No obstante los esfuerzos realizados por los gobiernos, la penetración del seguro agrícola continua, en la mayoría

Transcripción

1 1. Introducción La experiencia mexicana en la gestión de riesgos catastróficos agropecuarios Jesús Escamilla Juárez La actividad agrícola, principalmente en las economías emergentes sigue jugando un rol de primera importancia en el desarrollo económico de estos países. Se estima que cerca de la mitad de la población mundial aproximadamente 2,900 millones de personas viven en áreas rurales, de este universo, en países eminentemente productores de materias primas, el 86% depende para su subsistencia de la producción agrícola, porcentaje que disminuye al 48% cuando se trata de países con economías en proceso de industrialización (Mahul, 2010). Por otra parte, las características productivas inherentes a la producción agrícola, la hacen altemente vulnerable a la ocurrencia de diversos riesgos tanto de carácter sistémico como idiosincrático 1 que requieren la adopción de estrategias de administración de riesgos, orientadas a mitigar y reducir el impacto que sobre su rentabilidad y viabilidad pueden llegar a tener este tipo de eventos. Dada la gran diversidad de riesgos que enfrentan los productores, es difícil establecer una tipología precisa, sin embargo, diversos autores (Arias 2006, Mahul et al) coinciden en señalar que los riesgos asociados al comportamiento de los mercados y a la producción, son lo que tienen un mayor impacto en el ingreso rural. En el caso especifico de los riesgos que afectan la producción agrícola, en tiempos recientes, los gobiernos, particularmente de los países emergentes, se han orientado al desarrollo de soluciones financieras que les permitan mitigar los impactos que un desastre tiene en el ámbito rural, incluyendo los ingresos de los productores y los costos de capital asociados a los procesos de recuperación de la actividad. En particular, los esfuerzos institucionales se han centrado en desarrollar sistemas de seguro agrícola como una herramienta eficiente para compartir el riesgo, financiando su desarrollo y expansión, a menudo, a través de subsidios en las primas, con el fin de complementar, fortalecer e incluso sustituir los mecanismos de ayuda postdesastres que se tienen establecidos para atender a la población rural efectada por un evento natural y que, generalmente, son financiados con recursos presupuestales o mediante préstamos de organismos financieros internacionales y, en algunos casos, con asistencia internacional. Así, desde los años 90s se observa que el sector público ha promovido con mayor fuerza la adopción de sistemas de seguro agrícola, en la mayoría de las veces a través de esquemas de participación público privado. Una encuesta realizada en 65 países por el Banco Mundial en 2008 (Mahul, et al), muestra que el 37% de los países encuestados, principalmente de ingresos medios, han instrumentado coparticipaciones de este tipo, como una forma de fortalecer la oferta del seguro agrícola. No obstante los esfuerzos realizados por los gobiernos, la penetración del seguro agrícola continua, en la mayoría 1 En términos generales, puede afrimarse que los riesgos sistémicos son aquellos que afectan a un gran número de unidades económicas simultáneamente (sequías, inundaciones, huracanes); en tanto que los riesgos idiosincráticos afectan a los productores de manera independiente (fuego, granizo, salud). 1

2 de los países de ingresos bajos y medios, siendo insuficiente para atender la demanda de protección de los productores, en promedio, el Banco Mundial estima que los niveles de penetración alcanzan apenas el 0.3% del Producto Interno Bruto nacional de estos países contra el más del 1% registrado por los países más desarrollados (Mahul, et al), situación que se hace más evidente cuando se trata de instrumentos dirigidos a proteger eventos de carácter catastrófico. En este contexto de insuficiencia de oferta de seguros para atender las necesidades de protección de los productores rurales ante la ocurrencia de eventos climáticos, principalmente, de carácter catastrófico, los gobiernos de los países se han visto obligados a fortalecer sus redes de protección social y generar los mecanismos de mitigación necesarios para atender las necesidades de la población afectada por desastres naturales, mediante el otorgamiento de apoyos económicos para resarcir las pérdidas y reactivar sus ciclos económicos. Generalmente, la estrategia adoptada se basa en el otrogamiento de apoyos extraordinarios que afectan los presupuestos nacionales y, en el mejor de los casos, mediante la constitución de fondos nacionales de desastres, que operan bajo un esquema de asistencia gubernamental. Es por ello, que resulta fundamental trabajar en el desarrollo de una estrategia integral de administración y transferencia de riesgos agrícolas, que bajo un enfoque de participación público privada, contribuya al desarrollo de mecanismos financieros que coadyuven a fortalecer los programas de ayuda postdesastre que tienen institucionalizados los gobiernos y que, en particular, permita: A los productores, contar con los recursos necesarios para acelerar su recuperación después de una catástrofe; generar una mayor conciencia del riesgo y fomentar la adopción de medidas de mitigación. A los gobiernos, contar con un canal para la distribución y transferencia del riesgo ex ante que reduzca los costos de capital para enfrentar desastres, contribuyendo a la estabilización fiscal y al desarrollo económico, complementando, así, los instrumentos asistenciales ex post con que cuentan para estos efectos. Es en esta visión, en la que se enmarca la política publica establecida por el Gobierno mexicano para la gestión de los riesgos naturales que afectan la producción agrícola y, de manera especial, las condiciones de vida de la población rural y cuyas características, particularidades y resultados se plantean en este documento. 2. La Administración del Riesgo Agrícola en México Conforme a los datos del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), la actividad agropecuaria en México representa el 4.1% del Producto Interno Bruto y emplea al 20% de la Población Económicamente Activa. No obstante su peso especifico en la economía del país, su estructura productiva presenta fuertes contrastes y asimetrías, donde es posible observar que, por un lado, se cuenta con productores altamente tecnificados y explotaciones comerciales especializadas y exitosas que sostienen el crecimiento de las exportaciones agrícolas; por otro, existe un amplio segmento de la población rural cuya producción se orienta al autoconsumo y practica exclusivamente agricultura de temporal en pequeñas parcelas, que no ha podido superar el círculo vicioso de baja productividad y pobreza. En medio de estos extremos se ubica un importante sector de productividad media que atiende en mayor medida las necesidades del mercado interno y cuyo proceso productivo está ligado de manera fundamental a la disponibilidad de financiamiento y programas de fomento impulsados por el Gobierno mexicano 2

