Análisis. económico. Por qué debe respetarse el ahorro de los trabajadores para sus pensiones? I. Antecedentes DEC. Abril de 2015 No.

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1 Abril de 2015 No. 20 DEC Estudios Económicos Análisis económico Por qué debe respetarse el ahorro de los trabajadores para sus pensiones? Rocío Méndez Pineda Luz María Serpas de Portillo Álvaro Trigueros Argüello I. Antecedentes 60 años); estas pensiones son pagadas por el Estado cada año, hasta que cierre por completo el sistema público. El Salvador, hasta 1998, contaba con un sistema de pensiones basado en un régimen financiero de reparto, denominado Sistema Público de Pensiones (SPP), en el cual los beneficios que recibían los afiliados eran generosos al compararlos con los aportes que habían realizado, existía un manejo deficiente de las inversiones de estos fondos y otros problemas; por tales razones, era necesario realizar una reforma. En 1996 la Asamblea Legislativa, por medio del Decreto 927 Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones creó un nuevo sistema, fundamentado en las cuentas individuales de ahorro para pensiones (CIAP) que pertenecen a los trabajadores afiliados, y sería gestionado por las administradoras de fondos de pensiones (AFP). El antiguo sistema público no se podía cerrar plenamente hasta que el Estado cumpliera con todas las obligaciones de pensiones contraídas hasta la fecha de inicio del nuevo sistema, en abril de 1998 y las que surgirían con el grupo de afiliados que permaneciera en el viejo sistema. El cumplimiento de estas obligaciones o costo de transición, se estimó que duraría varias décadas (cerca de El nuevo Sistema de Ahorro para Pensiones (SAP), al pagar las pensiones con los ahorros individuales de sus afiliados, no requiere de fondos públicos, excepto en el caso de la garantía de la pensión mínima, para aquellos trabajadores que se les haya agotado su CIAP. En este sistema, el aporte estatal es bastante menor que en el anterior, y por tanto, financieramente es viable; sin embargo, para que se desarrolle apropiadamente y cumpla su objetivo, es necesario que funcione bajo ciertas condiciones que en el país no han sido favorables, por lo que se requiere realizar varios ajustes. El pago de las pensiones del SPP durante el período de transición es un costo fiscal. En 2014 ascendió a US$467 millones, equivalente a 1.9% del PIB. En promedio, de 2007 a 2014 fue 1.7% del PIB. Frente a esta obligación, en algunos ámbitos se menciona que los problemas del déficit fiscal actuales se deben a las pensiones; sin embargo, la realidad es más compleja, y una explicación tan simple como esa puede dar lugar a medidas que generen resultados peores a largo plazo, tanto para las finanzas del país, como para los futuros pensionados. 1

2 Análisis económico No. 20 abril de 2015 II. El deterioro de las finanzas públicas tiene varias explicaciones El déficit fiscal es la brecha de los ingresos menos los gastos públicos, y es resultante de todas las operaciones que realiza el sector público durante un ejercicio, es decir, es un agregado, no se puede atribuir a un rubro específico, ya que el gasto incluye una gama de erogaciones, tales como, transferencias corrientes subsidios al gas licuado, transporte público, electricidad, paquetes escolares, remuneraciones, intereses, bienes y servicios, pensiones, gasto de capital, entre otros. Al desglosar los ingresos y gastos del sector público no financiero (SPNF), es factible examinar cuál es la fuente relevante del deterioro del déficit fiscal que está incidiendo en una deuda cada vez más elevada. El déficit fiscal aumentó de 2.0% del PIB en 2007 a 3.7% en 2014, lo que implicó un incremento de 1.7 puntos. Los ingresos pasaron de 17.3% del PIB en 2007 a 19% en 2014, resultando en un incremento de 1.7 puntos la carga tributaria neta pasó de 13.6% del PIB a 15.2%, uno de los porcentajes más altos de los últimos años. Por lo tanto, desde la perspectiva de la tendencia registrada por los ingresos, el déficit pudo haberse disminuido en este período, pero no fue así, debido a que el gasto aumentó aún más que los ingresos, como se comenta adelante. más alto, equivalente a 0.74 puntos del PIB destaca que en 2013, este rubro corresponde a subsidios no focalizados al consumo del gas licuado, electricidad y transporte público. Los bienes y servicios son el tercer 2014, pasando de representar 3.6% del PIB a 4.3%. Las erogaciones para el pago de las pensiones, en el período mencionado se convirtió en un gasto relevante, representando un 1.9% del PIB en 2014 y aunque es un gasto que seguirá presionando las