DICTAMEN N.º 218/2011, de 5 de octubre. *

Transcripción

1 DICTAMEN N.º 218/2011, de 5 de octubre. * Expediente relativo a la reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración tramitado a instancia de D. X, por daños materiales en su vehículo sufridos a consecuencia de una tromba de agua ocurrida en una rotonda de la carretera CM-3124, en las proximidades de la localidad de Quintanar del Rey (Cuenca). ANTECEDENTES Primero. Reclamación.- El procedimiento sometido a dictamen tiene su origen en una solicitud de indemnización presentada el día 22 de diciembre de 2010 por D. X ante la Alcaldía del Ayuntamiento de Quintanar del Rey (Cuenca), por la que interesa el pago de una compensación económica de 735,42 euros, reparadora de los perjuicios sufridos en un vehículo de su propiedad, como consecuencia de haber sido arrastrado por una tromba de agua en una rotonda cercana al Polígono Industrial El Polonio, en dicha localidad. Refiere el interesado en sustento de su petición que el percance descrito tuvo lugar el día 7 de diciembre anterior, al introducirse con su vehículo en el tramo de carretera mencionado, donde le sorprendió una riada causada por las fuertes lluvias caídas, que inundó el motor del turismo dejándolo parado y a merced de la corriente. Añade que solicitó auxilio a través del servicio telefónico de emergencias 112, desde donde se requirió la presencia de la Policía Municipal y de los servicios de asistencia en carretera, gracias a lo cual el vehículo y sus ocupantes pudieron ser sacados de la zona inundada, si bien el automóvil sufrió daños por el importe mencionado, que son acreditados mediante la factura de reparación adjuntada al efecto. Segundo. Remisión de la reclamación a la Administración Regional.- Por oficio del Sr. Alcalde del Ayuntamiento de Quintanar del Rey, dirigido al Ministerio de Fomento y reenviado desde allí a la Consejería de Ordenación del Territorio y Vivienda, ha tenido entrada en la misma la reclamación mencionada. En el citado escrito de remisión el Alcalde informante da cuenta de su conocimiento del hecho motivador de la reclamación, exponiendo sobre el tramo de carretera donde ocurrió el percance que cada vez que llueve con abundancia la rotonda se inunda casi completamente y dificulta bastante el paso de los vehículos, y no sólo eso sino que cuando la lluvia cae con fuerza, el agua baja en tromba desde el enlace hacia la rotonda, siendo capaz de empujar y desplazar un coche, como en el caso que hemos expuesto anteriormente. Dicho oficio es acompañado de diversa documentación, entre la que figura un informe emitido por la Asesoría Técnica de Operaciones del Servicio 112, donde se explica su intervención en el rescate del vehículo arrastrado por el agua, con movilización del personal de Protección Civil del referido municipio, e indicando, como cierre de la incidencia, que el propio alertante comunicó que el vehículo había sido finalmente retirado por la grúa de un taller cercano. Tercero. Admisión a trámite.- Con fecha 30 de junio de 2011 se acordó el inicio de un procedimiento de responsabilidad patrimonial en relación con la pretensión indemnizatoria descrita, designando instructor al efecto; circunstancias que fueron notificadas al reclamante mediante oficio en el que también se formuló requerimiento de diversa documentación. Cuarto. Informe del Servicio de Carreteras.- Solicitado informe de la Delegación Provincial de Cuenca de la Consejería imputada, este fue emitido con fecha 12 de julio de 2011 por el personal del correspondiente Servicio de Carreteras, en el que, tras confirmar la titularidad del tramo de carretera donde se sitúa el siniestro, se consigna sobre el hecho lesivo objeto de reclamación que [...] se constata la realidad sobre el mal funcionamiento del drenaje en la zona de la glorieta, [...]. La sobreelevación de la lámina de aguas por encima del nivel de la calzada es provocada por la confluencia de caudales provenientes tanto de la travesía como del propio vial de conexión, añadiendo: Se va a proceder a la realización de un estudio pormenorizado de la situación al objeto de buscar una solución que evite que vuelvan a producirse episodios similares en dicho punto. Quinto. Aportación de documentación por el Ayuntamiento de Quintanar del Rey.- También a petición del instructor del expediente se ha remitido diversa documentación desde el Ayuntamiento referido, relativa al accidente y su lugar de producción, que incluye un atestado emitido al efecto por la Policía Local de dicho municipio y un informe de su Alcaldía, confirmatorios ambos de las circunstancias en que aconteció el suceso motivador de la reclamación. Sexto. Trámite de audiencia.- Con fecha 21 de julio de 2011 se dirigió comunicación al reclamante, informándole de que, con arreglo a lo previsto en el artículo 11.1 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, se le ponía de manifiesto el expediente en trámite de audiencia por espacio de diez días, sin que con posterioridad se haya producido actuación alguna en uso del mismo. Séptimo. Propuesta de resolución.- Seguidamente, con fecha 17 de agosto de 2011, se ha elaborado por el instructor del procedimiento una propuesta de resolución, de sentido estimatorio, argumentándose para ello que de las actuaciones llevadas a cabo en el curso de la instrucción se extrae que ha existido un mal funcionamiento del servicio público de con- * Ponente: Enrique Belda Pérez-Pedrero 1

