DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA ÁREA DE FISCALIZACIÓN DEL SISTEMA DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DE LA REPÚBLICA

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1 INFORME Nro. DFOE-SAF-IF de noviembre, 2013 DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA ÁREA DE FISCALIZACIÓN DEL SISTEMA DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DE LA REPÚBLICA INFORME DE AUDITORÍA DE CARÁCTER ESPECIAL SOBRE EL AVANCE EN LA IMPLEMENTACIÓN DE LAS NORMAS INTERNACIONALES DE CONTABILIDAD PARA EL SECTOR PÚBLICO (NICSP) 2013

2 CONTENIDO Página nro. RESUMEN EJECUTIVO 1. INTRODUCCIÓN...1 ORIGEN DE LA AUDITORÍA... 1 OBJETIVO DE LA AUDITORÍA... 1 NATURALEZA Y ALCANCE DE LA AUDITORÍA... 1 METODOLOGÍA APLICADA... 2 COMUNICACIÓN PRELIMINAR DE LOS RESULTADOS DE LA AUDITORÍA... 2 GENERALIDADES ACERCA DE LA ADOPCIÓN E IMPLEMENTACIÓN DE LAS NICSP EN COSTA RICA RESULTADOS...5 EL PLAN GENERAL DE CONTABILIDAD NACIONAL NO HA SIDO FORMALIZADO SEGÚN LO DISPUESTO POR LA NORMATIVA VIGENTE... 5 DESFASES EN LA PROGRAMACIÓN DEL PROYECTO DE IMPLEMENTACIÓN DE LAS NICSP.. 7 DIFICULTAD PARA CONOCER EL GRADO DE AVANCE DEL PROCESO DE IMPLEMENTACIÓN DE LAS NICSP EN LOS ÓRGANOS DESCONCENTRADOS INCIPIENTE EVOLUCIÓN DE LAS ADECUACIONES A LOS SISTEMAS INFORMÁTICOS PARA EL PROYECTO NICSP RECURSOS FINANCIEROS Y HUMANOS PARA EL PROYECTO DE IMPLEMENTACIÓN DE LAS NICSP CONCLUSIONES DISPOSICIONES AL SEÑOR ÉDGAR AYALES ESNA EN SU CALIDAD DE MINISTRO DE HACIENDA O A QUIEN OCUPE DICHO CARGO 21 A LA MÁSTER IRENE ESPINOZA ALVARADO EN SU CALIDAD DE CONTADORA NACIONAL O A QUIEN OCUPE EL CARGO 21 ANEXO: VALORACIÓN DE OBSERVACIONES AL BORRADOR DEL INFORME PRESENTADAS POR LA ADMINISTRACIÓN...1

3 Qué examinamos? RESUMEN EJECUTIVO INFORME Nro. DFOE-SAF-IF La auditoría se realizó con el objetivo de evaluar el avance del proyecto de implementación de las Normas Internacionales de Contabilidad para el Sector Público (NICSP) en el sector público costarricense, con el fin de proponer acciones y medidas que coadyuven a la culminación exitosa y oportuna de este proyecto. Por qué es importante? El proceso de implementación de las NICSP es asunto de gran trascendencia para la Hacienda Pública y para el Sistema de Administración Financiera de la República. La aplicación de estas normas constituye una necesidad y obligación legal, ya que son estándares internacionales modernos para el logro de una mejor calidad y uniformidad de la información financierocontable, lo cual, fortalece la transparencia, confiabilidad y comparabilidad de la información, en beneficio del control y de la evaluación de la gestión, de la rendición de cuentas y de la toma de decisiones. Qué encontramos? Si bien existe un interés por parte de las autoridades del Ministerio de Hacienda, para llevar adelante el proyecto de implementación de las NICSP en el sector público costarricense, se detectaron algunas deficiencias y factores de riesgo que podrían incidir negativamente en el desarrollo y culminación oportunos de dicho proyecto. En la auditoría se estableció que el Plan General de Contabilidad Nacional no ha sido formalizado en su versión actualizada según lo dispuesto por la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos (LAFRPP); existen desfases en la programación del proyecto de implementación de las NICSP y retrasos en el inicio de la elaboración o en la entrega de productos contemplados en los planes de acción, como por ejemplo el Informe de recomendaciones generales de la Contabilidad Nacional al proceso de mejora continua del SIGAF, la Reorganización funcional y operativa de la Contabilidad Nacional y las Adecuaciones NICSP al SIGAF; se presenta una dificultad para conocer el grado de avance del proceso de implementación de las NICSP en los órganos desconcentrados, debido a falta de suministro de información por parte de algunos de estos órganos y a deficiencias en las herramientas utilizadas a fin de consolidar la información pertinente. Además, es incipiente la evolución de las adecuaciones a los Sistemas Informáticos para el Proyecto NICSP; y falta determinar la totalidad de los costos del proyecto y de sus fuentes de financiamiento. Se ha venido postergando la entrada en vigencia de este importante marco normativo contable. Así, en julio 2007 el Poder Ejecutivo, mediante decreto, había fijado como fecha de implementación definitiva de las NICSP el 01 de enero de 2009; después esta se trasladó a enero de 2012 y, finalmente, a enero de 2016.

4 Al considerar estas situaciones, cobra relevancia el rol de órganos rectores del Sistema de Administración Financiera y del Subsistema de Contabilidad Pública que ostentan, respectivamente, el Ministerio de Hacienda y la Contabilidad Nacional, así como la participación de las entidades públicas en dicho Subsistema, a fin de que el proyecto de adopción e implementación de las NICSP, cuya importancia ha sido señalada en párrafos anteriores, avance con la celeridad debida y se asegure su oportuna culminación en la fecha prevista. Qué sigue? En el presente informe se giran disposiciones al Ministro de Hacienda y a la Contadora Nacional, para que se apruebe el Plan General de Contabilidad Nacional en su versión actualizada; para efectuar las adecuaciones al SIGAF y los ajustes a los demás sistemas informáticos de forma que se asegure la efectiva implementación de las NICSP; para evaluar trimestralmente el grado de avance de la implementación de estas normas en los órganos desconcentrados; y para que se efectúe el seguimiento efectivo de los desfases en la programación y los resultados del proyecto, de manera que la implementación de las NICSP se cumpla en forma oportuna.

