa de que aquello que no se evalúa por parte de los actores implicados en un proceso, no tendrá grandes posibilidades de ser modificado y dirigido a la meta deseada. Sin embargo, no se trata solo de evaluar los impactos o resultados finales, sino de valorar de

9 manera continua el proceso mismo y sus efectos en los diferentes actores y dimensiones de la realidad que espera ser transformada. Así mismo que la comunicación puede ser una herramienta estratégica para propiciar o desencadenar transformaciones culturales, y que puede ser utilizada o impulsada por los propios actores participes de un proceso. 13. Comunicación y participación. Cuáles son las pautas o patrones culturales que tendrían que ser resignificados como parte del desarrollo del pacto intersectorial?, existen procesos o estrategias comunicativas en curso que estén abordando o trabajando en torno al cambio cultural mencionado? (si las identifica, nómbrelas), existen organizaciones sociales o comunitarias en el municipio que trabajan en torno a la problemática en cuestión? (si las identifica, menciónelas), identifican espacios organizativos en donde sería necesario propiciar una reflexión relacionada con la situación de la problemática en cuestión? (si las identifica, menciónelas). 14. Gestión del conocimiento. existen estudios en la última década acerca de la problemática en cuestión, sean estos adelantados por actores locales o externos a la vida municipal? (si los identifica, menciónelos), se han realizado eventos o publicaciones relacionados con la problemática en cuestión? (si los identifica, menciónelos), existen instituciones de orden departamental, nacional o internacional, que pueden tener potencial interés para vincularse al pacto intersectorial? (si los identifica, menciónelos). 15. Monitoreo estratégico y análisis situacional. existe una línea de base de la situación de la problemática en cuestión?, existen indicadores o información que se registre de manera periódica en relación a la problemática?, existen espacios donde se analice de manera regular la evolución de la situación de la problemática en cuestión?, algún actor es responsable de generar reportes o informes periódicos de la situación relacionada con la problemática en cuestión? (menciónelo) 16. Acciones para el desarrollo de una comunicación estratégica y el monitoreo crítico. Al realizar una revisión de conjunto de las respuestas del momento Comunicación estratégica y monitoreo crítico. cuáles serían las acciones a emprender para los próximos 12 meses de trabajo, tendientes a implementar dinámicas de comunicación, participación y monitoreo, que generen circuitos de realimentación al desarrollo del pacto intersectorial?