DICTAMEN Nº. 100/2005, de 30 de junio. *

Transcripción

1 DICTAMEN 100 DICTAMEN Nº. 100/2005, de 30 de junio. * Expediente relativo a reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública iniciado mediante reclamación formulada por Dª. Y, en nombre y representación de D. X, por los daños sufridos en un vehículo a causa de la colisión con un corzo. ANTECEDENTES Examina el Consejo un expediente de responsabilidad tramitado a instancia del propietario de un vehículo que resultó dañado a consecuencia del accidente que padeció mientras circulaba por la carretera CM al colisionar con un corzo procedente de un coto de caza de titularidad de la Junta de Comunidades. EXTRACTO DE LA DOCTRINA El reconocimiento de esta titularidad y la ausencia en el lugar del accidente de señal que advierta del peligro de animales o limite la velocidad suponen a priori la imputación de la responsabilidad por los daños de toda índole causados a terceros por los animales afincados en el coto, pues tal es la consecuencia que se deriva de lo establecido en los diferentes preceptos que sobre la materia se contienen en la Ley 2/1993, de 15 de julio, de Caza de Castilla-La Mancha, y Reglamento de desarrollo de la misma, aprobado por Decreto 141/1996, de 9 de diciembre, y que representan una específica traslación de las reglas generales que se deducen de los artículos y del Código Civil. Así, el artículo 17 de la citada Ley de Caza establece: Los titulares cinegéticos serán responsables de los daños causados en las explotaciones agrarias por las piezas de caza procedentes de sus acotados. Subsidiariamente serán responsables los propietarios de los terrenos que conforman el coto, correspondiendo la gestión y vigilancia de los cotos sociales a la Consejería de Medio Ambiente, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 55.3 de la norma de referencia, y en el Decreto 93/2004 de 11 de mayo de 2004 de estructura orgánica de la Consejería de Medio Ambiente. De lo expuesto cabe extraer una regla básica de imputación de responsabilidades para los daños causados por especies cinegéticas, que consiste en la atribución de ésta a quien, por ostentar de forma exclusiva el derecho a disponer del aprovechamiento cinegético, se beneficia y disfruta de las piezas de caza; ya que los animales localizados en un terreno acotado, constitutivos en sí de una fuente de riqueza, eventualmente pueden también ocasionar perjuicios de diversa índole -usualmente en cultivos agrícolas o provocando accidentes de circulación-, por lo que deberá reparar aquél que goce de su aprovechamiento en exclusividad. CONSIDERACIONES * Ponente: Juan Martínez Martínez

2 Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha I El artículo 54.9.a) de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, establece que este Consejo deberá ser consultado en los expedientes tramitados por la Administración de la Junta de Comunidades que versen sobre reclamaciones de responsabilidad patrimonial por cuantía superior a seiscientos un euros. Por su parte, el artículo 12.1 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial, dispone que, concluida la instrucción del procedimiento, el instructor propondrá que se recabe, cuando sea preceptivo a tenor de lo establecido en la Ley Orgánica del Consejo de Estado, el dictamen de este órgano consultivo, o en su caso, del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma. En el supuesto sometido a consulta se ha formulado reclamación de responsabilidad patrimonial por importe total de 1.155,52 por lo que, en aplicación de los preceptos citados se emite el presente dictamen con carácter preceptivo. II Corresponde analizar, seguidamente, la adecuación de los trámites realizados por la Consejería consultante a las disposiciones aplicables a los procedimientos para exigir responsabilidad patrimonial ante las Administraciones Públicas, contenidas en los artículos 142 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y en el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial. El artículo 6 del referido Real Decreto 429/1993 dispone que, cuando el procedimiento se inicie a instancia del interesado, la reclamación se dirigirá al órgano competente y deberá contener todos los requisitos que relaciona el artículo 70 de la Ley 30/1992, entre los que figuran los datos personales del peticionario y, en su caso, los de la persona que lo represente, así como los hechos, su lugar y fecha, razones y términos en que se concrete la petición con toda claridad, teniendo en cuenta que se deberán especificar las lesiones producidas, la presunta relación de causalidad entre éstas y el funcionamiento del servicio público, la evaluación económica de la responsabilidad patrimonial, si fuese posible, y el momento en que la lesión efectivamente se produjo, e irá acompañada de cuantas alegaciones, documentos e informaciones se estimen oportunos y de la proposición de prueba, concretando los medios de que pretenda valerse el reclamante. En este sentido, el procedimiento se inició en virtud de escrito presentado el 22 de diciembre de 2004 por Dª. Y, en nombre y representación de D. X, escrito de reclamación al que se acompañaba, junto con diversa documentación encaminada a verificar la titularidad del vehículo y la representación de la letrada actuante, el presupuesto de reparación por los daños y perjuicios sufridos, así como de copia del atestado instruido por el puesto de la Guardia Civil de Cogolludo. Por resolución de 8 de marzo de 2005 de la Consejera de Medio Ambiente se admitió a trámite la reclamación, con la identificación del expediente con el nº. RP 4/05 y el nombramiento del funcionario encargado de la instrucción del procedimiento, sin efectuar, no obs-