5 INFORME Nro. DFOE-SAF-IF DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA ÁREA DE FISCALIZACIÓN DEL SISTEMA DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DE LA REPÚBLICA INFORME DE AUDITORÍA DE CARÁCTER ESPECIAL SOBRE EL AVANCE EN LA IMPLEMENTACIÓN DE LAS NORMAS INTERNACIONALES DE CONTABILIDAD PARA EL SECTOR PÚBLICO (NICSP) 1. INTRODUCCIÓN ORIGEN DE LA AUDITORÍA 1.1. La auditoría se realizó con fundamento en las competencias que le confieren a esta Contraloría General los artículos 183 y 184 de la Constitución Política; 17, 21 y 37 de su Ley Orgánica No. 7428, y en cumplimiento del Plan de Trabajo del Área de Fiscalización del Sistema de Administración Financiera de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa (DFOE). OBJETIVO DE LA AUDITORÍA 1.2. Evaluar el avance del proyecto de implementación de las Normas Internacionales de Contabilidad para el Sector Público (NICSP), con el fin de proponer acciones y medidas que coadyuven a la culminación exitosa y oportuna de este proyecto. NATURALEZA Y ALCANCE DE LA AUDITORÍA 1.3. La Auditoría es de Carácter Especial y se refiere al análisis del avance del proyecto de implementación de las NICSP en los ministerios y entidades que conforman la Administración Central 1. El período que abarcó el estudio va del 1 de enero de 2012 al 31 de marzo de 2013, y se amplió en los casos en que se consideró pertinente El examen comprendió la ejecución de procedimientos de auditoría, diseñados para obtener evidencia de auditoría sobre el análisis del avance del proyecto al 31 de marzo de 2013, y abarcó los aspectos: Normativa, Programación, Sistemas, Cobertura y Capacidades para la implementación de las NICSP. 1 Se entiende por Administración Central, el Poder Ejecutivo y sus dependencias, en línea con el artículo 1, inciso a, de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos.

6 La auditoría se realizó de acuerdo a lo establecido en el Manual de Normas Generales de Auditoría para el Sector Público, además de lo dispuesto en el Decreto de Adopción e Implementación de las NICSPCR. METODOLOGÍA APLICADA 1.6. Para la recopilación de la información se realizaron visitas de campo, entrevistas y revisión de expedientes, informes y correspondencia Asimismo, se seleccionaron una serie de dependencias y entidades, a las que se aplicaron cuestionarios sobre el avance de la implementación de las NICSP. COMUNICACIÓN PRELIMINAR DE LOS RESULTADOS DE LA AUDITORÍA 1.8. En reuniones sostenidas los días 21 y 23 de octubre de 2013, los principales resultados consignados en el presente informe fueron expuestos verbalmente al Lic. José Luis Araya Alpízar, Viceministro de Egresos y Ministro de Hacienda a.i., a la Directora General de la Contabilidad Nacional, Máster Irene Espinoza Alvarado, al Coordinador de la Unidad de Consolidación de Cifras de la Contabilidad Nacional, Lic. Ricardo Soto Arroyo, al Auditor Interno del Ministerio de Hacienda, Lic. Olman Saborío Alfaro y a los siguientes funcionarios de la Contabilidad Nacional: Licda. Jeannette Solano García, Sub Directora General; Lic. Dennys Vera, Director del Proyecto NICSPCR; Licda. Karina Ledezma Rojas, Profesional de Egresos y Lic. Edwin Valverde Díaz, Coordinador de la Unidad de Fiscalización Adicionalmente, mediante oficio (DFOE-SAF-0418) de 25 de octubre de 2013, el Área de Fiscalización del Sistema de Administración Financiera de la República de la Contraloría General remitió al señor Ministro de Hacienda el borrador del informe, con el propósito de que se sirviera enviar al Ente Contralor las observaciones que considerara pertinentes sobre su contenido. Al respecto, mediante oficio DM de 4 de noviembre de 2013, el señor Ministro de Hacienda manifestó que los análisis y disposiciones contenidas en él, contribuyen a fortalecer este importante proyecto que estamos desarrollando, y adjuntó un documento que contiene observaciones y aclaraciones por parte de la Contabilidad Nacional, en el cual esta Dependencia manifiesta que considera pertinentes las disposiciones planteadas y que está en capacidad de ejecutarlas en los períodos indicados; se adjunta también un informe con datos del avance del proyecto en su conjunto.

7 3 GENERALIDADES ACERCA DE LA ADOPCIÓN E IMPLEMENTACIÓN DE LAS NICSP EN COSTA RICA El Consejo de Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Público de la Federación Internacional de Contadores (IFAC) ha desarrollado normas contables para las entidades del sector público denominadas «Normas Internacionales de Contabilidad para el Sector Público» (NICSP). El IFAC afirma reconocer importantes ventajas de lograr una información financiera coherente y comparable entre diferentes jurisdicciones, y considera que las NICSP desempeñarán un papel fundamental para hacer que tales ventajas de materialicen; señala que la adopción de las NICSP por parte de los gobiernos mejorará tanto la calidad como la comparabilidad de la información financiera presentada por las entidades del sector público en los diversos países del mundo En Costa Rica, el Poder Ejecutivo, por medio de decretos, ha establecido la implementación de las NICSP, señalando que la adopción de dicha normativa por parte de los gobiernos acrecentará tanto la calidad como la comparabilidad de la información financiera presentada por las entidades del sector público 3, y actualmente la adopción e implementación de las NICSP en el ámbito costarricense está establecida de manera que los procesos contables basados en esas normas deben ser realizados a partir de enero de La fecha para la puesta en práctica de las NICSP en Costa Rica, fue inicialmente fijada para enero de 2009 (mediante Decreto Ejecutivo N H de 16 de julio de 2007). No obstante, esta fecha fue modificada en dos ocasiones, una mediante Decreto Ejecutivo N H de 19 de noviembre de 2008, que la trasladó a enero de 2012, y posteriormente mediante Decreto Ejecutivo N H de 9 de diciembre de 2011, que la fijó en enero de 2016, siendo esta última la actualmente vigente Mediante oficio DM de 6 de agosto de 2013, el Señor Ministro de Hacienda remitió a los Viceministros, Directores de Dependencias y demás funcionarios del Ministerio de Hacienda el Plan Estratégico Institucional (PEI) del Ministerio de Hacienda debidamente aprobado para su ejecución institucional, indicando que dicho instrumento de planificación ha permitido alinear la misión, visión, objetivos, valores y funciones con las estrategias y 2 Lo señalado en el presente punto 1.10 fue tomado, con algunas variaciones, de: International Federation of Accountants, 2011, Manual de Pronunciamientos Internacionales de Contabilidad del Sector Público, volumen I, p Decretos Ejecutivos N H de 16 de julio de 2007 y N H de 19 de noviembre de (En el primero de estos decretos se utilizó la palabra «comparatividad» en lugar de «comparabilidad»). 4 Cf. Decreto Ejecutivo N H de 19 de noviembre de 2008, reformado por Decreto Ejecutivo N de 9 de diciembre de 2011.

