LA REINSERCIÓN LABORAL DE LOS EMPLEADOS DESPLAZADOS DEL ESTADO:

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1 INSTITUTO NACIONAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA LA REINSERCIÓN LABORAL DE LOS EMPLEADOS DESPLAZADOS DEL ESTADO: EL CASO DE LA DESTILERÍA LA PLATA DE YPF COORDINADORA DEL PROYECTO LIC. NELIDA REDONDO INVESTIGADORA PRINCIPAL LIC. ANABELLA BARBERENA INVESTIGADORA ASISTENTE LIC. MARIA FERNANDA MARCOS ASISTE TECNICO SR. DARIO IMPALA SERIE II. ESTADO Y SOCIEDAD. DOCUMENTO NRO. 38 DIRECCIÓN NACIONAL DE ESTUDIOS Y DOCUMENTACIÓN DIRECIÓN DE ESTUDIOS E INVESTIGACIÓN BUENOS AIRES 1997 Contenido INTRODUCCIÓN CONSIDERACIONES CONCEPTUALES LAS PRIVATIZACIONES Y LA REEESTRUCTURACION DEL SECTOR PETROLERO LA RECONVERSION DE LOS RECURSOS HUMANOS. EL CASO DE LA DESTILERIA LA PLATA SÍNTESIS Y CONCLUSIONES 70 Introducción El extenso e intenso proceso de reforma del Estado iniciado en Argentina a partir del año 1989 tuvo como uno de sus ejes principales la privatización de empresas públicas productoras de bienes y prestadoras de Página 1 de 87

2 servicios públicos. Como parte de dicho proceso se desafectó de la planta de personal del Estado mediante transferencias a los nuevos operadores privados o a las provincias que tomaron a su cargo unidades de negocios, bajas vegetativas, retiros voluntarios y compulsivos, en un corto período de tiempo, a alrededor de agentes. Algunos observadores señalan que el desplazamiento de personal estatal tuvo incidencia sobre el mercado de trabajo contribuyendo al aumento de la tasa total de desempleo. Otros sostienen que los costos sociales de una reforma son tan inevitables como la reforma misma, pero pueden poner en duda la viabilidad de esa política por lo que deben buscarse alternativas que permitan minimizarlos, eligiendo medidas adecuadas y moderando su impacto de modo tal que no pongan en peligro la ejecución de las reformas. Si bien no es posible estimar en qué medida el incremento de la desocupación se originó en el proceso de reestructuración económica o en la prolongada crisis previa, la relevancia de la problemática y la ausencia de información sistemática referida al proceso de desafectación de personal estatal y el posterior de reinserción laboral, fundamentaron el desarrollo de este estudio del caso de la Destilería La Plata de YPF. El estudio de la reinserción laboral de los empleados estatales desplazados de la Destilería La Plata de Y.P.F. focalizó su análisis en el proceso de transformación empresaria, y de reducción de la planta de personal, las modalidades de desplazamiento del personal desafectado y las experiencias de reinserción laboral tal como las perciben los propios actores. Se procuró diferenciar las políticas o acciones que facilitaron la reconversión laboral de las que resultaron inadecuadas por su falta de eficacia o porque la dificultaron. El propósito es contribuir a la búsqueda de alternativas -fundadas en la evaluación de la experiencia acumulada- en materia de políticas activas de reconversión y reinserción laboral para el personal estatal afectado por los procesos de ajuste y reforma, tendientes a evitar o minimizar su posterior desempleo. Para alcanzar este objetivo se realizó, en la primera etapa, tareas de investigación de material secundario, bibliografía especializada y publicaciones temáticas. En un segundo momento se relevó información cualitativa en campo, mediante entrevistas en profundidad administradas a informantes claves que se contactaron a través de la técnica de bola de nieve. La muestra se conformó siguiendo la metodología de la saturación de conocimiento, es decir, se incluyeron casos hasta que la incorporación de nuevos mostraba variaciones individuales sobre un patrón o perfil ya conocido. Durante el trabajo de campo se realizó una permanente Página 2 de 87

3 triangulación de las informaciones de las fuentes primarias con lo que se detectaron inconsistencias y contradicciones que determinaron la necesidad de realizar reentrevistas o nuevas entrevistas. Lamentablemente no se tuvo acceso a información de la empresa, por lo que no fue posible efectuar la pertinente confrontación de fuentes. Como todas las investigaciones empíricas que producen información cualitativa, el estudio de caso no permite realizar inferencias cuantitativas de los fenómenos observados, ni extraer conclusiones válidas más allá que para su universo de análisis. En cambio, resulta de suma utilidad para explorar las dimensiones y los comportamientos involucrados en realidades sociales complejas y/o poco conocidas, permitiendo la formulación de hipótesis explicativas acerca de su génesis y desarrollo. Este documento resume los principales resultados del estudio. En los dos primeros capítulos se exponen consideraciones conceptuales relativas al proceso de reconversión productiva iniciado en el país a partir del año 1989 y sus posibles implicancias sobre el mercado de trabajo, se analizan las principales características de las privatizaciones de empresas públicas argentinas y, en particular, la reestructuración del sector petrolero y de la empresa estatal YPF. El capítulo tercero focaliza la observación en la reforma de la Destilería La Plata, el consiguiente proceso de reducción de personal, las modalidades de desplazamiento del personal prescindible y las estrategias para la reinserción laboral de los empleados desplazados. El análisis se realizó sobre información documental y testimonios de los actores -ex-empleados y dirigentes sindicales-. Finalmente, el capítulo cuarto presenta las conclusiones, con especial referencia a las recomendaciones que se infieren a partir de las enseñanzas del caso. Las opiniones vertidas son de responsabilidad de las autoras. Página 3 de 87