3 DICTAMEN 100 tante, comunicación al interesado del plazo máximo para resolver y notificar de que se disponía -seis meses contados a partir de la fecha de entrada- y de los efectos desestimatorios que se derivarían del transcurso de dicho plazo sin resolución expresa que diera fin al procedimiento, tal y como se exige por el artículo 42.4 de la Ley 30/92 de 26 de noviembre. Consta la solicitud y emisión de informe por el Jefe de Sección de Espacios Protegidos y Vida Silvestre, con lo que se ha dado cumplimiento a lo establecido en el artículo 10.1.del Real Decreto 429/1993, en el que se establece que: el órgano competente para la instrucción del procedimiento, podrá solicitar cuantos informes estime necesarios para resolver. En todo caso, se solicitará el informe del servicio cuyo funcionamiento haya ocasionado la presunta lesión indemnizable. Con carácter previo a la sustanciación del trámite de audiencia, y de acuerdo en lo indicado en el artículo 15 del RD 429/1993 se comunicó a la representante legal del interesado la suspensión del procedimiento general y el inicio del procedimiento abreviado, proporcionando la posibilidad de efectuar alegaciones y aportar los documentos y justificaciones pertinentes en apoyo de su pretensión, adjuntándose relación de los documentos obrantes en el expediente. A continuación Dª. Y presentó escrito ratificando la reclamación inicialmente presentada y proponiendo la terminación convencional del procedimiento, sin que la instructora realizase manifestación alguna sobre la propuesta de la interesada de acuerdo indemnizatorio. A este respecto debe indicarse que el artículo 15 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo indica expresamente que durante el plazo de audiencia concedido en el transcurso del procedimiento abreviado, tanto el órgano instructor como el lesionado podrán acordar proponer la terminación convencional del procedimiento fijando los términos de una propuesta de acuerdo indemnizatorio. El artículo 88 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre vino a dar cobertura a los supuestos en los que la Administración concierta su voluntad con las de los sujetos interesados. A este respecto, se admiten distintos tipos de conciertos (acuerdos, pactos, convenios o contratos) con personas públicas o privadas. Todos ellos pueden tener la consideración de actos finalizadores del procedimiento, por lo que sustituyen a la resolución en sí (caso previsto en los artículos 8, 13 y 15 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo). En el presente caso, ante la voluntad de terminación convencional manifestada por el interesado, la Administración debió expresar su parecer, fijando los términos del acuerdo indemnizatorio, con el sometimiento posterior de la propuesta de acuerdo a este órgano consultivo. No obstante lo anterior, la falta de pronunciamiento expreso de la Administración sobre la propuesta de acuerdo indemnizatorio carece de mayor trascendencia en el expediente objeto de dictamen, dado que la Administración acepta plenamente los términos de la indemnización planteada, produciéndose únicamente una irregularidad relativa al modo de terminación del procedimiento, que será mediante resolución y no mediante el sometimiento de la propuesta de acuerdo al interesado para su formalización. Elaborada la correspondiente propuesta de resolución, ésta ha sido remitida al Gabinete Jurídico de la Administración Regional, junto con el expediente completo del que trae causa, a fin de obtener de aquél la emisión del informe exigido en el artículo 11.h) del Decreto 128/1987, de 22 de septiembre, que mantiene su vigor en lo que no se oponga a la Ley

