Newsletter sobre la situación laboral y social de la Argentina

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1 2009 Newsletter sobre la situación laboral y social de la Argentina Julio 2009 indice :: Cinco reformas para crecer con equidad auspician Una propuesta para la inclusión social CINCO REFORMAS PARA CRECER CON EQUIDAD El examen de los indicadores sociales revela que el modelo de gestión iniciado en 2003 probó ser muy eficaz para reducir rápidamente la pobreza y la desigualdad desde una situación extrema de crisis; pero también que, después de un plazo no tan prolongado, presenta límites difícilmente salvables para sostenerse y remover las causas estructurales de la privación y la inequidad. En el año y medio que siguió a la pérdida de la estabilidad de precios y el cambio del ciclo del mercado de trabajo, volvió a caer en la pobreza una de cada cuatro personas que habían emergido de esa situación en los cuatro años anteriores. En los partidos del Gran Buenos Aires, la incidencia de la pobreza es ahora igual a la de octubre de 2001 (más recientemente, a la del segundo semestre de 2005) y más alta que en cualquier momento de la década pasada, con excepción de mayo de La distribución del ingreso medida por la brecha entre el 10% más rico y el 10% más pobre, como por el coeficiente de Gini, mejoró sensiblemente con relación a , pero es casi la misma que a fines de 1998, y apreciablemente más desigual que hace dos décadas, e incluso que en buena parte de los años noventa (Véase la Newsletter de mayo de 2009). La recurrencia, una vez más, de altos niveles de pobreza y desigualdad luego de un período de rápido crecimiento económico y -como rasgo distintivo de los ciclos previos- de fuerte recuperación del empleo y los salarios, sugiere que hay factores estructurales que impiden que entre un Hay factores estructurales que impiden que entre un cuarto y un tercio de la sociedad pueda mejorar de manera sostenida sus condiciones de vida y participar de una movilidad social ascendente. cuarto y un tercio de la sociedad pueda mejorar de manera sostenida sus condiciones de vida y participar de una movilidad social ascendente. El hecho de que el piso de la pobreza y de la desigualdad a la salida de las crisis haya subido en las últimas décadas, parece indicar que estos factores restrictivos han tenido a consolidarse. LOS FACTORES ESTRUCTURALES DE LA POBREZA Y LA DESIGUALDAD SEL Consultores Viamonte 524, 3º Piso (C1053ABL) Bue Ar (54-11) Estos factores tienen que ver, por una parte, con la segmentación laboral y, por la otra, con la escasa y desigual distribución del capital humano. Más de un tercio de la fuerza de trabajo es informal. Sin incluir el servicio doméstico no registrado, los trabajadores privados informales (asalariados y cuenta propia sin capital) son casi tantos como los asalariados privados registrados.

2 Sel Consultores :: Newsletter La informalidad laboral es la principal causa de exclusión social. La informalidad laboral es la principal causa de exclusión social. Los trabajadores informales carecen de protección legal y de seguridad social; sus empleos son inestables; son los primeros en ser despedidos; ganan mucho menos que los trabajadores formales; no tienen acceso al crédito. LOS COSTOS DE LA INFORMALIDAD 75% de los trabajadores informales no alcanza a cumplir un año en un trabajo. Su tasa de desempleo es casi 4 veces más alta que entre los trabajadores formales 1. Cuando son despedidos no cobran indemnización, ni seguro por desempleo. 74% de los asalariados no registrados no tiene ningún comprobante de pago por su trabajo; a otro 10% le dan un recibo sin firma ni nombre de la empresa. pag [ 2 ] 75% no cobra vacaciones, aguinaldo, ni días por enfermedad; otro 10% carece parcialmente de estos beneficios; ninguno cobra asignaciones familiares. Ningún trabajador informal puede jubilarse, ni tener una obra social; tampoco tienen ART. En el sector privado, la brecha salarial por hora trabajada entre los ocupados formales e informales supera el 80%. El 45% de los informales está debajo de la línea de pobreza (17% son indigentes), mientras que en el sector formal la incidencia de la pobreza se reduce a 17% (3% de indigencia) 2. La brecha entre la tasa de pobreza de los hogares con ingresos informales y la de los que tienen ingresos formales, es creciente. En 2003 esa brecha era de 2,4 veces; en el 2 semestre de 2006 se había elevado a 4 veces, y es del todo probable que haya aumentado desde entonces % vs 6% en el Área Metropolitana de Buenos Aires. Véase la Newsletter de junio de En el Área Metropolitana de Buenos Aires. Ibid

