Análisis del impacto de la universalización de Asignaciones Familiares y de la implementación de una Renta Básica

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1 Análisis del impacto de la universalización de Asignaciones Familiares y de la implementación de una Renta Básica Unidad de Evaluación Prospectiva de Políticas Públicas Departamento de Políticas Sociales Área de Gestión y Evaluación del Estado Oficina de Planeamiento y Presupuesto Noviembre 2009 El equipo está conformado por: Rodrigo Arim, Maira Colacce, Marco Colafranceschi, Federico González, Martín Lavalleja, Martín Sanguinetti y Sabine Vera. 1

2 Índice 1. Introducción Advertencia metodológica Universalización de Asignaciones Familiares Primer escenario: Universalización parcial Segundo diseño: Universalización completa Renta Básica Primer Diseño: Renta Básica universal Segundo Diseño: Renta Básica a mayores de 18 años Tercer Diseño: Renta Básica para menores de 18 años Comentarios finales ANEXO

3 1. Introducción El presente documento busca mostrar, a través de la utilización del Simulador de Políticas Sociales 1, los posibles impactos en materia de disminución de la pobreza e indigencia, distribución del ingreso, así como los costos asociados, de la universalización de las Asignaciones Familiares del Plan de Equidad por un lado, y de la instauración de una Renta Básica, por otro. Se intentará mostrar las funcionalidades del Simulador y los posibles análisis que esta herramienta permite realizar. Se debe resaltar que éste es un instrumento nuevo, de amplia difusión y utilización en el mundo desarrollado, pero que no existía a nivel institucional en Uruguay. Su principal objetivo es aportar a la discusión y diseño de políticas públicas, analizando gran parte de los elementos constitutivos de la Matriz de Protección Social. La existencia de transferencias monetarias no contributivas, como lo son los dos tipos de transferencia que se proponen en este documento, tienen una larga historia en el Uruguay. Actualmente, las principales transferencias vigentes son: Asignaciones Familiares, Tarjeta Alimentaria, y Pensión y Asistencia a la Vejez. La principal diferencia que estas transferencias presentan con respecto a la Renta Básica y la universalización de Asignaciones Familiares, es que son transferencias focalizadas a los grupos más vulnerables de la sociedad. El documento se estructurará de la siguiente manera: en primer lugar se presentarán los resultados de dos alternativas de universalización de Asignaciones Familiares del Plan de Equidad, las cuales se diferencian en la exigencia de asistencia a un centro educativo o no; luego se presentan los resultados de la implementación de una Renta Básica con variantes en el monto y la cobertura. En el Anexo se combinan ambas políticas. 1 El Simulador de Políticas Sociales elaborado por la Unidad Prospectiva de Evaluación de Políticas Públicas es de acceso libre y se puede ingresar a través de la sitio Web de AGEV: 3

4 2. Advertencia metodológica Antes de presentar los resultados se debe realizar una puntualización sobre la forma correcta de interpretar la información aquí presentada. En ningún caso los resultados de este estudio deben interpretarse como una predicción de lo que va suceder con la pobreza, la indigencia y la distribución del ingreso en Uruguay, en caso de implementarse las políticas propuestas. Se trata de un ejercicio de simulación que pretende aislar el signo y la magnitud del efecto sobre estas variables específicamente atribuible a los políticas presentadas. Adicionalmente, las políticas consideradas no operan en la realidad de forma aislada. Existen otro conjunto de factores que simultáneamente afectan las variables de interés (crecimiento económico, funcionamiento del mercado de trabajo, inflación, otras políticas públicas, etc.). Por tanto, los resultados obtenidos suponen asumir que todos estos factores permanecen constantes. Sería importante estudiar la forma en que las políticas propuestas interactúan con los sistemas impositivos, los que tienen efectos propios sobre los indicadores analizados. El desarrollo actual del Simulador de Políticas Sociales permite realizar las simulaciones exclusivamente sobre las transferencias no contributivas previendo para fines del presente año el desarrollo del modelo para impuestos. De esta forma, se podrá simular en forma conjunta una modificación de las transferencias no contributivas y un posible cambio en el sistema tributario. 4