4 1.- CONSIDERACIONES CONCEPTUALES La reconversión productiva Desde comienzos de la presente década, la Argentina se encuentra inmersa en un proceso tendiente a modificar sustancialmente el patrón de crecimiento que, a pesar de los grandes vaivenes políticos y económicos, había dominado el escenario nacional. Se puede decir que el país se encuentra actualmente transitando los tramos iniciales de una significativa reestructuración productiva, y que, dada la trascendencia de los cambios, aún es un proceso de final abierto. Por ello también existen muy diferentes opiniones al momento de realizar un balance de las políticas aplicadas y analizar las posibles alternativas que se le presentaban al país para superar la crisis. Más allá de las distintas vertientes académicas, no hay duda que la política económica aplicada desde 1991, y más específicamente desde el Plan de Convertibilidad, ha cambiado el contexto socio-económico en el que hoy se desenvuelven los diferentes actores sociales. A continuación se reseñarán algunas caracterizaciones realizadas algunos autores respecto a la etapa actual de reconversión productiva. Sin pretender agotar las innumerables visiones sobre el tema, esta síntesis procura ayudar a vislumbrar cuáles fueron los principales ejes o pilares en que se basaron los cambios, más allá de la evaluación que ellos merezcan. Los autores Giordano y Torres (1994) sostienen que no sólo se han producido logros significativos en términos de estabilidad, sino también en función de construir las bases para el inicio de una etapa de crecimiento económico sostenido. Reglas de juego que impulsan la reasignación de recursos hacia actividades de mayor productividad junto a un sustancial incremento en el nivel de inversión justifican esta apreciación, concluyen los autores. La contundencia de los cambios en los principales indicadores macroeconómicos permite una visualización de las tendencias derivadas de la aplicación de las nuevas reglas del juego, a pesar que aún faltan instrumentar ciertas reformas que reforzarán y complementarán las ya aplicadas (por ejemplo la reforma laboral). Según Azpiazu y Nochteff (1994), desde fines de la década del 80, y profundizándose los primeros años de los 90, fuertes transformaciones se han suscitado en el país. Entre ellas, se pueden citar: la remoción de una amplia gama de mecanismos regulatorios, la liberalización del mercado cambiario, el Página 4 de 87

5 fuerte debilitamiento del poder del Estado, la apertura externa de la economía, el reconocimiento teórico de las fuerzas del mercado como asignadoras naturales de los recursos, la creciente desregulación del mercado de trabajo y la consiguiente pérdida de conquistas laborales de vieja data, el mayor nivel de exposición a la competencia externa, la reestructuración y subrogación del Estado, la revalorización empresaria del abaratamiento de los costos como condición para la competitividad y fundamentalmente la creciente concentración del poder económico en un núcleo acotado de grandes agentes. Neffa (1995) define la fase actual de reconversión y reestructuración industrial caracterizándola como una etapa de rápido crecimiento económico y de las tasas de ganancia, buscando incrementar la competitividad sobre la base de la reducción de costos y la incorporación de innovaciones tecnológicas y organizacionales para aumentar la productividad en las empresas exportadoras más grandes y dinámicas. Se produjo un rápido crecimiento económico que coexistió primero con un déficit creciente del comercio exterior y luego con un débil excedente, pero con aumento de las tasas de desocupación, precarización del empleo, un mercado interno segmentado y fuerte diferenciación social y regional. Según el autor el objetivo buscado explícitamente por las políticas económicas sería una mayor competitividad en cuanto a los precios de productos o servicios, que llevan implícitas la flexibilización del trabajo y la reducción de los costos laborales. Kosacoff (1994) ha sostenido que el avance de algunas reformas estructurales está determinando un punto de quiebre irreversible en el funcionamiento de la economía. Entre ellas se destacan: la acelerada privatización de las empresas públicas, el proceso de apertura económica, la progresiva integración comercial en el Mercosur, el equilibrio de las cuentas públicas a partir del cumplimiento del presupuesto, la notable mejora en la administración del sistema impositivo nacional, la consolidación y reestructuración de la deuda pública interna y externa y el avance en la desregulación de algunos mercados. Desde la perspectiva macroeconómica, el plan de convertibilidad tuvo dos aspectos salientes: en el plano monetario-fiscal y en el plano estructural (Gerchunoff, Machinea, 1994). En el primero, se declaró por ley la convertibilidad de la moneda a un valor de un peso por dólar, determinándose que la emisión monetaria se realizaría con respaldo del dólar. De esta forma se prescindió de utilizar la estrategia cambiaria como instrumento de política y de financiar al sector público con emisión. Página 5 de 87