3 a través de transferencias fiscales. Aunado a lo anterior, la actividad agropecuaria se ve frecuentemente afectada por la presencia de eventos cilmáticos de alto impacto, entre los que destacan las anomalías registradas en los niveles de precipitación pluvial que producen fuertes y extensos eventos de sequía, así como la ocurrencia cada vez más frecuente de heladas de gran intensidad y fuera de los patrones histróricos registrados. La diminución en los niveles de lluvia, ha producido en los últimos 15 años cerca del 80% de las catastrofes agropecuarias a las que ha tenido que hacer frente el país. Los impactos socioeconómicos de esta alta vulnerabilidad a eventos climáticos, se magnifican, si se considera que, en promedio, el 76% de las cerca de 22 millones de hectáreas dedicadas a la producción agrícola dependen de condiciones climáticas favorables (lluvia y temperatura) para su explotación y el 80% de los productores tiene predios menores a las 5 hectáreas. No obstante el perfil de riesgo que muestra el sector agrícola y que hace evidente la necesidad de contar con instrumentos de trasferencia de riesgo orientados a reducir la vulnerabilidad de los productores, la oferta de este tipo de instrumentos por parte del sector asegurador privado es limitada e históricamente se ha concentrado en la protección de productores ubicados en áreas con mediano y alto potencial productivo y en esquemas de protección de seguro tradicionales, lo que ha generado la concentración geográfica y productiva del seguro. Ejemplo de esta limitada oferta, lo muestra el hecho de que en el período , el 60% de la superficie asegurada que, en promedio, apenas alcanza los dos millones de hectáreas (10% de la superficie sembrada a nivel nacional), se da en cultivos y regiones geográficas, que generalmente han demostrado su viabilidad técnica y financiera. La baja penetración del seguro agrícola, principalmente, cuando se trata de riesgos catastróficos, ha tenido importantes costos económicos para el Gobierno mexicano, toda vez que se ha visto en la necesidad de hacer frente a los daños ocasionados por estos fenómenos, que en tiempos recientes han registrado un marcado incremento en su intensidad y severidad, así como también en la frecuencia con se presentan. En el periodo , el costo para el gobierno, por este concepto, fue en promedio de 50.0 millones de dólares de los Estados Unidos de América (USD), cifra que durante 2011 alcanzó los millones de USD, producto de las heladas y sequías que afectaron de manera importante el norte del país, región donde se concentra la mayor parte de la agricultura comercial. En este contexto de desastres climáticos frecuentes e incrementos constantes en los costos económicos derivados de las afectaciones en la producción agrícola y, particularmente, la carencia de mecanismos de transferencia financiera de riesgos que permitiera su adecuada gestión, el Gobierno mexicano se vio en la necesidad de contruir una estrategia integral que le permitiera dar una respuesta más eficiente a aquellos productores que, por los niveles de rentabilidad que registran en su actividad, no tienen posibilidad de acceder a mecanismos formales de protección financiera. La estrategia adoptada promueve la participación público privada en la administración del riesgo agrícola a partir de dos componentes fundamentales: i) la creación de fondos de compensación gubernamentales y, ii) el otorgamiento de incentivos para propiciar la participación del mercado asegurador. 3

4 En relación al primer componente de la estrategia, en 2003 se constituyó un Fondo Nacional de Desastres especializado en la atención del sector agropecuario, actualmente denominado Componente de Atención de Desastres Naturales (CADENA), el cual le ha permitido al Gobierno mexicano atender las necesidades urgentes de la población rural de bajos ingresos que no cuentan con algún tipo de aseguramiento público o privado y que se vean afectados en sus activos productivos por fenómenos de carácter hidrometeorológico y geológico de orden catastrófico, mediante el otorgamiento de apoyos económicos directos dirigidos a resarcir sus pérdidas y reactivar sus ciclos económicos. Los costos del CADENA, son cubiertos exclusivamente con recursos fiscales, los cuales durante el período se incrementaron de 5.1 millones de USD a millones de USD. La operación del CADENA es regulada por Reglas de Operación que son emitidas por el Gobierno mexicano anualmente y en las cuales se establecen los riesgos susceptibles de protegerse, los criterios de elegibilidad que deben cumplir los productores que resulten afectados por un desastre natural, los montos máximos de apoyo a que tienen derecho y la participación de los gobiernos federal y estatales en el fondeo de los apoyos económicos directos. Para el año fiscal 2012, la Reglas de Operación del CADENA, establecen los siguientes lineamientos: Riesgos Cubiertos: sequía, helada, granizada, nevada, lluvia torrencial, inundación, tornado, ciclón, terremoto, erupción volcánica, maremoto y movimiento de ladera. Productores elegibles, todos los productores agrícolas cuya superficie no exceda las 10 hectáreas (temporal o riego). La cantidad máxima de apoyo es de 93 USD a productores de temporal y de 157 USD para los de riego. La participación de los gobiernos federal y estatales en el costo de programa es de 50%. Adicionalmente a los lineamientos anteriormente señalados, las Reglas de Operación del CADENA establecen que para que un desastre natural sea susceptible de apoyo, debe cumplir con el criterio de relevancia, entendido como aquel evento que presente afectaciones territoriales importantes y que provoquen un daño significativo a la actividad económica de una región, además de ser atípicos, imprevisibles y no ser recurrentes, es decir no haberse presentado en cinco o más veces durante los últimos diez años. El segundo componente de la estrategia instrumentada por el Gobierno mexicano para cumplir con el objetivo de apoyar a los productores agropecuarios, que resulten afectados por la ocurrencia de un desatre natural, ha consistido en promover la adquisición de seguros con el fin de potenciar los recursos presupuestales y reducir el impacto que en las finanzas públicas tienen la atención de estos eventos, para ello se estableció en la Reglas de Operación del CADENA la posibilidad de utilizar una parte de los recursos asignados a este Fondo para la contratación de seguros catastróficos y, en general, la adopción de estrategias de prevención de riesgos. Si bien, en un principio, esta estrategia se orientó a proteger de manera específica el presupuesto federal, los resultados obtenidos fueron mostrando la conveniencia de ir replicando esta experiencia en los gobiernos estatales, para lo cual se implementó un conjunto de incentivos para promover la adquisición de seguros catastróficos por parte de estos gobiernos, entre los que destaca el otorgamiento de subsidios a la prima de seguro de entre 75 y 90% dependiendo del grado de marginación de la región se asegure, porcentajes que contratastan con el 50% de coparticipación que los gobiernos estatales tienen que aportar para la atención de 4