4 Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha /2003 de 27 de enero, de Ordenación de los Servicios Jurídicos de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, hasta tanto no se produzca su desarrollo reglamentario, de conformidad con lo dispuesto en su Disposición Derogatoria. El Gabinete Jurídico emitió el correspondiente informe, en sentido favorable a la propuesta, al considerar que en el presente supuesto concurría el necesario nexo causal. Por todo lo anteriormente expuesto, cabe afirmar que el procedimiento tramitado cumple las previsiones formales de aplicación, adecuándose a las reglas procedimentales contenidas en el Título VI de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y en el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo. III La responsabilidad patrimonial de la Administración es una institución jurídica que goza en nuestros días de rango constitucional, con reflejo en los artículos 9.3 y de la Constitución, el último de los cuales establece que los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. Los presupuestos caracterizadores de la responsabilidad patrimonial de la Administración tienen su principal formulación legal en los apartados 1 y 2 del artículo 139 y 1 del 141 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en los que se establece que los particulares tienen derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos; que, en todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas; y que sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la ley. A partir de las notas legales antedichas, la copiosa jurisprudencia existente sobre la materia ha estructurado una compacta doctrina, según la cual los requisitos exigibles para imputar a la Administración la responsabilidad patrimonial por los daños y perjuicios causados a los administrados son los siguientes: en primer lugar, la efectiva realidad de un daño material, individualizado y económicamente evaluable; segundo, que sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una relación directa y exclusiva e inmediata de causa a efecto, cualquiera que sea su origen (Reglamento, acto administrativo, legal o ilegal, simple actuación material o mera omisión); por último, que no se haya producido por fuerza mayor y que no haya caducado el derecho a reclamar por el transcurso del tiempo que fija la Ley. Sentencia de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de 23 de febrero de 2004 (Ar. JUR 2004\83545, FJ 2º) o, en parecidos términos, Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de marzo de 1989 (Ar. RJ 1989\1986, FJ 3º)-. A la relación de requisitos precitados cabría agregar también, como elemento de singular significación para apreciar la referida responsabilidad patrimonial, que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño producido. 4

5 DICTAMEN 100 El sistema de responsabilidad extracontractual aplicable a nuestras Administraciones Públicas ha sido calificado por la doctrina como de carácter objetivo. Este rasgo ha sido perfilado por nuestra jurisprudencia señalando que al afirmar que es objetiva se pretende significar que no se requiere culpa o ilegalidad en el autor del daño, a diferencia de la tradicional responsabilidad subjetiva propia del Derecho Civil, ya que se trata de una responsabilidad que surge al margen de cuál sea el grado de voluntariedad y previsión del agente, incluso cuando la acción originaria es ejercida legalmente, y de ahí la referencia al funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en la dicción del artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado [hoy, 139 de la Ley 30/1992], pues cualquier consecuencia dañosa derivada de tal funcionamiento debe ser, en principio, indemnizada, porque de otro modo se produciría un sacrificio individual a favor de una actividad de interés público que, en algunos casos, debe ser soportada por la comunidad - Sentencias del Tribunal Supremo de 26 de septiembre de 1998 (Ar. RJ 1998\6836) o de 28 de noviembre de (Ar. RJ 1998\9967)-. Ahora bien, aun cuando la responsabilidad de la Administración ha sido calificada por la Jurisprudencia como un supuesto de responsabilidad objetiva, ésta también nos señala que ello no convierte a la Administración en responsable de todos los resultados lesivos que puedan producirse por el simple uso de instalaciones públicas o que tengan lugar con ocasión de la utilización de los servicios, sino que es necesario que esos daños sean consecuencia directa e inmediata del funcionamiento normal o anormal de aquélla. Así mismo, la responsabilidad patrimonial de la Administración se asienta en el criterio objetivo o concepto técnico de lesión, entendida ésta como daño o perjuicio antijurídico que quien lo sufre no tiene el deber de soportar. Dicho deber existe cuando la medida impuesta por la Administración constituye una carga general que todos los administrados afectados por su esfera de actuación están obligados a cumplir, y puede venir determinado por la concurrencia de una concreta imposición legal o por otros factores vinculados ordinariamente a la propia situación o actitud del perjudicado, con incidencia sobre la entidad del riesgo generado por el actuar de la Administración. Por lo que a la carga de la prueba de los hechos en que se base la reclamación de responsabilidad patrimonial, ésta recae necesariamente sobre el sujeto que la plantea, lo que incluye la acreditación de la relación causal invocada, de los daños producidos y de su evaluación económica. Es ésta una formulación enunciada sistemáticamente por nuestra jurisprudencia, que encuentra ahora su principal apoyo en los artículos 6 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo y 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, Ley 1/2000, de 7 de enero, que viene a recoger las reglas del onus probandi dentro de la categoría de las obligaciones, sentando la conocida máxima de que incumbe la prueba de las obligaciones al que reclama su cumplimiento y la de su excepción al que la opone; todo ello, sin perjuicio del deber genérico de objetividad y colaboración en la depuración de los hechos que pesa sobre la Administración, en consonancia con lo previsto en los artículos 78.1 y 80.2 de la citada Ley 30/1992, 26 de noviembre, y que se extiende a sus órganos, autoridades y funcionarios. De otro lado, recae sobre la Administración imputada la carga de la prueba cuando ésta verse sobre la eventual concurrencia de una conducta del reclamante con incidencia en la producción del daño, la presencia de causas de fuerza mayor o la prescripción de la acción v. gr. Sentencias del Tribunal Supremo de 15 de marzo de 1999 (Ar. RJ 1999\4440) y de 21 de marzo de 2000 (Ar. RJ 2000\4049)-.