6 En el plano estructural, la privatización de la mayoría de las empresas del Estado, la racionalización del sector público nacional, la consolidación de la deuda pública interna y externa, la reforma del sistema previsional y los cambios profundos en la política tributaria, fueron los rasgos sobresalientes. En el plano privado, se recrearon las condiciones de competencia, especialmente mediante la apertura de la economía. Esta apertura económica contribuiría disciplinando a los productores de bienes transables que, tras muchas décadas de política proteccionista, habían sido formadores de precios en mercados oligopólicos, sin relación con la calidad y los precios prevalecientes en los mercados internacionales. El eje central del programa, en definitiva, es el disciplinamiento de los actores sociales (Giordano, 1994) que se exteriorizó a partir de los trazos generales precedentemente enunciados. Este programa de estabilización y reformas estructurales del mercado, según Gerchunoff y Machinea (1994), dio con el rumbo adecuado, aunque los autores cuestionan las bases operativas de dichas reformas Los principales ejes que guiaron el proceso de reconversión productiva Para sistematizar el abordaje a la temática de la reconversión productiva se identificarán tres ejes fundamentales que sirvieron de base para las políticas desarrolladas en los últimos años. Sin desconocer que los cambios fueron mucho más amplios y profundos que los abarcados en estos puntos, la mayor parte de la bibliografía consultada y los autores citados precedentemente coinciden en considerar estos temas como significativos. Los tres ejes serían: la privatización de empresas públicas productoras de bienes y prestadoras de servicios; modificaciones profundas en el rol que la sociedad asigna al Estado; la desregulación de ciertos mercados y de la economía en general. Por la relevancia que implica el primero de los puntos mencionados respecto al tema de la presente investigación, se realizará un análisis más pormenorizado del mismo en el capítulo siguiente. Los otros dos puntos se detallarán muy sintéticamente a continuación, reconociendo la existencia de aspectos sobrepuestos entre uno y otro. Página 6 de 87

7 El rol del Estado en el proceso de reconversión productiva Dentro del contexto de profundos cambios implementados durante los últimos años, el rol del Estado se ha modificado, apoyando en sus funciones la conformación del nuevo perfil económico: se retira del sistema productivo como productor directo de bienes y servicios y abandona su política de otorgar subsidios directos al consumo y a la producción. A comienzos de los 90, apenas iniciada la gestión del actual gobierno, se aprobaron las leyes de Reforma del Estado y de Emergencia Económica (nros y respectivamente). A partir de estas leyes se inauguró el nuevo orden administrativo que básicamente redefine las relaciones de interacción entre el sector privado y el sector público e impone restricciones a las funciones del Estado de Bienestar (Orlansky, 1994). El objetivo central de la ley de Reforma del Estado fue la reestructuración global del aparato estatal, priorizando las funciones esenciales (justicia, seguridad interna y externa, relaciones exteriores) y atendiendo en concurrencia con el sector privado la seguridad social, la educación y la salud (INAP, 1996). Por su parte la ley de Emergencia Económica pauta fundamentalmente la suspensión de los subsidios, subvenciones y regímenes de promoción industrial, que representaban buena parte del déficit fiscal. La ley introduce el congelamiento de las estructuras de personal existentes y la racionalización de los recursos humanos a través de la reubicación; promueve la participación de empleados, obreros y usuarios en el seguimiento, desempeño, gestión, propiedad, etc. de los establecimientos y entidades públicas Desregulación de los mercados Muchas políticas adoptadas se inscriben dentro del marco de la desregulación de los mercados. Tal el caso de la eliminación del régimen de control de precios, la supresión de regulaciones específicas para las inversiones extranjeras, la liberalización del mercado de cambios y de los flujos internacionales de divisas, la desregulación del mercado del petróleo, etc. Estas políticas se tornan más orgánicas y funcionales al sancionarse el Decreto de Desregulación nro /91. Así por ejemplo en el ámbito del Página 7 de 87

8 mercado interno se eliminaron diversas restricciones a la oferta de bienes y servicios, intervenciones sobre la formación de precios, limitaciones al ingreso a los mercados, se modificó la ley de Defensa de la Competencia y se suspendió la ley de Abastecimiento. En lo referido al comercio exterior, se removieron las restricciones cuantitativas y cualitativas así como la intervención del Estado en materia de exportaciones, se suprimieron ciertas restricciones y requisitos a las importaciones de bienes y servicios, se derogó la ley de reservas de cargas, se agilizaron los trámites aduaneros.(azpiazu, Nochteff, 1994) Los costos asociados al proceso de reconversión Algunos autores sostienen que los costos sociales de una reforma son tan inevitables como la reforma misma, pero pueden poner en duda la viabilidad de esa política. Por eso deben buscarse alternativas que permitan minimizar tales costos, eligiendo medidas adecuadas y moderando su impacto de modo tal que no pongan en peligro la ejecución de las reformas (Sautter, Schinke, 1994). Gerchunoff y Machinea señalan que los beneficios políticos y económicos de la reactivación económica tuvieron un costo que se fue manifestando poco a poco. Primero, el déficit en el comercio exterior puso en duda si la productividad, la estabilidad y el crecimiento pueden seguir acompañando la economía con signo positivo. En segundo lugar, la aparición de altas tasas de desempleo junto a una inequidad en la distribución del ingreso ponen en evidencia los costos sociales que implica una reforma estructural. Otros autores sostienen que los programas de estabilización no tienen necesariamente que estar asociados con costos sociales de corto plazo ni con una redistribución regresiva del ingreso, ya que corregir los desequilibrios macroeconómicos es una de las mayores contribuciones para mejorar la situación de los sectores más pobres (Cartas José, 1994). Por otro lado, los costos que puedan surgir de la política de ajuste deben ser necesariamente comparados con la situación social asociada al sostenimiento de un modelo de organización económicamente agotado. Es decir, se debería comparar con los costos que hubiera implicado seguir con la política anterior, sin haber experimentado los cambios actuales. En términos de la evaluación del programa de estabilización y ajuste estructural éste es un dato significativo que opera a la manera de costos de oportunidad (Giordano, 1994). Página 8 de 87