8 4 proyectos institucionales y que el cumplimiento, el seguimiento, la evaluación y el control del PEI son la base para asegurar la calidad en la prestación de los servicios hacendarios y para la conducción de la gestión institucional. En ese Plan Estratégico, el año 2016, mismo que se ha fijado como meta para la entrada en aplicación de las NICSP, se coloca como punto focal de la Visión, al declararse esta en los siguientes términos: Visión / En el 2016 el Ministerio de Hacienda será la principal institución de apoyo para la gestión y el control de los recursos estatales ; además, la implementación de las Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Público, en la que aparecen involucradas la Contabilidad Nacional y la Dirección General de Informática, aparece claramente como un componente del Mapa de Ruta de dicho Plan, el cual se proyecta al En adición a lo anterior, el «Portafolio de proyectos tecnológicos» del Ministerio de Hacienda, aprobado por el Consejo Institucional de Tecnologías de Información de ese Ministerio en sesión ordinaria del 18 de septiembre de 2013 y comunicado mediante circular DTIC de 10 de octubre de 2013 suscrita por la Directora de Tecnologías de Información y Comunicación, incluye el proyecto denominado «Proyecto Adecuación SIGAF-NICSP», cuyo alcance es: Desarrollar las actividades correspondientes a la adecuación del sistema SAP que permita llevar a cabo la implementación de las Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Público dentro de las funcionalidades del SIGAF. Actualizar las interfaces de los sistemas que representan el registro primario de la información contable, es decir la adecuación en los sistemas de Tesoro Digital, Integra, Tributación Digital entre otros. Esto permitirá recibir la información contable automáticamente al SIGAF. Se estima realizar este proyecto entre julio 2013 y diciembre Por otra parte, el proyecto de Ley de Presupuesto de la República para el ejercicio económico 2014 presentado por el Poder Ejecutivo a la Asamblea Legislativa el pasado 1 de septiembre, señala como uno de los objetivos estratégicos del programa «Regulación y registro contable de la Hacienda Pública» a cargo de la Dirección de Contabilidad Nacional, el de incrementar la implementación de la normativa contable internacional, en los diversos grupos institucionales del Poder Ejecutivo, mediante el asesoramiento, seguimiento y apoyo en la elaboración de procedimientos contables e incluye, en el programa «Regulación y registro contable de la Hacienda Pública», una partida por 108,2 millones para el pago de servicios de consultoría para el proceso de implementación de las NICSP, además de la creación de ocho plazas que se asignan a ese mismo programa para desarrollar los proyectos de implementación de las NICSP y de digitalización y rotulación de imágenes.

9 5 2. RESULTADOS El Plan General de Contabilidad Nacional no ha sido formalizado según lo dispuesto por la normativa vigente 2.1. De acuerdo con el artículo 15 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos (LAFRPP) 5, el sistema de contabilidad de los entes y órganos del Sector Público debe estar basado en principios y normas de contabilidad pública generalmente aceptados. Asimismo, de conformidad con el artículo 93, inciso b) de dicha Ley, corresponde a la Contabilidad Nacional (CN), como órgano rector del Subsistema de Contabilidad del Sistema de Administración Financiera, proponer al Ministro de Hacienda, para su aprobación, los principios y normas generales que regirán ese Subsistema, y establecer procedimientos contables que respondan a normas de aceptación general en el ámbito gubernamental Por otra parte, mediante el Decreto Ejecutivo No H del 9 de diciembre de , se dispuso finalmente la aplicación de las NICSP en el ámbito de la Administración Central, a partir de enero de 2016, estableciéndose para tales efectos, un proceso previo de preparación, tanto de la Contabilidad Nacional, como del resto de las entidades públicas respectivas En cumplimiento de lo anterior, la Contabilidad Nacional ha emitido una serie de resoluciones y directrices que vienen a regular el proceso de implementación de la nueva normativa contable internacional Al respecto, se determinó que la Contabilidad Nacional 7 actualmente dispone de diversos productos normativos para la implementación de las NICSP, mismos que las instituciones del sector público deben adoptar y adaptar a sus procesos para poder llevar a cabo la implementación de dichas normas. Estos productos están contenidos en el Plan General de Contabilidad Nacional (PGCN) aprobado por el Viceministro de Egresos mediante oficio DVME del 10 de febrero de 2010, y actualizado en el año 2012 con las modificaciones realizadas por el IFAC a la normativa emitida por ese Instituto, incluyendo la emisión de ocho nuevas normas (de la 25 a la 32) referidas a aspectos relacionados con concesiones, activos, pasivos y consolidación de estados financieros, entre otros; actualización 5 Ley N 8131 de 18 de septiembre de Este Decreto modificó el Decreto Ejecutivo No H de 19 de noviembre de 2008, que en principio establecía la entrada en vigencia de las NICSP para el 2 de enero de 2012 y que a su vez había derogado el Decreto No H de 16 de julio de 2007, que preceptuaba el inicio de la implementación definitiva de las NICSP para el 1 de enero de Entrevista a la Contadora Nacional, MSc. Irene Espinoza Alvarado, del día 12/06/2013.