5 3. Universalización de Asignaciones Familiares En esta sección se presentan dos alternativas de la universalización de las Asignaciones Familiares que surgen del actual Plan de Equidad. En las dos alternativas, los montos de las transferencias, así como las edades de los beneficiarios y las escalas de equivalencia, se mantienen incambiadas con respecto al diseño actual. La diferencia entre los dos escenarios propuestos radica en la cobertura de la transferencia en cuanto a las condicionalidades que se exigen para recibir la misma. Ambos escenarios implicarían que se retiren todas las Asignaciones vigentes hasta ese momento, ya sean generadas por la Ley o (Plan de Equidad), sustituyéndolas por los montos de esta nueva política Primer escenario: Universalización parcial Descripción del escenario Se propone la universalización parcial del sistema de Asignaciones Familiares que surge del Plan de Equidad. En este escenario el acceso a la trasferencia no depende de las características de los hogares ni implica verificación de medios 2 de los mismos ni de sus integrantes, a diferencia del diseño actual de este sistema. Sin embargo, se mantiene la exigencia de asistencia a centros educativos para los potenciales beneficiarios de la transferencia. De este modo, todos los hogares con menores de 18 años recibirían un monto de $764 por cada menor de 5 años y por cada menor entre 6 y 16 que asista a primaria; recibirían también un monto de $1092 por cada menor entre 12 y 17 que asista a educación secundaria. Se utiliza una escala de equivalencia de 0,6 que permite que el beneficio aumente con la cantidad de menores en el hogar pero menos que proporcionalmente. En suma, como se puede observar, las características de la transferencia son las mismas que las de la vigente actualmente, con la única diferencia 2 Se entiende por verificación de medios, la comprobación de las condiciones de vida del hogar que se postula para recibir la transferencia, ya sea a través de ingresos o de cualquier otro indicador alternativo. 5

6 de que no exige verificación de medios, aunque sí se mantiene el control de asistencia de los menores a centros educativos. Resultados En esta sección se presentan los potenciales resultados de la universalización de las Asignaciones Familiares. En primer lugar, y como es de esperar, aumentaría el número de beneficiarios dado que bajo este nuevo esquema los beneficiarios son todos los menores de 5 años y todas las personas entre 6 y 17 años que asisten a un centro educativo. Cuadro 1.1. Beneficiarios antes Personas Beneficiarios Asignaciones Ley Beneficiarios Asignaciones Ley Total de beneficiarios de Asignaciones Cuadro 1.2. Beneficiarios después Personas Total de beneficiarios de Asignaciones Cuando se analizan los aumentos y disminuciones de ingreso que se darían de aplicar la política se observa que el 37% de las personas aumentarían su ingreso mientras que un 62% no vería su ingreso modificado. Es interesante observar que el 1,3% disminuiría su ingreso; esto se debe a que se eliminan las viejas Asignaciones Familiares (Ley ), lo que implica que la exigencia de asistencia a un centro educativo se torna indispensable para recibir la transferencia. Los hogares que resultarían perdedores son 6

7 aquellos que están integrados por menores que no asisten a centros educativos y que cobraban Asignaciones Familiares del viejo sistema. Sin embargo, estos hogares tendrían incentivos para que sus integrantes menores de edad que no asisten a centros educativos modifiquen su conducta. Este tipo de cambio no es considerado en este análisis. En suma, este escenario implica una hipótesis de mínima en cuanto a la cantidad de beneficiarios de esta política dado que solo alcanza a los menores que hoy asisten a los centros educativos. Gráficos 1.1. Cambios en los ingresos Al analizar estos mismos resultados por deciles de ingreso de los hogares, se puede observar que quienes aumentarían su ingreso se ubican principalmente en los deciles medios y altos dado que bajo el diseño actual no reciben este tipo de transferencia, mientras que los deciles más bajos ya están cubiertos por este sistema de Asignaciones Familiares por lo que este nuevo diseño no implicaría ningún cambio para ellos. 3 3 Es importante considerar que en el escenario base se le otorgan las Asignaciones Familiares a los hogares que eran beneficiarios del PANES y/o pobres, integrados por menores de 5 años o personas entre 6 y 17 que asistan a centros educativos. De este modo, se cubre de forma casi completa los dos primeros deciles. 7

8 Gráfico 1.2. Cambios en los ingresos por deciles En cuanto a los impactos sobre desigualdad y pobreza, los resultados muestran que esta política no tendría impactos relevantes sobre desigualdad y ningún impacto sobre pobreza e indigencia. Esto se debe a que el escenario base supone una focalización perfecta de las Asignaciones Familiares del Plan de Equidad, recibiendo la transferencia todos los hogares pobres que estén formados por personas que cumplan las condiciones de selección. Por lo tanto, estos hogares serían neutros a la universalización de las Asignaciones dado que ya las recibían, lo que lleva a que no se observen cambios en su ingreso en este nuevo diseño. Sin embargo, en la práctica la focalización del programa de Asignaciones Familiares no es perfecta, lo que es habitual en las políticas públicas, en donde por problemas de información, capital social, entre otros, el universo objetivo no coincide exactamente con el universo de beneficiarios efectivos. Esto lleva a que ciertos hogares pobres que cumplen con las condiciones de asistencia de sus menores a centros educativos no reciban la transferencia. Esto se puede deber a que no han solicitado la transferencia o a errores del algoritmo que determina si un hogar debe o no recibirla a través de la 8

