POLÍTICA PRESUPUESTARIA Y GESTIÓN DE RECURSOS ECONÓMICOS DEL SISTEMA PENITENCIARIO ECUATORIANO

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1 Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales Sede Ecuador Fundación ESQUEL USAID Dirección Nacional de Rehabilitación Social Ilustre Municipio de Quito POLÍTICA PRESUPUESTARIA Y GESTIÓN DE RECURSOS ECONÓMICOS DEL SISTEMA PENITENCIARIO ECUATORIANO CARLA CALERO LEÓN QUITO, AGOSTO 2005

2 ÍNDICE 1. INTRODUCCIÓN LA CÁRCEL DENTRO DEL PRESUPUESTO GENERAL DEL ESTADO... 1 Definiciones... 1 Asignación de recursos para las cárceles EL SISTEMA PENITENCIARIO Y SU PRESUPUESTO... 5 Del proceso presupuestario... 5 De la estructura del presupuesto de cárceles... 8 Del destino de los recursos carcelarios DISTRIBUCIÓN DE RECURSOS A LOS CENTROS PENITENCIARIOS Breves Características de los Centros Carcelarios Centros Penitenciarios y sus Transferencias CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES BIBLIOGRAFÍA ii

3 1. INTRODUCCIÓN Uno de los principales objetivos de todo gobierno debe ser velar por la equidad en el acceso y goce de los recursos públicos y privados de todos y cada uno de los y las ciudadanas, así como impulsar su desarrollo humano (Pérez y Beltrán, 2002: 33). El presupuesto público es una herramienta a través de la cual el Gobierno planifica y asigna de manera eficiente los recursos económicos con el objeto de llevar a cabo metas de tipo económicas y de desarrollo. No obstante, además de recursos es fundamental contar con capacidades institucionales que acompañen adecuadamente la gestión de los mismos. En el caso del sistema penitenciario ecuatoriano, el tema de recursos económicos figura como una de sus principales problemáticas; y, además ha sido un factor recurrente en los distintos paros 1 vividos por el mismo. En este contexto, la presente investigación pretende en el marco del diagnóstico de las cárceles propuesto en el proyecto La cárcel en el Ecuador: vida cotidiana, relaciones de poder y políticas públicas, evaluar la política presupuestaria y la gestión de recursos económicos del sistema carcelario ecuatoriano durante el período Para el efecto, en la primera parte se establece algunas definiciones y se analiza la participación del régimen penitenciario dentro del Presupuesto General del Estado (PGE). En la siguiente sección, se examina el presupuesto de cárceles desde su proceso, su estructura y el destino de los fondos. Posteriormente, en el siguiente acápite, se determina las transferencias de recursos desde la DNRS a los distintos centros de detención; para lo cual se lleva a cabo una breve caracterización del régimen carcelario y se determina las asignaciones hacia los distintos centros. Finalmente, el análisis matiza los problemas del sistema carcelario y establece pautas para la identificación de conclusiones y recomendaciones, las mismas que se presentan en la última sección. Cabe señalar que para fines del análisis, se emplean datos presupuestarios provenientes de dos fuentes. La primera correspondiente al MEF, que incluye tantos los gastos como los ingresos a nivel de partida; y la segunda procedente de la DNRS, que cuenta con información de gastos desglosados por partida. 2. LA CÁRCEL DENTRO DEL PRESUPUESTO GENERAL DEL ESTADO Definiciones El Presupuesto General del Estado (PGE) es un instrumento con el cual teóricamente se visualiza la planificación y programación de los recursos del Gobierno Central (administración central y ministerios) y sus prioridades para la asignación de recursos públicos. Éste exige un largo proceso en el que las distintas instituciones de la administración establecen sus necesidades de gasto. Además, el presupuesto refleja lo 1 En marzo y abril del presente año funcionarios e internos decretaron una huelga general para reclamar recursos y un nuevo código de ejecución de penas (Paloma Mensajera: la comunicación es nuestra libertad. Boletín informativo del Comité de Internos del CRSV No1 Quito). Un antecedente similar sucedió el año anterior cuando funcionarios penitenciarios declararon un paro indefinido con el objeto de presionar al Gobierno y a los legisladores para que aprueben un presupuesto mayor, cosa que no sucedió (Presupuesto y atención penitenciaria. Diario Hoy, 26 de noviembre del 2004). 1

4 que va hacer un gobierno como quién puede gastar, hasta qué punto, para qué y cómo, y además cómo prevé recaudar (Stiglitz 1986, pp 162). Uno de los principales objetivos del presupuesto es el de asignar recursos y distribuirlos a través del conocido gasto público 2, bajo dos preceptos básicos: eficiencia y equidad. En términos generales, la eficiencia se refiere al mejor uso de los recursos escasos. Sin embargo, es necesario diferenciar entre eficiencia técnica, económica y asignativa. La primera tiene que ver con aquella opción técnicamente eficiente que emplea la menor cantidad de recursos para producir una determina cantidad de bienes y servicios. Por su parte, la eficiencia económica se alcanza cuando entre aquellas opciones técnicamente eficientes se elige la que genera un menor coste. Finalmente, la eficiencia asignativa se logra cuando la elección además de ser técnica y económicamente eficiente es la que la sociedad más valora). Además, dentro del concepto de eficiencia se considera lo que es la macro-eficiencia y la micro-eficiencia. La primera se refiere al tamaño total de un sector como proporción del producto interno bruto (PIB), y la segunda a la manera en que los recursos son divididos entre usos alternativos dentro de un determinado sector (Barr 1998). Para que exista equidad deben ocurrir dos condiciones: i) que los recursos o ingresos que se generan por la producción, una vez asignados, impliquen una situación menos inequitativa (que hayan menos diferencias entre los ingresos o recursos de las personas) que antes de la asignación; y ii) que el bienestar conseguido sea igual, ante iguales necesidades. La equidad puede ser de dos vías: vertical y horizontal. La primera implica que a mayores necesidades deben existir mayores beneficios; mientras que, la equidad horizontal implica que individuos con iguales necesidades deben recibir iguales beneficios e individuos con necesidades diferentes reciban beneficios diferentes (Barr 1998). Teóricamente, las asignaciones del gasto público constituyen una de las principales fuentes de redistribución de ingresos y bienestar en la población. Si se encuentran equitativamente distribuidas y se dirigen a la población de menos ingresos y oportunidades contribuyen a fortalecer los funcionamientos y capacidades de estos grupos (Vásconez, Calero 2005). Asignación de recursos para las cárceles El ámbito de aplicación del PGE es un conjunto de entidades que se agrupan en los siguientes sectores: Tesoro Nacional, Legislativo, Jurisdiccional, Administrativo, Medio Ambiente, Asuntos Internos, Defensa Nacional, Asuntos del Exterior, Finanzas, Educación, Bienestar Social, Trabajo, Salud, Agropecuario, Recursos Naturales, Industrias y Comercio, Turismo, Comunicaciones, Desarrollo Urbano y Vivienda y otros organismos del Estado. Por su parte, el sistema penitenciario se encuentra bajo la coordinación de la Dirección Nacional de Rehabilitación Social (DNRS) quien a su vez es la encargada de ejecutar la 2 El gasto público está definido como el desembolso que realiza el Gobierno Central (GC) - o el sector público en general - a través del Presupuesto General del Estado (PGE) y de los presupuestos de las instituciones autónomas públicas. A través de los gastos, el Estado asigna y redistribuye los recursos; y de igual manera invierte en diversos tipos de capital tales como humano, productivo, social y cultural. 2