finanzas públicas por varias décadas, es uno de los menores. Durante el período mencionado, este rubro aumentó en 0.29 puntos. Por su parte, el gasto de capital parece tener una tendencia decreciente al igual que los gastos en intereses, con una disminución de 0.06 y 0.07 puntos, respectivamente (gráfica 1). Gráfica 1. Incremento del gasto Gráfica del 1SPNF, Incremento del gasto del SPNF (% del PIB) (% del PIB) rubro de gasto corriente que más incrementó en Remuneraciones Transferencias corrientes 0.64 Bienes y servicios 0.29 Pensiones Gastos de capital Intereses Fuente: Elaboración propia con base en datos del Banco Central de Reserva y cifras del Ministerio de Hacienda El gasto total incrementó en 3.4 puntos del PIB de 2007 a 2014, pasando de 19.3% del PIB a 22.7%. Las erogaciones por remuneraciones pasaron de representar en 2007 un 7.0% del PIB a casi 9.0% en 2014, siendo el rubro que más ha incrementado en el período mencionado, elevándose en casi 2.0 puntos del PIB. El gasto en transferencias corrientes es el segundo rubro que registra el incremento Cuando se analiza el incremento del gasto del SPNF en términos de los montos erogados durante , se advierte que el rubro con mayor aumento son las remuneraciones (US$823.2 millones), seguido por bienes y servicios (US$331.1 millones). El tercer rubro son las transferencias corrientes, las cuales muestran un incremento de US$262.0 millones. Las pensiones, por su 2

3 DEC Estudios Económicos parte, ocupan el cuarto lugar respecto al gasto del SPNF, con un aumento de US$147.6 millones, seguido por los gastos de capital e intereses, con US$120.7 y US$103.1, respectivamente (gráfica 2). Gráfica 2. Incremento del gasto Gráfica del 2SPNF, Incremento del gasto del SPNF (US$ millones) (US$ millones) Remuneraciones Transferencias corrientes 262 Bienes y servicios Pensiones Gastos de capital Intereses Fuente: Elaboración propia con base en datos del Banco Central de Reserva y cifras del Ministerio de Hacienda Por otra parte, al analizar el peso relativo de cada rubro dentro del gasto total del SPNF, se observa que en 2014, las remuneraciones ascendieron a US$2,231.8 millones, representando un 40% del gasto público (gráficas 3 y 4). Los bienes y servicios, registraron el segundo mayor porcentaje, con 19%. El gasto de capital ocupó el tercer lugar con 12%, los intereses con 11%, las transferencias corrientes con 10% y, en último lugar, están las pensiones que registraron un gasto de US$467.0 millones y representan 8% del gasto de 2014 del SPNF. Desde los ángulos comentados anteriormente, no se puede concluir que el incremento del déficit se debe al pago de pensiones; tampoco se puede atribuir a un solo rubro el protagonismo en el aumento del déficit fiscal. Reconociendo que los recursos siempre resultan escasos, lo que se requiere es una evaluación de cada programa dentro de los diferentes renglones del gasto, para determinar su efectividad y eficiencia, y de esa manera tratar de reducir el déficit estableciendo prioridades. Gráfica 3. Gráfica 3 Distribución del gasto del SPNF en 2014 (US$ millones) 2,500 2,000 1,500 1, Distribución del gasto del SPNF en 2014 (US$ millones) 2, ,059.4 Remuneraciones Transferencias corrientes Gráfica 4. Distribución del gasto del SPNF en 2014 (% del total) Para esto, es importante implementar un proceso presupuestario por resultados, y aunque es complejo, es apremiante que se realice Bienes y servicios Pensiones Gastos de capital El pago de las pensiones es un gasto público ineludible y no se debe usar un análisis simplista para concluir que es la causa principal del déficit fiscal, ni debe usarse como justificación para hacer una reforma rápida y parcial al sistema de pensiones del país. Las cuentas individuales de ahorro para pensiones constituyen un ahorro Intereses Fuente: Elaboración propia con base en datos del Banco Central de Reserva y cifras del Ministerio de Hacienda Transferencias corrientes 10% Intereses 11% Gastos de capital 12% Pensiones 8% Bienes y servicios 19% Remuneraciones 40% Fuente: Elaboración propia con base en datos del Banco Central de Reserva y cifras del Ministerio de Hacienda sagrado, pues son fruto de 16 años de cotizaciones de los 3