3 Cualitativamente, en el empleo informal predomina la intermitencia, es decir la rotación entre trabajos de corta duración, con empleadores efímeros, generalmente también informales. Los trabajadores intermitentes son casi el 15% de la población ocupada. Sel Consultores :: Newsletter 7 de cada 10 desocupados tuvieron como último empleo un trabajo no registrado. Lo llamativo es que esa proporción ha ido creciendo desde mediados de la década pasada; es 20 puntos más alta que antes de la crisis ocupacional. La rotación entre empleos informales intermitentes es el modo en que se expresa el desempleo de larga duración en ausencia de seguros sociales universales. A QUIÉNES AFECTA LA INFORMALIDAD? La informalidad es la puerta de entrada al mercado de trabajo y muchas veces el lugar de permanencia a lo largo de la vida activa- de la mayoría de las mujeres, los más jóvenes y los menos educados. Mientras que en el sector privado formal hay dos ocupados varones por cada mujer, en el sector informal la relación es casi de uno a uno. Esto está muy influido por el empleo en el servicio doméstico. Cuando éste se excluye, el peso de las mujeres en la ocupación informal se reduce a un tercio, una proporción menor que entre los asalariados privados registrados y muy inferior a la que se encuentra en el sector público. Esto lleva a precisar la observación: la informalidad es la puerta de entrada al mercado de trabajo de las mujeres en los empleos de menor nivel de calificación. También es la puerta de entrada y en buena medida son atributos concurrentes- para los más jóvenes. No es fácil: cuatro de cada diez desempleados tienen menos de 25 años y, cuando consiguen empleo, generalmente son no registrados. Ocho de cada diez ocupados de hasta 19 años tienen trabajos informales; en el tramo más amplio de hasta 24 años, son seis de cada diez. La informalidad es la puerta de entrada al mercado de trabajo -y muchas veces el lugar de permanencia a lo largo de la vida activa- de la mayoría de las mujeres, los más jóvenes y los menos educados. pag [ 3 ] Estos jóvenes entre quienes hay muchas mujeres- están en el mercado de trabajo porque abandonaron tempranamente el sistema educativo. La mayoría de ellos no completó la escuela secundaria. Una razón principal para la deserción escolar es que, en una proporción importante, pertenecen a hogares de bajos ingresos que no pueden mantenerlos; pero otra no menor, es que, por la débil formación en competencias básicas, y el déficit de preparación para el trabajo del sistema educativo público, muchas veces no encuentran una relación clara entre la permanencia en la escuela y la posibilidad de competir con éxito por un empleo de buena calidad. El bajo capital social una red de contactos insuficiente- refuerza esta percepción. Pero, así como algunos se incorporan al mercado de trabajo, la escasa posibilidad de ascender socialmente con un bajo capital humano y poco capital social en un mercado segmentado, explica por qué otros dejan la escuela y no buscan empleo. En 2003, por cada joven menor de 25 años que buscaba empleo, había 0,8 al margen del mercado; en 2007 esa relación subió a 1,3 El 60% de los jóvenes que no estudian ni trabajan, cursó sólo estudios primarios (cerca de un tercio del total), o a lo sumo un par de años de la escuela secundaria; pero la endeblez del capital humano se extiende a

4 Sel Consultores :: Newsletter buena parte de los que completaron la escuela media. No se trata únicamente del nivel de escolaridad formal, medido por los años aprobados, sino de la pobre calidad de la educación recibida. El factor común de estos jóvenes marginales es que la gran mayoría pertenece a hogares en la parte más baja de la escala distributiva, donde la pobreza se reproduce inter-generacionalmente. Más de la mitad de los jóvenes en situación de marginalidad extrema proviene del primer quintil y un cuarto más del segundo quintil. Esta concentración en los dos tramos inferiores de la distribución de ingresos es mayor que en 2003 (Véase la Newsletter de febrero de 2008). Los incentivos para buscar trabajo para los jóvenes en situación de marginalidad, y en general para los que vienen de los hogares de la parte inferior de la estructura social, no son muchos. Entre los ocupados de menos de 25 años, los salarios en empleos privados no domésticos son algo más de la mitad del promedio del mercado, y 30% por debajo del salario mínimo. Con su bajo capital humano sea por la insuficiente escolaridad, o por la pobre calidad de la educación recibida- su precio de reserva no es lo poco que podrían ganar con su muy baja productividad, sino lo que podrían obtener fuera del mercado, incluyendo las actividades ilegales. Su escaso capital social, por la falta de una red de contactos, refuerza esta situación. INFORMALIDAD, CAPITAL HUMANO Y PRODUCTIVIDAD pag [ 4 ] El 62% de los informales no terminó la escuela media y un 40% sólo cursó primaria. En el sector formal, 61% de los ocupados tiene cuando menos estudios secundarios completos. El sesgo de los trabajadores informales hacia los empleos de baja calificación, muestra que hay una relación estrecha entre la calidad de la inserción laboral y el nivel de capital humano. La correlación entre bajo nivel educativo e inserción laboral informal, no se limita a los jóvenes: el 62% del total de los informales no terminó la escuela media y un 40% sólo cursó primaria. En el sector formal, por el contrario, 61% de los ocupados tiene cuando menos estudios secundarios completos. Los informales hacen los trabajos menos calificados: 1 de cada 2 (comparado con 1 de cada 10 entre los trabajadores formales) realizan tareas no calificadas. Entre los asalariados privados no domésticos la situación es un poco mejor, pero aún la proporción de no registrados que hacen tareas no calificadas duplica la de los asalariados registrados. El sesgo de los trabajadores informales hacia los empleos de baja calificación, muestra que hay una relación estrecha entre la calidad de la inserción laboral y el nivel de capital humano. La segmentación del mercado de trabajo se expresa en elevadas disparidades de las remuneraciones. En el sector privado, la brecha salarial por hora trabajada entre los ocupados formales e informales supera el 80%. Esa brecha es mayor ahora que en 2001, con una pendiente ascendente pronunciada a partir de A igual escolaridad, la brecha salarial horaria entre los trabajadores formales e informales está en torno del 70%. Un control de los salarios por nivel de educación, muestra que, a igual escolaridad, la brecha salarial horaria está en torno del 70%. Esto sugiere que, si por un lado, el capital humano determina la calidad de la inserción laboral, es igualmente cierto que ésta ordena el nivel de las remuneraciones (y de las condiciones de trabajo y seguridad social) por factores del empleo que trascienden los atributos personales del ocupado. En otras palabras, la brecha salarial entre formales e informales no es asunto exclusivo de la