9 Otro inconveniente para evaluar los costos sociales de la reconversión productiva se relaciona con la dificultad de diferenciar los problemas derivados en forma directa del proceso de reformas estructurales, de aquellos que tienen un origen más vinculado a la prolongada crisis previa a la nueva política económica (Giordano, 1994) Cambios en el mercado de trabajo La evaluación del nuevo modelo de producción que se está gestando puede realizarse desde distintos ángulos, no obstante las características que asuma el mercado de trabajo (en términos de demanda, nivel de remuneraciones y estructura distributiva) son especialmente importantes porque impactan de manera muy directa sobre el bienestar de la población (Becaria y López, 1994). El proceso de reestructuración productiva se inició con un fuerte incremento en el nivel de reactivación económica y en la tasa de actividad, lo que ha dado lugar a diferentes interpretaciones respecto a la influencia del plan de convertibilidad en el mercado de trabajo 1. A partir de la evolución de las variables mencionadas, al comienzo del programa algunos sectores sostenían que se podría atravesar la reconversión sin un empeoramiento en los niveles de empleo 2. Sin embargo la evolución posterior de la tasa de desempleo ha puesto en duda dicha alternativa. Durante los primeros años de la implementación del plan se ha producido la contradicción de existir simultáneamente un fuerte y sostenido crecimiento económico, que se visualiza por el aumento del PBI, junto con un aumento del desempleo y subempleo. Otros autores agregan a esta situación un aumento en la precarización del trabajo y del empleo (generalización progresiva de pasantías, trabajo temporario, trabajo a domicilio, trabajo informal, etc.), una reducción del nivel de salarios reales y de la participación de los salarios en la distribución del ingreso. Estos resultados aparentemente paradójicos representan una cuestión central en la medida que se admita que la estrategia de modernización del país 1 En efecto, desde el comienzo del programa de convertibilidad hasta fines de 1993 la ocupación crece aproximadamente un 5% para el conjunto de conglomerados urbanos considerados en la EPH. Si bien este aumento del empleo supera al incremento de la población, la tasa de actividad (la oferta de trabajo) muestra un crecimiento más elevado, por lo que la tasa de desocupación se incrementó. 2 Se debe tener en cuenta que, a comienzos del Plan de Convertibilidad, la caída de la tasa de interés en los mercados internacionales generó un importante flujo de capitales en los países emergentes. La Argentina se vio muy favorecida por esta circunstancia, ya que gran parte del aumento del consumo fue financiado por dichos capitales, que eran en gran medida capitales golondrina o de corto plazo. En parte, por ello durante los primeros años del plan, algunas variables macroeconómicas mostraron un comportamiento exitoso. Página 9 de 87

10 no está concluida mientras se mantengan fuertes inequidades sociales y se entienda que la situación ocupacional es la principal condicionante de la distribución personal del ingreso (Giordano y Torres, 1994). Las posibles soluciones para revertir los efectos negativos que la reestructuración acarreó sobre el mercado de trabajo, no han exhibido todavía respuestas satisfactorias. A pesar de la actualidad del tema, que torna dificultoso un análisis objetivo, se sintetizarán diferentes interpretaciones del problema y los caminos alternativos a seguir Diferentes interpretaciones sobre la problemática del empleo Dentro del contexto de aumento de la desocupación, suele plantearse la discusión acerca de la conveniencia y la forma de desarrollar políticas tendientes a morigerar los impactos negativos que tiene la reconversión sobre el bienestar de la población a través de sus consecuencias en el mercado laboral. Es posible identificar aquí, por lo menos, dos posiciones básicas 3 : 1) Un aumento en el desempleo se produce cuando el aumento en la oferta de trabajo no se ve acompañada por un aumento de la demanda o por una caída de los salarios. Por lo general, esto se debe a factores institucionales en el mercado de trabajo que impiden que los salarios reales o nominales se ajusten en los períodos de exceso de oferta (Pessino, 1996). La flexibilidad necesaria en los salarios, especialmente la posibilidad de su descenso en épocas de sobre-oferta, se dificulta -y en algunos casos se imposibilita- debido a la presencia de sindicatos, de la rígida legislación laboral, de la existencia de salarios mínimos, o por decisiones privadas de las empresas que pagan por encima de los salarios de equilibrio de mercado para motivar a la fuerza de trabajo (Pessino, 1996). Se sostiene entonces la necesidad de reforzar el proceso de desregulación del mercado de trabajo para acelerar el ajuste a través de la disminución de costos, que en término de dólares han sufrido un fuerte aumento en los últimos cinco años 4. La disminución de los costos laborales 3 Se intenta realizar una estilización de las posiciones más habituales sobre el tema, al remarcar las diferencias sin tomar en cuenta elementos comunes que sin duda existen (por ejemplo, ambas posiciones admiten la necesaria existencia de una regulación estatal en ciertos mercados, aunque difieran en su grado de intervención). 4 Los salarios medidos en dólares han aumentado debido a la caída del tipo de cambio real impuesta por el Plan de Convertibilidad. Sumado a esto el descenso o anulación de los aranceles de los bienes de capital importados, la declinación en el precio relativo capital/trabajo ha llegado al 40% (Pessino, 1996). Página 10 de 87