2 servación y mantenimiento de la carretera, sin estar acreditada la concurrencia de otras circunstancias constitutivas de un supuesto de fuerza mayor o que pudieran desviar la responsabilidad hacia el propio damnificado. Octavo. Informe del Gabinete Jurídico.- Previa solicitud cursada al efecto, con fecha 22 de agosto de 2011 ha sido emitido informe por el Gabinete Jurídico de la Junta de Comunidades en relación con el expediente de responsabilidad patrimonial tramitado y la propuesta de resolución elaborada, en el que el letrado actuante manifiesta su parecer coincidente con el sentido de la misma. En tal estado de tramitación V.E. dispuso la remisión del expediente a este Consejo Consultivo, en el que tuvo entrada con fecha 5 de septiembre de A la vista de estos antecedentes, procede formular las siguientes CONSIDERACIONES I Carácter del dictamen.- El procedimiento objeto de dictamen deriva de un reclamación de carácter patrimonial, que ha sido tramitada conforme a las reglas previstas en el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, que aprobó el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial, en cuyo artículo 12.1 se establece: Concluido el trámite de audiencia, en el plazo de diez días, el órgano instructor propondrá que se recabe, cuando sea preceptivo a tenor de lo establecido en la Ley Orgánica del Consejo de Estado, el dictamen de este órgano consultivo, o en su caso, del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma. Por su parte, el artículo 54.9.a) de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, establece que este último órgano deberá ser consultado en los expedientes tramitados por la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha que versen sobre reclamaciones de responsabilidad patrimonial, cuando el importe de las mismas exceda de 601 euros. Así, como quiera que el daño objeto de reclamación ha sido cifrado por el afectado en 735,42 euros, superando dicho importe la suma a la que se anuda la obligatoriedad de la consulta, ha de conferirse al presente dictamen carácter preceptivo. II Examen del procedimiento.- Las normas aplicables a los procedimientos tramitados como consecuencia de reclamaciones de responsabilidad patrimonial planteadas a la Administración se encuentran plasmadas primordialmente en el citado Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, disposición mediante la que se produjo el desarrollo reglamentario expresamente previsto en el artículo de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Partiendo de este principal referente normativo, el examen de las actuaciones realizadas en el curso de la instrucción, que ya han sido descritas en los antecedentes, no muestra irregularidades significativas de orden formal con potencial incidencia sobre la validez de la resolución que se adopte. El expediente se halla adecuadamente ordenado con arreglo a un criterio cronológico y enteramente foliado, disponiendo además de un índice de los documentos que lo conforman, todo lo cual ha facilitado su examen y toma de conocimiento. Dicho lo anterior, procede pasar al examen las cuestiones de fondo suscitadas por el asunto sometido a dictamen. III Presupuestos legales y jurisprudenciales para la existencia de responsabilidad patrimonial.- La responsabilidad patrimonial de la Administración es una institución jurídica que goza en nuestros días de rango constitucional, con reflejo en los artículos 9.3 y de la Constitución, el último de los cuales establece que los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. Los presupuestos caracterizadores de la responsabilidad patrimonial de la Administración tienen su principal formulación legal en los apartados 1 y 2 del artículo 139 y 1 del 141 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en los que se establece que los particulares tienen derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos; que, en todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable 2