5 política penitenciaria acordada por el Consejo Nacional de Rehabilitación Social (según lo dispuesto en el Código de Ejecución de Penas y Rehabilitación Social y el Reglamento General de Aplicación al Código). Dentro del PGE, dichas instituciones se ubican en el sector Asuntos Internos bajo un mismo presupuesto. En cuanto a la asignación de recursos por sectores, se evidencia que gran parte del PGE es absorbido por el sector tesoro nacional. Esto se debe a que en el presupuesto de dicho sector constan los pagos relacionados con amortizaciones de la deuda pública, que constituyen casi la mitad del mismo. Durante los últimos cinco años 3, hacia el sector tesoro nacional se destinó en promedio el 49,42% del PGE (del cual más del 39% se dirigió al pago de amortizaciones), y el resto a: Educación (10,47%), Defensa Nacional (8,09%), Asuntos Internos (5,59%), Finanzas (5,49%), Comunicaciones (4,62%), Salud (4,49%), Agropecuario (2,90%), Bienestar Social (2,03%) y demás sectores cuyas participaciones fueron en promedio inferiores a 2% (Cuadro 1). Cuadro 1: Participación Sectores en el PGE ( ) Sector En % del PGE Tesoro Nacional Legislativo Jurisdiccional Administrativo Medio Ambiente Asuntos Internos Defensa Nacional Asuntos del Exterior Finanzas Educación Bienestar Social Trabajo Salud Agropecuario Recursos Naturales Industrias y Comercio Turismo Comunicaciones Desarrollo urbano y vivienda Otros organismos del Estado Deuda Pública Desarrollo Seccional 4.63 Nota: A partir del año 2001, con la incorporación del Sistema Integrado de Gestión Financiera, el sector tesoro nacional se convierte en el ente encargado de otorgar recursos fiscales; y además, de ejecutar y registrar el manejo de la deuda pública y las transferencias a los municipios y consejos provinciales, así como a las entidades descentralizadas. Fuente: Subsecretaria de Presupuestos, Ministerio de Economía y Finanzas, Presupuesto codificado. 3 Los datos empleados en esta sección se refieren a los del presupuesto codificado de los años El presupuesto codificado es igual a presupuesto inicial más modificaciones presupuestarias realizadas al mismo. Las modificaciones presupuestarias son el resultado del incremento, disminución o supresión de las distintas asignaciones del presupuesto inicial durante el ejercicio fiscal. 3

6 Respecto al sector asuntos internos, se observa en el cuadro que a lo largo del período éste ha sido el cuarto sector hacia donde se han dirigido la mayor cantidad de recursos, a excepción de los años 2000 y Sin embargo, su participación al interior del PGE no sobrepasó en el período el 7%, y su monto total durante estos cincos años fue 3,53 veces menos que el destinado al pago de amortizaciones de la deuda pública y 3,06 que el dirigido al gasto social (incluye los sectores educación, salud, bienestar social y trabajo). Adicionalmente, el gasto destinado a este sector entre los años 2000 y 2004 creció en 27,68%, llegando a un gasto promedio anual de US$337,91 millones y registrando un mayor incremento en el año Dentro de asuntos internos, la institución con mayor presupuesto fue la Policía Nacional (más de 2/3 del presupuesto correspondieron a dicha entidad). Durante el período de análisis, el 77,17% del total de recursos del sector se concentraron en la Policía Nacional, el 6,88% en el Consejo Nacional de Tránsito y Transporte Terrestre, el 5,94% en el Ministerio de Gobierno, el 5,82% en el Consejo y la Dirección Nacional de Rehabilitación Social, el 3,39% en la Dirección General de Registro Civil, el 0,64% en la Dirección Nacional de Migración y el 0,17% en la Dirección Nacional de Seguridad Pública (Gráfico 1). Gráfico 1: Participación Instituciones Asuntos Internos dentro del Presupuesto del Sector ( ) En porcentaje Dirección Nacional de Seguridad Pública Dirección Nacional de Migración Dirección General de Registro Civil, Identificación y Cedulación Consejo y Dirección Nacional de Rehabilitación Social Ministerio de Gobierno Consejo Nacional de Tránsito y Transporte Terrestre Policía Nacional Fuente: Subsecretaria de Presupuestos, Ministerio de Economía y Finanzas, Presupuesto codificado. En lo que se refiere al sistema penitenciario (Consejo y Dirección Nacional de Rehabilitación Social), en los últimos cinco años su presupuesto 4 pasó de US$6,73 millones en el 2001 a US$27,15 millones en el 2004; es decir, se incrementó en 4,03 veces. La mayor asignación se registró en este último año, y en promedio se destinó anualmente a cárceles cerca de US$20 millones. Por otra parte, su participación al interior de asuntos internos no fue tan significativa frente a otras entidades del sector, y la contribución más importante del período se registró en el año 2001 (7,9%). 4 Los datos se refieren al presupuesto codificado, MEF. 4