10 6 que fue aprobada por el Ministro de Hacienda mediante oficio DM del 16 de mayo de Este Plan General de Contabilidad Nacional está conformado por: la Metodología de Implementación de las NICSP, las Políticas Contables Generales, el Manual Funcional de Cuentas Contables para el Sector Público y las Guías de Implementación y Ejercicio Práctico, los cuales fueron también actualizados. Se estableció que la Contabilidad Nacional revisó y aprobó estos productos Posteriormente, mediante Directriz CN , denominada Oficialización del Plan General de Contabilidad Nacional (PGCN) y la Directriz CN , denominada Procedimientos Contables, ambas directrices de fecha 22 de octubre del 2012, la CN dispuso a las instituciones adoptar e implementar el Plan General de Contabilidad Nacional (PGCN) y elaborar el manual de procedimientos contables conforme a la normativa contable internacional que les aplique Estos productos con los ajustes realizados, fueron presentados por la Contabilidad Nacional a las instituciones correspondientes del Sector Público, en un Seminario denominado Nuevas Herramientas para la Implementación de las NICSP, impartido el 29 de abril de 2013, y posteriormente se ha efectuado un proceso continuo de talleres de capacitación con funcionarios de la Contabilidad Nacional y con el apoyo técnico experto. Estos productos se encuentran disponibles en el portal web de las NICSP en el Ministerio de Hacienda En el estudio se observó también que la Contabilidad Nacional, en complemento a lo anterior, emitió en marzo 2013 y puso a disposición de las entidades públicas, un documento que contiene la mencionada Metodología de Implementación de las NICSP, para facilitar los procesos de aplicación de las referidas normas No obstante el avance que se muestra en la preparación y emisión de la referida normativa, este Órgano Contralor determinó que tales productos normativos, en sus versiones actualizadas sea con los ajustes realizados con posterioridad a octubre 2012, que están siendo conocidos por las entidades, al mes de junio de 2013 aún no habían sido aprobados nuevamente y en forma oficial por escrito por parte de las autoridades del Ministerio de Hacienda; tampoco tales versiones actualizadas habían sido sometidas a opinión de la Contraloría General, requisitos que establece el citado artículo 93 de la LAFRPP. Según comunicó la Contabilidad Nacional a esta Contraloría, la nueva aprobación del Ministro de Hacienda, y los trámites correspondientes ante la Contraloría General, se encontraban en proceso 9. 8 Ministerio de Hacienda, Contabilidad Nacional, oficio DCN , de 11 de junio de Según correo del día suscrito por la señora Johanna Jiménez Rodríguez.

11 Dada la situación descrita en el párrafo anterior, las entidades están conociendo e implementando normativa que aún no ha sido aprobada en sus versiones actualizadas por las autoridades del Ministerio de Hacienda, y no se está cumpliendo en forma adecuada y oportuna con la normativa atinente, que establece como requerimientos previos para su aplicación, la aprobación superior del Ministerio, así como la respectiva opinión de esta Contraloría. Cabe mencionar que de producirse cambios importantes a tales versiones actualizadas, en el proceso de aprobación, podría existir la necesidad de modificar trabajo ya realizado por las entidades, lo cual eventualmente puede generar un riesgo de que se puedan ver afectados los esfuerzos hasta ahora efectuados para la implementación de las referidas normas Finalmente, es importante indicar que, conforme al cronograma de trabajo para la implementación de las NICSP, emitido por la Contabilidad Nacional, está en proceso de elaboración los Manuales de Procedimientos Contables para el Poder Ejecutivo y los Órganos Desconcentrados, lo cual es un aspecto fundamental para la aplicación de las citadas normas, y que se espera concluir en el año Se concluye de lo expuesto en este aparte, que si bien es muy importante la preparación y emisión de la citada normativa para la implementación de las NICSP, las versiones actualizadas del Plan General de Contabilidad Nacional con sus diversos componentes para su aplicación por parte de las entidades, deben contar con la aprobación de las autoridades superiores de ese Ministerio, así como con la opinión de esta Contraloría, según se establece en nuestro ordenamiento jurídico, aspectos que no se habían cumplido al 30 junio de 2013, y que deben ser subsanados a la brevedad por parte de ese Ministerio. Desfases en la programación del proyecto de implementación de las NICSP La Contabilidad Nacional estableció en el año 2010 un Plan de Acción de Adopción e Implementación de las Normas Internacionales de Contabilidad para el Sector Público, el cual fue aprobado por la Ministra de Hacienda de ese entonces y por el Viceministro de Egresos. Ese Plan de Acción contenía entre otros aspectos, los tiempos de ejecución asociados al proyecto, dividido en cinco fases: inicio, planeación, ejecución, control y cierre; que comprendía desde Febrero 2010 hasta Marzo Posteriormente, al emitirse el citado Decreto Ejecutivo H del 9 de diciembre de 2011, que pospuso la entrada en vigencia de las NICSP para el 1 de enero de 2016, y ante retrasos que se habían producido hasta esa fecha en el proceso de implementación de dichas normas, la Contabilidad Nacional emitió, en mayo 2012, un nuevo Plan de Acción del Proyecto NICSPCR, con tiempos de ejecución de

12 8 actividades que van de noviembre 2011 a julio 2017 (esta última fecha referida a actividades de monitoreo y seguimiento) En mayo 2013, este último Plan de Acción tuvo que actualizarse y ciertas tareas tuvieron que reprogramarse, principalmente en relación con las etapas de ejecución y seguimiento y control 10, entre otras razones por la emisión de nuevas normas de contabilidad por parte de la Federación Internacional de Contabilidad, lo cual requería cambios en la entrega de algunos productos 11 y en el desarrollo de varias actividades, pero se mantuvieron las fechas de inicio y término del proyecto antes citadas No obstante dicha reprogramación, en el estudio realizado por esta Contraloría, se determinó que ciertos productos previstos en el proceso de implementación de las NICSP, presentan atrasos de importancia, lo que puede eventualmente afectar el efectivo avance del referido proyecto. Tal es el caso de: Ministerio de Hacienda Contabilidad Nacional Proceso de Implementación de las Normas Internacionales de Contabilidad para el Sector Público Productos en proceso y no iniciados PRODUCTO FECHA INICIO FECHA FINAL EN PROCESO NO INICIADO NICSPCR-017 Generación del Informe de Recomendaciones Generales de la CN al Proceso de Mejora Continua del SIGAF 20/05/ /06/2013 X NICSPCR-037 Reorganización Funcional y Operativa de la Contabilidad Nacional 03/06/ /02/2014 X NICSPCR-038 Adecuaciones NICSP en el SIGAF 03/09/ /03/2015 X Fuente: Elaborado con información proporcionada por la Contabilidad Nacional en correo del día 12/08/ Según oficio DCN del 17 de mayo de Por ejemplo el producto NICSPCR-012 Metodología de Implementación NICSPCR y NICSPCR-013 Guía Técnico-Contable de Aplicación NICSPCR, según oficio DCN de 17 de mayo 2013.