5 productividad del factor trabajo sino de la productividad total de los factores. De todos modos, en el sector privado no doméstico, la brecha salarial entre asalariados formales e informales es linealmente creciente cuanto menos calificada es la tarea. Esto insinúa que, aunque no de manera excluyente, el capital humano pesa mucho en la disparidad salarial en un mercado segmentado. Sel Consultores :: Newsletter Una buena pista para comprender estas disparidades salariales es la distribución del empleo no registrado según el tamaño de las empresas (que puede considerarse un proxy de la productividad). Esa distribución no es homogénea sino que está concentrada en las de menor escala: más de 90% de los asalariados privados informales pertenece a firmas de hasta 40 personas (el límite de pequeña empresa definida por la ley ). Más significativo, casi 55% del total de asalariados no registrados, trabaja en establecimientos de hasta 5 personas; si se suman los que ocupan de 6 a 10 personas, la proporción se eleva al 75%. El núcleo principal del empleo informal está en las microempresas, en su mayoría de muy baja productividad: 7 de cada 10 asalariados en este estrato trabaja sin contrato; en las firmas de 6 a 10 ocupados, la proporción es 1 de cada 2. Cuanto más informal es el empleo, mayor es la correlación con las unidades de muy pequeño tamaño y más baja productividad; 80% de los que tienen empleos intermitentes trabajan en unidades de hasta 5 ocupados. DE LA INFORMALIDAD LABORAL A LA SEGMENTACIÓN SOCIAL No obstante ser los que más la necesitan, los trabajadores informales y sus familias no califican para la seguridad social. Esto es consecuencia de que la condición legal para acceder a la misma, es poseer un empleo registrado; también hay una condición funcional: que la tasa de rotación no debe ser muy alta. Sin un empleador reconocible como ocurre con los trabajadores intermitentes- no hay a quien exigir la formalización del asalariado, ni cobrar las contribuciones de la seguridad social. pag [ 5 ] Sin mecanismos extraordinarios, como las moratorias para los que no aportaron muchas veces percibidos como inequitativos por los que aportan- la informalidad hace difícil mejorar significativamente la cobertura de la seguridad social. En un mercado segmentado, esto lleva a situaciones de inclusión y exclusión. El hecho de que algunos estén cubiertos por la seguridad social y otros dependan de los recursos asistenciales, institucionaliza una segmentación social a partir de la segmentación laboral. El hecho de que algunos estén cubiertos por la seguridad social y otros dependan de los recursos asistenciales, institucionaliza una segmentación social a partir de la segmentación laboral. El modelo de financiamiento de la seguridad social es, en una medida no menor, responsable de esta segmentación social. Consecuente aunque sólo parcialmente- con su fundamento de derecho restringido a la inserción formal en el mercado de trabajo, el sistema de seguridad social se financia con contribuciones sobre las remuneraciones de los ocupados registrados (incluyendo los aportes que se derivaban hacia las AFJP). Sin embargo, explicado por la insuficiencia del financiamiento contributivo desde la reforma previsional de los noventa, pero inconsistente con su fundamento conceptual, el sistema recibe también una importante masa de recursos no contributivos, proveniente de impuestos que abonan los ciudadanos con independencia de que tengan