9 verificación de medios. La universalización no solo elimina el riesgo de estigmatización que tienen los programas focalizados como el actual, sino que también simplifica en gran medida el trámite que los hogares tienen que realizar para acceder al mismo. Por esto, es esperable que los hogares pobres que actualmente no reciben la transferencia sí accedan a ella en caso de su universalización 4, aumentando su ingreso. Esto podría implicar cambios en la variación de los indicadores de pobreza que el Simulador no permite identificar. En términos de distribución de ingreso, esta política no alteraría los indicadores absolutos, es decir, la participación de cada decil en el ingreso. De todas maneras, el Índice de Gini disminuiría algo menos de medio punto porcentual, pasando de 0,4416 a Esto se debe al aumento de ingreso que la política implicaría en los deciles medios. A su vez, se observa una leve mejora del ingreso medio y mediano. Gráficos 1.3. Distribución del ingreso antes y después 4 Aún en este caso, podrían quedar hogares pobres que no reciban la Asignación dado que el diseño de la misma requiere que los menores asistan a centros educativos. 9

10 Por último, en cuanto al costo fiscal de este diseño, observamos que el cambio implicaría un gasto poco más de dos veces mayor que el actual, llegando a casi 264 millones de dólares. Es importante resaltar que solo se consideran los costos directamente asociados a la transferencia. Esto implica que no se están considerando los costos administrativos que derivan de la implementación de las actuales Asignaciones Familiares en el costo antes, ni los posibles costos por este concepto que derivarían de su universalización. Es ampliamente aceptado que este tipo de costos serían sustancialmente reducidos en caso de implementar la universalización. Cuadro 1.3. Costo fiscal asociado Antes Después Incremental Valor en millones de $U , , ,45 Valor en millones de $U , , ,93 Valor en millones de U$S ,52 263,91 138,39 En relación al PIB (2007) en % 0,44 0,92 0,48 En relación al gasto publico (2007) en % 1,43 3,00 1,57 En relación al gasto publico social (2007) en % 2,00 4,20 2, Segundo diseño: Universalización completa Descripción del escenario En este escenario se propone la universalización completa de las Asignaciones Familiares, eliminando todo tipo de condicionalidad para recibir la transferencia. En comparación con el escenario anterior, se eliminaría, además de la verificación de medios, la exigencia de asistencia a centros educativos de los menores de edad. De este modo, todos los hogares con menores de 18 años recibirían un monto de $764 por cada menor; recibirían también un monto adicional de $328 por cada menor entre 12 y 17. Se mantiene la utilización de una escala de equivalencia de 0,6 que permite que el beneficio aumente con la cantidad de menores en el hogar pero menos que proporcionalmente. 10

11 Resultados En primer lugar, la población beneficiada aumentaría, llegando a personas. Esto implica que todos los menores de 18 años estarían recibiendo la transferencia. En comparación con el primer diseño, se agregan los menores que no asisten a centros educativos y por lo tanto no recibían la Asignación Familiar. También se observa que en este escenario una mayor cantidad de hogares y personas aumentarían su ingreso. A diferencia del primer diseño, se observa una gran proporción de ganadores en los primeros deciles debido a que esos menores que no recibían la Asignación en el escenario base porque no asistían a centros educativos, en este escenario sí recibirían la transferencia. Gráfico 2.1. Cambios en los ingresos 11

12 Gráfico 2.2. Cambios en los ingresos por decil Consideramos de interés resaltar que las características de este escenario determinarían un cambio sustancial en el diseño de las Asignaciones Familiares con respecto al actual. La transferencia sería otorgada exclusivamente en función de la edad de las personas y no en función de sus características educativas. En este sentido, este escenario implica una hipótesis de máxima en cuanto a la cantidad de beneficiarios que este programa podría tener, ya que alcanza a todos los menores de 18 años. Sin embargo, no se corresponde con una hipótesis de máxima en cuanto a los montos de la transferencia dado que ésta solo sería condicional a la edad y no al nivel educativo al que debería de asistir el menor. No se estaría considerando al momento de determinar el monto que corresponde a cada menor si éste está asistiendo a primaria o a secundaria sino que solo se consideraría si es mayor o menor de 12 años. 5 5 Si tomamos como ejemplo un menor de 14 años, la transferencia que se le otorgaría en este escenario sería de $1092 sin importar su nivel educativo. Si el último año terminado por este menor fuese 5º de escuela, una hipótesis de máxima debería considerar que la transferencia sería de $

13 En cuanto a los resultados de este escenario sobre la pobreza e indigencia, se observan leves cambios: la pobreza cambiaría de 22,3% a 22,1% y la indigencia de 2,2% a 2,0%. Estos cambios se adjudicarían al aumento de los beneficiarios en los primeros deciles. En cuanto a la distribución del ingreso, se observa una caída del Índice de Gini de 0,4416 a 0,4372. Nuevamente, esto se debe al aumento de ingreso que la política implicaría en los deciles medios. Gráfico 2.3. Distribución del ingreso antes y después En cuanto al costo fiscal, éste alcanzaría 1% del Producto, representando un incremento con respecto al escenario base de aproximadamente 164 millones de dólares. 13

14 Cuadro 2. Costo fiscal asociado Antes Después Incremental Valor en millones de $U , ,4 3263,31 Valor en millones de $U , ,5 3866,26 Valor en millones de U$S ,52 289,3 163,78 En relación al PIB (2007) en % 0,44 1,0 0,57 En relación al gasto publico (2007) en % 1,43 3,3 1,86 En relación al gasto publico social (2007) en % 2,00 4,6 2,61 14