3 económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas; y que sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que este no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. A partir de las notas legales antedichas, la copiosa jurisprudencia existente sobre la materia ha estructurado una compacta doctrina, según la cual los requisitos exigibles para imputar a la Administración la responsabilidad patrimonial por los daños y perjuicios causados a los administrados son los siguientes: en primer lugar, la efectiva realidad de un daño material, individualizado y económicamente evaluable; segundo, que sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una relación directa y exclusiva e inmediata de causa a efecto, cualquiera que sea su origen (Reglamento, acto administrativo, legal o ilegal, simple actuación material o mera omisión); por último, que no se haya producido por fuerza mayor y que no haya caducado el derecho a reclamar por el transcurso del tiempo que fija la Ley. -Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de 23 de febrero de 2004 (Ar. JUR 2004,83545, FJ 2º) y de 13 de octubre de 2006 (Ar. JUR 2006,293842), entre otras muchas, o, en parecidos términos, Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de marzo de 1989 (Ar. RJ 1989,1986, FJ 3º)-. A la relación de requisitos precitados cabría agregar también, como elemento de singular significación para apreciar la referida responsabilidad patrimonial, que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño producido. El sistema de responsabilidad extracontractual aplicable a nuestras Administraciones Públicas ha sido calificado por la doctrina como de carácter objetivo. Este rasgo ha sido perfilado por nuestra jurisprudencia señalando que al afirmar que es objetiva se pretende significar que no se requiere culpa o ilegalidad en el autor del daño, a diferencia de la tradicional responsabilidad subjetiva propia del Derecho Civil, ya que se trata de una responsabilidad que surge al margen de cuál sea el grado de voluntariedad y previsión del agente, incluso cuando la acción originaria es ejercida legalmente, y de ahí la referencia al funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en la dicción del artículo 40 [de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado hoy 139 de la Ley 30/1992], pues cualquier consecuencia dañosa derivada de tal funcionamiento debe ser, en principio, indemnizada, porque de otro modo se produciría un sacrificio individual en favor de una actividad de interés público que, en algunos casos, debe ser soportada por la comunidad -Sentencias del Tribunal Supremo de 26 de septiembre de 1998 (Ar. RJ 1998,6836) o de 28 de noviembre de (Ar. RJ 1998,9967)-. Ahora bien, aun cuando la responsabilidad de la Administración ha sido calificada por la Jurisprudencia como un supuesto de responsabilidad objetiva, esta también nos señala que ello no convierte a la Administración en responsable de todos los resultados lesivos que puedan producirse por el simple uso de instalaciones públicas o que tengan lugar con ocasión de la utilización de los servicios, sino que es necesario que esos daños sean consecuencia directa e inmediata del funcionamiento normal o anormal de aquella. Así mismo, la responsabilidad patrimonial de la Administración se asienta en el criterio objetivo o concepto técnico de lesión, entendida esta como daño o perjuicio antijurídico que quien lo sufre no tiene el deber de soportar. Dicho deber existe cuando la medida impuesta por la Administración constituye una carga general que todos los administrados afectados por su esfera de actuación están obligados a cumplir, y puede venir determinado por la concurrencia de una concreta imposición legal o por otros factores vinculados ordinariamente a la propia situación o actitud del perjudicado, con incidencia sobre la entidad del riesgo generado por el actuar de la Administración. La fuerza mayor, que constituye una circunstancia exoneratoria del deber de indemnizar -a diferencia del caso fortuito-, se caracteriza por ser un acontecimiento imprevisible o que, en caso de ser previsible, es de todo punto inevitable, así como ajeno a la naturaleza y alcance del servicio público a cuyo funcionamiento se atribuyen los daños causados, correspondiendo la prueba de su efectiva concurrencia a la Administración que la invoca. La carga de la prueba de los hechos en que se base la reclamación de responsabilidad patrimonial recae necesariamente sobre el sujeto que la plantea, lo que incluye la acreditación de la relación causal invocada, de los daños producidos y de su evaluación económica. Es esta una formulación enunciada sistemáticamente por nuestra jurisprudencia, que encuentra ahora su principal apoyo en los artículos 6 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo y 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, Ley 1/2000, de 7 de enero, que viene a recoger las reglas del onus probandi dentro de la categoría de las obligaciones, sentando la conocida máxima de que incumbe la prueba de las obligaciones al que reclama su cumplimiento y la de su excepción al que la opone; todo ello, sin perjuicio del deber genérico de objetividad y colaboración en la depuración