7 Con relación a la Policía Nacional, al Consejo Nacional de Tránsito y Transporte Terrestre y al Ministerio de Gobierno, el presupuesto de cárceles durante los cinco años de estudio fue de 13,26, 1,18 y 1,02 veces menor, respectivamente. Solamente respecto a las tres instituciones restantes del sector la asignación presupuestaria del sistema carcelario fue mayor: Dirección General de Registro Civil (0,58 veces), Dirección Nacional de Migración (0,11 veces) y Dirección Nacional de Seguridad Pública (0,03 veces). Entre tanto que, el aporte al régimen carcelario dentro del presupuesto nacional no ocupó en promedio más allá del 0,32% durante los cincos años de estudio (Gráfico 2). Gráfico 2: Participación Sistema Penitenciario en PGE y en Sector Asuntos Internos ( ) 7.94 En porcentaje En % del PGE En % de Asuntos Internos Fuente: Subsecretaria de Presupuestos, Ministerio de Economía y Finanzas, Presupuesto codificado. 3. EL SISTEMA PENITENCIARIO Y SU PRESUPUESTO Del proceso presupuestario El presupuesto público se programa, formula, discute, aprueba, ejecuta, evalúa, clausura y liquida a través de un proceso llamado ciclo presupuestario. El Ciclo Presupuestario, como proceso está compuesto por un conjunto de fases o etapas en las que intervienen las instancias que definen, deciden, ejecutan y controlan el presupuesto 5. Como tal, el proceso presupuestario principalmente se compone de las siguientes fases 6 : 1. Programación y planificación: determinación de políticas y normativas; priorización del gasto; determinación de ingresos; determinación de techos de gasto; formulación del presupuesto. 5 Ministerio de Economía y Finanzas, El proceso del Ciclo Presupuestario, 6 Tomado de Vásconez A., Transparencia fiscal y rendición de cuentas: hacia un contrato social de largo plazo, UNICEF-MEF, 2002, p. 5. 5

8 2. Ejecución: aprobación del presupuesto; realización de reformas; vigencia y monitoreo; programación de caja 3. Cierre: liquidación; evaluación Programación y Planificación En lo referente a la etapa de programación y planificación del presupuesto de cárceles, es la DNRS la que tiene a su cargo la elaboración de la proforma presupuestaria de la institución. Por normativa, dicha elaboración debe basarse en el plan operativo anual 7. Este instrumento constituye el elemento principal de la demanda de recursos fiscales y otras fuentes de financiamiento; además, representa las proyecciones de las propuestas de producción y resultados de los entes, con correspondencia a una planificación estratégica de mediano plazo 8. Sin embargo, según Lennin Monroy, Director Financiero de la DNRS, en la DNRS no se ha llevado a cabo un plan operativo de manera técnica (es decir, con todos los requerimientos del caso); e, inclusive algunas veces la elaboración presupuestaria ha sucedido con ciertas improvisaciones. Lo que ha originado que está no siempre responda a planes basados en diagnósticos o necesidades del régimen penitenciario. Posteriormente, la proforma es puesta en conocimiento del Consejo Nacional de Rehabilitación Social quien a su vez la aprueba y la presenta al Ministerio de Gobierno, para su incorporación en la proforma ministerial y su posterior entrega al MEF. Por lo general, la proforma presentada al MEF sufre sustanciales reducciones en su aprobación lo que ha originado que muchos proyectos, sobre todo de inversiones de capital, no se hayan realizado 9. Ejecución El presupuesto aprobado del régimen carcelario por el MEF es ejecutado por la DNRS a través de un plan de caja mensual. Este plan contiene todas las partidas presupuestarias que deben ejecutarse mes a mes. No obstante, debido a que no todos los responsables participan en la planificación de la ejecución se suscitan problemas tales como: no saber como y en que períodos gastar, y, aún más importante, los términos en que se debe gastar. Lo que ha originado, como señala Monroy, que en términos generales y en resumen la ejecución presupuestaria se realice de una manera inadecuada. En el gráfico 3 se observa que en el transcurso de la ejecución se han dado importantes modificaciones a lo presupuestado inicialmente. De una asignación inicial, en los cinco años de estudio, de US$82,40 millones se dio un incremento presupuestario de alrededor de US$16 millones. El mayor incremento se registró en el año 2001, donde el presupuesto inicial creció en aproximadamente 155% pasando de US$7,54 millones a US$19,27 millones. 7 El plan operativo anual es parte de las normas técnicas del presupuesto del MEF. Estas normas tienen por objeto regular y controlar las fases del ciclo presupuestario y se basan en las disposiciones de la Ley de Presupuestos del Sector Público. Su implementación es obligatoria para las instituciones y organismos del Gobierno Central (Normas Técnicas de Presupuesto, Ministerio de Economía y Finanzas). 8 Ministerio de Economía y Finanzas, Normas Técnicas de Presupuesto, 9 Entrevista a Lennin Monroy, Director Financiero de la DNRS, Mayo

9 Gráfico 3: Incremento Presupuestario Sistema Penitenciario ( ) En millones de USD Inicial Codificado Incrementos Fuente: Subsecretaria de Presupuestos, Ministerio de Economía y Finanzas, Presupuesto inicial y codificado. Sin embargo, para que una política presupuestaria sea efectiva en alcanzar sus objetivos además de recursos es necesario una capacidad institucional adecuada para ejecutar lo programado. Dentro del ámbito de estas capacidades se incluyen todos los aspectos gerenciales que acompañan la gestión del presupuesto. La eficiencia del presupuesto se mide a través de sus coeficientes de ejecución. Sólo el presupuesto que se ejecuta genera impactos, si el indicador de ejecución se aproxima al 100% se puede decir que se han alcanzado los objetivos y los beneficios previstos 10. Durante los últimos cinco años, en promedio, el porcentaje de ejecución del presupuesto de cárceles fue de 72,84%. Si bien fue una ejecución importante, se ubico por debajo de la del presupuesto nacional que, en el período , alcanzó el 90% de lo programado. Adicionalmente, esto implicó que se dejaron de gastar alrededor de US$15 millones en el régimen penitenciario; monto equivalente al total de modificaciones presupuestarias registradas en el período de estudio. La diferencia entre lo programado y lo ejecutado alude básicamente a factores institucionales como los mencionados anteriormente y a otros en los que se incluyen: falta de coordinación entre las áreas de presupuesto, tesorería y contabilidad; problemas operativos (pocas computadoras, ausencia de un paquete informático adecuado, falta de capacitación permanentemente al personal); entre otros. Entonces, tomando las palabras de Gutiérrez (2004: 151) el desafió es, más que incrementar los recursos, elevar la efectividad de la política presupuestaria para reducir los desfases entre lo programado y lo ejecutado. 10 Este planteamiento fue tomado de Gutiérrez quien lo aplica para la política de gasto (Gutiérrez, 2004: ). Para fines del presente estudio se mantuvo el concepto de su planteamiento, pero se cambio el ámbito de aplicación que en este caso es la política presupuestaria. 11 No se considero el año 2004 porque se cuenta solamente con información del presupuesto devengado hasta marzo del