15 4. Renta Básica El concepto de Renta Básica, si bien presenta una variedad de definiciones, es concebido como una renta monetaria otorgada a cada una de las personas de una sociedad como un derecho ciudadano, sin exigirle ninguna condición para recibirla. Estas condiciones podrían ser tener un determinado nivel socioeconómico, asistir a algún centro educativo, realizar un trabajo como contraparte, poseer o no un empleo formal u otra. El monto de dicha renta puede determinarse de forma que cubra el valor de la canasta básica alimentaria o u otro monto predeterminado como por ejemplo el valor de la línea de pobreza. A su vez se podrían considerar montos distintos dependiendo de la edad del individuo. Al recibir cada persona una Renta Básica, alcanzar un nivel mínimo de subsistencia dejará de depender del éxito que cada individuo pueda tener en el mercado laboral o de las capacidades de generar ingresos de cada hogar, pasando a ser un derecho garantido para todos los individuos. De esta forma el trabajo deja de ser un medio de subsistencia, brindándole a la persona mayor libertad dentro del mercado laboral, reduciendo su dependencia del mismo y aumentando su capacidad de negociación, permitiéndole no aceptar empleos en condiciones de precariedad. Si bien una transferencia de este tipo puede generar incentivos a no trabajar, lo que podría ser un efecto no deseado, lo que se busca es universalizar una libertad de decisión que hoy se encuentra focalizada en algunos sectores de la población que cuentan con un cierto respaldo económico y les permite rechazar empleos precarios o decidir no trabajar. A la vez, la implementación de esta política eliminaría los incentivos para trabajar informalmente como forma de no perder una determinada transferencia condicionada a la situación socioeconómica o a su condición de actividad. 15

16 Por otra parte, el hecho de que todas las personas reciban una Renta Básica elimina la estigmatización del beneficiario de una transferencia monetaria por ser pobre, indigente, desempleado o tener bajos ingresos. A la vez, tiene grandes ventajas operativas al eliminar los problemas de focalización y reducir los costos administrativos asociados a la comprobación del cumplimiento de los requisitos para ser beneficiario. En materia de distribución del ingreso, este tipo de políticas serán siempre progresivas dado que el monto de la transferencia será proporcionalmente mayor en el ingreso per capita de los hogares de menores ingresos. El costo asociado a esta política es la principal limitante que presenta al considerar su aplicación, si bien dependerá del monto que se seleccione. Es evidente que es una política costosa que implicará un esfuerzo contributivo importante por parte de determinados agentes y por lo tanto muchas resistencias. Por otra parte, hacer un esfuerzo de recursos en ese sentido podría llevar a dejar de lado otros proyectos focalizados en grupos poblacionales vulnerables Primer Diseño: Renta Básica universal Descripción del escenario En este escenario se propone la instauración de una Renta Básica para toda la población, sin importar la edad ni la condición socioeconómica de las personas. De este modo, se entregaría un monto fijo mensual a cada una de las personas, de forma independiente de sus características personales. Dadas las características de la transferencia propuesta en este escenario, se eliminarían todas las transferencias no contributivas que se encuentran vigentes en el escenario base; estas son: Asignaciones Familiares, Tarjeta Alimentaria y Pensión y Asistencia a la Vejez. Se eliminarían también las Asignaciones Familiares contributivas (ley ). Todas estas transferencias serían sustituidas por los montos de la Renta Básica. 16

17 a) Monto de la Renta Básica: $3400 El monto de la transferencia se definió en $3400, cifra cercana al valor promedio de la Pensión y Asistencia a la Vejez en Se define este monto para la Renta Básica debido a cierta similitud entre esta transferencia y la Pensión y Asistencia a la Vejez. Estas últimas son las únicas transferencias no contributivas vigentes en el escenario base cuyo monto es estrictamente individual y no depende de la cantidad de miembros del hogar ni de sus características. Claramente, prácticamente toda la población resultaría beneficiaria de esta política por el propio diseño de la misma. Asimismo, la casi totalidad de las personas y de los hogares aumentarían su ingreso luego de su aplicación. Esto se debe a que las variaciones del ingreso se calculan a nivel de hogar, donde no hay duda que el ingreso aumentaría. En los gráficos que se presentan a continuación se puede observar que, aún cuando la transferencia es igual para todas las personas, la política sería progresiva, aumentando la participación en el ingreso de los deciles más bajos y disminuyendo la de los más altos. Del mismo modo, las variaciones de ingreso, todas positivas, serían porcentualmente mayores para los primeros deciles. En efecto, la variación porcentual del ingreso del primer decil sería de 172% mientras que en el décimo sería de tan solo 11%. 17

18 Gráficos y cuadros a Cambios en los ingresos por deciles Antes Después Decil Decil Decil Decil Decil Decil Decil Decil Decil Decil Por otro lado, todos los indicadores de pobreza y desigualdad mejorarían sustancialmente. La política permitiría la eliminación de la indigencia y la disminución de la pobreza a menos del 2%. A la vez, implicaría una disminución de casi 28% del índice de Gini. 18