5 desastres, en aquellos casos en que no hayan contratado ningún tipo de seguro. Un incentivo adicional lo representa el hecho, de que el beneficiario exclusivo del seguro es el gobierno estatal contratante, el cual utiliza las indemnizaciones para hacer frente a los apoyos económicos que deben otorgarse a los productores afectados por un desastre natural, además de que los remanentes, en caso de que los hubiera, quedan bajo la administración de dichos gobiernos. La posibilidad de que se presenten remanentes, es derivado del uso de seguros de índices (cuyas características y particularidades se expondrán más adelante), circunstancia que no se daría si los mecanismos de protección correspondieran a esquemas de transferencia tradicionales. Es importante mencionar, que con el fin de garantizar la adecuada estructura técnica y la razonabilidad de las propuestas económicas del programa de aseguramiento que adquieren los gobiernos estatales, las Reglas de Operación del CADENA establecen que el acceder al subsidio para la adquisición de seguros catastróficos implica, para los gobiernos estatales, renunciar a la posibilidad de recibir recursos adicionales (coparticipación del 50%) para hacer frente a la demanda de apoyos económicos directos de los productores afectados, en caso de que por alguna razón contractual, la compañía aseguradora niegue la procedencia del siniestro y, en consecuencia, el derecho a la indemnización La experiencia positiva tenida por el Gobierno mexicano en el uso de esquemas de transferencia de riesgos como una estrategia para reducir el impacto que los desastres naturales tienen en las finanzas públicas, ha motivado que cada vez una mayor proporción de los recursos asignados al CADENA sean utilizados para la adquisición de seguros. En el período , este monto pasó de 0.1 millones de USD (2.0% del presupuesto total) a millones de USD (81.0% del presupuesto total), lo que permitió se incrementara la superficie asegurada de 100 mil hectáreas a 10.0 millones de hectáreas en el período citado (cifra que representa aproximadamente el 71% de las 14 millones de hectáreas que se estima son propiedad de productores de bajos ingresos) y que, en el presente año, 30 de las 32 entidades federativas que integran la República Mexicana optarán por la contratación de seguros catastróficos como mecanismo de prevención de riesgos De esta manera, puede decirse que la estrategia instrumentada por el Gobierno mexicano, ha contribuido a delinear un sistema publico privado de administración de riesgos catastróficos que permite: 1. Optimizar el uso de los recursos para la atención de desastres, evitando reasignaciones presupuestales. 2. Reducir el costo de capital para los gobiernos, en la atención de los daños de eventos catastróficos. 3. Mejorar la capacidad de respuesta gubernamental ante desastres naturales que afecte la capacidad productiva agrícola, al agilizar el flujo de recursos a la población afectada. 3. Principales Características de los Seguros Agrícolas de Índices En términos generales, puede afirmarse que técnicamente un riesgo es asegurable cuando coinciden las siguientes características (Vaughan, 1989): i) pueden agruparse un número considerable de unidades expuestas homogéneas e independientes; ii) la probabilidad de que ocurra un evento es cuantificable y la función de pérdida esperada puede ser calculada con un alto nivel de confianza; iii) el daño que provoca puede ser fácilmente atribuible y valorado; iv) ni la ocurrencia del evento ni el daño que provoca, están sujetos a las acciones del asegurado; v) no se presentan riesgos de naturaleza tal que una parte importante del "pool de riesgos" se siniestre simultáneamente por las mismas causas; y vi) las primas resultan económicamente viables para los 5