13 Del cuadro anterior se observa que el producto NICSPCR-017 «Generación del Informe de Recomendaciones Generales de la CN al Proceso de Mejora Continua del SIGAF» tuvo que finalizar según lo programado el 10 de junio del año en curso; sin embargo, la Contabilidad Nacional señaló que Se requiere definir aspectos detallados [ ] a nivel de los productos NICSPCR-018 y NICSPCR-038, para concretar. Por otra parte, la Contabilidad Nacional informó que para el producto NICSPCR-037 Se consideró oportuno replantear la fecha de inicio el 06 de Enero del año 2014, con fecha de culminación el 12 de Diciembre del año 2014, lo anterior en virtud de que en principio se tenía que obtener todos los resultados de los diagnósticos, análisis de cargas de trabajo y demás elementos relacionados con la Implementación de las NICSP en el Poder Ejecutivo y sobre la Consolidación, para plantear la nueva estructura organizativa y para el producto NICSPCR-038 En conjunto con la Dirección General de Informática la Contabilidad Nacional manejan escenarios alternos para la adecuación del SIGAF de acuerdo a los requerimientos de las NICSP, de acuerdo a los nuevos escenarios que se han presentado, los cuales también han sido elevados a la Comisión de Coordinación de la Administración Financiera (CCAF), a fin de buscarle una solución que cumpla con las fechas indicadas Dadas las situaciones de retraso en los procesos de implementación de las normas internacionales de contabilidad que se han presentado con anterioridad (recuérdese que la implementación de las normas estuvo programada inicialmente para el 1 de enero del año , y fue pospuesta sucesivamente para enero de y enero de ), esta Contraloría llama la atención al Ministro de Hacienda y a la Contabilidad Nacional, a efectos de que se apliquen estrictos controles que garanticen la atención oportuna de eventuales retrasos en el proyecto y el cumplimiento efectivo de dicha implementación en el plazo previsto. Se hace necesario también que la Contabilidad Nacional, como órgano rector del Subsistema de Contabilidad y como líder del proyecto, establezca y fortalezca mecanismos que anticipen situaciones riesgosas que pudieran afectar las tareas e hitos de la programación El proceso de implementación de las normas internacionales de contabilidad resulta de suma trascendencia, dada su importancia para el adecuado desempeño del Subsistema de Contabilidad y del Sistema de Administración Financiera de la República, que persigue importantes fines desde el punto de vista de la transparencia, la rendición de cuentas, y la generación de información financiera para la toma de decisiones; además, porque resulta vital para subsanar un 12 Según cuadro enviado por correo electrónico del 12/08/ Decreto N H de 16 de julio de Decreto N H de 19 de noviembre de Decreto N H de 9 de diciembre de 2011.

14 10 conjunto de debilidades y deficiencias que actualmente presenta la contabilidad del Poder Ejecutivo y de la Administración Central en general, lo cual ha quedado plasmado en distintos informes emitidos por esta Contraloría. Asimismo, y como lo ha manifestado el propio Poder Ejecutivo en la parte considerativa de los decretos de adopción e implementación de las NICSP, la adopción de esta normativa es una medida que favorece la necesaria comparabilidad en el ámbito internacional, de la información financiera de las entidades del sector público Así, el Ministerio de Hacienda y la Contabilidad Nacional, en conjunto con las entidades públicas que conforman el Subsistema de Contabilidad, no deben permitir deficiencias en el proceso que limiten alcanzar la adecuada implementación del referido marco normativo en el 2016, situación que requiere de una debida atención por parte de las autoridades de ese Ministerio. Dificultad para conocer el grado de avance del proceso de implementación de las NICSP en los órganos desconcentrados De acuerdo con lo establecido en los Decretos Ejecutivos No H de 19 de noviembre de 2008 y No H de 9 de diciembre de 2011, el Poder Ejecutivo estableció, que para efectos de la implementación de las NICSP, las entidades respectivas debían establecer un plan de implementación de dichas normas, y presentar a la Contabilidad Nacional, informes de avance de dicha implementación Asimismo, la Directriz CN de 17 de febrero de 2012, establece que las entidades públicas deben remitir informes de avance trimestrales en los formularios que proporcione la Contabilidad Nacional, los cuales tienen el objetivo de recoger datos para evaluar el avance de la institución en los tópicos más relevantes, colaborar con la solución de problemas, y realizar análisis estadísticos por grupos institucionales Además, para efectos del acompañamiento, seguimiento y control del avance de la implementación de las normas, la Contabilidad Nacional cuenta con varios equipos de trabajo que tienen la función de procesar, analizar e interpretar los informes de avance que remiten las instituciones, y asesorarlas en los temas de desarrollo del proceso y en la materia técnica contable Para efectos de conocer el grado de avance en la implementación de las normas, esta Contraloría solicitó información a la Contabilidad Nacional 16, la cual comunicó en el mes de marzo que si bien ya había procesado la información recibida a enero 2013, en esta no se suministraba un porcentaje de avance para cada institución 16 Oficio (DFOE-SAF-0113) del 11 de marzo de 2013.