19 Gráficos y cuadros a. Pobreza, indigencia y desigualdad Antes Después Variación Pobreza 22.3% 1.8% -91,9% Indigencia 2.2% 0% -100,0% Índice de Gini ,9% Por último, la implementación de esta política tendría un costo fiscal de más de millones de dólares anuales. Este costo se situaría en torno a 18% del PIB, mientras que el costo actual de todas las transferencias no contributivas ( costo antes ) alcanza menos del 1%. Con respecto a este indicador, resulta de interés señalar que en los resultados presentados para todos los diseños, no se consideran los costos administrativos asociados a los diseños propuestos. Gráficos y cuadros a. Costo fiscal asociado Antes Después Incremental Valor en millones de $U , , ,00 Valor en millones de $U , , ,17 Valor en millones de U$S , , ,72 En relación al PIB (2007) en % 0,64 18,13 17,49 En relación al gasto publico (2007) en % 2,07 58,83 56,76 En relación al gasto publico social (2007) en % 2,91 82,51 79,60 19

20 b) Monto de la Renta Básica: $1693 Una segunda variación de este diseño implica un monto de la Renta Básica sustancialmente menor. Para ésta simulación se toma el último valor disponible de la Canasta Básica Alimentaria (CBA) para Montevideo. Dado que el Simulador no permite diferenciar los montos por región se decidió tomar el mayor valor, que es el que corresponde a Montevideo. En este caso, toda la población resultaría beneficiaria y prácticamente todos aumentarían su ingreso, aunque en magnitudes mucho menores que en la primera versión de este diseño debido a la reducción del monto de la transferencia. La política continúa siendo progresiva pero sus efectos en la participación en el ingreso, las variaciones de ingreso y en las medidas de pobreza y desigualdad serían mucho menores. De todas maneras se lograría eliminar la indigencia. Gráficos y cuadros b. Cambios en los ingresos por deciles Antes Después Decil Decil Decil Decil Decil Decil Decil Decil Decil Decil

21 Gráficos y cuadros b. Pobreza, indigencia, y desigualdad Antes Después Variación Pobreza 22,3% 10,5% -52,9% Indigencia 2,2% 0,01% -99,5% Índice de Gini 0,4415 0, ,1% El impacto de esta transferencia en la situación de los menores de edad sería menor que en el resto de los tramos etarios y que en el total de la población ya que determinadas transferencias (Asignaciones Familiares y Tarjeta Alimentaria) están focalizadas en los hogares con menores y en situación de vulnerabilidad. Para estos hogares la variación 21

22 de ingreso no es tan significativa dado que estas transferencias serían retiradas al aplicar la Renta Básica. El aumento del costo fiscal sería también sustancialmente menor, prácticamente la mitad, representando 9% del Producto Bruto Interno. Aunque es menor, el costo sigue siendo muy alto como para pensar en su implementación, al menos en el corto plazo. Un 9% del PBI implicaría que esta política limitaría el accionar del estado en otras áreas, generando que ésta fuese la única política social del Estado. Dado que condiciona la posibilidad de realizar otras intervenciones, no parece vislumbrarse en el horizonte político la intención de impulsar exclusivamente una Renta Básica, dejando de lado transferencias asociadas por ejemplo a salud y educación. Tampoco resulta una opción razonable, desde que el desarrollo social es un fenómeno multifacético que abarca otras dimensiones, además del acceso seguro a recursos monetarios. Gráficos y cuadros b. Costo fiscal asociado Antes Después Incremental Valor en millones de $U , , ,36 Valor en millones de $U , , ,94 Valor en millones de U$S , , ,00 En relación al PIB (2007) en % 0,64 9,028 8,39 En relación al gasto publico (2007) en % 2,07 29,293 27,22 En relación al gasto publico social (2007) en % 2,91 41,085 38, Segundo Diseño: Renta Básica a mayores de 18 años Descripción del escenario En este escenario se propone la instauración de una Renta Básica para todos los mayores de 18 años. Se opta también por la eliminación de las Pensiones y Asistencia a la Vejez dado que quienes son beneficiarios de estas últimas estarían recibiendo en su lugar la Renta Básica. Para los menores de 18 se mantienen sin ninguna modificación en 22

23 su diseño las transferencias no contributivas vigentes en el escenario base: Asignaciones Familiares y Tarjeta Alimentaria. a) Monto de la Renta Básica: $3400 La población beneficiada serían todos los mayores de 18; todas las personas y hogares aumentarían su ingreso luego de la aplicación de esta política. Existe un muy pequeño número de personas (menos del 0,01%) que mantendrían su ingreso incambiado. Estos son los hogares en los que no hay ningún mayor de 18 años en el hogar. Así como en los diseños anteriores, la política es progresiva, mejorando la participación en el ingreso de los hogares más pobres y disminuyéndola para los hogares más ricos. Asimismo, la variación del ingreso de los hogares es positiva para todos los niveles de ingreso, aunque la variación porcentual es mucho mayor para los primeros deciles. Gráficos y cuadros a. Cambios en los ingresos por deciles Antes Después Decil Decil Decil Decil Decil Decil Decil Decil Decil Decil