6 asegurados. Con base en lo anteriormente expuesto, es posible concluir que por las características específicas que definen la actividad agrícola, algunos riesgos que enfrenta no son comercialmente asegurables en virtud de: i) la presencia de riesgos correlacionados o sistémicos, particularmente aquellos que tienen que ver con fenómenos climatológicos de gran intensidad; ii) la probabilidad de ocurrencia de eventos extremos con gran impacto sobre las pérdidas esperadas, las cuales son difíciles de cuantificar; y iii) los altos costos de administración y operación (Skees, 1999.) La problemática anterior, se hace más relevante cuando la población objetivo a asegurar la constituyen los productores agrícolas más pobres, que además de ser altamente vulnerables a eventos climáticos extremos y altamente correlacionados, generalmente, presentan una alta dispersión geográfica de sus predios y una tenencia de la tierra altamente atomizada, factores que, en conjunto, condicionan el crecimiento y expansión geográfica de los seguros, toda vez que para las aseguradoras les implica enfrentarse a un mercado caracterizado por: altos costos de gestión, deficiente evaluación del riesgo debido a la existencia de información asimétrica, bajos valores económicos unitarios que reducen los niveles de rentabilidad, protección de riesgos covariados y catastróficos y presencia de selección adversa y riesgo moral. Ante la necesidad de superar estas limitantes que, generalmente, presentan los esquemas de seguros tradicionales, se han generado en el mercado mundial diversas innovaciones que van desde avances institucionales y tecnológicos que reducen el costo de entrega del producto y de verificación de pérdidas, hasta una reestructuración completa del análisis de riesgos y de los contratos de seguros (Arias, 2006). Estos nuevos enfoques y propuestas se basan, de manera fundamental, en el desarrollo y operación de seguros por índices, cuyo funcionamiento descansa en el aseguramiento de parámetros objetivos preestablecidos que cuando son superados generan el pago de indemnizaciones, bajo el supuesto que dichos parámetros están altamente correlacionados con las pérdidas de producción (Arias, et al). En términos generales, son dos los esquemas de seguros por índices que han sido desarrollados y probados en diversos países, principalmente emergentes, con distintos grados de éxito: Seguro por Índices Climáticos y Seguros por Índices de Producción. a. Seguro por Índices Climáticos Su suscripción puede ser individual a nivel de productor o bajo un concepto colectivo (grupo de productores, cooperativas, microfinancieras, etc), su operación se basa en la determinación de indicadores climáticos (precipitación pluvial, temperatura, humedad, velocidad del viento, etc) que tienen una alta correlación con los rendimientos del cultivo y generalmente son registrados y validados a través del uso de estaciones meteorológicas, rádares o imágenes satelitales y están preferentemente diseñados para proteger eventos climáticos extremos (Arias, et al). Comparativamente con los seguros agrícolas tradicionales tienen un menor costo de operación, al no requerir inspección física alguna, toda vez que la afectación de la cobertura se da en el momento en que el índice climático registrado es menor o excede al asegurado. Su principal desventaja radica en la existencia del riesgo de base, que significa que el pago de la indemnización es independiente de que el asegurado sufra o no pérdidas en 6

7 su producción. b. Seguro por Índices de Producción Puede considerarse como un paso intermedio entre el seguro tradicional y el seguro por índices climáticos. Al igual que en este último, se establecen parámetros contra los cuales se afecta la cobertura de seguro contratada, mismos que son construidos a partir de los rendimientos históricos observados en una región geográfica determinada, de tal suerte que si la producción media obtenida por los productores asegurados es menor a la producción protegida en la región, procede el pago de indemnización. Su contratación, al igual que en el seguro por índices climáticos, puede ser realizada individual o colectivamente. De la misma manera que el seguro por índices climáticos, este seguro presenta un problema de riesgo de base asociado a la extensión del área geográfica asegurada, que debe ser delimitada de tal forma que sólo los productores que enfrenten condiciones y riesgos agroclimáticos y de producción similares estén en la región especificada, ya que de otra manera el índice estaría sesgado y pudiera no ser representativo de los riesgos tomados por los productores individuales que adquieran la cobertura de seguro (Arias, et al). La instrumentación de uno u otro esquema depende fundamentalmente de la existencia de la información e infraestructura indispensable para diseñar, desarrollar e instrumentar el tipo de cobertura seleccionado, sin embargo, para ambos casos, es fundamental la existencia y disponibilidad de una base de datos climática y de producción confiable y extensa que permita establecer índices que guarden una eficiente relación con el proceso productivo agrícola y contribuya a reducir el riesgo de base, así como realizar una adecuada valuación del riesgo. Cabe señalar, que para casos de insuficiencia o inexistencia de información, recientemente se han desarrollado metodologías alternativas que permiten la construcción de datos históricos sintéticos, tanto de lluvia y temperatura a través del método de reanálisis (comúnmente conocidas como mallas climáticas), como de rendimientos, mediante el uso de modelos dinámicos de crecimiento de los cultivos. Debe mencionarse, igualmente, que desde el punto de vista de transferencia de riesgo a los mercados financieros tanto locales como internacionales, la operación de estos esquemas resulta muy atractiva dado que les permite lograr una mayor diversificación de su cartera, toda vez que, generalmente, sus riesgos tradicionales no tienen correlación alguna con las fluctuaciones del clima. No obstante las ventajas que los seguros por índices tienen respecto de los seguros agrícolas tradicionales, particularmente cuando se trata de proteger a productores de bajos ingresos, es necesario insistir que, por su dinámica de operación, este tipo de seguros, sólo será atractivo para las personas cuyas pérdidas económicas estén altamente correlacionadas con el evento asegurado, toda vez que si el riesgo de base es alto, el esquema pierde su atractivo; y si la ocurrencia del riesgo es elevada, el costo resultante inhibiría su comercialización (Skees, et al). Un último elemento a considerar en el desarrollo e instrumentación inicial de estas coberturas de seguro, lo representa la necesaria participación de los gobiernos, particularmente en dos aspectos fundamentales: i) de política pública, en materia de apoyo y fomento a la instrumentación de esquemas de transferencia de riesgo para los productores rurales de bajos ingresos; y ii) de modificación y o adecuación del marco legal para posibilitar la 7