10 Cuadro 2: Presupuesto Codificado y Devengado (en millones de USD) Nota: Hasta el año 2000 se trabajaba en base ejecutada y a partir del año 2001, con la incorporación del Sistema Integrado de Gestión Financiera, en base devengada. El presupuesto devengado es de tipo contable y es un avance físico y técnico del gasto. Fuente: Subsecretaria de Presupuestos, Ministerio de Economía y Finanzas. Cierre Presupuesto Codificado Devengado % Ejecución Respecto al cierre del presupuesto, se observa que las falencias presentes durante su ejecución han dado lugar a que se registren sobrantes de recursos; los mismos que automáticamente han sido reembolsados al MEF. Entre tanto que, en otras ocasiones no se han considerado oportunamente cuentas que quedaron pendientes para el año siguiente, lo que ha ocasionado que el MEF también quiera captar esos fondos y que la DNRS tenga que establecer procesos de negociación con dicha entidad para que se los acrediten. Adicionalmente, Monroy afirma que debido a problemas principalmente operativos la DNRS generalmente no ha entregado oportunamente al MEF la información financiera para la consolidación que realiza anualmente. Por está razón, en este año el MEF decidió no transferir los recursos a la DNRS hasta no contar con dicha información. Tan grave es la situación que a mayo del 2005 recién se estaban generando los estados financieros al 31 de marzo del En suma, se observa que las problemáticas observadas en las etapas previas al cierre del ejercicio fiscal terminan incidiendo en su resultado y a la vez generando un círculo vicioso que se repite período tras período. Todo esto deja mucho que desear sobre la manera en la que se ha estado manejando el tema presupuestario y sobre la capacidad de la entidad para gestionar eficientemente el presupuesto de cárceles. De la estructura del presupuesto de cárceles El presupuesto lo componen tanto los ingresos como los egresos del régimen penitenciario nacional. Los ingresos 12 están constituidos por: Ingresos Corrientes 13, provienen de tasas y contribuciones (abarcan los gravámenes establecidos por las entidades y organismos gubernamentales, en base a los servicios y beneficios que proporcionan), del aporte fiscal corriente (comprenden los aportes percibidos de la caja fiscal por las entidades públicas para los gastos de operación), de las rentas de inversiones y multas (incluyen los ingresos correspondientes al uso y servio de la propiedad, el diferencial cambiario, el reajuste de inversiones 12 Ministerio de Economía y Finanzas, Clasificador Presupuestario de Ingresos y Gastos del Sector Público, p Ingresos que provienen del poder impositivo ejercido por el Estado, de la venta de sus bienes y servicios, de la renta de su patrimonio y de ingresos sin contraprestación. 8

11 financieras, los intereses por mora y multas y las primas por seguros), de transferencias y donaciones corrientes ( abarcan los fondos recibidos sin contraprestación a través de transferencia y donaciones dirigidos a solventar gastos corrientes), y de otros ingresos (corresponden a los ingresos no tributarios). Ingresos de Capital 14, conformados por la venta de activos de larga duración (incluyen los ingresos por ventas de bienes muebles, inmuebles, semovientes e intangibles del Estado), del aporte fiscal de capital (originados en los aportes de la caja fiscal de las instituciones públicas para financiar gastos de capital e inversión), y de transferencias y donaciones de capital (constituidos por los fondos recibidos sin contraprestación mediante donaciones y transferencias dirigidos al financiamiento de gastos de capital). Ingresos de Financiamiento 15, incluyen los de financiamiento público (conformados por ingresos provenientes de la venta de títulos y valores emitidos por el sector público, y de créditos dentro y fuera del país), y los saldos disponibles (corresponden a los saldos sobrantes de caja y bancos de las entidades del sector público). En los últimos cinco años, los ingresos del régimen carcelario se vieron incrementados, en promedio, en 50,35%. De un total de US$6,91 millones en el 2000 pasaron a US$27,15 millones en el 2004; es decir, en este último año los ingresos fueron aproximadamente cuatro veces superiores a los del inicio del período de estudio. Por otra parte, sobre la conformación de los ingresos 16 se observa que casi la totalidad de éstos correspondieron a ingresos corrientes (91,75%), y el restante 8,25% se distribuyo entre los de financiamiento (4,48%) y los de capital (3,77%). Cuadro 3: Ingresos Sistema Penitenciario ( ) Tipo de Ingreso En millones de USD Corrientes n.d Capital n.d Financiamiento n.d Total Fuente: Subsecretaria de Presupuestos, Ministerio de Economía y Finanzas, Presupuesto codificado. Por otro lado, de acuerdo al Código de Penas y Rehabilitación Social los fondos del sistema penitenciario provienen de: i) las asignaciones que en su favor consten en el PGE; ii) las herencias, legados y donaciones que se le concedan; iii) la multa de 10% sobre el monto de cada cheque protestado por insuficiencia de recursos; y iv) los demás fondos a partir de lo que establezca la Ley. 14 Ingresos provenientes de la venta de bienes de larga duración, de intangibles, de la recuperación de inversiones, y de la recepción de fondos como transferencias o donaciones sin contraprestación, dirigidas a la formación bruta de capital. 15 Ingresos que se originan de fuentes adicionales de fondos obtenidos por el Estado (colocación de títulos y valores, contratación de deuda pública interna y externa, y saldos de ejercicios anteriores), destinados principalmente a proyectos de inversión. 16 Se considero el período tanto para la composición de los ingresos como para las fuentes de financiamiento, debido a que no se pudo contar con información de ese tipo para el año