11 apunta especialmente a los costos indirectos (los impuestos al trabajo, ya que en algunos sectores la brecha entre costo laboral total y salario de bolsillo asciende al 80%). En tal caso, una disminución de los aportes y contribuciones salariales, implicaría un aumento de la demanda de empleo, que es hacia donde las políticas públicas deben orientarse. En esta posición, las acciones compensadoras del Estado deben restringirse al ámbito de lo que usualmente se reconoce como políticas sociales. Se asume la premisa de fallas del Estado, de la cual deriva que el mejoramiento del nivel y la distribución del bienestar están ineludiblemente unidos a una disminución del papel de Estado en lo económico (Becaria y López, 1994). 2) Se considera necesario un papel más activo del Estado, que contemple los efectos de las medidas económicas en el empleo y el bienestar de la población. La revalorización de ciertos fenómenos -como las fallas del mercado o el escaso efecto arrastre del crecimiento económico- son argumentos que apuntalan esta posición (Becaria y López, 1994). Se interpreta que un proceso dosificado y gradual en la apertura de la economía y en la desregulación de los mercados, juega en favor de evitar los indeseables desequilibrios que se han observado en el mercado laboral. La causa principal del desempleo entonces, radica en la combinación de apertura comercial con tipo de cambio real sobrevaluado (IEFE, 1995). Se admite la necesidad de una flexibilidad laboral, pero diferenciando la flexibilidad laboral interna o tecnológica de la flexibilidad externa o contractual y de la flexibilidad salarial (Cetrángolo y Golbert, 1996). Sería la primera de ellas la que se debe implementar fundamentalmente para que el crecimiento económico no provoque desequilibrios en el mercado laboral. La flexibilidad laboral interna o flexibilidad ofensiva por lo alto (Santantonio y Tavilla, 1994), hace hincapié en aspectos vinculados con el mercado interno de trabajo (multifunción, polivalencia, movilización horaria, etc.), que permite lograr una mayor eficiencia y calidad en la producción a partir de una situación de altos salarios, estabilidad del colectivo de trabajo y un involucramiento de los trabajadores en la gestión empresarial (IEFE, 1996). Por otro lado, desde las diferentes ópticas se admite que la causal tecnológica actuó, potenciando otras, para que el desempleo creciera a pesar del aumento en el nivel de actividad económica 5. La incorporación de nuevas 5 Sin duda, esta causa no puede ser considerada como una de las más significativas. Pessino (1996) Página 11 de 87

12 tecnologías, que requieren habilidades específicas, y la existencia de un importante número de trabajadores que no logran adaptarse a los nuevos requerimientos de la demanda, ha implicado que un amplio sector de trabajadores queden excluidos del mercado de trabajo, variable que no aún no se ha podido cuantificar Algunas propuestas frente al desempleo Ante la problemática del desempleo y frente a la necesidad de dar respuestas concretas, Gerchunoff (1996) sostiene que se debe encontrar un sendero de crecimiento con el máximo de contenido de empleo, que absorba a trabajadores no calificados y descalificados. A partir de ello se abren dos líneas principales de acción. Una se refiere a reducir el costo laboral y la otra es la reconversión laboral para instruir a los trabajadores descalificados e integrarlos al empleo moderno. Sin embargo, ninguna de esas políticas puede acabar con el desempleo, por lo que hay que seguir buscando alternativas adecuadas. Sin duda los programas realizados han transitado por las mencionadas líneas de acción. Sin evaluar la eficiencia y la eficacia en su aplicación, se enumerarán a continuación las medidas adoptadas en los últimos años. Desde inicios del plan de convertibilidad las principales iniciativas desarrolladas desde el gobierno, pueden incluirse -según la clasificación utilizada por la OCDE- dentro de las llamadas "subvenciones a la creación de empleo". Las mismas abarcan los programas de creación directa de empleo en el sector público o en organismos sin fines de lucro (como en el caso del Programa Intensivo de Trabajo) y -en la mayoría de los casos- subvenciones al empleo permanente en el sector privado, ya sea para la contratación de trabajadores pertenecientes a grupos específicos (Contratos Promovidos por la Ley Nacional de Empleo) o subvenciones generales que implican una reducción del costo relativo de la mano de obra (disminución de aportes patronales incluidas en el Pacto Fiscal Federal). También deben considerarse los programas de capacitación y formación profesional, que se implementan a través del Programa de Apoyo a la Reconversión Productiva (PARP) (Santantonio, 1996). De tal manera, existe un amplio espectro de medidas que -directa o indirectamente- tienen como propósito impulsar la generación de empleo. A continuación se realiza una enumeración de las mismas, sin entrar a detallar sostiene que el punto de vista ampliamente sostenido de que el aumento del desempleo se debe simplemente a la falta de calificación no parece surgir de nuestros datos. (Se refiere a los datos presentados en el referido trabajo de investigación. Ver Bibliografía). Página 12 de 87