4 Análisis económico No. 20 abril de 2015 trabajadores afiliados al SAP. Cualquier reforma que se impulse debe respetar este esfuerzo, y no se deben utilizar los ahorros para pensiones para resolver los problemas de las finanzas públicas; esto sería tratar de alcanzar un objetivo, pero con el instrumento equivocado. Es evidente que se necesitan medidas de ajuste fiscal para resolver de manera comprensiva los problemas de las finanzas públicas, y particularmente reducir el déficit, estabilizar y luego disminuir la deuda; para lograrlo, es necesario realizar un análisis integral de los ingresos, gastos y el presupuesto, y proponer medidas de corrección. La viabilidad del sistema de pensiones del país, pasa por encontrar la manera más apropiada de gestionar la deuda del antiguo sistema público de reparto, pues es una obligación del Estado de largo plazo. III. El sistema de pensiones necesita reformarse Además de resolver las dificultades de las finanzas públicas, es necesario mejorar el sistema de pensiones, varios estudios han señalado sus deficiencias en diferentes áreas 1. Dada la trascendencia que tiene para la población una reforma de esta naturaleza, es un tema que debe ser sujeto de un amplio y profundo análisis técnico en el que participen actores sociales claves y el Estado. ya no puedan trabajar, tengan algún ingreso mensual para cubrir sus gastos básicos de vida, esto solo se logra cuando a lo largo de la vida laboral de las personas, se toman decisiones para contar con esos ingresos, ya sea en forma individual o por medio de una política pública. Ante este desafío, el país se encuentra con dos retos fundamentales: i) generar condiciones que permitan la posibilidad de alcanzar una pensión, lo más alta posible que sea sostenible, y, ii) que la mayor parte de la población cuente con esta protección social. En este contexto, si bien como se indicó previamente el 8% del gasto público en la actualidad se destina para el pago de pensiones, el objetivo de la política previsional no debe ser resolver el problema fiscal, ya que eso desvía lo fundamental de la discusión. Pero sí es muy importante que se tenga en cuenta la restricción fiscal al definir la política previsional. Para el sistema público El SPP no admite nuevos cotizantes desde la reforma iniciada en 1998, en ese sentido está cerrado y a futuro desaparecerá. Algunos estudios actuariales han aproximado el importe de la deuda que dejó este sistema a consecuencia de su desequilibrio financiero (en términos de valor presente US$16,687 millones 2 ). Qué se puede hacer para mejorar las pensiones y su cobertura, y qué no debe hacerse? Lo primero que se tiene que definir en una política pública es su objetivo. En el caso de la seguridad social para la vejez, lo que se busca es que las personas, cuando 1 Mesa-Lago (2011); Melinsky (2012); Novellino (2013); Pérez Trejo (2014); Serpas de Portillo (2014); Acuña (2015). En 2013, el pago de pensiones con fondos públicos ascendió a US$442.3 millones por pensión de vejez, invalidez o sobrevivencia a 100,011 beneficiarios, que representaban el 1.6% de la población total o el 12.1% de la población que tiene la edad legal para jubilarse. Para este grupo, la tasa de reemplazo, que es el valor de la pensión mensual recibida como porcentaje del 2 Melinsky (2012). (Incluye el incremento generado con los ajustes de 2003 y 2006, en cuanto al reconocimiento de derechos a los afiliados del SPP que optaron por afiliarse al SAP con la reforma). 4

5 DEC Estudios Económicos último salario al momento de la jubilación, oscila entre el 60% y 70%, si bien este beneficio es alto de acuerdo con la capacidad financiera del Estado o en comparación con la contribución efectivamente realizada por los trabajadores a lo largo de su vida laboral, esta pensión es un derecho legal adquirido por los que cumplieron los requisitos de ley; por lo tanto, el Estado está en la obligación de cumplir este compromiso. La reforma iniciada en 1998 preveía que esta situación sería insostenible para toda la población, y por tanto, se creó el SAP que es autofinanciable, en el cual se establecieron derechos de propiedad sobre los aportes durante la vida laboral de los cotizantes, y relacionó directamente las cotizaciones (el ahorro) con los beneficios a recibir (la pensión), eliminando cualquier tipo de privilegio, por lo que se generó una estructura financiera que da sustentabilidad de largo plazo al sistema de pensiones. Algunas maneras de reducir el pago de las pensiones fueron consideradas al momento de la reforma, en 1996, hace casi 20 años, como el incremento de la edad de jubilación o el incremento de la cotización de los trabajadores al sistema público. Estas medidas ya no tienen el impacto que hubieran tenido entonces, porque las personas ahora son veinte años mayores, y la mayoría ya realizó su trámite para jubilarse; en diciembre de 2014 solamente 13,661 personas estaban cotizando al ISSS y al INPEP, y extenderles la edad de jubilación a este grupo tendría un impacto muy pequeño en el gasto previsional. En