6 Sel Consultores :: Newsletter o no empleo, de que su ocupación sea formal o informal, y de que reciban o no beneficios 3. En 2008, los recursos tributarios asignados por el presupuesto a la ANSES sumaron $ millones, a los que hay añadir $ millones de contribuciones figurativas, que son transferencias del Tesoro, de rentas generales. De cada peso de prestaciones y transferencias corrientes del sistema de seguridad social, 34 centavos son pagados con recursos tributarios no contributivos. Esta situación no se modificó con la reforma previsional de Esto lleva a situaciones de inequidad, sobre todo para los más pobres que no acceden a la seguridad social. pag [ 6 ] Más del 95% del monto de transferencias hacia los hijos beneficia a los asalariados formales, que en su gran mayoría están sobre la línea de pobreza, y a los no asalariados de las clases media alta y alta. Un ejemplo muy claro de inequidad, es el de las transferencias, subsidios y beneficios impositivos por hijos a cargo. Los asalariados registrados cobran en concepto de asignación familiar y subsidio por escolaridad entre $149 y $82 mensuales por hijo 4 ; los hogares en extrema pobreza que no califican para la seguridad social, en cambio, reciben no todos- una asignación asistencial por el Plan Familias del Ministerio de Desarrollo Social, de $45 por hijo. Esto significa que las transferencias monetarias que cobran los asalariados formales, son entre 3,3 y 1,8 veces más altas que las que perciben por sus chicos los hogares beneficiarios de los planes sociales. Más inequitativo aún, los contribuyentes al impuesto a las ganancias, que pertenecen al cuartil de ingresos más altos, pueden deducir de la base imponible $5.000 anuales ($417 por mes) por cada hijo menor a cargo 5. En otros términos, más del 95% del monto de transferencias beneficia a los asalariados formales, que en su gran mayoría están sobre la línea de pobreza, y a los no asalariados de las clases media alta y alta. Los instrumentos principales de las políticas de transferencias de ingresos están diseñados para hogares donde al menos uno de los padres tiene una inserción laboral formal, es decir es un asalariado registrado, o paga impuesto a las ganancias. Los que más necesitan las transferencias son los que menos reciben. En el 30% más pobre de la población, uno de cada dos menores no recibe transferencia alguna; sólo uno de cada tres pertenece a un hogar donde el padre o la madre cobra una asignación por hijo a cargo, y apenas uno de cada ocho recibe asistencia monetaria de un plan social. Este estrato de ingresos bajos concentra la mitad de los chicos dependientes (Véase la Newsletter de enero de 2009). La política de transferencias de ingresos hacia los menores a cargo tiende a consolidar el patrón de desigualdad. CÓMO QUEBRAR LA SEGMENTACIÓN? Para crecer con equidad es necesario quebrar esta segmentación. Sin embargo, no hay disponibles instrumentos de política específicamente diseñados para esos fines. Los que habitualmente se utilizan tienen un alcance limitado, no tanto por la magnitud de los recursos para su puesta en práctica sino por la adecuación conceptual a la naturaleza del fenómeno que se debe resolver. Ese 3. Estos recursos incluyen el 15% de la masa coparticipable bruta; el 11% del producido del IVA; el 20% de la recaudación neta del impuesto a las ganancias; el 100% de los impuestos específicos al gasoil, kerosene y gas natural comprimido; y el 90% del impuesto a los bienes personales. 4. La asignación por hijo es decreciente con el monto del salario, hasta un techo de $ El ahorro impositivo en el tramo inicial es de unos $1.500 por hijo.

7 es el caso, por ejemplo, de las acciones públicas de fiscalización del empleo. Desde luego, nadie podría discutir la legitimidad y el valor ético de estas acciones; tampoco sus logros. Aún así, es difícil que la fiscalización pueda ser el eje de una estrategia para reducir la informalidad. Ello, por dos razones: en primer lugar, porque no actúa para modificar sus determinantes (salvo que el diagnóstico incorrecto- sea que la informalidad es una cuestión cultural) sino ex post para corregir una situación producida por una diversidad de factores estructurales; en segundo lugar, porque para ser eficaz, el control debe dirigirse a las empresas que hacen de la informalidad laboral un dispositivo ilegal de apropiación de cuasi-renta y no de subsistencia por incapacidad competitiva. Sel Consultores :: Newsletter El otro instrumento de política disponible es el salario mínimo. Conceptualmente, la fijación de un umbral de remuneraciones tiene por propósito proteger a los trabajadores más vulnerables, que son precisamente los informales. Sin embargo, uno de cada dos asalariados no registrados gana menos del salario mínimo; la proporción es sensiblemente mayor que en La brecha de ingresos respecto del mínimo de los que ganan por debajo del mismo es superior al 35% y también mayor que al inicio del proceso de actualización. Esto muestra la dificultad para asegurar el cumplimiento de la norma, sobre todo en los grupos vulnerables de trabajadores, para los que más ha sido pensada. Para quebrar la segmentación social y reducir de manera sostenible la pobreza y la desigualdad, hay que emprender reformas orientadas a remover sus causas estructurales. Una agenda en este sentido incluye: Formalización del mercado de trabajo, con eje en las micro y pequeñas empresas de baja productividad pag [ 7 ] Reforma de los planes sociales, consolidándolos en una asignación universal única por hijos a cargo Universalización de la seguridad social, desvinculada de la forma de inserción en el mercado de trabajo, con cambio en la base de financiamiento Inversión en capital humano y políticas de igualdad de oportunidades para compensar las desigualdades de origen Política anticíclica de preservación del empleo