8 operación de este tipo de esquemas que, por lo novedoso, generalmente no han sido considerados aún en la regulación vigente. 4. Los Seguros por Índices en México: Operación y Resultados La estrategia instrumentada por el Gobierno mexicano de buscar esquemas de transferencia financiera de riesgos para enfrentar, a un menor costo fiscal, los daños económicos provocados a la actividad agropecuaria por catástrofes naturales, motivó la necesidad de generar procesos de desarrollo e innovación de productos, particularmente basados en la construcción seguros por índices, que permitieran superar las limitantes que, para la cobertura de este tipo de riesgos, presentan los esquemas de seguros tradicionales, más aún cuando se trata de brindar protección a los productores de bajos ingresos. En primera instancia, estos esfuerzos fueron conducidos por la aseguradora publica especializada en riesgos agropecuarios AGROASEMEX, S.A., cuyo resultado fue el diseño de los siguientes esquemas de protección para la actividad agrícola. a. Seguro Agrícola Catastrófico para Eventos Climáticos El diseño y operación de este esquema se fundamenta en el uso de estaciones climatológicas ubicadas en zonas geográficas cercanas a explotaciones agrícolas, ofreciendo protección contra eventos climáticos catastróficos y de carácter generalizado, asociados a la ausencia o exceso de precipitación pluvial y heladas, para los cultivos de maíz, frijol, sorgo y cebada, que en promedio representan entre el 85 y 90% de la siembra que realizan los productores de bajos ingresos con sistemas de producción no irrigados. Ante la escasa experiencia nacional e internacional en la construcción de seguros por índices aplicados a la agricultura, fue necesario desarrollar las capacidades tecnológicas para instrumentarlos; darles viabilidad y permanencia; y lograr su transferencia al mercado internacional, destacando por su importancia (AGROASEMEX, 2006): Una base de datos homogénea y confiable de información climática de largo período para su diseño, operación y transferencia, con una longitud temporal de al menos 25 años y una continuidad de la serie con faltantes por año no mayores al 10%. El uso de fuentes alternas de información para la construcción de series de datos climáticos (análisis objetivos o mallas), que permitieran realizar una correcta valuación del riesgo e incorporar estaciones climáticas de reciente instalación o con series de datos históricas sin la longitud adecuada. La reducción del riesgo de base, mediante la determinación de la correlación entre la variable climática a asegurar y los niveles de los producción de los cultivos, a través del uso de modelos biofísicos de desarrollo de cultivos agrícolas, para: i) resolver de manera simultánea la interacción planta suelo clima y aislar el efecto del fenómeno climático asegurado de los demás factores de la producción; ii) determinar los grados de afectación en la producción correlacionados directamente con el factor climático asegurado; iii) construir una base de rendimientos simulados, que permitiera correlacionar el evento a proteger con los niveles de producción; iv) definir los periodos de protección de la cobertura de seguro, que respondieran a los requerimientos hídricos y de temperatura durante el desarrollo vegetativo de la especie vegetal (siembra, floración y cosecha). 8

9 El diseño de un modelo de valuación actuarial del riesgo, que considerara la alta volatilidad que caracteriza a los fenómenos relacionados con factores climáticos, en especial los relacionados con la precipitación pluvial, sustentado en el uso de funciones de probabilidad no paramétricas tipo Kernel. La identificación de estaciones meteorológicas que permitieran contar con los registros diarios de las variables climáticas aseguradas en tiempo real o semireal, con el fin de garantizar la eficiente operación del seguro. b. Seguro Agrícola Catastrófico por Zonas de Producción No obstante que el seguro por índices basado en estaciones meteorológicas mostró en sus primeros años de operación una adecuada eficiencia en términos de costos, incidencia de riesgo moral, respuesta en el pago de indemnizaciones y, en general, permitió un mejor manejo financiero de los eventos catastróficos, su penetración en el mercado se vio limitada fundamentalmente por la carencia de estaciones meteorológicas en regiones del país con una importante actividad en materia agrícola. Conforme a la información disponible en el Servicio Meteorológico Nacional (SMN), México cuenta con una red de más de 5,329 estaciones climatológicas distribuidas en 2,457 municipios del país, con una densidad de 371 Km2 por estación meteorológica, cuyos registros presentan una alta porosidad y un importante rezago en su actualización, además de que solamente alrededor de 700 estaciones ofrecen reportes en tiempo real o semi real y un importante número de estas últimas se ubican en regiones urbanas o semi urbanas. Ante este contexto, fue necesario el desarrollo de un seguro que permitiera superar estas limitantes y continuar impulsando la estrategia del Gobierno mexicano de transferir el riesgo catastrófico al mercado de seguros local e internacional. La respuesta a este reto, fue el diseño de un seguro multi riesgo y multi cultivo de características tradicionales, orientado a proteger los niveles de producción histórica, mediante la determinación de un índice de producción garantizado para cada cultivo y unidad de riesgo asegurada (núcleo agrario, ejido, etc.) y cuya afectación se da en aquellos casos en que, por un riesgo protegido, la producción media obtenida en la unidad de riesgo resulta inferior al rendimiento garantizado. La dictaminación del daño es realizada mediante inspecciones físicas, con base en puntos de muestreo ubicados en la unidad de riesgo asegurada. La operación conjunta de ambos esquemas, como se señaló anteriormente, ha permitido incrementar la cobertura geográfica y de riesgos hasta alcanzar en 2012 el aseguramiento de 10.0 millones de hectáreas distribuidas en 30 entidades federativas del país. Del total de hectáreas aseguradas en el presente año, el 86.4% se protege a través del seguro agrícola catastrófico por zonas de producción y su comercialización se realiza tanto por compañías aseguradoras privadas como por la aseguradora estatal AGROASEMEX. En este sentido, es de señalarse que la industria aseguradora en México esta integrada por 102 compañías, de las cuales solamente 14 tienen autorización para comercializar coberturas de seguro agrícola y de animales. Del total de compañías autorizadas para esta línea de negocios, 10 no realizan operaciones o tienen una operación mínima y sólo 4, incluyendo la aseguradora estatal, participan activamente. Al cierre de 2011, según información de la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas, el sector asegurador registró 9