12 En el período , las fuentes de financiamiento de los ingresos carcelarios correspondieron principalmente a recursos propios o de autogestión de la institución, seguidos por fiscales y no reembolsables (Gráfico 4). Gráfico 4: Fuentes de Financiamiento Sistema Penitenciario ( ) 3.42 En porcentaje Fiscales (Gobierno Central) Autogestión No Reembolsables Fuente: Subsecretaria de Presupuestos, Ministerio de Economía y Finanzas, Presupuesto codificado. Los ingresos propios abarcan la venta de bases, las rentas de inversiones y multas, las tasas y contribuciones, las transferencias y donaciones corrientes, los saldos disponibles, y otros ingresos. Por su parte, los recursos fiscales constituyen asignaciones del Estado; y, los no reembolsables incluyen financiamiento público. Es importante mencionar, que la mayoría de ingresos en esos años se financiaron, en promedio, en más de un 60% por multas a los cheques protestados. Lo cual llama la atención, ya que se estaría costeando los centros carcelarios con una actividad penada que revelaría una situación perversa detrás del financiamiento; es decir, se financian actividades ilegales con fondos penados por la Ley. Por su parte, los gastos 17 se encuentran conformados por: Gastos Corrientes 18, dirigidos a gastos en personal (se refieren a las obligaciones con los servidores y trabajadores públicos por sus servicios prestados), a bienes y servicios de consumo (gastos orientados al funcionamiento operacional de la administración estatal),a otros gastos corrientes (incluye gastos por impuestos, tasas, contribuciones, seguros, comisiones y otros relacionados a actividades operacionales), y a transferencias y donaciones corrientes (corresponden a las subvenciones sin contraprestación, entregadas por el Estado con fines operativos). Gastos de Inversión 19, orientados a obras públicas (abarcan los gastos para construcciones públicas, e incluyen reparaciones y adecuaciones de tipo estructural), 17 Ministerio de Economía y Finanzas, Clasificador Presupuestario de Ingresos y Gastos del Sector Público, p A partir del Clasificador Presupuestario de Ingresos y Gastos del Sector Público, son gastos destinados por el Gobierno para la adquisición de bienes y servicios empleados para actividades operacionales de administración y para la transferencia de recursos sin contraprestación.. 19 Gastos destinados a incrementar el patrimonio estatal a través de operaciones de inversión (programas sociales o proyectos institucionales de ejecución de obras públicas). 10

13 y a transferencias y donaciones para inversión (incluyen las subvenciones sin contraprestación para proyectos y programas de inversión). Gastos de Capital 20, desembolsos destinados a bienes de larga duración (gastos realizados para la adquisición de bienes muebles, inmuebles e intangibles, para agregar a la propiedad pública. Se cuentan también los gastos que sirvan para prolongar su vida útil, mejorar su rendimiento o reconstruirlos). Los gastos del sistema penitenciario crecieron a una tasa promedio anual de 57,54%, en el período de análisis. Registrándose un mayor aumento entre los años 2000 y 2001, donde el total de gastos pasó de US$6,73 a US$19,27 millones. Por otro lado, al considerar la composición del gasto se observa que, en los cinco años, los egresos más significativos fueron los corrientes que representaron el 75,61%; mientras que, los gastos de inversión representaron el 18,15% y los de capital el 6,13% (Cuadro 4). Cuadro 4: Gastos Sistema Penitenciario ( ) Tipo de Gasto En millones de USD Corrientes Inversión Capital Total Fuente: Subsecretaria de Presupuestos, Ministerio de Economía y Finanzas, Presupuesto codificado. Dentro de los gastos corrientes, en los años de estudio, se dirigió la mayor cantidad de recursos hacia gastos en personal (US$43 millones); luego a gastos en bienes y servicios (US$29,71 millones), a transferencias corrientes (US$1,12 millones) y a otros gastos (US$0,72 millones). Entre tanto que, al interior de los gastos de inversión se destinaron la totalidad de los fondos a gastos en obras públicas (US$17,83 millones); y en el caso de los de capital a gastos orientados a activos de larga duración (US$6,13 millones). Del destino de los recursos carcelarios Para analizar el destino de los recursos del sistema penitenciario se empleará la base de datos proveniente de la DNRS, la misma que proporciona información detallada de los gastos por partida. Es importante mencionar que el total de egresos de dicha base difiera de la del MEF; no obstante, debido al nivel de detalle de la información es de mucha utilidad para tener una idea de como se asignan y distribuyen los gastos en las cárceles ecuatorianas. Durante el período , más de la mitad de los gastos del régimen carcelario se orientaron a gastos en personal (58,68%), y el resto a: bienes y servicios de consumo (27,8%), obras públicas (10,24%), bienes de larga duración (2,17%), transferencias y donaciones corrientes (0,57%) y otros gastos corrientes (0,53%). 20 Gastos dirigidos a la compra de bienes de larga duración para el uso institucional. 11