15 11 sino que el avance se medía por componente del proceso de implementación, por lo que el análisis del avance global se encontraba aún pendiente en ese momento Posteriormente, para el 2013 se generó una herramienta denominada Informe de Avance de la Implementación NICSP y NIIF (Formulario de registro de avance), que estuvo a disposición de las instituciones a partir del 29 de abril de Esta herramienta sintetiza la información contenida en el Plan de Implementación y cronograma (programa, actividades, tareas) utilizado por la Contabilidad Nacional para el desarrollo del proyecto. En este formulario a cada actividad se le asignó un peso relativo diferente, con el fin de poder cuantificar un porcentaje de avance institucional A partir de lo anterior, en agosto 2013 este Órgano Contralor solicitó nuevamente a la Contabilidad Nacional, el informe sobre el grado de avance consolidado del monitoreo de los 56 órganos desconcentrados que presentaron la información respectiva, según el nuevo formato suministrado por la CN para la elaboración del informe de seguimiento, del primer y segundo trimestre del 2013; sin embargo, se constató 17 que en vista de que no todos los órganos desconcentrados remitieron la información cuando se solicitó, no se había podido generar el porcentaje de avance a nivel de estas instituciones, por lo que se esperaba realizar un informe consolidado con la información recopilada a junio Se desprende de lo anterior que, a agosto 2013, la Contabilidad Nacional no pudo suministrar a la Contraloría General, información sobre el grado de avance en el proceso de implementación de las NICSP en los órganos desconcentrados, con base en las nuevas herramientas que se habían establecido. A este respecto, en oficio DCN de 31 de octubre de 2013, que fue adjuntado al oficio del señor Ministro de Hacienda DM de 4 de noviembre, la Contabilidad Nacional acota que en razón de las limitaciones de personal dedicado a la implementación de la normativa contable internacional, esta tarea fue asignada a la Unidad de Consolidación de Cifras, misma que en los meses de junio, julio y agosto debía centrar su trabajo en la elaboración de los estados financieros consolidados de la Administración Central y Poderes con corte al 30 de junio, por lo que se programó el procesamiento de datos hasta que se finalizara esta tarea, ya que dicho procesamiento tenía que realizarse en ese período digitando y procesando datos recibidos en hojas de Excel Cabe mencionar que esta Contraloría revisó los informes de avance del proceso de implementación de las NICSP del cuarto trimestre de 2012 de varios Órganos Desconcentrados, a saber, la Junta Administrativa del Registro Nacional, el Sistema 17 Entrevista del día 01/08/2013 a la Sub Contadora Nacional, licenciada Jeannette Solano García y al licenciado Ricardo Soto Arroyo.

16 12 Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), el Fondo Nacional de Becas (FONABE), el Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI), el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF) y el Consejo Técnico de Aviación Civil (CTAC); asimismo, visitó recientemente tales entidades con el propósito de conocer sobre dicho avance Como resultado de lo anterior, se estableció que esas entidades han recibido capacitación por parte de la Contabilidad Nacional, con el apoyo de expertos; se cuenta con algunos manuales de procedimientos contables; y en algunos casos se cuenta con sistemas informáticos que brindan soporte al proceso contable; y los informes señalan en cuanto al porcentaje estimado de avance en el proceso específico de depuración de cuentas, los siguientes datos: la Junta Administrativa del Registro Nacional de 50% a 74%; el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), menos de 25% de avance; el Fondo Nacional de Becas (FONABE) 75 % o más; el Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI) de 25% a 49%; el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF) de 25% a 49%, y el Consejo Técnico de Aviación Civil (CTAC) 75 % o más. No obstante, debe indicarse que la Contabilidad Nacional ha señalado que con base en estos últimos datos no le es posible establecer el grado de avance de la implementación de las normas, debido a una alta heterogeneidad en los informes de avance y a la falta de información completa en el caso de algunas instituciones, factores que impidieron, en su momento, llevar a cabo la respectiva consolidación Por otra parte, a partir de los informes y las referidas visitas, se observaron también limitaciones en algunas entidades, respecto del proceso de implementación de las normas, tales como falta de sistemas de información financiero contable integrados y adecuados a los requerimientos de las NICSP; carencia de manuales de procedimientos ajustados a las normas internacionales; no se cuenta con el personal suficiente y capacitado para hacer frente al proceso de implementación; y algunas entidades señalan que la capacitación recibida o contratada no se adapta a las características institucionales. Además, que no se tiene suficiente conocimiento sobre la aplicación de algunas herramientas suministradas por la Contabilidad Nacional para el proceso de implementación, y se alega que es necesario fortalecer el acompañamiento por parte de la Contabilidad Nacional a las instituciones para dicho proceso. También se indica que en ocasiones no existe suficiente compromiso de los funcionarios a lo interno de las instituciones para coadyuvar en el proceso de implementación de las normas; y que en algunas entidades no operan las comisiones de trabajo requeridas para la implementación de la respectiva normativa o que, aunque estas existan, no están operando, y en general las instituciones manifiestan la necesidad de tiempo y de recursos financieros, humanos y tecnológicos adicionales.

17 Lo anterior evidencia la importancia de contar con un seguimiento oportuno del avance de la implementación de las normas por parte de las entidades respectivas, a fin de que se puedan ir resolviendo las limitaciones que se van presentando en dicha implementación, y asegurar el desarrollo de las acciones necesarias para que finalmente se cumpla con el plazo previsto para el inicio de la entrada en vigencia de tales normas Cabe destacar finalmente, que a pesar de ser los sistemas de información financiera un factor clave para el sistema contable y la implementación de las NICSP, en algunos casos de entidades desconcentradas, no existe un sistema informático de gestión financiera, como en el caso del SINAC y FODESAF, que realizan sus registros presupuestarios contables manualmente en hojas de Excel; o el sistema actual es muy antiguo (Registro Nacional), o el sistema que existe no se encuentra integrado con otros departamentos como presupuesto y planillas (CTAC), o se dispone de un sistema nuevo que requiere conocimiento, capacitación y estabilización por parte de los usuarios (CONAVI y FONABE). Asimismo algunos de estos sistemas son desarrollos, adaptaciones o paquetes e incluso soluciones particulares creadas por los propios funcionarios Algunas de esas entidades que no cuentan con un sistema adecuado para la implementación, planean contratar un nuevo sistema informático de gestión financiera, con el fin de llevar la contabilidad con base a la normativa internacional, lo cual se señala requerirá tiempo y recursos En relación con lo anterior, en el nuevo Plan de Acción e Implementación del año 2012 (ver puntos 2.14 y 2.15), la Contabilidad Nacional señaló que el tema de los sistemas de información en las instituciones es un gran reto, por cuanto muchas instituciones no poseen los recursos económicos para poder aspirar a un sistema transaccional apropiado Sobre esta temática, las referidas instituciones señalan que las debilidades en los sistemas de gestión financiera, constituyen una limitación que puede afectar la efectiva implementación de las NICSP y el cumplimiento de los plazos establecidos. Incipiente evolución de las adecuaciones a los Sistemas Informáticos para el Proyecto NICSP Como parte del Plan Integral de Actividades propuesto para la implementación de las NICSP, y con el fin de reforzar el proceso de adecuaciones y mejoras a la plataforma tecnológica SIGAF, la Contabilidad Nacional reprogramó las actividades respectivas, según el siguiente detalle:

18 14 Ministerio de Hacienda Contabilidad Nacional Cronograma de Actividades Actualizado, para la Implementación de las Normas Internacionales de Contabilidad para el Sector Público (NICSP) (Incluye sólo Seguimiento a las Adecuaciones NICSP a los Sistemas Informáticos Relacionados) Rige del 20 de mayo 2013 al 21 de enero de 2016 Actividades Fecha de inicio Fecha de finalización Seguimiento a las Adecuaciones NICSP a los Sistemas Informáticos Relacionados 20/05/ :00 01/07/ :00 Adecuaciones al SIGAF 31/07/ :00 12/12/ :00 Adecuaciones NICSP al SIGAF - Nuevo Plan Contable 31/07/ :00 03/01/ :00 Generación del Programa de Recepción de Información Contable 31/07/ :00 30/09/ :00 Implementación de Catálogos 30/09/ :00 31/10/ :00 Adecuaciones Funcionales y de Parametrización al SIGAF 31/07/ :00 31/10/ :00 Adecuaciones Técnicas y de Programas al SIGAF 31/07/ :00 31/10/ :00 Generación de Nuevos Roles y Perfiles del SIGAF 31/07/ :00 31/10/ :00 Pruebas y Ajustes Finales a la Operación SIGAF sobre base NICSP 31/10/ :00 29/11/ :00 Generación de Manuales y Documentación 31/07/ :00 29/11/ :00 Proceso de Capacitación a Usarios SIGAF 29/11/ :00 13/12/ :00 Implementación en el Ambiente Productivo de las Adecuaciones NICSP del SIGAF 02/01/ :00 03/01/ :00 Carga de Saldos Depurados según Conversión Contable 02/01/ :00 03/01/ :00 Adecuaciones al SIGAF - Aplicación del Devengo 03/01/ :00 12/12/ :00 Adecuaciones Funcionales y de Parametrización al SIGAF 03/01/ :00 12/12/ :00 Adecuaciones Técnicas y de Programas al SIGAF 03/01/ :00 12/12/ :00 Generación de Nuevos Roles y Perfiles del SIGAF 03/01/ :00 12/12/ :00 Pruebas y Ajustes Finales a la Operación SIGAF sobre base NICSP 03/01/ :00 12/12/ :00 Generación de Manuales y Documentación 03/01/ :00 12/12/ :00 Proceso de Capacitación a Usarios Involucrados 03/01/ :00 12/12/ :00 Implementación en el Ambiente Productivo de las Adecuaciones NICSP del SIGAF 03/01/ :00 12/12/ :00 Desarrollo del Nuevo Sistema de Manejo de Activos e Inventarios SP 13/12/ :00 30/06/ :00 Desarrollo de Sistema para la Consolidación de la Información Financiera del SP 20/05/ :00 27/06/ :00 Adecuaciones NICSP a los Sistemas Satélites 31/07/ :00 01/07/ :00 Fuente: Elaboración propia con base en Cronograma de Actividades Actualizado, que rige del 20 de mayo de 2013 al 21 de enero de 2016, suministrado mediante oficio Nro. DCN , de 17 de mayo de 2013, por parte de la Dirección de Contabilidad Nacional, en respuesta a oficio DFOE-SAF-0170 de la Contraloría General Como se desprende del cuadro anterior, el inicio de las actividades correspondientes a las adecuaciones del SIGAF en el cronograma vigente se fijó para los últimos días del mes de julio Sin embargo, en el cronograma anterior de fecha 26 de mayo 2012 el inicio de estas actividades se había previsto para el 3 de setiembre 2012, lo cual refleja un retraso de aproximadamente 11 meses Es necesario señalar que el proceso de implementación demanda importantes cambios en el SIGAF, por cuanto según el nuevo plan de acción se requiere 1. Generar un documento profesional de especificaciones de todos los requerimientos y cambios a realizar en el SIGAF, 2. Definir lo relativo al contrato de mantenimiento, garantizando las adecuaciones necesarias para que el SIGAF pueda operar sobre la base de la nueva normativa contable, 3. Asegurar el avance y adecuada atención de los requerimientos SIGAF de la CN, al igual que el resto de requerimientos de las otras direcciones bajo el alcance operativo del sistema, 4. Reforzar el componente de Capacitación Interna de los funcionales expertos del SIGAF que permita que estos puedan operar y administrar con independencia el SIGAF, es decir, sin tener