10 un crecimiento, en términos reales, del 9.8% que se compara favorablemente con el 3.98% del PIB nacional, sin embargo su penetración en el mercado, medida en términos de primas emitidas, se ha mantenido, en los últimos 10 años, cercano al 2%, cifra relativamente baja si se le contrasta con otros países con un desarrollo económico similar a México como Brasil (3.5%) y Chile (4%), entre otros. De manera específica, en 2011 el ramo agrícola y de animales registró un crecimiento respecto de 2010 de 40.6%, solamente inferior al tenido por el ramo de incendio de 65.9%. El crecimiento observado por el seguro agropecuario durante ese año, obedece fundamentalmente a la dinámica registrada por la colocación de coberturas catastróficas, cuya emisión de primas presentó un crecimiento real con respecto a 2010 de 37.6%, en tanto que el del seguro agrícola tradicional no catastrófico sólo fue de 0.02%. Un análisis de la evolución histórica que ha tenido el seguro catastrófico, en sus dos modalidades, desde su implantación en 2003 hasta 2012, muestra un crecimiento medio anual en superficie asegurada de 86.1%. Por producto, el crecimiento medio anual del seguro por índices climáticos, durante ese período, es de 55.7%, en tanto que el del seguro por índices de produccción se ubica en 125.7%, lo cual se explica por el hecho de las limitantes que para la expansión del primer esquema citado, representa la carencia de estaciones meteorológicas necesarias para su operación. En terminos de oferta, el seguro catastrófico muestra nichos de mercado perfectamente definidos, donde las aseguradoras privadas concentran su operación en el seguro por índices de producción en tanto que la empresa estatal tiene el monopolio del seguro por índices climáticos y también participa en el primer esquema bajo un enfoque de complementariedad de la oferta privada. Así, la participación de las compañías, durante el período , ha sido en promedio del 37% respecto al total de la superficie asegurada a nivel nacional, sin embargo, su participación en los tres últimos años se ha ubicado en el 50%. El índice medio de pérdida registrado por el mercado de riesgo catastrófico, durante el período , se ubicó en 50%. Las aseguradoras privadas presentaron durante ese mismo lapso un índice medio de 46%, en tanto que el de la aseguradora estatal alcanzó el 52%, lo que muestra la sustentabilidad financiera del negocio del riesgo catastrófico, no obstante haberse presentando índices de siniestralidad superiores al 100% en 2 de los 9 años en que ha estado en operación el esquema. Para el Gobierno mexicano, el uso del seguro catastrófico, le ha representando estabilidad presupuestal, toda vez que en años de alta incidencia de desastres, los recursos provenientes de las indemnizaciones le han permitido enfrentar sus costos, sin tener que recurrir a recursos adicionales, como fue el caso del año 2011, que resultó particularmente atípico en la ocurrencia de catástrofes naturales, donde el 88% de los recursos requeridos para hacer frente a los daños fueron fondeados por el mercado asegurador. Un último punto a destacar es la participación del mercado de reaseguro internacional en el financiamiento de los desastres que afectan la actividad agropecuaria, ya que, desde el inicio del esquema, las cuatro aseguradoras tomadoras directas del riesgo tienen contratos de reaseguro de tipo proporcional, con niveles de retención que van del 10 al 30% y comisiones por cesión de riesgo que varían del 25 al 30%. 10

11 5. La Gestión del Riesgo Catastrófico en la Agricultura Comercial Como parte de la estrategia integral instrumentada por el Gobierno mexicano para lograr una adecuada gestión del riesgo catastrófico agropecuario y en un contexto de daños relevantes en la agricultura comercial provocados por la ocurrencia de desatres naturales no asegurados o insuficientemente protegidos, que motivó la necesidad de canalizar recursos económicos importantes a los productores afectados, se iniciaron las acciones institucionales que permtieran diseñar, conjuntamente con el mercado asegurador, banca y productores, un nuevo esquema de seguro agrícola comercial. El objetivo que guió este esfuerzo, fue resolver los problemas estructurales que presentaba el seguro ofertado por el mercado y que limitaba su penetración, que en promedio no había podido superar el umbral de las 2 millones de hectáreas, no obstante el creciente volumen de recursos presupuestales asignados para subsidiar el costo de la prima en porcentajes de entre el 35 al 60%, dependiendo del cultivo y de la región geográfica de que se trate. Básicamente, puede señalarse, que el producto tenía límites importantes tanto en la suma asegurada como en los riesgos cubiertos, por lo cual no respondía adecuadamente a las necesidades de productores y banca, requiriendo, eventualmente, la participación del Gobierno para lograr la reincorporación de los productores a su actividad, debido fundamentalmente a lo siguiente: La suma asegurada sólo cubría los recursos del crédito, sin ofrecer cobertura a las inversiones de los productores realizadas con recursos propios. La cobertura de riesgos, en lo general, no correspondía a los de mayor incidencia en la región. No se ofrecía protección contra eventos catastróficos, por lo cual el Gobierno debía intervenir en tres formas: o En eventos que no constituían un siniestro catastrófico, pero que el nivel de pérdidas rebasaba la suma protegida por los seguros. o En eventos de carácter catastrófico, que generaban pérdidas económicas para los productores que les impedía su reincorporación inmediata a la actividad productiva. o Adicionalmente, el Gobierno, también tenía que intervenir cuando los productores no contaban con un seguro. De esta manera, se pretendía que el nuevo esquema de seguro a desarrollar tuviera los incentivos de protección, en términos de suma asegurada y riesgos protegidos, necesarios para motivar la demanda tanto de productores como de la banca y, de igual manera, ofrecer soluciones para enfrentar a un menor costo para el Gobierno, los eventos de carácter catastrófico que afectaran a los productores no sujetos de apoyo por parte del CADENA. Así, se definió como objetivo central de lo que se denominó Seguro Agrícola Básico (SAB) la protección integral del productor del campo, para lo cual se establecieron, en su diseño, los siguientes lineamientos de política pública, técnicos y de operación: 11