13 su contenido y evaluación, aspectos que superan el ámbito de este trabajo Políticas de empleo implementadas Políticas Activas1. Servicios públicos de empleo y administración En 1994 el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS) dispuso un Red de Servicios de Empleo compuesta por Oficinas Públicas de Empleo y Agencias Públicas de Colocación. 2. Formación profesional A) Programa Nacional de Formación Profesional El programa se instrumenta mediante la ejecución de proyectos que instituciones, públicas o privadas, presentan al MTSS. Está destinado a una amplia población objetivo: trabajadores en actividad o trabajadores desocupados. B) Programa Nacional de Pasantías para la Reconversión (PRONAPAS) El Programa tiene como objetivo mejorar las calificaciones profesionales de los trabajadores desocupados a través de planes de pasantías en empresas privadas, que se pueden extender entre uno y tres meses. Los beneficiarios reciben una ayuda económica de 200 pesos. 3. Medidas destinadas a los jóvenes Proyecto Joven Está destinado a personas con problemas de empleo. Consiste en cursos de capacitación, de una duración entre 3 y 6 meses, en el que se prevé una pasantía en una empresa, donde el pasante puede desarrollar las habilidades adquiridas en el proceso de capacitación. Los beneficiarios reciben una beca diaria de entre 4 y 8 pesos. Proyecto Joven es uno de los cuatro proyectos previstos en el PARP (Programa de Apoyo a la Reconversión Productiva). Los restantes tres son: Proyecto Micro-Empresas, Proyecto Imagen y Fortalecimiento de las Oficinas de Empleo. 4. Subvenciones a la creación de empleoa) Contratos promovidos por la Página 13 de 87

14 Ley de Empleo Contrato de trabajo de tiempo determinado como medida de fomento de empleo.contrato de trabajo de tiempo determinado por lanzamiento de nueva actividad Contrato de práctica laboral para jóvenes Contrato de trabajo formación B) Modalidades promovidas por la Ley , modificatoria de la Ley de Contrato de Trabajo Período de prueba Contrato de trabajo a tiempo parcial Modalidad especial de fomento de empleo Contrato de aprendizaje C) Bonos de Creación de Empleo Privado (BOCEP) Se trata de un instrumento por el cual los estados provinciales pueden financiar programas de retiros voluntarios, a la vez que facilita la reinserción laboral de los empleados públicos al transformarse en un crédito para la empresa del sector privado que lo contrate o para el desarrollo de un microemprendimiento. D) Promoción de empleo privado (PEP) Consiste en el financiamiento de 200 pesos del sueldo mensual de cada trabajador contratado, por un lapso de 3 meses, a las empresas que crean nuevos puestos de trabajo de una duración mínima de 1 año y que, en caso de tomar un beneficiario del seguro de desempleo, se prolonga por un mes adicional. E) Reducciones en las contribuciones patronales a partir del Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento Se disminuyeron los aportes patronales, con una quita diferenciada por provincias, que oscila entre el 30 y el 80%. 5. Creación directa de empleo A) Programa Intensivo de Trabajo (PIT) Se basaba en la realización de obras de utilidad pública y social, cuyos Página 14 de 87

15 proyectos eran formulados en la localidad en la que los ejecutaran. B) Programa de Empleo Anticipado (PROCOPA) Similar al PIT, con otro mecanismo de financiamiento. C) Programa de entrenamiento ocupacional (PRENO) Se trata de la realización de prácticas laborales rentadas en obras de interés social y está destinado a determinadas provincias Políticas Pasivas Seguro de desempleo El Seguro de Desempleo establece una prestación para los trabajadores desocupados que se encuentren inscriptos en el Sistema Único de Registro Laboral, y que hayan cotizado al Fondo Nacional de Empleo durante un período mínimo de 12 meses durante los tres años anteriores al cese del contrato de trabajo que dio lugar a la situación legal de desempleo. De esta manera, quedan excluidos del mismo los trabajadores informales y clandestinos desocupados. El tiempo de la prestación está relacionado al período de cotización variando entre 4 a 12 meses. El monto del haber se fija de manera descendente, del 85% al 70% del salario neto promedio percibido en los seis meses anteriores a la cesantía, aunque con topes mínimos y máximos. Página 15 de 87

16 2.- LAS PRIVATIZACIONES Y LA REEESTRUCTURACION DEL SECTOR PETROLERO Las privatizaciones en Argentina A partir de la década del 70, tras los efectos de la crisis petrolera, comenzó a discutirse en Occidente la validez de la inserción estatal en la esfera productiva. Una década más tarde el debate se instaló en nuestro país, alcanzando significativo consenso social la idea de que Estado debía desprenderse de empresas productoras de bienes y servicios. Al finalizar la década del 80, la Argentina inició un rápido e intenso proceso de privatizaciones. Señalan Gerchutnoff y Cánovas (1994) que las privatizaciones han desempeñado, para la sociedad argentina actual, un rol similar al que jugaran las estatizaciones cuarenta años atrás. Las principales áreas económicas en manos del Estado constituían, en aquellos períodos, la garantía de la acumulación del capital y de una distribución más equitativa del ingreso ya que, en el pensamiento de la época, el mercado había demostrado que librado a sus propias fuerzas fracasaba en el objetivo de brindar crecimiento e igualdad. En los 80, como consecuencia de la inefectiva intervención pública, el consenso de la sociedad argentina otorgó a la privatización de empresas públicas el significado de acabar con la inflación, con la crisis del sector externo, con la ineficiencia y con la falta de productividad. La percepción social acerca del papel del Estado en la economía fue cambiando, hasta alcanzar un punto de inflexión. La situación de quiebre no fue sólo producto de una moda ideológica, sino que también existieron razones legítimamente fundadas. En la experiencia argentina, las empresas se fueron alejando del ideal que les dio origen y se cerraron corporativamente. Su contribución al crecimiento y la productividad de las inversiones públicas fue declinando. El criterio distributivo que debían tener sus tarifas se distorsionó y los precios con que compraban las empresas estatales, superiores a los precios de mercado, terminaron favoreciendo a una red de proveedores, gobernantes, sindicalistas y empresarios. Adicionalmente, hacia finales de los 70 y comienzos de los 80 el endeudamiento de las empresas públicas en moneda extranjera debilitó fuertemente su salud económico-financiera. En la segunda mitad de la década Página 16 de 87