8 Sel Consultores :: Newsletter REFORMA 1: FORMALIZACION DEL MERCADO DE TRABAJO modificacion del régimen de monotributo incluyendo una contribución fija por trabajador asalariado libreta de desempleo para las micro y pequeñas empresas simplificación de los procedimientos de registro, contabilidad de personal y pago de contribuciones de la seguridad social incentivos para aumentar la demanda social por formalidad (Tarjeta de Seguridad Social con beneficios similares a la tarjeta de débito bancaria) Si, como se señaló, el empleo informal se concentra en los pequeños establecimientos de baja productividad, la agenda debe incluir una revisión de las regulaciones que afectan el costo laboral. pag [ 8 ] Esta revisión debería tener por objetivo alinear las regulaciones laborales con las del régimen fiscal de monotributo. Actualmente hay inconsistencia entre unas y otro: las ventajas fiscales del régimen de monotributo chocan con el costo difícil de cumplir, para este estrato, del régimen general de regulaciones laborales y de seguridad social. Esto afecta la eficacia del monotributo como instrumento de formalización y posiblemente incentiva la informalidad laboral. Un modelo a seguir es incluir una cuota fija por asalariado (con un límite, por ejemplo de 5 asalariados) 6. A cambio de ese aporte fijo, el régimen proveería al trabajador y su familia una seguridad social básica 7. La revisión de las regulaciones debería incluir las alícuotas (incluso bajo la hipótesis del cambio en la base de financiamiento de la seguridad social) y también las indemnizaciones por despido. En el caso de las empresas de pequeña escala adheridas al monotributo, debería adoptarse un modelo de indemnización por cesantía semejante al del sector de la construcción, que reconozca la variabilidad de la demanda de trabajo en este estrato, disminuya el costo contingente para el pequeño empleador y asegure al trabajador un ingreso en la transición entre empleos. Una objeción habitual a las propuestas de un régimen diferenciado para las empresas de menor escala, es que sus asalariados tendrían menos derechos que los del régimen general. Aún reconociendo que ello ocurra, la comparación correcta no es esa sino con la situación actual de informalidad, donde no 6. Así funciona el régimen SIMPLES (monotributo) de Brasil. 7. En el régimen del servicio doméstico, la contribución fija es de $81,75 a los que debe añadirse $39 por cada miembro del hogar al que se quiera extender la cobertura de la obra social.

9 acceden a ningún derecho. Por otro lado, el gasto público en seguridad social puede ejercer un papel redistributivo, equiparando prestaciones con independencia de las regulaciones específicas que afectan el costo laboral para la empresa. No obstante, ninguna reforma será exitosa si no existe una demanda social por formalidad. En buena medida esta demanda es baja porque, sobre todo entre los más pobres, la necesidad de trabajar prevalece sobre las consideraciones de calidad; pero también porque hay una escasa percepción de los beneficios. Esto no es privativo de la relación laboral sino que se extiende a la (in)formalidad de las transacciones de bienes. En otros términos, la reducida demanda por formalidad facilita la interacción ingresos en negro empleo en negro. Sel Consultores :: Newsletter Ninguna reforma será exitosa si no existe una demanda social por formalidad. Es importante proveer incentivos que demuestren en el corto plazo que la formalidad mejora el bienestar de los hogares. En esa línea, la propuesta incluye un nuevo instrumento, que en rigor debería hacerse extensivo a toda la población activa, incluso el sector formal. Se trata de una tarjeta de seguridad social, que además de las prestaciones, proporcionaría beneficios semejantes a la tarjeta de débito bancaria (Véase la Newsletter de mayo de 2007). Las ventajas de esta iniciativa son varias. En primer lugar, mejora la equidad, pues extiende a todos -sobre todo a los más pobres- los beneficios de la devolución del IVA, hasta ahora restringidos a los hogares de los ocupados formales bancarizados; esto puede significar un aumento del ingreso real de 5%. En segundo término, al universalizar la bancarización, une la formalización laboral con la lucha contra la evasión fiscal. En tercer lugar incorpora al mercado de crédito de consumo a sectores actualmente excluidos. pag [ 9 ] REFORMA 2: UNIVERSALIZACION DE LA SEGURIDAD SOCIAL sistema básico universal de seguridad social (pbu, pmo y seguro de invalidez y muerte) desvinculado de la forma de inserción en el mercado de trabajo reforma de la base de financiamiento de la seguridad social (Sustitución de las contribuciones sobre la nómina salarial por un IVA de seguridad social parcialmente acreditable al IVA de compra-venta) régimen complementario de seguridad social por negociación colectiva (contributivo) o el mercado