12 En un principio, el SAB se liga a los contratos de crédito suscritos por las instituciones financieras (de desarrollo o comercial) con los productores, a fin de que en un período no mayor a tres años, el 100% de las hectáreas financiadas (aproximadamente 4.5 millones), estén debidamente aseguradas, para lo cual se establece en las normas de operación de la banca de desarrollo, la contratación del SAB como un requisto mínimo para obtener el financiamiento. Debe señalarse, que el SAB, también puede ser adquirido por agricultores que no acceden a crédito alguno, teniendo los beneficios que para su compra otorga el Gobierno. El SAB ofrece un paquete mínimo de riesgos de contratación obligatoria, que incluye los eventos regionales más relevantes, definidos con base en las condiciones agroclimatológicas existentes en cada región y condiciones de aseguramiento estandarizadas, sin que ello limite la posibilidad de contratar riesgos adicionales solicitados por el productor o por la institución financiera que otorga el crédito La suma asegurada que protege el SAB incluye, como mínimo, el 100% de las inversiones realizadas por los productores, independientemente de la fuente de fondeo (crédito o recursos propios), así como una cantidad de recursos fija para apoyar la reincorporación de los productores a la actividad productiva, en caso de eventos catastróficos. Esta suma asegurada, puede ser incrementada a solicitud del productor. Para estos efectos la cobertura del SAB se estructura en tres capas de riesgos. o En la primera capa se cubre el 100% de las inversiones financiadas por la banca. o La segunda capa tiene como objetivo proteger las inversiones realizadas por el productor con recursos propios o El tercer nivel de protección es una capa catastrófica, para acelerar la reincorporación productiva del agricultor afectado, con un monto fijo de suma asegurada equivalente al apoyo que otorga el CADENA a los productores de bajos ingresos. La contratación del SAB es realizada por el productor con el mercado privado de seguros, siendo obligatorio la adquisición de las tres capas de riesgo. El Gobierno otorga subsidios directos a la prima del seguro, procurando en todo momento mantener el interés asegurable del productor, a través de su participación en el pago de la prima, de acuerdo a lo siguiente: o Del 35 al 60% (conforme a los parámetros actuales) para cubrir el costo de la primera y segunda capa. o De 75% para la tercera capa. La activación de esta capa, está condicionada a que la aseguradora determine la pérdida total del cultivo protegido. Se estima que el SAB, cuyo inicio de operaciones esta previsto para 2012, contribuirá a fortalecer el mercado de seguros agropecuarios, a la vez que permirirá fomentar la cultura financiera de los productores, al percibir en este instrumento un mecanismo eficiente para proteger su patrimonio contra desastres naturales, en tanto que para el Gobierno ofrece la posibilidad de dar estabilidad a los recursos asignados para la atención de desastres, evitando una eventual reasignación presupuestal para cubrir, de último momento, eventos catastróficos, en los que resulten afectados productores comerciales no elegibles para recibir apoyos por parte del CADENA. 6. Reflexiones Finales Si bien, la estrategia integral de administración del riesgo catastrófico agropecuario instrumentada por el Gobierno 12

13 mexicano muestra avances significativos, que la han posicionado en el entorno internacional como una experiencia a seguir en paises son similar grado de desarrollo económico al de México, es de reconocerse que su éxito radica fundamentalmente en la creciente asignación de recursos presupuestales para la adquisición de seguros, que en el período se incrementaron de mil USD a millones de USD, equivalente a un crecimiento medio anual de 176.4% y un costo por hectárea asegurada que pasó de 1.9 USD a 11.7 USD con un crecimiento medio anual de 25.8%, cifras que muestran que esta política pudiera no ser sustentable en el mediano plazo. Es importante hacer notar que el índice medio de pérdida registrado por la industria aseguradora en el período (50%), parece no sustentar, por si mismo, los incrementos observados en los costos por hectárea asegurada, estimándose que una causa de este incremento pudiera obedecer a la mecánica operativa y de contratación establecida por las Reglas de Operación del CADENA, que permiten que cada una de las entidades federativas diseñe su propio programa de aseguramiento, lo que ha propiciado, por una parte, que las condiciones de protección (pólizas, primas, riesgos, etc.) no sean homogéneas, no obstante que el riesgo en esencia es el mismo y lo más importante no ha permitido aprovechar los beneficios de la diversificación del riesgo que se generaría por la contratación de un portafolio nacional, que al final de cuentas pudiera traducirse en una disminución en los costos de transferencia y, en consecuencia, en mayores ahorros de capital para los gobiernos. Con el fin de mostrar los efectos que la construcción de un portafolio nacional tiene en la prima de riesgo del seguro, se realizó un ejercicio sobre la valuación del portafolio de 16 entidades federativas, los resultados obtenidos permitieron concluir que, en promedio, se registra una variación de 2.01 puntos porcentuales (24%) entre la contratación individualizada (8.42%) y la suscripción de un portafolio global (6.41%). Adicionalmente, al beneficio financiero que se tiene con la construcción de un solo portafolio de riesgos, es de considerarse, también, la posibilidad de contar con condiciones de protección homogéneas en términos de pólizas, primas, riesgos, ajustes de siniestros, etc., evitando con ello las controversias en la dictaminación y pago de las indemnizaciones que actualmente se presentan, al contratarse diversas condiciones de aseguramiento. Este aspecto, cobra especial relevancia, cuando se toma en cuenta que la normativa vigente establece que los gobiernos estatales que opten por el subsidio para la compra de seguros catastróficos, no son elegibles para recibir recursos federales destinados a atender a los productores afectados por un desastre natural, en caso de que por alguna razón contractual, la compañía aseguradora niegue la procedencia del siniestro y, en consecuencia, el derecho a la indemnización. Por otra parte, es necesario, con el fin de ir configurando un esquema de gestión financiera más eficiente, buscar nuevos mecanismos de transferencia que complementen las coberturas de seguro, que hasta ahora han sido el único vehículo utilizado para compartir el riesgo con el mercado. Para ello, pudiera resultar recomendable utilizar combinadamente diversas técnicas o esquemas de administración de riesgos que pueden ir desde el control y financiamiento de pérdidas, a través, por ejemplo, de la retención de los eventos de mayor frecuencia pero de baja severidad, hasta la reducción o transferencia del riesgo medio a través del uso de coberturas de seguro y reaseguro o, inclusive, el uso de instrumentos alternativos, como bonos catastróficos, para cubrir eventos de baja frecuencia pero de un impacto económico importante. Un última área de oportunidad de mejora para la estrategia integral de administración del riesgo catastrófico 13