24 La indigencia sería prácticamente eliminada, y la pobreza se reduciría en más del 60%; el índice de Gini también experimentaría una importante caída. De todas maneras, el impacto es menor entre los menores de edad. Esto se debe al diseño de la transferencia que está destinada a los mayores de edad. Gráficos y cuadros a. Pobreza, indigencia, y desigualdad Antes Después Variación Pobreza 22.3% 8.6% -61.4% Indigencia 2.2% 0.06% -97.3% Índice de Gini % 24

25 El costo fiscal de esta política se ubica en torno a millones de dólares, representando aproximadamente un 13% del PIB. Gráficos y cuadros a. Costo fiscal asociado Antes Después Incremental Valor en millones de $U , , ,04 Valor en millones de $U , , ,60 Valor en millones de U$S , , ,52 En relación al PIB (2007) en % 0,09 12,98 12,89 En relación al gasto publico (2007) en % 0,30 42,11 41,81 En relación al gasto publico social (2007) en % 0,41 59,05 58,64 b) Monto de la Renta Básica: $1693 Los resultados de este diseño serían similares a los de la especificación anterior, aunque las magnitudes serían menores dado que el monto de la transferencia es menor. Un elemento que es interesante tener en cuenta es que no se logra eliminar la indigencia, que se mantiene en torno al 0,35% y la disminución del índice de Gini es de 10%. De todos modos el costo fiscal es significativamente menor que en el caso anterior y también menor que en el primer diseño. 25

26 Gráficos y cuadros b. Cambios en los ingresos por deciles Antes Después Decil Decil Decil Decil Decil Decil Decil Decil Decil Decil

27 Gráficos y cuadros b. Pobreza, indigencia, y desigualdad Antes Después Variación Pobreza 22.3% 14.1% -36.8% Indigencia 2.2% 0.34% -84.5% Índice de Gini % 4.3 Gráficos y cuadros b. Costo fiscal asociado Antes Después Incremental Valor en millones de $U , , ,15 Valor en millones de $U , , ,97 Valor en millones de U$S , , ,56 En relación al PIB (2007) en % 0,09 6,481 6,39 En relación al gasto publico (2007) en % 0,30 21,028 20,73 En relación al gasto publico social (2007) en % 0,41 29,492 29, Tercer Diseño: Renta Básica para menores de 18 años En este escenario se propone la instauración de una Renta Básica para todos los menores de 18 años, eliminando todas las Asignaciones Familiares vigentes en el escenario base. A diferencia de las propuestas de la primera sección del presente documento que se basan en la universalización de las Asignaciones Familiares del Plan de Equidad, el monto de la transferencia es fijo e independiente tanto de la edad como de la asistencia a centros educativos del menor. 27

28 a) Monto de la Renta Básica: $3400 En este escenario, los menores de 18 años recibirían los $3400 resultando en un aumento del ingreso para todos los hogares con menores. Como se puede observar en el cuadro siguiente, la proporción de personas que aumentan su ingreso por decil es mayor en los hogares de deciles bajos debido a la mayor cantidad de menores en esos hogares. Gráficos y cuadros a. Cambios en los ingresos 28

29 Gráficos y cuadros a. Cambios en los ingresos por deciles La participación en el ingreso de los primeros 5 deciles aumentaría, siendo mas grande la variación cuanto menor el decil. A partir del séptimo decil, disminuiría la proporción del ingreso total que los mismos poseen debido a la menor cantidad de menores en esos hogares, y a que el monto de la renta representa una proporción mucho menor en el total de ingresos del hogar. 29

30 Gráficos y cuadros a. Cambios en los ingresos por deciles Antes Después Decil Decil Decil Decil Decil Decil Decil Decil Decil Decil

31 Gráficos y cuadros a. Pobreza, indigencia, y desigualdad Antes Después Variación Pobreza 22,3% 10,5% -53,1% Indigencia 2,2% 0,13% -94,1% Índice de Gini 0,4415 0, ,6% Debido a la mayor concentración de la pobreza en los menores de edad, esta política tendría un gran efecto en la disminución de la pobreza y especialmente en la pobreza en menores de 18 años. La incidencia de la pobreza se reduciría a menos de la mitad ubicándose en 10.5%, mientras que en menores la pobreza diminuiría casi 24 puntos porcentuales. Es de destacar la existencia de un grupo de hogares pobres con menores, que se encuentran en una situación muy crítica, ubicándose muy lejos de la línea de pobreza, al punto de mantener el hogar su condición de pobre aún recibiendo $3400 por cada menor. Se puede observar también una disminución importante de la pobreza en el rango de edad de 30 a 49 años, la que supera al rango de 18 a 29; esto parece deberse a que entre 30 y 49 se encuentran mayor cantidad de padres de menores que en el rango anterior. Por otra parte la indigencia sería prácticamente eliminada. La alta correlación negativa existente entre la cantidad de menores en el hogar y el nivel de ingreso per cápita provoca que la implementación de una renta básica para menores de edad sea claramente progresiva. 31