14 Gráfico 5: Gastos Sistema Penitenciario ( ) En porcentaje Bienes de Larga Duración Obras Públicas Transferencias y Donaciones Corrientes Otros Gastos Corrientes Bienes y Servicios de Consumo Gastos en Personal Fuente: DNRS. En lo que se refiere al gasto en personal penitenciario, entre los años 2000 y 2004 se asignaron US$47,26 millones a dicho rubro. De este monto, la mayor proporción se oriento a remuneraciones complementarias 21 (aproximadamente 48%). Lo restante a remuneraciones compensatorias 22 (15,6%), a sueldos y salarios básicos (14,51%), a subsidios 23 (10,19%), a remuneraciones temporales 24 (8,62%), a aportes patronales a la seguridad social (2,54%) y a indemnizaciones 25 (0,93%). Por otra parte, dentro de los gastos de bienes y servicios de consumo se ubican los que están relacionados directamente con la población penitenciaria, y prácticamente solo se refieren a egresos por concepto de alimentación. En el período de análisis, de un total de US$22,3 millones se desembolsaron US$10,22 millones para el rancho 26 de las personas detenidas; es decir, el 45,6% del total. Es importante mencionar que, hasta mayo del año en curso se destinaban 0,75 centavos de dólar por interno/a diarios para las tres comidas y que posteriormente dicho valor subió a apenas US$1. Los demás fondos se dirigieron a servicios básicos (32,16%); a bienes de uso y consumo corriente 27 (10,05%); a viáticos y subsistencia de funcionarios penitenciarios (5,01%); a instalación, mantenimiento y reparaciones de bienes e inmuebles (3,41%); a la contratación de estudios e investigaciones (2,56%); entre otros (cuyas participaciones fueron inferiores a 1%). A obras públicas, por su parte, se dirigieron US$8,25 millones; de los cuales un 88,17% fueron a obras de infraestructura y un 11,83% a mantenimiento y reparación de los distintos Centros de Rehabilitación. Entre tanto que, al rubro bienes de larga duración se destinaron US$1,74 millones, y se ocuparon US$1,04 millones en bienes muebles y US$0,70 millones en intangibles. 21 De acuerdo al Clasificador Presupuestario de Ingresos y Gastos del Sector Público son remuneraciones que por disposiciones legales y normas vigentes son adicionales a las básicas (bonificaciones y decimos). 22 Gastos destinados a indemnizar cambios en situaciones económicas o geográficas. 23 Aportes adicionales al personal por su condición personal y/o familiar. 24 Asignaciones por servicios adicionales. 25 Pagos dirigidos a compensar económicamente a los empleados que se separen del servicio o para restablecer algún daño ocasionado por el Estado. 26 Son las tres comidas diarias que entregan los Centros de Rehabilitación a los/as internos/as. 27 Son gastos destinados a la adquisición de bienes ocasionales y necesarios para la administración. 12

15 Finalmente, como se menciono anteriormente, los gastos con menor presupuesto en los años de estudio fueron los correspondientes a: transferencias y donaciones corrientes, y otros gastos corrientes. En cuanto a los primeros, del total asignado se oriento US$0,26 millones a transferencias corrientes al sector público, US$0,09 millones a donaciones corrientes al sector privado y US$0,10 millones a subsidios. Por su parte, dentro de los segundos más del 99% de los recursos fueron a costos financieros y otros gastos que equivalieron a US$0,42 millones; y los restantes US$0,002 millones a impuestos, tasas, y contribuciones. Cuadro 5: Gastos por Partida Sistema Penitenciario en millones ( ) Partida Concepto GASTOS CORRIENTES 51 Gastos en Personal 3,898 6,579 11,073 12,591 13, Remuneraciones Básicas 0,651 0,811 1,585 1,938 1, Remuneraciones Complementarias 2,005 2,841 5,060 6,155 6, Remuneraciones Compensatorias 0,516 1,363 1,821 1,777 1, Subsidios 0,021 0,936 1,321 1,270 1, Remuneraciones Temporales 0,374 0,468 0,850 1,065 1, Aportes Patronales a la Seguridad Social 0,111 0,152 0,263 0,372 0, Indemnizaciones 0,219 0,008 0,173 0,014 0, Bienes y Servicios de Consumo 1,966 3,853 5,461 6,793 4, Servicios Básicos 0,432 0,974 0,883 3,055 1, Servicios Generales 1,216 2,047 2,499 2,925 1, Traslados, Instalaciones, Viáticos y Subsistencias 0,070 0,186 0,312 0,346 0, Instalación, Mantenimiento y Reparaciones 0,051 0,170 0,277 0,097 0, Arrendamiento de Bienes 0,006 0,019 0,064 0,020 0, Contratación de Estudos e Investigaciones 0,006 0,056 0,362 0,102 0, Gastos en Informática 0,000 0,005 0,001 0,002 0, Bienes de Uso y consumo Corriente 0,184 0,377 0,976 0,245 0, Crédito por Impuesto al Valor Agregado 0,002 0,000 0,000 0,000 0, Pertrechos para la defensa y Seguridad Pública 0,000 0,020 0,087 0,000 0, Otros Gastos Corrientes 0,000 0,053 0,104 0,158 0, Impuestos, Tasas y Contribuciones 0,000 0,000 0,000 0,000 0, Seguros, Costos Financieros y Otros Gastos 0,000 0,053 0,104 0,158 0, Transferencias y Donaciones Corrientes 0,009 0,049 0,097 0,104 0, Transferencias Corrientes al Sector Público 0,000 0,032 0,069 0,072 0, Donaciones Corrientes al Sector Privado Interno 0,009 0,017 0,028 0,033 0, Subsidios 0,000 0,000 0,000 0,000 0,106 7 GASTOS DE INVERSIÓN 75 Obras Públicas 0,755 2,916 1,153 0,801 2, Obras de Infraestructura 0,755 2,745 0,897 0,613 2, Mantenimiento y Reparaciones 0,000 0,171 0,255 0,187 0,363 8 GASTOS DE CAPITAL 84 Bienes de Larga Duración 0,056 0,278 0,712 0,260 0, Bienes Muebles 0,056 0,278 0,006 0,260 0, Intangibles 0,000 0,000 0,706 0,000 0,000 TOTAL 6,683 13,729 18,600 20,708 20,822 Fuente: DNRS. 13