10 Sel Consultores :: Newsletter Menos de la mitad de la población activa aporta regularmente; más de un tercio de ellas son empleados públicos. Es difícil excluir la decisión del Gobierno de estatizar el régimen previsional, de las necesidades de financiamiento y el pago de la deuda. Siendo probablemente ésta la motivación principal, no deben, sin embargo, excluirse razones de tipo conceptual. La reforma se planteó sobre dos ejes: uno, si se quiere técnico, acerca de las fortalezas y debilidades económico-financieras de los sistemas de reparto y de capitalización, que es independiente del carácter público o privado de la gestión; otro, más ideológico y político, sobre los principios que los guían, y el control estatal o privado de los fondos. Pero quedó de lado una cuestión esencial: es éste un sistema de seguridad social, en la modalidad ahora vigente de reparto, o en la derogada de capitalización, que está en condiciones de cumplir sus fines para la mayoría de la población? Si el examen se hace desde la cobertura del sistema, la respuesta es negativa: menos de la mitad de la población activa aporta regularmente; más de un tercio de ellas son empleados públicos. El dato que quizás mejor ilustra la pobre cobertura de la seguridad social, es que en cerca del 60% de los hogares el miembro ocupado que aporta la mayoría de los ingresos no cotiza de manera regular. Entre las familias en situación de pobreza la proporción se eleva al 75%. pag [ 10 ] Como se dijo, el hecho de que algunos estén cubiertos por la seguridad social y que otros dependan de recursos asistenciales, implica institucionalizar la segmentación social. La pregunta, por consiguiente, es si hay que mantener sistemas paralelos de protección social (uno previsional y otro asistencial) dependiendo de la condición laboral, o si hay que avanzar hacia un sistema de dos pisos, con un seguro social universal desvinculado de la inserción en el mercado de trabajo, que proporcione una cobertura básica previsional y de salud, y unos seguros complementarios, estos sí contributivos, a través de la negociación colectiva o contratado de manera privada. Un seguro social universal debería incluir PBU, PMO y seguro de invalidez y muerte. Es, sin dudas, una reforma de gran envergadura, no sólo y quizás no tanto por sus implicaciones fiscales (el gasto público consolidado en protección social equivale a 14% del PIB) como institucionales (la dificultad de coordinar jurisdicciones) como legales (los derechos adquiridos de los prestatarios de la seguridad social). Un primer paso en la reforma de la seguridad social sería sustituir las contribuciones patronales sobre los salarios, que encarece el precio relativo del trabajo, por un impuesto de base neutra respecto de la intensidad de uso de los factores de producción. En la transición hacia esta reforma estructural, un primer paso sería sustituir las contribuciones patronales sobre los salarios, que encarece el precio relativo del trabajo, por un impuesto de base neutra respecto de la intensidad de uso de los factores de producción. Este IVA de seguridad social (que podría ser parcialmente acreditable al IVA de compra-venta) eliminaría el sesgo en los precios relativos, que penaliza el empleo. Calculado sobre el valor agregado bruto a precios básicos, la alícuota del IVA de seguridad social para recaudar un monto equivalente a las contribuciones sobre la nómina salarial imponible, sería de 7.5% Con esta reforma, el financiamiento de la seguridad social quedaría independizado del mercado de trabajo.

11 REFORMA 3: PLAN SOCIAL UNICO consolidación de los planes sociales en un subsidio universal unico por hijos a cargo Sel Consultores :: Newsletter La pobreza tiene varias dimensiones; una de ellas es la demográfica. El acceso o la privación del bienestar, guarda una relación significativa con la proporción entre los miembros activos y no activos del hogar. En esta relación pesan sobre todo los hijos a cargo. En los tramos bajos de ingreso per cápita, el número de hijos dependientes es sustancialmente mayor que en los escalones altos. Este sesgo debe ser compensado por políticas de transferencias, complementarias de las más tradicionales como educación y salud. Los instrumentos de estas políticas son dos: por un lado, las transferencias monetarias (como las asignaciones por hijos a cargo, los subsidios por escolaridad, los planes sociales y las becas de estudio); por otro lado, los beneficios impositivos que mejoran el ingreso disponible de los hogares con hijos dependientes (como las deducciones de la base imponible para el pago del impuesto a las ganancias). El monto de estas asignaciones, subsidios, y beneficios impositivos por hijos a cargo, es de unos $ millones, equivalentes aproximadamente a 1,3% del PIB a precios corrientes 8. A esto debería agregarse otros programas sociales para asistir a la población vulnerable, como el Plan Jefas y Jefes de Hogar; el Seguro de Capacitación y Empleo; el Plan de Seguridad Alimentaria; y el Programa de Pensiones No Contributivas. En 2008, el gasto devengado de estos programas fue de unos $4.100 millones, que equivalen a poco más de 0,4% del PIB. pag [ 11 ] Como se indicó antes, la política de transferencias hacia los hijos a cargo, tiende a consolidar el patrón de desigualdad. Qué pasaría si, en lugar de esta variedad de instrumentos de montos y coberturas dispares, se estableciera una asignación única universal para los hijos, independiente de la condición de actividad de los padres? La respuesta es que, sin aumentar el gasto fiscal, sería posible asignar unos $100 mensuales por hijo a cargo 9. Esto mejoraría sustancialmente el ingreso por transferencias de los menores de los menores de los hogares pobres. Ponderado por el número de hijos dependientes en cada tramo de ingreso familiar, en el extremo inferior de la pirámide, el ingreso per cápita familiar aumentaría 2,4 veces; en el segundo decil subiría cerca de 20%. En la hipótesis de que se trate de redistribución pura es decir sin recursos fiscales extra- la pérdida en los hogares del 20% de más altos ingresos sería inferior a 3%. Sin aumentar el gasto fiscal, sería posible asignar $100 mensuales por hijo a cargo. En el extremo inferior de la pirámide, el ingreso per cápita familiar aumentaría 2,4 veces. 8. El beneficio impositivo de las deducciones por hijo de la base imponible se calculó en 30% 9. Esto resulta de agregar a las transferencias monetarias y beneficios impositivos por hijos, las pensiones no contributivas para madres con 7 hijos o más. El monto consolidado es de unos $ millones.