de los hechos que pesa sobre la Administración, en consonancia con lo previsto en los artículos 78.1 y 80.2 de la citada Ley 30/1992, 26 de noviembre, y que se extiende a sus órganos, autoridades y funcionarios. De otro lado, recae sobre la Administración imputada la carga de la prueba cuando esta verse sobre la eventual concurrencia de una conducta del reclamante con incidencia en la producción del daño, la presencia de causas de fuerza mayor o la prescripción de la acción -v. gr. Sentencias del Tribunal Supremo de 15 de marzo de 1999 (Ar. RJ 1999,4440) y de 21 de marzo de 2000 (Ar. RJ 2000,4049)-. También debe de ser objeto de consideración el tiempo que haya mediado entre la producción del evento lesivo y el ejercicio de la acción tendente a su reparación, pues conforme a lo dispuesto en los artículos de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y 4.2 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o acto que motive la indemnización o desde la manifestación o estabilización de sus efectos lesivos. El análisis de la relación de causalidad existente entre el actuar administrativo y los efectos lesivos producidos aparece de ordinario como elemento esencial en el examen de los procedimientos seguidos en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración. Ante la falta de referencias legales respecto de sus notas caracterizadoras, se dispone de una 3

4 amplía creación jurisprudencial al respecto, que vino tradicionalmente considerando como rasgos definitorios de dicho vínculo teleológico su carácter directo, su inmediatez y su exclusividad respecto de los perjuicios generadores de la reclamación -así, Sentencias del Tribunal Supremo de 19 de enero de 1987 (Ar. RJ 1987,426) o de 4 de junio de 1994 (Ar. RJ 1994,4783)-. Sin embargo, dicha tendencia doctrinal ha sido matizada y corregida, admitiéndose también formas de producción mediatas, indirectas y concurrentes que plantean la posibilidad de una moderación de la responsabilidad cuando intervengan otras causas, lo que deberá tenerse en cuenta en el momento de fijar la indemnización -Sentencias del Tribunal Supremo de 28 de julio de 2001 (Ar. RJ 2001,10061), de 15 de abril de 2000 (Ar. RJ 2000,6255) o de 4 de mayo de 1999 (Ar. RJ 1999,4911)-. Este planteamiento conduce en cada supuesto al examen de las circunstancias concretas concurrentes y a la búsqueda de referentes en la abundante casuística que ofrece la jurisprudencia existente. Finalmente, la intervención de este Consejo Consultivo en los procedimientos seguidos como consecuencia de reclamaciones de responsabilidad patrimonial debe centrarse esencialmente en el examen de los elementos aludidos en el artículo 12.2 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, en el que se dispone: Se solicitará que el dictamen se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de indemnización [...]. 4 IV Requisitos para el ejercicio de la acción.- En cuanto a la legitimación activa de quien planteó la exigencia de responsabilidad patrimonial sometida a dictamen, nada obsta a su reconocimiento al accionante, D. X, quien interpone su reclamación como dueño del vehículo siniestrado, al haber acreditado tal condición mediante la aportación del correspondiente permiso de circulación, constando igualmente a su nombre la factura acreditativa del coste de las operaciones de arreglo precisadas por el mismo. De otro lado, tampoco se plantea dificultad alguna en el reconocimiento de la legitimación pasiva ligada al hecho lesivo objeto de reclamación, puesto que mediante la documentación obrante en el expediente se ha asumido que el tramo de vía pública de la citada localidad conquense donde tuvo lugar el percance -una glorieta o rotonda ubicada en la intersección de la carretera N-320a (travesía de Quintanar del Rey) con el vial de conexión al Polígono Industrial de El Polonio, construida como parte de la carretera CM pertenece de la red de carreteras de titularidad de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, sobre la que recaen las funciones de vigilancia y conservación ejercidas por la actual Consejería de Fomento a través de los correspondientes servicios provinciales de carreteras. En lo tocante al momento de ejercicio de la acción, no cabe considerar que pueda encontrarse afectada de prescripción, toda vez que el accidente originador de los daños reclamados tuvo lugar el día 7 de diciembre de 2010 y la solicitud de indemnización por los mismos -tras dirigirse erróneamente al Ayuntamiento de Quintanar del Rey-, fue reenviada y recibida en dependencias de la Administración Regional, competente para su resolución, el día fecha 18 de abril de 2011, antes, por tanto, del transcurso del plazo de un año establecido al efecto en el artículo de la citada Ley 30/1992, de 26 de noviembre. V Requisitos sustantivos: daño, relación de causalidad y antijuridicidad de aquel.