6 Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha También debe de ser objeto de consideración el tiempo que haya mediado entre la producción del evento lesivo y el ejercicio de la acción tendente a su reparación, pues conforme a lo dispuesto en los artículos de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y 4.2 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o acto que motive la indemnización o desde la manifestación o estabilización de sus efectos lesivos. El análisis de la relación de causalidad existente entre el actuar administrativo y los efectos lesivos producidos aparece de ordinario como elemento esencial en el examen de los procedimientos seguidos en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración. Ante la falta de referencias legales respecto de sus notas caracterizadoras, se dispone de una amplía creación jurisprudencial al respecto, que vino tradicionalmente considerando como rasgos definitorios de dicho vínculo teleológico su carácter directo, su inmediatez y su exclusividad respecto de los perjuicios generadores de la reclamación así, Sentencias del Tribunal Supremo de 19 de enero de 1987 (Ar. RJ 1987\426) o de 4 de junio de 1994 (Ar. RJ 1994\4783)-. Sin embargo, dicha tendencia doctrinal ha sido matizada y corregida, admitiéndose también formas de producción mediatas, indirectas y concurrentes que plantean la posibilidad de una moderación de la responsabilidad cuando intervengan otras causas, lo que deberá tenerse en cuenta en el momento de fijar la indemnización Sentencias del Tribunal Supremo de 28 de julio de 2001 (Ar. RJ 2001\10061), de 15 de abril de 2000 (Ar. RJ 2000\6255) o de 4 de mayo de 1999 (Ar. RJ 1999\4911)-. Este planteamiento conduce en cada supuesto al examen de las circunstancias concretas concurrentes y a la búsqueda de referentes en la abundante casuística que ofrece la jurisprudencia existente. Finalmente, la intervención de este Consejo Consultivo en los procedimientos seguidos como consecuencia de reclamaciones de responsabilidad patrimonial debe centrarse esencialmente en el examen de los elementos aludidos en el artículo del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, en el que se dispone: "Se solicitará que el dictamen se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de indemnización..." IV Una vez analizadas las actuaciones integradoras del procedimiento y fijados los presupuestos generales de necesaria concurrencia para declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración, cabe realizar un examen particular de las diversas cuestiones de fondo, comenzando por el estudio del plazo disponible para el ejercicio de la acción resarcitoria. A este respecto no cabe formular objeción alguna, toda vez que la colisión causante de los daños tuvo lugar el día 25 de agosto de 2004 y la primera actuación de parte tendente a lograr su satisfacción fue plasmada en el escrito presentado el 22 de diciembre de 2004, antes, por tanto, de agotarse el plazo de un año establecido al efecto en el artículo de Ley 30/1992, de 26 de noviembre. La legitimación activa vinculada a la reclamación formulada deviene de la propiedad del vehículo siniestrado, que en el curso del procedimiento aparece atribuida, sin género de dudas, a D. X, quedando igualmente acreditada la representación del interesado por la letrada actuante, en virtud poder general para pleitos aportado al efecto. 6