el caso de un incremento a la cotización aplica la misma lógica, su contribución al sistema sería pequeña, debido al bajo número de cotizantes. Las opciones por este lado son muy limitadas. Por otra parte, dentro del SAP, durante la transición, se identifica el segmento poblacional que había cotizado al ISSS e INPEP y optó por afiliarse al SAP en 1998, según las disposiciones legales aplicables. Los afiliados de este grupo están en proceso de jubilarse, muchos ya están pensionados. A este colectivo, se le modificó la manera de reconocer los derechos que habían ganado en el antiguo sistema público 3, los cambios les beneficiaron pues, en la práctica, su pensión es similar a la que hubiesen obtenido en el SPP. Otra reforma a los requisitos para obtener una pensión del SAP, fue la eliminación de la posibilidad de jubilarse por vejez al cumplir 30 años de cotizaciones independientemente de la edad 4, por lo que después de este cambio, para obtener una pensión, los afiliados deben cumplir el requisito de edad y haber cotizado por 25 años. Para este segmento poblacional, efectuar reformas paramétricas de aumento en el requisito de la edad de jubilación o incrementar la cotización, tendrían un efecto limitado en las cuentas fiscales, ya que los afiliados que aún no se han pensionado, están próximos a cumplir los requisitos. El Fondo Monetario Internacional (FMI) propone que para mitigar la desigualdad en las tasas de reemplazo, por grupos de pensionados, se establezca una tributación progresiva de las prestaciones previsionales 5. Para el Sistema de Ahorro para Pensiones (SAP) El SAP está fundamentado en el principio de que cada trabajador, durante su vida laboral, debe ahorrar para su vejez. Este ahorro, junto con las aportaciones de los empleadores y el retorno que se logra alcanzar a través del tiempo, les permitirá contar con los recursos 3 Decretos Legislativos Nos (2003) y 100 (2006). 4 Decreto Legislativo No. 247 (2004). 5 Informe del Personal Técnico sobre la Consulta del Artículo IV correspondiente a FMI. Enero de

6 Análisis económico No. 20 abril de 2015 necesarios para financiar una pensión. Hasta diciembre de 2014, los fondos de pensiones habían acumulado un patrimonio de US$8,053 millones (rondaba 33% del PIB), es un esfuerzo de ahorro que pertenece a los cotizantes y que lo han realizado por 16 años con el propósito de pagar su pensión. En 2017, empezarán a jubilarse las personas que por ley 6 estaban obligadas a afiliarse al SAP, cuya pensión se financiará con el saldo acumulado en su cuenta de ahorro individual. Bajo las condiciones en que ha venido funcionando el SAP, la pensión futura que ofrecerá dicho sistema probablemente estará por debajo de las expectativas de muchos afiliados, ya que según algunas estimaciones esta podría rondar 35%-40% del salario base de cálculo. El monto de las pensiones que entregará el SAP a futuro, está directamente relacionado con el desempeño observado por ciertas variables económicas, financieras y sociales; tales como, la evolución de las tasas de interés, la densidad de cotización 7, la esperanza de vida, la evolución de los salarios. También influye la regulación, particularmente la aplicable a las inversiones de los fondos de pensiones, pues son las reglas que rigen las inversiones que realizan las AFP con el ahorro previsional. Estas variables, son determinantes para la tasa de reemplazo comentada anteriormente ; desde que se creó el SAP, algunas de estas han cambiado sustancialmente por efecto de la regulación y otras no muestran una evolución favorable. Por tanto, es necesario realizar ajustes para corregir aquellas variables sobre las que es factible incidir. Entre los principales problemas del SAP se mencionan, baja densidad de cotización y la disminución de 6 Los menores de 36 años en abril de 1998 (Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones, 1996). 7 Proporción de meses que un afiliado ha realizado cotizaciones respecto del tiempo que ha permanecido afiliado al sistema de pensiones. la rentabilidad de las inversiones de los fondos de pensiones; estos explican en buena cuenta la baja tasa de reemplazo, porque han sido limitantes para que el ahorro previsional se incremente más, también las expectativas de vida han aumentado; a esto se agrega el problema de la cobertura baja, el cual se relaciona con la estructura del mercado laboral del país. Por lo anterior, el SAP debe fortalecerse reforzando aquellas áreas relevantes que permitirían aumentar las pensiones de manera responsable y sostenible para las generaciones venideras, como las siguientes: 1) Aumentar el ahorro previsional