16 4. DISTRIBUCIÓN DE RECURSOS A LOS CENTROS PENITENCIARIOS Breves Características de los Centros Carcelarios Según el último Boletín Estadístico ( ) de la DNRS, en el año 2004 habían en el país un total de 32 Centros de Rehabilitación Social (CRS) y 2 Centros de Detención Provisional (CDP) 28. Por lo general, éstos se localizan en las cabeceras provinciales y en algunos casos en las cabeceras cantonales (Piedra, 2003: 9); y se encuentran distribuidos entre las distintas provincias y regiones del país de la siguiente manera: Cuadro 6: Centros Penitenciarios según Región (2004) REGIÓN Costa Sierra Oriente CENTROS Esmeraldas Varones, Esmeraldas Mujeres, Jipijapa, Bahía de Caráquez, Portoviejo, El Rodeo, Quevedo, Vinces, Babahoyo, Guayaquil Varones, Guayaquil Mujeres, CDP. Guayas, Machala y Zaruma. Tulcán, Ibarra, Quito Varones # 1, Quito Varones # 2, Quito Varones # 3, Quito Varones # 4, CDP Quito, Quito Mujeres, Latacunga, Ambato, Riobamba, Alausí, Guaranda, Cañar, Azogues, Cuenca Varones, Cuenca Mujeres, y Loja. Tena y Macas. Nota: Las cárceles de Machala, Zaruma, CDP Guayas, Loja, CDP Quito, Tena y Macas son mixtas. Fuente: Boletín Estadístico , DNRS. En el cuadro se revela que la mayoría de los centros de rehabilitación se ubican en la Región Sierra, y los demás se distribuyen entre la Región Costa y Oriente. Sin embargo, a pesar de que en la Sierra se encuentra el 52,94% de las construcciones, como señala Piedra, no existe una correspondencia proporcional entre el número de centros por región y el porcentaje de personas privadas de libertad radicadas dentro de ellos (2003: 10). Así, en el año 2004 la Región Costa concentraba el 52% de la población detenida; mientras que, la Sierra el 46% y el Oriente el 2% (Gráfico 6). Gráfico 6: Población Penitenciaria según Región (2004) En porcentaje ORIENTE 2% COSTA 52% SIERRA 46% Fuente: Datos por publicar, DNRS. 28 El número de centros de detención fue igual en los años 2002 y 2003; mientras que, en los años 2000 y 2001 fue de 32 CRS y 1 CDP ya que no existía todavía el CDP de Guayas. 14

17 Por otra parte, en cuanto al personal penitenciario se evidenció que la mayor proporción se localizo en los centros de la Costa, donde por cada funcionario había 8 internos. En el caso de las cárceles de la Sierra con un total de 656 empleados la relación de internos por funcionario se mantuvo igual que la de la Costa; mientras que, en los centros del Oriente con un menor número de internos y personal esta relación fue mayor (9). Esto revelaría la necesidad de reorientar los recursos humanos existentes, desde centros con una relación significativa entre funcionarios y reclusos/as hacia cárceles con proporciones mucho menores. Cuadro 7: Internos y Personal Penitenciario por Centros (2004) Centros Internos/as Personal Penitenciario (1) Internos/as por Personal Penitenciario (aproximadamente) Esmeraldas Varones - Mujeres (2) Jipijapa Bahía Portoviejo El Rodeo Quevedo Vinces Babahoyo Guayaquil Varones - Mujeres - CDP Guayas (3) Machala Zaruma Tulcán Ibarra Quito Varones # 1- Quito Varones # 4 (4) Quito Varones # Quito Varones # CDP Quito Quito Femenino Latacunga Ambato Riobamba Alausí Guaranda Cañar Azogues Cuenca Varones Cuenca Mujeres Loja Tena Macas Total Nota: (1) Abarca directivos y administrativos, seguridad, técnicos y profesionales. (2) Incluye personal del centro Esmeraldas Mujeres. (3) Incluye funcionarios de la cárcel Guayaquil Mujeres y CDP Guayas. (4) Incluye personal del centro Quito Varones # 4. Fuente: Datos por publicar, DNRS. Centros Penitenciarios y sus Transferencias La DNRS es la encargada de llevar a cabo las transferencias de recursos a cada centro penitenciario. Dicha entidad cuenta con información de este tipo a nivel nacional; es decir, consolidada. No obstante, con la base de datos entregada se pudo obtener 15

18 información de casi todas las cárceles a excepción de las de Guaranda y Cañar que por obvias razones fueron excluidas del análisis. Transferencias por Centro 29 De acuerdo a Lennin Monroy, Director Financiero de la DNRS, las transferencias de recursos desde la DNRS hacia las distintas cárceles del país están en función básicamente del número de internos/as 30 y de otras variables tales como la cantidad de personal penitenciario, los servicios básicos, entre otras. Para analizar la existencia o no de criterios en la asignación de fondos, se ha considerado a la población penitenciaria como factor distribuidor de recursos y se ha comparado las asignaciones por centro 31 con dicha variable. Se establecieron tres tipos de transferencias: una alta superior a US$2.000 miles por centro durante los años , una media entre US$1.000 miles - US$2.000 miles por centro durante los años , y una baja inferior a US$1.000 miles por centro durante los años Los centros que concentraron una mayor proporción de personas detenidas, en el período de estudio, fueron: Guayaquil Varones CDP Guayas, Quito Varones # 1 Quito Varones # 4, Quito Varones # 2, Quito Varones # 3 CDP, Quito Femenino, El Rodeo, Ibarra, Esmeraldas Varones Mujeres, Cuenca Varones - Mujeres y Loja. Entre tanto que, los centros con menor población penitenciaria fueron: Jipijapa, Macas, Vinces, Azogues, Bahía, Zaruma y Alausí. Por su parte, los centros de Machala, Quevedo, Tulcán, Guayaquil Mujeres, Ambato, Riobamba, Babahoyo, Tena, Portoviejo y Latacunga presentaron una cantidad intermedia de detenidos/as. Al contrastar los datos de internos/as con las transferencias, durante los años de análisis, se obtuvo que los centros penitenciarios con mayor asignación (más de US$2.000 miles) fueron: Guayaquil Varones CDP Guayas, Quito Varones # 1 Quito Varones # 4, El Rodeo, Quito Varones # 2, Esmeraldas Varones - Mujeres, Quito Varones # 3 - CDP, Quito Femenino y Cuenca Varones - Mujeres. Entre tanto que, las cárceles con montos asignados de US$1.000 a US$2.000 miles fueron: Loja, Portoviejo, Ibarra, Machala, Quevedo, Riobamba, Ambato, Tulcán, Guayaquil Mujeres, Bahía, Latacunga y Jipijapa. Dos de estos centros (Loja e Ibarra) presentaron un mayor número de detenidos/as frente al resto; mientras que, Bahía y Jipijapa mostraron una menor población carcelaria. Finalmente, los centros con transferencias inferiores a US$1.000 miles fueron: Babahoyo, Azogues, Tena, Vinces, 29 Gran parte del presente análisis se basa en el empleado en: Serie Transparencia Fiscal 2: distribución y asignación del gasto de Vásconez A., 2002, p La DNRS transfiere los fondos para el rancho a cada cárcel en base a los reportes que emiten diariamente los guías en cuanto a la cantidad de internos e internas de cada centro. s 31 Cabe señalar que las transferencias de recursos a ciertos centros se realiza por medio de otras cárceles. Entonces, para el análisis se incluyo la información (transferencias e internos/as) de dichos centros en la de las cárceles que se encargan de hacer las respectivas transferencias. Los casos a los que se alude son: cárcel Quito Varones # 1 incluye Quito Varones #4, Quito Varones # 3 abarca CDP Quito, Cuenca Varones incluye Cuenca Mujeres, Guayaquil Varones incorpora CDP Guayas, y Esmeraldas Varones contiene Esmeraldas Mujeres. 16