7 DICTAMEN 100 De otro lado, resulta indubitada la legitimación pasiva de la Administración autonómica imputada, en tanto que los hechos lesivos en que se basa la pretensión de resarcimiento tuvieron lugar, tal y como indica el atestado instruido a prevención por el puesto de la Guardia Civil de Cogolludo, en la carretera CM-1004, p.k. 14,800 reconociendo el informe emitido por la Delegación Provincial de la Consejería de Medio Ambiente en Guadalajara, que en ese punto kilométrico se encuentra el Coto Social de Caza de la Comarca de Cogolludo, cuya titularidad corresponde a la Administración Regional. El reconocimiento de esta titularidad y la ausencia en el lugar del accidente de señal que advierta del peligro de animales o limite la velocidad suponen a priori la imputación de la responsabilidad por los daños de toda índole causados a terceros por los animales afincados en el coto, pues tal es la consecuencia que se deriva de lo establecido en los diferentes preceptos que sobre la materia se contienen en la Ley 2/1993, de 15 de julio, de Caza de Castilla-La Mancha, y Reglamento de desarrollo de la misma, aprobado por Decreto 141/1996, de 9 de diciembre, y que representan una específica traslación de las reglas generales que se deducen de los artículos y del Código Civil. Así, el artículo 17 de la citada Ley de Caza establece: Los titulares cinegéticos serán responsables de los daños causados en las explotaciones agrarias por las piezas de caza procedentes de sus acotados. Subsidiariamente serán responsables los propietarios de los terrenos que conforman el coto, correspondiendo la gestión y vigilancia de los cotos sociales a la Consejería de Medio Ambiente, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 55.3 de la norma de referencia, y en el Decreto 93/2004 de 11 de mayo de 2004 de estructura orgánica de la Consejería de Medio Ambiente. De lo expuesto cabe extraer una regla básica de imputación de responsabilidades para los daños causados por especies cinegéticas, que consiste en la atribución de ésta a quien, por ostentar de forma exclusiva el derecho a disponer del aprovechamiento cinegético, se beneficia y disfruta de las piezas de caza; ya que los animales localizados en un terreno acotado, constitutivos en sí de una fuente de riqueza, eventualmente pueden también ocasionar perjuicios de diversa índole -usualmente en cultivos agrícolas o provocando accidentes de circulación-, por lo que deberá reparar aquél que goce de su aprovechamiento en exclusividad. Este Consejo Consultivo, a través de sus Dictámenes 19/1998, de 3 de marzo, 53/1999, de 15 de junio, 81/1999, de 30 de noviembre, 22/2000, de 28 de marzo y 40/2000, de 13 de junio, 48/2002 de 9 de abril, 72/2003 de 11 de junio, ha tenido oportunidad de manifestarse al respecto y atribuir a la Consejería competente en la materia la responsabilidad los perjuicios producidos, al ostentar ésta la condición de titular cinegético de los terrenos de donde procedían las piezas de caza presuntamente causantes de los daños. Por lo expuesto, debe plantearse si en el caso objeto de dictamen ha existido el necesario enlace entre el servicio que ostenta la titularidad cinegética del coto y los daños producidos en el automóvil accidentado, apreciando, en su caso, la virtualidad del nexo causal invocado que haga recaer sobre la Administración el deber de indemnizar. En este sentido, según se desprende del atestado instruido por el puesto de la Guardia Civil de Cogolludo, así como de los informes emitidos por la Delegación Provincial de Medio Ambiente en Guadalajara, debe admitirse que el animal causante del accidente procedía del Coto Social de la Comarca de Cogolludo, zona sita en la carretera CM-1004, p.k.

8 Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha ,800. Asimismo, se acredita en el atestado instruido que hubo un atropello de animal que originó daños en la parte frontal derecha del vehículo siniestrado. Por consiguiente, y teniendo en cuenta todos los razonamientos expuestos, existe relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público de caza de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha y los daños materiales irrogados al vehículo Honda Accord 1.8I, por lo que procede reconocer al afectado el abono de una indemnización consistente en el importe acreditado en la factura de reparación del vehículo nº emitida por el Taller Motor V, SL por importe de 1.155,52. En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen: Que existiendo relación de causalidad entre la titularidad cinegética de la Administración Regional del Coto Social de Caza de la Comarca de Cogolludo y los daños sufridos en el vehículo Honda Accord, GU-nnnn-H, derivados del accidente de tráfico acaecido por colisión con un corzo proveniente de dicho coto, procede dictar resolución declarando la responsabilidad patrimonial de la Administración Autonómica y el derecho del reclamante a percibir una indemnización conforme a lo expresado en la Consideración IV. 8

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