Se pueden adoptar varias medidas tendientes a acrecentar el ahorro previsional, a semejanza de lo realizado en otros países, de tal suerte que la pensión pueda aumentar y sostenerse más tiempo, considerando que la expectativa de vida aumenta. Es evidente que los efectos de estas medidas serán de mayor beneficio para los segmentos de afiliados de menor edad, ya que tendrían más tiempo para aumentar su ahorro y capitalizar intereses en su cuenta individual previo a su retiro; en cambio, para aquellos que están próximos a retirarse, los ajustes tendrán menor incidencia. De no efectuarse reformas, en el futuro, el ahorro previsional que logren acumular muchos afiliados, será insuficiente para obtener una pensión satisfactoria. Entre estas medidas pueden mencionarse las siguientes: Mejorar la rentabilidad de los CIP-A y CIP-B. La Asamblea Legislativa está pendiente de determinar cuál será esta tasa de interés que devengarán estos instrumentos, tras la declaratoria de inconstitucionalidad sobre el uso 6

7 DEC Estudios Económicos de la tasa LIBOR para estos fines, dictada por la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en diciembre de Sin embargo, del lado fiscal, como se comentó anteriormente, requiere de un reordenamiento de las finanzas del Estado y de implementar medidas de ajuste. Reformas paramétricas. Muchos países han realizado reformas de este tipo a sus sistemas de pensiones, entre las que se citan, el aumento de la edad de jubilación, con el objeto de generar la oportunidad de ahorrar más actualmente es de las más bajas de la región y aumentar la cotización. Este tipo de ajustes requiere que se analicen a profundidad, cuantificando los impactos para los diferentes segmentos de edad de los cotizantes. con diferente perfil de riesgo-retorno para diferentes segmentos de afiliados, según su edad y preferencias. Así, un afiliado joven podría estar dispuesto a asumir un riesgo un poco mayor para obtener un retorno más alto; en cambio, a otro que está próximo a jubilarse probablemente ya no le sería tan conveniente. Generar ahorro voluntario: Para lograrlo, es necesario crear incentivos que motiven a los afiliados a ahorrar desde temprana edad, a sacrificar consumo presente para gastar en el futuro. En este caso, se podrían evaluar medidas como la liberación parcial excepcional del ahorro opcional, frente a ciertos eventos, tales como deterioro de salud por enfermedad catastrófica; adquisición de primera vivienda, entre otros. Flexibilizar las reglas de inversión de los fondos de pensiones. Es necesario diversificar el portafolio de inversiones de los fondos de pensiones (cerca del 84% de las inversiones se concentra en títulos públicos), por lo que sería conveniente que gradualmente se permita realizar inversiones en el exterior, a efecto de que se puedan ampliar las posibilidades de inversiones, siempre que se realicen bajo una regulación apropiada, cumpliendo reglas de transparencia y entrega de información a la entidad supervisora y al público interesado. También es necesario continuar desarrollando el mercado de capitales local, para que existan más opciones de inversión. Autorizar multifondos. En la medida que el portafolio de inversiones pueda diversificarse, podrían autorizarse fondos de pensiones 2) Ampliar la cobertura Únicamente cerca de 24% de la población económicamente activa (PEA) era cotizante activo al SAP al final de 2014, porcentaje que es bajo y evidencia la necesidad de expandir la cobertura. El problema es aún mayor al considerar que en El Salvador, solo un 12.1% de los adultos en edad de recibir una pensión, efectivamente la obtienen, como se indicó anteriormente. Este es un reto de país, ya que se necesita crear más empleos formales, pues son los trabajadores que logran permanecer en un empleo formal, quienes tienen acceso a la seguridad social. Para lograrlo se necesitan tasas de crecimiento económico mayores, por lo que es relevante generar un ambiente atractivo para que la inversión aumente y de esta manera crear más empleos formales. 7