32 Gráficos y cuadros a. Costo fiscal asociado Antes Después Incremental Valor en millones de $U , , ,275 Valor en millones de $U , , ,392 Valor en millones de U$S , , ,032 En relación al PIB (2007) en % 0,44 5,154 4,72 En relación al gasto publico (2007) en % 1,43 16,723 15,298 En relación al gasto publico social (2007) en % 2,00 23,455 21,456 Los costos de este escenario serían muy altos, aproximándose a los millones de dólares lo que representa poco más del 5% del PIB. b) Monto de la Renta Básica: $1693 Este escenario aumenta la proporción del ingreso total que tienen los primeros 5 deciles aunque en una magnitud menor al escenario anterior, por otra parte comienza a disminuir dicha proporción a partir del octavo decil. Gráficos y cuadros b. Cambios en los ingresos por deciles Antes Después Decil Decil Decil Decil Decil Decil Decil Decil Decil Decil

33 Gráficos y cuadros b. Pobreza, indigencia, y desigualdad Antes Después Variación Pobreza 22,3% 18% -19,28% Indigencia 2,2% 0,3% -86,36% Índice de Gini 0,4415 0,4133-6,39% La disminución de la incidencia de la pobreza es de 4 puntos porcentuales. En cuanto a la pobreza en menores se lograría disminuirla en casi 9 puntos porcentuales aunque se mantendría en niveles altos cercanos al 30%. En este escenario también nos aproximaríamos a la eliminación de la indigencia. 33

34 Gráficos y cuadros b. Costo fiscal asociado Antes Después Incremental Valor en millones de $U , , ,172 Valor en millones de $U , , ,511 Valor en millones de U$S ,52 733, ,723 En relación al PIB (2007) en % 0,44 2,567 2,127 En relación al gasto publico (2007) en % 1,43 8,327 6,902 En relación al gasto publico social (2007) en % 2,00 11,679 9,680 Los costos de esta política se ubicarían en la mitad del escenario anterior, alcanzando el 2.6% del PIB. 34

35 5. Comentarios finales Los resultados de la simulación del escenario de universalización de las Asignaciones Familiares a todos los menores de 18 años fueron los esperados. El extender el derecho a todos los menores, no provocaría cambios en materia de pobreza e indigencia debido a que en el escenario de partida ya se considera a estos grupos poblacionales como beneficiarios de la Asignación. Es por este motivo que los cambios en materia de distribución del ingreso se observan recién a partir del tercer decil. El costo de esta política sería de poco más del doble del costo actual de los dos regímenes vigentes. Es importante considerar que la metodología utilizada no es la mejor para realizar un análisis de los beneficios que este tipo de política conllevaría, por ejemplo, la mayor sencillez administrativa, la no estigmatización de los beneficiarios de los programas, etc., deberían ser analizados desde una perspectiva cualitativa. De todas maneras, esta metodología estaría indicando que no se generarían ganancias adicionales en la reducción de la privación y la desigualdad. En cuanto a las diversas propuestas de Renta Básica, se debe resaltar los buenos resultados en cuanto a pobreza, indigencia y distribución del ingreso en todos los diseños. Claramente las magnitudes de las reducciones en estos indicadores dependen de la cobertura y del monto de la transferencia. Sin embargo, los altos costos fiscales, también en todos los diseños, condicionan su viabilidad tanto fiscal como política, siendo necesaria una reforma del régimen tributario con el consiguiente aumento de la presión tributaria. Por otro lado, y más importante aún, condiciona la promoción, e inclusive la existencia, de otras políticas sociales. Es en general aceptado que centralizar las políticas de combate a la pobreza en una sola herramienta es inconveniente, más si se considera que el bienestar no es unidimensional. 35

36 Los costos asociados a la Renta Básica en la mayoría de los escenarios considerados implicarían limitar el alcance de otras políticas (por ejemplo, las transferencias fiscales al sistema de seguridad social, las asociadas al sistema de salud o las políticas focalizadas hacia la población más vulnerable). Se podría pensar en este tipo de política como un objetivo de largo plazo hacia el que las políticas de transferencias no contributivas deberían de caminar, eliminando progresivamente gastos actuales para hacerla viable, y construyendo bases para su sustentabilidad y viabilidad económica y social. De todos modos se requiere de un análisis más profundo que señale los costos, en términos amplios, de la eliminación de determinadas políticas que liberarían fondos para la implementación de una Renta Básica. A su vez, es imprescindible analizar si una política universal de esta naturaleza puede apoyarse en financiamiento proveniente del gasto corriente o si deberían diseñarse dispositivos institucionales (por ejemplo, fondos de inversión públicos). De esta forma se podría progresivamente asegurar la cobertura de la población, a partir de un proceso de despliegue que priorice los grupos demográficos considerados más vulnerables o que requieren de atención específica para asegurar el logro de sus funcionamientos básicos en ciertos tramos del ciclo de vida (adolescentes, adultos jóvenes, etc.). Aún así, los potenciales beneficios de la implementación de una Renta Básica no se reducen a los impactos en términos de ingreso de los hogares. Los impactos potenciales sobre el mercado de trabajo, la separación entre tener un mínimo nivel de subsistencia y los logros laborales de los individuos, entre otros, pueden resultar muy significativos al momento de considerar esta transferencia. Mediante este análisis se buscó generar información acerca de los resultados que se pueden esperar de este tipo de política, tratando de aportar elementos para la discusión sobre los efectos y viabilidad de las mismas. En este sentido resulta relevante el análisis de los costos asociados a cada uno de los escenarios, los cuales resultan en algunos 36