- La existencia de daños materiales efectivos en el vehículo siniestrado resulta plenamente acreditada mediante la documentación aportada al efecto por el reclamante. En cuanto a la existencia de la relación causal invocada, siendo innegable la realidad del accidente en la forma descrita por el afectado, estima el Consejo que de la documentación obrante en el expediente se infiere que el lugar de la vía pública donde sucedió el percance, consistente en una intersección en rotonda ubicada en un vial de acceso al referido Polígono Industrial, que es parte de la carretera CM-3124, al parecer recientemente remodelado o construido, presenta un problema de diseño que provoca constantes episodios de inundaciones, en uno de los cuales se ha producido el hecho lesivo objeto de reclamación. Así se infiere, particularmente, del informe de 12 de julio de 2011 del Servicio de Carreteras responsable del mantenimiento de dicho vial, cuando señala al efecto que [...] se constata la realidad sobre el mal funcionamiento del drenaje en la zona de la glorieta, [...]. La sobreelevación de la lámina de aguas por encima del nivel de la calzada es provocada por la confluencia de caudales provenientes tanto de la travesía como del propio vial de conexión, añadiendo: Se va a proceder a la realización de un estudio pormenorizado de la situación al objeto de buscar una solución que evite que vuelvan a producirse episodios similares en dicho punto. En ese mismo sentido apuntan las observaciones efectuadas por el Alcalde el Ayuntamiento concernido, quien indica en uno de los escritos incorporados al procedimiento que la producción de embolsamientos de agua en la glorieta donde sucedió el percance constituye un hecho usual cada vez que lleve con abundancia, y no sólo eso, sino que cuando la lluvia cae con fuerza, el agua baja en tromba desde el enlace hacia la rotonda. De tal modo, se advierte una clara relación de causalidad entre el funcionamiento, en este caso anormal, del servicio público de carreteras imputado y el hecho lesivo que motiva la reclamación.

5 Como señala adecuadamente la propuesta de resolución, no se dispone de respaldo probatorio alguno que permita plantearse y oponer una posible interferencia o ruptura del nexo causal por la concurrencia de un acontecimiento calificable como supuesto de fuerza mayor -lluvias de una intensidad inusual-, pues, por el contrario, parece acreditado que lo acaecido se ha convertido en un suceso habitual cada vez que llueve en abundancia. Tampoco cabe contraponer una posible concurrencia causal y el consiguiente reparto de responsabilidades con el propio damnificado, por la eventual incidencia de un comportamiento imprudente atribuible al mismo, ya que en todo momento se ha hecho mención a la irrupción de una tromba de agua proveniente de uno de los viales de salida de la rotonda, a la que puede atribuirse un cierto carácter sorpresivo y difícilmente previsible para el siniestrado. Corolario de todo lo anterior es que se advierte relación de causalidad entre las deficiencias constructivas existentes en la citada carretera y los daños materiales objeto de reclamación, sin que concurra circunstancia alguna que haga recaer sobre el perjudicado el deber de soportarlos, procediendo el reconocimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración. VI Sobre la indemnización solicitada.- Estimándose concurrentes los requisitos legales necesarios para la asunción de responsabilidad patrimonial por la Administración, resta por analizar, conforme previene el artículo 12.2 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, la valoración de los perjuicios producidos y la cuantía de la indemnización a abonar para su compensación. A tal efecto, ha de significarse que la factura aportada por D. X, como justificante del quebrando patrimonial ocasionado por los gastos de reparación del vehículo siniestrado, emitida por importe de 735,42 euros, cumple satisfactoriamente los requisitos de contenido exigidos en el artículo 6 del Real Decreto 1496/2003, de 28 noviembre, por el que se aprueba el Reglamento que regula las obligaciones de facturación, así como las exigencias establecidas en el Decreto 96/2002, de 25 junio, sobre Protección de los consumidores en la prestación de servicios por talleres de reparación de vehículos automóviles. En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen: Que existiendo relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público dispensado por la actual Consejería de Fomento y los daños sufridos en su vehículo por D. X, a consecuencia de una tromba de agua ocurrida en una rotonda de la carretera CM-3124, en las proximidades de la localidad de Quintanar del Rey (Cuenca), procede dictar resolución declarando la responsabilidad patrimonial de la Administración y el derecho del reclamante a percibir una indemnización por importe de 735,42 euros. 5