8 Análisis económico No. 20 abril de 2015 Por otra parte, es necesario realizar esfuerzos para disminuir la informalidad en el país. En 2013, el 25.6% de la PEA cotizaba en el ISSS 8, lo que permite inferir que la informalidad es amplia. Además, debe impulsarse la formalización del trabajo para que se pueda aprovechar el bono demográfico que aún posee el país y más trabajadores puedan ahorrar para su vejez. Deben estudiarse medidas concretas para incentivar/obligar a los trabajadores por cuenta propia a ahorrar, un primer segmento podrían ser aquellos que se identifican como contribuyentes y son sujetos del pago de impuestos. Al respecto, la Encuesta Longitudinal de Protección Social 2013, desarrollada por la Dirección General de Estadística y Censos (DIGESTYC), arroja resultados indicativos de que las personas que realizan sus actividades en el sector informal, estarían dispuestas a ahorrar para obtener servicios de salud y una pensión, aunque la disposición es mayor para servicios de salud. Así, al preguntar a los mayores de 18 años (que no cotizan a la seguridad social), cuánto del salario que perciben estarían dispuestos a cotizar para su pensión y a salud mensualmente, resulta que para salud, la mayoría reporta que está dispuesto a aportar un monto mayor al 3%, que es el requerido por el ISSS para tener acceso a sus servicios médicos; en cambio, para cotizar al sistema de pensiones no alcanzan el 6.25% requerido como aporte a los trabajadores; en ambos casos, las mujeres están dispuestas a aportar más que los hombres. También podría evaluarse un mecanismo de ahorro previsional para los salvadoreños que envían remesas familiares, ofreciendo una pensión para ellos o sus parientes que residen en El Salvador y que reciben las remesas. 8 Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples (2013), pregunta 109. DIGESTYC. 3) Mejorar la educación previsional La educación previsional permite que las personas puedan tomar decisiones más informadas sobre su futuro. Por ello, es necesario desarrollar cultura previsional entre la población, enfatizando especialmente, la importancia de que cada persona ahorre para la vejez. En general, existe poco conocimiento sobre el funcionamiento del sistema de pensiones; según la encuesta indicada anteriormente, solo el 53% de los hombres y el 44% de las mujeres conocen la edad mínima de retiro; asimismo, solo cerca del 7% de los hombres y del 5% de las mujeres, conocen la comisión cobrada por las AFP. Los actores vinculados con el sistema de pensiones, públicos y privados, pueden mejorar la entrega de información sobre el funcionamiento del sistema; si bien existen programas de educación financiera que incluyen aspectos previsionales, esta debe ser una tarea permanente, identificando los segmentos relevantes escuelas, universidades, gremiales, sindicatos e incorporar la temática que las personas deben conocer sobre el sistema de pensiones del país. En el caso de las instituciones educativas, podría establecerse la educación previsional y financiera como parte del currículo (desde primaria); y en las empresas, podría incentivarse como parte de la responsabilidad social. Volver a un sistema de reparto no solucionaría los problemas actuales Volver a un sistema de reparto, como el que administraban el ISSS e INPEP, no solucionaría los problemas actuales del sistema de pensiones, por varias razones, como las siguientes: 8

9 DEC Estudios Económicos 1) En el SAP, la propiedad privada del ahorro previsional es un pilar fundamental. No se debe despojar a los trabajadores de su cuenta individual de ahorro para pensiones, porque es un dinero que le pertenece a las enfermeras, secretarias, maestras y maestros, ingenieros, operadores de maquinaria, y todo tipo de trabajadores, acumulado durante su vida laboral, con el objeto exclusivo de pagar su pensión al cumplir los requisitos. Es necesario preservar el derecho individual a la propiedad y posesión, consagrado en la Constitución. 2) La deuda pública de pensiones aumentaría significativamente en el futuro. De mantenerse los parámetros actuales, una simulación realizada indica que el valor presente de la deuda pública de pensiones podría alcanzar US$40,907 millones al volver a un sistema de reparto (Melinsky, Pellegrinelli y Asoc. 2012). Esto es mucho mayor cuando se compara con las condiciones actuales, ya que el valor presente de la deuda ascendía a US$16,687 millones en Dado el deterioro registrado por las finanzas públicas, manifestado en déficit alto y recurrente (alrededor de 4% del PIB desde 2010) y persistente endeudamiento (superior a 60% del PIB en 2014), esto no sería sostenible. 3) En el país funcionó un sistema de reparto que por su desequilibrio financiero, motivó la reforma iniciada en 1998, con la cual se instauró un sistema basado en el ahorro de los afiliados. Además, el SPP que era administrado por el ISSS e INPEP, presentaba serias deficiencias en su administración, por lo que es un sistema que fracasó. El Estado desarrollaba varios papeles administrador, regulador, supervisor, proveedor del servicio lo que generaba múltiples conflictos de interés. Hoy estas funciones están separadas y proporcionan mayor transparencia. 