37 casos demasiado elevados como porcentaje del PIB como para ser implementados, dada la estructura de protección social vigente en Uruguay. 37

38 ANEXO: Renta Básica para mayores de 18 años y universalización de Asignaciones Familiares para menores que asistan a centros educativos. Se presenta un escenario complementario a los anteriores. Se consideran simultáneamente dos escenarios ya presentados: la instauración de una Renta Básica para todos los mayores de 18 años, eliminando las Pensiones y Asistencia a la Vejez; y la universalización de las Asignaciones Familiares para todos los menores de edad que asistan a centros educativos. El monto de las Asignaciones sería el mismo que las actuales Asignaciones del Plan de Equidad. Lógicamente, se eliminarían las Asignaciones Familiares que surgen de otros sistemas. a) Monto de la Renta Básica: $3400 Los beneficiarios serían todos los mayores de 18 años, todos los menores de 5 años, y las personas entre 6 y 17 que asisten a un centro educativo. Solamente no serían beneficiarios los menores entre 6 y 17 que no asisten a centros educativos. Por lo anterior, prácticamente el 100% de los hogares aumentarían su ingreso por la aplicación de esta política. Solo aquellos hogares que estén exclusivamente integrados por menores que no asisten a centros educativos no verían su ingreso alterado por esta política, hogares que representan menos del 0.01% del total. La transferencia resulta claramente progresiva, mejorando la participación en el ingreso de los hogares de los primeros deciles y reduciendo la de los deciles más altos. A la vez, la variación de los ingresos es mayor para los hogares más pobres, aún siendo positiva para todos. 38

39 Gráficos y cuadros ANEXO.a. Cambios en los ingresos por deciles Antes Después Decil Decil Decil Decil Decil Decil Decil Decil Decil Decil Los resultados de pobreza, indigencia e Índice de Gini muestran una caída en los tres indicadores. Se eliminaría la indigencia, la pobreza se reduce más de un 60% alcanzando valores de solo una cifra y el Gini se reduce casi 18%. 39

40 Gráficos y cuadros ANEXO.a. Pobreza, indigencia, y desigualdad Antes Después Variación Pobreza 22.3% 8.6% -61.4% Indigencia 2.2% 0.06% -97.3% Índice de Gini % El costo total de este diseño implicaría casi millones de dólares. En este costo se incluye tanto el costo de la Renta Básica como el costo de las Asignaciones Familiares. Gráficos y cuadros ANEXO.a. Costo fiscal asociado Antes Después Incremental Valor en millones de $U Valor en millones de $U Valor en millones de U$S En relación al PIB (2007) en % En relación al gasto publico (2007) en % En relación al gasto publico social (2007) en % b) Monto de la Renta Básica: $1693 Así como en los diseños anteriores, en este caso, los resultados son similares a el caso anterior pero de magnitudes menores. En particular, los resultados de población 40

41 beneficiada y de quienes aumentan y disminuyen su ingreso son exactamente iguales, dado que solo cambia el monto y no la cobertura. El escenario sigue arrojando resultados que implicarían una política progresiva, pero de menor magnitud. Esto mismo vale para pobreza y Gini. De todas maneras, se eliminaría la indigencia. Gráficos y cuadros ANEXO.b. Cambios en los ingresos por deciles Antes Después Decil Decil Decil Decil Decil Decil Decil Decil Decil Decil

42 Gráficos y cuadros ANEXO.b. Pobreza, indigencia, y desigualdad Antes Después Variación Pobreza 22.3% 14.2% -36.3% Indigencia 2.2% 0.34% -84.5% Índice de Gini % Por último, el costo sería de poco más de 2000 millones de dólares, implicando casi un 7,5% del producto. Gráficos y cuadros ANEXO.b. Costo fiscal asociado Antes Después Incremental Valor en millones de $U , , ,6 Valor en millones de $U , , ,9 Valor en millones de U$S , ,5 1964,0 En relación al PIB (2007) en % 0,53 7,4 6,9 En relación al gasto publico (2007) en % 1,72 24,0 22,3 En relación al gasto publico social (2007) en % 2,41 33,7 31,3 42