19 15 que hacer uso de proveedores externos y 5. Mejorar la Integración del SIGAF con el resto de los sistemas de información en los que se procesan y generan información de utilidad para la CN, persiguiendo en todo momento, la automatización de los procesos de registro, minimizado de esta manera el riesgo de error humano Según la Contabilidad Nacional 18, se ha venido trabajando sobre el tema de sistemas informáticos. Para la mejora del SIGAF, en diciembre 2012 se presentaron ante la Dirección General de Informática (DGI) los siguientes requerimientos iniciales para adecuarlo: ajuste del registro en partidas presupuestarias; modificación de interfaz SIGAF-INTEGRA; registro de cuentas por cobrar generadas por acreditaciones que no corresponden (sumas giradas de más); interfaz de débitos y créditos directos de SIGAF con SINPE; mejoras al módulo de cuentas por cobrar de SIGAF; e interfaz del ingreso ILI-SIGAF Por su parte, la Directora de la Dirección de Tecnologías de Información y Comunicación (DTIC) 19 del Ministerio de Hacienda, indicó que...el proyecto de las NICSP, actualmente se encuentra en la Contabilidad Nacional, quienes están realizando su debido análisis y dimensionamiento así como las Comunicaciones respectivas de los requerimientos que deben aplicarse a cada uno de los sistemas por tanto: estamos a la espera de que cada dirección dueña de las aplicaciones cada a (sic) formalice y nos envié (sic) los requerimientos a fin de adaptarlos a los sistemas informáticos / Las adecuaciones de los sistemas informáticos para la normativa contable internacional, deben ser aplicadas bajo los contratos de mantenimiento; por el momento no se ha estimado una inversión específicamente para este fin Un aspecto importante de comentar es que dentro del plan estratégico y plan operativo de la DTIC aún no se contemplan actividades para contribuir al proceso de implementación de las NICSP llevado a cabo por la Contabilidad Nacional. La directora de la DTIC señaló en julio que, en ausencia de un Plan Estratégico Institucional, aún no se ha definido un Plan Estratégico de TI, el cual estaba vencido desde el año Sin embargo, cabe acotar a este respecto, que el requerido Plan Estratégico Institucional ya fue comunicado por el Señor Ministro de Hacienda, mediante oficio DM de 6 de agosto de Se desprende de lo anterior, que se han iniciado acciones para determinar los requerimientos, e ir ajustando y adecuando el SIGAF, de acuerdo con las necesidades derivadas de la Implementación de las normas; sin embargo, el proceso aún es incipiente, y la importancia de esta temática implica un estricto 18 Ministerio de Hacienda, Contabilidad Nacional, oficio N DCN , de 26 de abril de Anteriormente denominada Dirección General de Informática. 20 Oficio No. DGI de 11 de julio de Oficio No. DGI de 11 de julio de 2013.

20 16 seguimiento y control de las actividades previstas, y concretar tan pronto sea posible, los estimados de recursos requeridos para el desarrollo de las mismas. Recursos financieros y humanos para el proyecto de implementación de las NICSP En su primera etapa, de este nuevo proceso que inició en el año 2011, y que debe concluir en principio en 2016, con la entrada en vigencia de las NICSP, la Contabilidad Nacional en los meses de noviembre y diciembre de ese mismo año, y durante todo el año 2012, realizó un intenso proceso de visitas, reuniones, y comunicaciones con organismos internacionales 22, a saber, Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Fondo Monetario Internacional(FMI), Banco Mundial (BM), CAPTAC-DR 23 y la Fundación CR-USA que le han permitido concretar los siguientes apoyos: Cooperación Organismo Donante Año Monto Cooperación/Asistencia Técnica para el Desarrollo de una Metodología de Implementación NICSP, una Guía de Aplicación NICSP para Costa Rica, Ejercicio Práctico a manera de Caso de BID 2012 US$ Estudio para reforzar aplicación, y final capacitación a funcionarios de la CN sobre el adecuado uso de los instrumentos antes mencionados. Cooperación/Asistencia Técnica para la Actualización de la Primera Parte (Políticas Contables y Capítulos relacionados) Plan General Contable de la Contabilidad Nacional (PGCN) BID 2012 US$ producto de la publicación al español por parte del IFAC de 8 nuevas normas NICSP (de la 25 a la 32). Cooperación/Asistencia Técnica para la Actualización de la Segunda Parte (Políticas Contables y Capítulos relacionados) Plan General Contable de la Contabilidad Nacional (PGCN) producto de la publicación al español por parte del IFAC de 8 nuevas normas NICSP (de la 25 a la 32) CR-USA Según oficio DCN del 24/06/2013 suscrito por la MSc. Irene Espinoza Alvarado, Contadora Nacional. 23 Centro Regional de Asistencia Técnica de Centroamérica, Panamá y República Dominicana.

21 17 Cooperación/Asistencia Técnica para la Ejecución de la Estrategia de Capacitación NICSP de la CN para el año 2013, a los siguientes Grupos Institucionales: Ministerios de la República, Áreas de Bienes, Proveedurías y la DGABCA, Instituciones Desconcentradas. CR-USA La cooperación considera a su vez, un componente para reforzar la Estrategia de Venta, Gestión de Cambio y Comunicaciones Además, la Contabilidad Nacional indicó que, en el año 2009 la fundación CR-USA brindó apoyo de cooperación técnica por un monto de , donación que permitió: 1. Elaboración de las normas y políticas contables necesarias, 2. Obtener el Catálogo de Cuentas único para todo el sector público de costa rica, 3. Obtener el manual del catálogo de cuentas, 4. Diseño de los Estados Financieros, 5. Formular el Plan General de Contabilidad Pública, 6. Definir la Estrategia para consolidar los Estados Financieros del sector público, 7. Capacitación NICSP a funcionarios de la Contabilidad Nacional y del Sector Público Por otra parte, la CN señaló que Con respecto a las Proyecciones a Futuro para la obtención de los Recursos o Asistencia Técnica para reforzar el Proceso de Implementación NICSP y NIIF, la Contabilidad Nacional ha determinado una fuerte y crítica demanda de apoyo durante el año 2013, 2014 y 2015, para: // Concretar las adecuaciones NICSP al Sistema Integrado para la Gestión de la Administración Financiera (SIGAF).// La generación de módulos contables a sistemas informáticos de apoyo a la Gestión de la Administración Financiera, que permita celebrar los acuerdos de envío de información contable de manera automática a la Contabilidad Nacional (SIGAF) desde la Unidad Primaria de Registro.// El desarrollo del Nuevo Sistema de Manejo de Activos e Inventarios (SIBINET en su nueva versión) con las consideraciones del componente contable sobre base NICSP.//El desarrollo del conjunto de herramientas que conformarán la solución informática para el apoyo en la Gestión de la Consolidación de la Cifras (sic) del Sector Público y la emisión de los Estados Financieros Consolidados.// El desarrollo del Portal Hacendario de la Contabilidad Nacional que incorpore el actual Portal NICSPCR y una nueva sección para el establecimiento del Protocolo de envío de información