4) El país se encuentra en una etapa de transición demográfica, en la cual, la tasa de fecundidad está disminuyendo y continuará haciéndolo a futuro (según proyecciones), mientras que la población mayor de sesenta años está aumentando, lo que implicaría que hacia adelante, la relación afiliado activo/pasivo, que es muy importante en los sistemas de reparto (debido a que las cotizaciones de los afiliados activos se usan para pagar las pensiones de los jubilados), tendería a disminuir, generando desequilibrio financiero al sistema. 5) Los fondos de pensiones pueden ocupar un papel muy importante en el mercado de capitales del país, como proveedores de recursos para financiar la inversión en diversos sectores económicos y de esta manera apoyar el crecimiento y desarrollo económico, así como la generación de empleo. Si bien, hasta ahora, la participación de estos inversionistas institucionales ha sido muy limitada, debido a las restricciones legales y limitaciones en la oferta pública de valores locales, este ahorro de largo plazo posee un potencial enorme, como se ha demostrado en otros países (Chile, Colombia, México, Perú, entre otros). 6) El Salvador necesita propiciar un clima favorable a la inversión extranjera y local para alcanzar tasas más altas de crecimiento económico, por lo que la predictibilidad de las reglas para los inversionistas es un aspecto fundamental, con el objeto de que el país goce de confianza y credibilidad. Una reforma de pensiones que pretenda volver a un sistema de reparto, sería un cambio en el sentido opuesto de lo que la inversión requiere actualmente. 9

10 Análisis económico No. 20 abril de 2015 Estudio con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) El gobierno salvadoreño recibirá una cooperación técnica de US$200,000 proveniente del BID, la cual fue aprobada en diciembre de , con una duración de 24 meses, para evaluar alternativas de reforma destinadas a lograr una conducción coherente y sostenible, así como un mejor funcionamiento del sistema de pensiones. El estudio propondrá reformas que promuevan la sostenibilidad a largo plazo del sistema de pensiones y la sostenibilidad fiscal. Planteará escenarios viables orientados a promover los requerimientos de una cobertura previsional mínima y el otorgamiento de beneficios dignos. Desde la perspectiva ciudadana, es clave que el gobierno cree una instancia de diálogo sobre esta temática, con amplia participación de actores relevantes, como se indicó anteriormente. En este proceso, no solo es importante que los actores clave compartan aspectos relevantes del diagnóstico del sistema de pensiones, sino que conozcan los planteamientos del estudio que se realizará con la cooperación técnica del BID, durante el proceso de elaboración y no hasta que esté finalizado; de esta manera, los actores sociales tendrán la oportunidad de comprender y analizar con propiedad los escenarios que se pudieran plantear, para que exista la posibilidad de que al final del proceso, se logre un consenso amplio sobre la propuesta de reforma que se pretenda implantar. Existen antecedentes de que el gobierno anterior realizó el estudio Diagnóstico del Sistema de Pensiones y Propuesta de Reformas, un esfuerzo del Ministerio de Hacienda, el Banco Central y la Superintendencia del Sistema Financiero; sin embargo, no se compartió con 9 CT: ES-T1199, Fortalecimiento del Sistema de Pensiones. los actores sociales. Al respecto, la cooperación del BID contempla desarrollar una estrategia de socialización y comunicación que apoye el proceso. IV. Recomendaciones El dinamismo económico, así como las transformaciones sociales y demográficas siguen avanzando, por lo que las reformas al sistema de pensiones no deben esperar, y en adelante los perfeccionamientos del sistema deberían ser continuos, para lograr el objetivo del sistema previsional. A futuro, las pensiones pueden y deben mejorar, eso requiere de estudios técnicamente sustentables, voluntad política, y el respaldo de actores públicos y privados claves, por lo que se recomienda: 1) Concretizar la creación de una instancia de diálogo nacional para el estudio de la reforma previsional. El gobierno ofreció crear un espacio como éste, en el que participen actores sociales relevantes: sector laboral, empresarios, academia, AFP, Banco Central, Ministerio de Hacienda, Secretaría Técnica de la Presidencia, Superintendencia del Sistema Financiero, Asamblea Legislativa, entre otros. En este foro, deberían compartirse los elementos relevantes del diagnóstico sobre la situación de las pensiones en el país, y discutirse de manera transparente las iniciativas de reforma al sistema de pensiones que se pretendan impulsar. Esto permitiría que el debate sobre las pensiones tome una dirección correcta y ordenada en beneficio de los afiliados. Este camino ha resultado positivo en países como Chile, donde se creó un Consejo Asesor Presidencial para la reforma previsional en