17 del 80, no pudiendo recurrir ya a nuevas fuentes de financiamiento para sanear la situación, las autoridades comenzaron a recortar indiscriminada e irracionalmente los gastos de las empresas. La situación patrimonial y la calidad de los servicios prestados se fue deteriorando. 6 Los shocks hiperinflacionarios de 1989 y 1990 determinaron en algunos sectores la necesidad urgente de realizar cambios estructurales. En este contexto, el objetivo general de las privatizaciones era concretar la reconversión de las unidades para mejorar su eficiencia y, consecuentemente, el grado de competitividad de la economía argentina. La urgencia que se observara en el proceso privatizador se puede comprender desde dos perspectivas. Desde el punto de vista político, la necesidad de ganar credibilidad ante el mundo de las finanzas, tanto local como internacional. Desde la perspectiva económica, las privatizaciones constituían el único instrumento disponible para evitar que se repitiera la experiencia hiperinflacionaria: si los activos públicos se intercambiaban por dólares en efectivo, el poder público se hacía de liquidez para cerrar transitoriamente las brechas interna y externa; si los activos se intercambiaban por papeles de la deuda pública interna o externa se lograba algún saneamiento patrimonial del Estado y una mejor posición para negociar un arreglo con los acreedores externos. Sin duda, las privatizaciones tendrán en el mediano y largo plazo una serie de efectos positivos -relacionados con la eficiencia productiva y la calidad de los servicios- pero también se visualizarán impactos no deseados, debido a que el fundamento de las privatizaciones no siempre fue la eficiencia microeconómica El proceso privatizador abarcó una gama importante de sectores: canales de televisión, empresas petroquímicas, ramales ferroviarios, sector de telecomunicaciones, aviación, petróleo, rutas nacionales, siderurgia, electricidad, aguas y servicios cloacales, gas, subterráneos, aeropuertos, energía atómica, banca oficial. En la actualidad está en desarrollo la privatización de sectores faltantes: Banco Hipotecario Nacional, centrales hidroeléctricas, usinas nucleares y aeropuertos. Si se observa la operatoria privatizadora, se destaca que comenzó con la transferencia de grandes empresas de servicios públicos, en general 6 Cada sector tenía algún problema que, por su gravedad, caracterizaba a la empresa estatal correspondiente: La demanda insatisfecha acumulada (teléfonos), el exceso de capacidad instalada indisponible por mal mantenimiento (generación de energía eléctrica), el fuerte deterioro del estado de la infraestructura (agua, caminos, puertos). (FIEL, Capital de infraestructura en la Argentina, Buenos Aires, 1992) Página 17 de 87

18 monopolios naturales, y se continuó con industrias que potencialmente estaban en condiciones de operar en entornos competitivos. Esta secuencia resulta opuesta a la lógica racional privatizadora enunciada por la teoría económica. Las causas de la secuencia empleada se encontrarían, por un lado, en razones políticas: el apoyo popular logrado a través del rápido traspaso de ciertos servicios públicos que en los últimos años habían deteriorado profundamente la calidad del servicio prestado. Por el contrario, la privatización de ciertas empresas industriales, menos relacionadas con la vida cotidiana de la población, no hubiera causado un impacto positivo tan contundente. Por otra parte, desde el punto de vista económico, las privatizaciones de monopolios de servicios públicos aumentaban la recaudación de fondos líquidos o cancelación de deuda Algunos rasgos que caracterizan al proceso de privatizaciones en la Argentina Se detallan a continuación en forma muy sintética algunos rasgos generales que caracterizaron al proceso de privatizaciones en la Argentina hasta la fecha. Esta presentación, que puede servir de síntesis a este marco, se nutre fundamentalmente de las observaciones hechas por diversos autores al analizar las privatizaciones realizadas en el país: 7 Las empresas estatales se habían alejado del ideal que las había originado, y habían adaptado sus conductas a objetivos alejados de la maximización del beneficio social. Este hecho se veía agravado por la crítica situación patrimonial que enfrentaban las empresas en el momento de la decisión de privatizarlas, así como por el deterioro creciente en los servicios que prestaban. Las privatizaciones fueron fundamentales para el cumplimiento de dos necesidades urgentes que debía encarar el entrante gobierno de Menem. En el plano económico, eran el único instrumento disponible de financiamiento para cubrir las brechas interna y externa sin caer en una nueva hiperinflación. En el plano político, sólo un proceso de reformas estructurales (y rápidas) podía generar la confianza necesaria y la credibilidad en el mundo de los negocios (lo que Gerchunoff denominó sed de reputación ). Y si en algo destaca el ejemplo argentino respecto de otras experiencias internacionales, es en la 7 Véase, por ejemplo: Azpiazu, Daniel y Adolfo Vispo: Algunas enseñanzas de las privatizaciones en la Argentina, Revista de la CEPAL, Santiago de Chile, Diciembre de 1994; Chudnovsky, Daniel, Andrés López y Fernando Porta : El boom de la Inversión Extranjera Directa en la Argentina, Desarrollo Económico, Buenos Aires, abril-junio 1995; Devlin, Robert: Las privatizaciones y el bienestar social Revista de la CEPAL, Santiago de Chile, Abril 1993; Gerchunoff, Pablo y Guillermo Cánovas: Privatizaciones en un contexto de emergencia económica, Desarrollo Económico, Buenos Aires, enero-marzo 1995). Página 18 de 87