12 Sel Consultores :: Newsletter Este es, posiblemente, un caso donde, sin afectar la estabilidad fiscal, ni transferencias de riqueza (en todo caso con un costo muy marginal para los tramos superiores de la escala) puede mejorarse sensiblemente la equidad social y disminuir la pobreza. Tan importante como ello, un subsidio universal único, es decir un derecho no sujeto a restricciones de acceso, ni controles de la autoridad política, elimina el clientelismo. REFORMA 4: INVERSION EN CAPITAL HUMANO Y POLÍTICAS PARA COMPENSAR LAS DESIGUALDADES DE ORIGEN régimen preferencial de asignación de recursos para la educación pública en áreas de pobreza formación continua: empleabilidad de por vida cuenta de capitalización para la educación red de capital social para el acceso al empleo pag [ 12 ] Una fuerte inversión en capital humano es una condición para evitar la reproducción intergeneracional de la pobreza y el punto de partida para construir una sociedad moderna, con una productividad media elevada. No hay muchos y cada vez habrá menos- buenos empleos para los poco educados o con escasas calificaciones. Una fuerte inversión en capital humano es una condición para evitar la reproducción intergeneracional de la pobreza y el punto de partida para construir una sociedad moderna, con una productividad media elevada. Es cierto, como se señaló, que la informalidad está ligada a la productividad total de los factores. El hecho de que para un mismo nivel de educación, o de calificación de las tareas, haya una fuerte brecha de ingresos entre ocupados formales e informales, es prueba de ello. Sin embargo, aunque se den todas las condiciones para facilitar el tránsito hacia la formalidad, el bajo capital humano de los informales y en términos de estratificación social, de los pobres- constituye una restricción difícil de superar; una alta proporción de ellos no califica para los requerimientos del sector formal. El déficit de capital humano es consecuencia, en gran medida, de las desigualdades de origen. Esto plantea la necesidad de diseñar un programa de inversión en capital humano en gran escala. No se trata tanto de proveer los saberes técnicos para alguna tecnología en particular ello puede ser desarrollado por las empresas y el mercado- sino, sobre todo, las competencias básicas para alcanzar el umbral demandado. Este déficit de capital humano es consecuencia, en gran medida, de las desigualdades de origen. Esto significa que debe trabajarse en dos campos: por una parte, hay que establecer un régimen preferencial de asignación de recursos para la educación pública en las zonas con mayores índices de pobreza; por otro lado, debe diseñarse un programa de formación continua para el trabajo, en asociación con las empresas y los sindicatos.

13 En perspectiva, debe también pensarse en un mecanismo de transferencia de ingresos para asegurar desde el lado de la demanda, que los chicos de los hogares pobres cuando menos completen el nivel medio de educación media. Un instrumento posible, a través del sistema de seguridad social, es abrir a cada niño que nace una cuenta de capitalización para la educación, en la que mensualmente se acredite una suma para ese fin. Los fondos acumulados serían intangibles y se redimirían cuando el chico complete el ciclo básico de la escuela media, sujeto a requisitos de asistencia y rendimiento escolar. Con una transferencia mensual de $50 a precios constantes, capitalizados a 4% anual real, al completar el ciclo medio básico (15 años de edad) el chico dispondría en su cuenta de unos $12.500, es decir más de $6.000 anuales para finalizar su educación secundaria. Si se dirige al 30% inferior de la escala distributiva, el costo fiscal de este programa por cohorte sería de $220 millones anuales; al alcanzar su pleno desarrollo (es decir acumulando 15 cohortes hasta la maduración de la primera) el costo sería de $3.300 millones por año, equivalentes a 0.3% del PIB. Si el programa se define como un derecho universal, en el mismo espíritu del subsidio por hijos a cargo, el costo por cohorte sería de unos $435 millones, y en desarrollo pleno, de $6.525 millones anuales, que equivalen a 0.6% del PIB 10 Sel Consultores :: Newsletter Por último, pero no menos importante para una política de igualdad de oportunidades, debe compensarse el bajo capital social de los pobres para competir con probabilidad de éxito en el mercado de trabajo. A igualdad de otros factores incluido el capital humano- la falta de una red de contactos es una restricción para competir por los empleos de buena calidad. Un sistema público en las áreas territoriales pobres, del tipo one stop shop, para la identificación de las oportunidades de empleo, transparencia en la información salarial, asistencia en la búsqueda, e intermediación con los empleadores, sería un instrumento relevante para un funcionamiento más equitativo, y también más eficaz, del mercado laboral. pag [ 13 ] REFORMA 5: POLÍTICA ANTICÍCLICA DE PRESERVACIÓN DEL EMPLEO seguro de empleo frente a caídas cíclicas de la demanda reforma del seguro de desempleo El objetivo principal de las reformas es quebrar la segmentación social y reducir de manera sostenible la pobreza y la desigualdad. Ello no evita, sin embargo, las consecuencias sociales de las fases recesivas del ciclo económico. La más seria de ellas, desde luego, es el aumento del desempleo. Aunque muchas veces no es posible eludirlo, quizás pueda pensarse en un mecanismo para moderarlo. Dependiendo de la intensidad y duración de la 10. El número anual de nacimientos, neto de mortalidad infantil, es de Las proyecciones indican una natalidad decreciente, de 17.5 por mil en , a 16.8 por mil en , aunque, por supuesto, con una base poblacional creciente. El costo promedio por cohorte se estimó tomando en cuenta esta evolución.