11 DEC Estudios Económicos 2) Fortalecer el Sistema de Ahorro para Pensiones. Para ello es necesario realizar estudios técnicos apropiadamente sustentados, sobre las opciones de reforma paramétrica y de otro tipo, debiendo cuantificarse sus impactos mediante análisis actuariales, así como revisarse otras experiencias. Con base en los estudios, debería discutirse una propuesta técnica de cambios al sistema, que sea sostenible, que considere los aspectos relevantes vinculados con el reciente desempeño de dicho sistema, tales como, variables demográficas (esperanza de vida en aumento), el mercado de capitales (ampliar la gama de instrumentos financieros de inversión), mercado laboral (enorme informalidad que existe en el país), protección social (cuál es la política para la vejez), tendencias de variables económicas claves; también debe considerarse la capacidad financiera del Estado para asumir compromisos de pago de pensiones. Las propuestas deberían conocerse y discutirse en la instancia de diálogo nacional. 3) Llevar a cabo medidas para ampliar la cobertura. Definir un mecanismo de ahorro previsional para los trabajadores por cuenta propia que tributan, así como 10 para los salvadoreños que envían remesas familiares. 4) Realizar un ajuste fiscal integral entre 2% y 3.5% del PIB 10. Esto permitiría reordenar las finanzas públicas, considerando aspectos como la eficacia y eficiencia del gasto público, la gestión financiera del Estado, los ingresos y la sostenibilidad de la deuda. De esta manera se podría generar espacio fiscal para atender paulatinamente con recursos propios, la deuda de pensiones, y mejorar el rendimiento de los CIP-A y CIP-B. El FMI ha venido aumentando la magnitud del ajuste que el país necesita efectuar en los últimos años, debido al mayor deterioro que registran las finanzas públicas. Es importante tomar en cuenta que se necesita este ajuste, no solo para encontrar soluciones a la gestión de la deuda de pensiones, sino también para solventar otras fallas que se han señalado en la gestión financiera del Estado, con el propósito de que la deuda total sea sostenible. Tanto la reforma al sistema de pensiones per se, como el ajuste fiscal que el país necesita, afectan una diversidad de actores e intereses, y esto lo hace además de un asunto técnico, uno político, al margen de que las decisiones las debe tomar la Asamblea Legislativa, por lo cual, el diálogo y la transparencia son cruciales para encontrar una solución legítima al problema. 10 El Fondo Monetario Internacional recomendó 3.5% del PIB. Informe del Personal Técnico sobre la Consulta del Artículo IV correspondiente a FMI. Enero de

12 Análisis económico No. 20 abril de 2015 Bibliografía Acuña, Rodrigo (2015). Cómo fortalecer los sistemas de pensiones latinoamericanos. El Salvador: Un sistema en transición (Sura Asset Management). Dirección General de Estadística y Censos (DIGESTYC). Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples, 2013 (2014). Dirección General de Estadística y Censos (DIGESTYC). Encuesta Longitudinal de Protección Social, Resumen del Informe Final (mayo de 2014). Fondo Monetario Internacional (FMI). Informe del Personal Técnico sobre la Consulta del Artículo IV correspondiente a 2014 (enero de 2015). Melinsky, Eduardo. (2012). Valuación Actuarial del Sistema Público de Pensiones y del Sistema de Ahorro para Pensiones. Melinsky, Pellegrinelli y Asoc. (Septiembre 2012). Proyecciones Actuariales del Sistema de Ahorro para Pensiones bajo diferentes escenarios. Mesa-Lago, Carmelo. Diagnóstico del Sistema de Pensiones en El Salvador FUNDAUNGO (2011). Novellino, René. Diagnóstico del Sistema de Pensiones en El Salvador. ASAFONDOS (2013). Pérez Trejo, Carlos Armando. Impacto de la deuda del Fideicomiso de Obligaciones Previsionales (FOP) en la sostenibilidad fiscal de El Salvador. FUNDE (2014). Serpas de Portillo, Luz María. Sistema de Pensiones salvadoreño: diagnóstico y opciones de solución a sus dilemas. Serie de Investigación DEC-FUSADES, (2014). Subsecretaría de Previsión Social. Ministerio del Trabajo y Previsión Social. Gobierno de Chile, Propuestas para mejorar pensiones de vejez (marzo de 2014). Departamento de Estudios Económicos Edificio FUSADES, Bulevar y Urbanización Santa Elena, Antiguo Cuscatlán, La Libertad, El Salvador Tel.: (503) ,