19 celeridad y amplitud de las realizaciones (Azpiazu y Vispo, 1994). El proceso de privatizaciones se utilizó inicialmente como una herramienta macroeconómica para estabilizar la economía y, al tomar fuerza la estabilidad y declinar las urgencias financieras del sector público, las autoridades ganaron autonomía en el diseño de las políticas de privatizaciones y pudieron atender objetivos diferentes a los puramente macroeconómicos, como los de lograr una mejor eficiencia asignativa. Dos rasgos notables de la experiencia argentina, relacionados entre sí: en primer lugar la existencia sistemática de normas orientadas a preservar el carácter monopólico de la mayoría de las empresas privatizadas, y en segundo lugar la demora en la conformación de agencias regulatorias independientes, capaces de controlar el poder de mercado de las nuevas compañías privadas y de llevar adelante políticas activas pro-competencia. Si bien existen argumentos técnicos para preservar morfologías de mercado muy concentradas 8, es simultáneamente necesario que las agencias reguladoras (que ya están funcionando) protejan cada vez mejor a los usuarios de las eventuales explotaciones de los monopolios, realizando un contrapeso social que haría eficaz la regulación estatal. Las privatizaciones fueron escasamente graduales, y en general no se llevaron a cabo políticas de saneamiento previo a las mismas. Sin embargo, en las efectuadas a partir de 1992, los mecanismos de privatización y los marcos y entes regulatorios fueron comparativamente mejor diseñados y las tarifas fijadas en forma más equilibrada (Chudnovsky, López, Porta, 1995). Sobre una parte de las privatizaciones desarrolladas en la primera etapa se realizaron modificaciones contractuales y en los marcos regulatorios a los pocos meses después de terminado el proceso de privatización, buscando reducir los precios al público. Esto se logró a cambio de ciertas concesiones: se redujeron y/o eliminaron impuestos y se dolarizaron las tarifas. En general, no fue importante la difusión de la propiedad accionaria a través del mercado de capitales. Por el contrario, los consorcios adquirentes obtuvieron un fuerte poder de negociación, debido a una alta concentración en la propiedad. Los consorcios titulares de las nuevas empresas privatizadas están formados, en la mayor parte de los casos, por tres principales actores: un operador extranjero responsable de la administración del negocio, con experiencia en el sector, que aporta nueva tecnología y una parte del management; algunas entidades bancarias, generalmente extranjeras y un número variable de empresas domésticas, que pueden aportar una parte 8 Bajo las condiciones de alta incertidumbre que han caracterizado a la economía argentina durante el proceso de privatizaciones en su primera etapa, la falta de competencia en los mercados quizás haya sido un requisito para que los consorcios lleven a cabo inversiones a largo plazo (transacción competencia-inversión). Desde este punto de vista privatizar monopolios es una ventaja. Página 19 de 87

20 importante del personal de dirección. Este último sector frecuentemente se encuentra relacionado con los principales grupos económicos locales y participó simultáneamente en varios procesos de privatización, por lo que son propietarios parciales de varias empresas (Gerchunoff y Cánovas, 1994) Efectos macroeconómicos de las privatizaciones argentinas Finalmente, resulta interesante analizar cuáles son los efectos más importantes que una política tan significativa como la de privatizaciones masivas trae a la economía del país. Para ello, y siguiendo nuevamente a Gerchunoff y Cánovas (1994), dividimos los efectos en fiscales, sobre la inversión y sobre el sector externo. Efecto fiscal Es, sin duda, de signo positivo para el fisco el efecto causado por los pagos en efectivo que recibe el Estado por las empresas privatizadas. Al haberse recuperado títulos de deuda (externa e interna), el sector público obtiene también como beneficio los servicios de la deuda que se ahorran por la aplicación del mecanismo de capitalización. Otros efectos positivos para las cuentas fiscales lo representan la recaudación impositiva proveniente de las nuevas empresas bajo la operación privada, así como las inversiones que el sector público se evita financiar al desprenderse de sus empresas. A cambio de todo esto el Estado sacrifica solamente la recaudación impositiva de algunas empresas -por ejemplo YPF- bajo operación estatal que deja de percibir y las ganancias de las empresas estatales, que solían ser negativas. La conjunción de estos factores hace que el efecto fiscal de las privatizaciones argentinas sea positivo, especialmente en el corto plazo, cuando se reciben los pagos en efectivo. Efecto sobre la inversión Los operadores privados están obligados a realizar grandes inversiones -para rehabilitar el stock de capital en los servicios públicos- que el Estado no habría podido afrontar debido a su delicada situación fiscal. Este sería el efecto directo de las privatizaciones sobre la inversión. Página 20 de 87

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