14 intrumentada por el Gobierno mexicano, está relacionada con la necesidad de protegerse contra desviaciones importantes de siniestralidad, que provoque que los recursos presupuestados para canalizarse como apoyos económicos directos a la población afectada, que por alguna razón no está asegurada, resulten insuficientes. Una posible solución, sería el diseño de un esquema de transferencia basado en el concepto de administración de pérdidas, complementada con un contrato de seguro de exceso de pérdida, que se afectaría una vez agotados los recursos dados en administración. Se estima que la adopción de la estrategia financiera propuesta para proteger los recursos presupuestados como apoyos directos, permitiría contar con los mecanismos de transferencia de riesgos adecuados para enfrentar, a un menor costo fiscal, cualquier desviación en la siniestralidad anual esperada y complementar, de manera eficiente, la cobertura de los seguros catastróficos. la cobertura de los seguros catastróficos. Bibliografía Acuerdo por el que se dan a conocer las Reglas de Operación de los Programas de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 30 de diciembre de Agroasemex, S.A. (2006), La Experiencia Mexicana en el Desarrollo y Operación de Seguros Paramétricos Orientados a la Agricultura. México. editorial/80 Arias Diego, Covarrubias Katia (2006). Agricultural Insurance in Mesoamérica: An Opportunity to Deepen Rural Financial Markets, IDB Publications 34802, Inter American Development Bank. Comisión Nacional de Seguros y Fianzas (2011), Boletín de Análisis Sectorial Seguros, Pensiones y Fianzas, Diciembre, México Instituto Nacional de Estadística y Geografía (2012), Sistema de Cuentas Nacionales de México. Oferta, utilización y Producto Interno Bruto trimestral. Cálculo preliminar Año base 2003, México, c=265&s=inegi&upc= &pf=prod&ef=&f=2&cl=0&tg=0&pg=1. 16/07/2012. Mahul, O., Stuttley C. (2010). Government Support to Agricultural Insurance challenges and options for developing countries, The International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank. /Rendered/PDF/538810PUB0Gove101Official0Use0Only1.pdf Servicio de Información Agroalimentaria y Pesquera (2012), Cierre de la Producción Agrícola por Cultivo, México. 16/07/2012 Skees, J.; P. Hazell; M. Miranda (1999). New Approaches to Crop Yield Insurance in Developing Countries IFPRI, Washington, D.C., USA, 29 p. Skees Jerry, Varangis Panos, Larson Donald, Siegel Paul (2002). Can Financial Markets be Tapped to Help Poor People Cope with Weather Risks?, The World Bank. Development Research Group Rural Development. March 14

15 The World Bank (2010). Insurance for the Poor Program. Annex I. Financial Management Of Agricultural Production Risks. May. The World Bank (2005). Agriculture and Rural Development Department. Managing Agricultural Production Risk Innovations in Developing Countries. June Vaughan, E. (1989). Fundamentals of risk and insurance. New York: John Wiley & Sons. Reseña Biográfica Jesús Escamilla Juárez Jesus Escamilla se graduó en Ciencias Políticas y Administración Pública con especialidad en Finanzas y Economía. Su experiencia laboral la ha desarrollado en el tema de seguros, de los cuales 25 años han sido en aspectos de regulación y operación de los seguros en México. Dicha experiencia laboral le ha permitido desempeñar diversos cargos en el sector público en instancias como la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Aseguradora Nacional Agrícola y Ganadera, Comisión Nacional de Seguros y Fianzas y AGROASEMEX. A partir de este año se desempeña como consultor externo en materia de administración y transferencia de riesgos catastróficos y agropecuarios y como Vicepresidente de Desarrollo Técnico de CatRisk México, empresa privada especializada en el diseño e instrumentación de estrategias de administración y transferencia financiera de riesgos, ubicada en Calle Mariano Matamoros 36, Col San Pablo, CP , Quéretaro, México, tel. (52) y página web ( Ha participado en diversos foros nacionales e internacionales como expositor en temas relacionados con la administración y transferencia financiera de riesgos. 15