19 Macas, Zaruma y Alausí. En este caso, a excepción de Babahoyo y Tena el número de personas privadas de libertad en estos centros fue bajo. Gráfico 7: Transferencias y Población Penitenciaria por Centro ( ) Internos (en unidades) Transferencias (en miles) Guayaquil Varones - CDP Guayas El Rodeo Esmeraldas Varones - Mujeres Quito Femenino Loja Ibarra Quevedo Ambato Guayaquil Mujeres Latacunga Babahoyo Tena Macas Alausí Fuente: Boletines Estadísticos 2000, 2001, 2002, , y datos por publicar, DNRS Entonces, se puede decir que de manera general los centros con mayor presupuesto fueron aquellos con mayor población penitenciaria en el período de estudio. Lo que significa que, si existió un criterio de asignación que los diferencio y que al considerar solamente esta variable la asignación fue equitativa. Transferencias por Región y Provincia Como se vio anteriormente, la asignación presupuestaria está distribuida tomando en cuenta la población penitenciaria. Entonces, al realizar un análisis de transferencias por regiones se obtuvo que la región que capto una mayor cantidad de recursos, en los cinco años de estudio, fue la que concentró una cantidad superior de personas privadas de libertad (Región Costa) frente a las otras (Gráfico 8). Gráfico 8: Transferencias por Región ( ) En miles Oriente Sierra Costa Fuente: DNRS. 17

20 Al igual que en el caso de las transferencias por centros y regiones, las provincias con un mayor número de personas detenidas fueron las que contaron con mayores asignaciones presupuestarias. Más de la mitad del total de transferencias del período se orientaron a Guayas y Pichincha, que en su conjunto absorbieron el 62,64% del total de internos/as de los cinco años. El resto se dirigió a Manabí (13,25%), Los Ríos (5,02%), Esmeraldas (4,43%), Azuay (3,61%), El Oro (3,52%), Loja (3,09%), Chimborazo (3,05%), Imbabura (2,80%), Tungurahua (2,29%), Carchi (2,17%), Cotopaxi (1,83%), Cañar (1,44%), Napo (1,36%) y Morona Santiago (0,81%). Gráfico 9: Transferencias por Provincia ( ) Pichincha Los Ríos Azuay Loja Imbabura Carchi Cañar Morona Santiago En miles Fuente: DNRS. 5. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES Del análisis se desprenden las siguientes reflexiones: Es evidente que, en el sistema penitenciario ecuatoriano además de una escasez de recursos se observa un grave problema en la gestión de los mismos. Desde sus inicios la gestión presupuestaria presenta falencias; la elaboración del presupuesto no responde a necesidades del régimen carcelario sino más bien es resultado de improvisaciones o de reuniones de última hora. La falta de una adecuada planificación se revela a lo largo de todo el proceso y se ahonda aun más en el momento de la ejecución de los fondos. Todo esto incide en los resultados y da lugar a una mala gestión presupuestaria. Si bien es cierto que la problemática de recursos se encuentra fuera del poder de acción de las autoridades del régimen carcelario la reorientación de los existentes bajo criterios de equidad y eficiencia seria un gran paso para solventar algunos inconvenientes que aquejan a las cárceles ecuatorianas. Por otra parte, en cuento al destino de los fondos es preocupante que un alto porcentaje se dirija a gastos en personal; mientras que, el orientado a la población 18

21 penitenciaria sea bajo y que se refiera básicamente a ranchos. Entonces, se podría decir que la asignación desde el Gobierno a las personas detenidas se refiere únicamente a alimentación (de la cual un gran número de internos/as no participan) y mas no a gastos que estén orientados a su rehabilitación. En cuanto a los ingresos, como se señalo anteriormente, llama la atención la perversidad detrás de su financiamiento y la alta dependencia en una sola fuente. Por lo que, es fundamental la búsqueda de nuevas fuentes que aseguren la sostenibilidad de las instituciones carcelarias. Respecto al criterio de distribución de los recursos, es necesario además de considerar al número de internos/as como principal factor tomar en cuenta a otras variables que estén más relacionadas con la situación de la población penitenciaria, con sus necesidades, y con las condiciones de los distintos centros de detención. Por otro lado, como medidas puntuales se recomienda el establecimiento de presupuestos por centros de detención que cuenten con su debido Plan Operativo Anual; y, más que todo que cumplan con las metas y objetivos determinados. Adicionalmente, es necesario contar con recursos humanos capacitados y sobre todo comprometidos con la institución y su principal objetivo que es la rehabilitación de las personas detenidas. 6. BIBLIOGRAFÍA Barr, Nicholas 1998 The Economics of the Welfare State, Oxford University Press, New York. Gutiérrez, Martha 2002 Presupuestos públicos con enfoque de género, una aproximación metodológica. UNIFEM Región Andina. Nuñez, Jorge 2004 Yo les tengo miedo pero ellos no puedes saber: apuntes de investigación sobre formas de dominación simbólica en la cárcel, Quito. Pérez, Bethsabé y Beltrán, Areltte 2002 Análisis del presupuesto público con enfoque de género: sistematización de experiencias de la Región Andina y propuesta metodológica. UNIFEM Región Andina. Piedra, Maribel 2003 Informe sobre la situación penal y penitenciaria actual de Ecuador. Fundación Regional de Asesoría en Derechos Humanos INRECH. 19