14 Sel Consultores :: Newsletter caída de la demanda, ese mecanismo tendría por objeto cambiar los despidos, por suspensiones con pago de un bono y garantía de empleo, o -lo que es mejor para los trabajadores y para las empresas- establecer créditos de horas con pago de salario hasta que se recupere la actividad. La limitación, desde luego, es que se requiere una capacidad financiera de la que carece la mayoría de las empresas pequeñas o medianas. Una posibilidad para superar esa limitación es crear un régimen de seguro para cubrir parte de los salarios en períodos recesivos. La idea es ampliar el Fondo Nacional del Empleo, reasignando a ese efecto -debe enfatizarse el término reasignando- un punto extra de los aportes y contribuciones al sistema de seguridad social 11 Cada punto de la masa salarial imponible representa unos $160 millones mensuales. Si, como se propuso, se reforma la base de financiamiento de la seguridad social, debería destinarse a este fondo una proporción equivalente de la recaudación del sistema. El marco legal debe establecer las condiciones para calificar a este mecanismo dentro del procedimiento preventivo de crisis, incluyendo la flexibilización del procedimiento para pequeñas y medianas empresas, y la proporción de la nómina que pagaría el Fondo (que debería guardar relación con el tamaño de la firma). pag [ 14 ] Este seguro salarial para contener la pérdida de empleos en la fase recesiva del ciclo, no exime de la necesidad de revisar el seguro de desempleo para quienes, de todos modos, pierden el vínculo laboral. Más allá de la duración y monto de las prestaciones que puede mejorarse sin reformas- el problema principal del seguro de desempleo es que sólo califican para el mismo los asalariados registrados, en circunstancias en que 7 de cada 10 personas sin empleo provienen del sector informal. Aún con la flexibilización de requisitos introducida en los últimos años, poco más de 1 de cada 10 desocupados cumple con los requisitos del régimen. La libreta de desempleo sugerida en la propuesta de formalización del mercado laboral, para los trabajadores de micro y pequeñas empresas de baja productividad, con fluctuaciones de la demanda de trabajo, podría ofrecer una alternativa, al menos parcial, para este colectivo. Sin embargo, por la mayor rotación y dificultad consiguiente para acumular fondos, puede ser necesario un seguro complementario no contributivo, que cubriera también las prestaciones de salud del hogar. Hay alrededor de 1,2 millones de desocupados que provienen ahora de la informalidad. Si la prestación del seguro complementario no contributivo fuera, por ejemplo, de $400 (que es el monto que el seguro de desempleo paga a los cesantes formales), más $165 para el seguro de salud del hogar 12, el costo fiscal sería de unos $680 millones mensuales, que anualizados, equivalen a 0.8% del PIB. Debe recordarse que, además de lo que el desocupado hasta ahora informal pudiera acumular en la libreta de desempleo sugerida en la propuesta de formalización, el hogar recibiría un subsidio universal no inferior a $100 por hijo a cargo Actualmente la contribución al Fondo Nacional del Empleo es 1% de la remuneración imponible. 12. Sobre la base de un hogar compuesto por un matrimonio y dos hijos menores. 13. En el hogar del ejemplo, el ingreso durante el período de desempleo sería $ por mes, más la obra social.

15 Un último punto. Para que estas reformas funcionen y logren su objetivo, no sólo debe haber solvencia fiscal y capacidad para administrarlas. También, y quizás antes que nada, la política económica, el sistema regulatorio y las instituciones, deben ser consistentemente pro-empleo. Sin más inversión, toda otra iniciativa no sirve. Esto se refiere a incentivos y acciones en favor de la actividad productiva y la competitividad, como a la construcción de un soporte institucional para facilitarlo y estimularlo. La seguridad jurídica y un sistema de estadística pública adecuado y confiable, son condiciones para lograr ese ambiente pro-empleo. Sel Consultores :: Newsletter pag [ 15 ]