Regimenes de Pensiones de Capitalización Individual

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1 Comisión Nacional de Valores División y Promoción de Desarrollo Departamento de Proyectos Regimenes de Pensiones de Capitalización Individual Anayansy Córdoba Herrera Marzo 1995 INDICE Introducción 1. Marco teórico sobre sistemas de pensiones 1.1 Sistemas de reparto o programas que se financian sobre la marcha 1.2 Fondos de previsión ("Provident Funds") o mixtos 1.3 Sistemas privados de capitalización 1.4 Financiamiento de la seguridad social 2. Experiencia Latinoamericana en sistemas de pensiones 2.1 Sistemas de reparto 2.2 Sistemas de capitalización individual: Una alternativa El caso Chileno Sistema de seguridad social colombiano El sistema mexicano de pensiones Sistema previsional de Argentina Sistema previsional de Perú 3. El sistema de pensiones costarricense 3.1 Primer pilar Seguro de invalidez, vejez y muerte Regimen no contributivo de pensiones Regimenes especiales Regimen transitorio con cargo al presupuesto nacional. 3.2 Segundo pilar: Fondos complementarios de pensiones. 3.3 Tercer pilar: Fondos privados de capitalización individual Ley de Pensiones Complementarias Implicaciones de los fondos de Pensiones Complementarios sobre el mercado de valores costarricense. 4. Conclusiones Bibliografia Notas al pie de página

2 RESUMEN El presente trabajo tiene como objetivo principal hacer un análisis de los sistemas de pensiones de capitalización individual que operan en nuestro país y las implicaciones que sobre estas empresas y el mercado de valores en general, tendría la aprobación del proyecto de Ley de pensiones complementarias que se encuentra en la Asamblea Legislativa. Para esto se presentan algunas generalidades sobre regímenes de pensiones y la experiencia en algunos países latinoamericanos, incluyendo la costarricense, en sistemas de capitalización individual, un análisis del Proyecto de Ley antes comentado y las posibles implicaciones de los fondos privados sobre el mercado de valores costarricense. INTRODUCCION En los últimos años se ha demostrado que países que han crecido más rápidamente han sido aquellos donde las tasas de ahorro han sido altas. Uno de los mecanismos que más ha contribuido a este comportamiento en los países en vías de desarrollo, ha sido los sistemas de pensiones y de seguros. Este estudio tiene como objetivo principal conocer aspectos básicos sobre los regímenes de pensiones, en particular sobre los de capitalización individual. Se desarrolla la experiencia de otros países, los sistemas de pensiones que prevalecen, los problemas y las posibles alternativas de reforma, profundizando en aquellas experiencias en las cuales se ha sustituido un sistema de reparto por un régimen de capitalización, de manera que permitan tener un marco de referencia para el análisis de los regímenes privados costarricenses. En el punto uno se presenta un marco teórico referido a los sistemas de pensiones. En el segundo punto se resume la experiencia de algunos países latinoamericanos. Luego se analiza el sistema de pensiones costarricense, el nacimiento de los fondos privados de capitalización y las implicaciones que tendrían para esas entidades y el mercado de valores la aprobación de una ley que regule esta actividad. 1. MARCO TEORICO SOBRE SISTEMAS DE PENSIONES La seguridad social comprende un conjunto de programas orientados a la atención de ciertos estados de necesidades de los trabajadores. Este concepto de seguridad social varía dependiendo de la legislación de cada país, de las necesidades y de los riesgos que tiene una sociedad en un momento dado, los cuales van evolucionando y modificando la definición de seguridad social (1). Los programas de pensiones son un aspecto de la seguridad social. El concepto pensión es utilizado, por lo general, para identificar aquellos programas de ayuda monetaria que se hacen efectivos al perder o disminuir la capacidad de trabajo. Pueden otorgarse a quienes viven en situación de extrema pobreza, por causas transitorias como enfermedad o falta de empleo o por invalidez, vejez y muerte. Como se observa en el Cuadro No.1, los tipos de programas van desde asistenciales, cuyo objetivo es asegurar los medios para alcanzar un consumo básico, hasta aquellos que sustituyen en algún porcentaje la remuneración perdida. Además, los programas pueden ser permanentes cuando no se recupera la capacidad de trabajo o transitorios cuando ésta si se recupera. Cuadro No.1

3 CLASIFICACION GENERICA DE LOS PROGRAMAS DE PENSIONES Asistenciales (Probreza Crónica) Sustitutivos (Reemplazan remuneración) Transitorios Subsidios Cesantía; Enfermedad Permanentes Pensiones mínimas asistenciales Redistributivos (No contributivos) Invalidez, vejez y muerte Neutros (Contributivos) Fuente: Iglesias, Augusto (1994). "Análisis de sistemas de pensiones alternativos", en el Seminario Internacional sobre "El Ahorro Previsional: Impacto en los Mercados de Capitales y de la Vivienda". Chile, noviembre. Los sistemas de pensiones se pueden clasificar según cuatro características de diseño, las cuales se presentan en el Cuadro No.2. Cuadro No.2 CLASIFICACION POR DISEÑO DE LOS PROGRAMAS DE PENSIONES Características Alternativas Externas Financiamiento Sobre la marcha Capitalización (Colectiva e individual) Administración Centralizada e integrada Descentralizada y Especializada Beneficios No actuariales Actuariales Papel del Estado Productor Subsidiario Fuente: Iglesias, Augusto (1994). "Análisis de sistemas de pensiones alternativos", en el Seminario Internacional sobre "El Ahorro Previsional: Impacto en los Mercados de Capitales y de la Vivienda". Chile, Noviembre. Por la forma de administrarse los sistemas de pensiones pueden ser centralizados o no competitivos y en el otro extremo, descentralizados o competitivos. Por otra parte, de acuerdo a la estructura de los beneficios pueden ser no actuariales, es decir, que los beneficios recibidos no están relacionados con los aportes de los trabajadores o patrones, o actuariales donde se da una relación directa entre los aportes y el beneficio que se obtiene. En lo relativo al financiamiento existen diferencias entre los sistemas públicos y privados. En los regímenes públicos es común encontrar los siguientes sistemas: 1. Prima media general: Establece tasas de contribución constantes para un futuro indefinido de tiempo. La tasa es uniforme e igual, tanto para la población inicial como para las generaciones futuras, durante un lapso de tiempo ilimitado. Lo anterior permite, que el costo sea relativamente alto para la población inicial y relativamente más barato para las generaciones futuras, lo que implica una cierta solidaridad entre generaciones.

4 2. Periodos de equilibrio (prima escalonada): Divide el tiempo en periodos de duración preestablecidos (10 años, por ejemplo) y fija para cada periodo tasas de contribución constantes y por lo general crecientes, requiriendo una reserva del monto prescrito al final de cada periodo. 3. Reparto puro: La tasa de cotización de un año dado se fija de forma tal que los aportes cubran exactamente los egresos de ese mismo año. Se recomienda la existencia de una reserva mínima para emergencias y fluctuaciones, que permita mantener la tasa constante durante varios años. Otro factor que determina el valor de esa cotización es la razón de carga demográfica (2). Este sistema de financiamiento se caracteriza pro lo que se ha denominado la "solidaridad de las generaciones" (3) debido a que el financiamiento de las jubilaciones recae sobre las contribuciones de los contribuyentes activos. Lo anterior implica que este sistema sólo puede operar en una comunidad abierta de riesgos que nunca termine, de ahí su sensibilidad a las variaciones demográficas. 4. Reparto de capitales constitutivos: Las cotizaciones de un año dado deben cumplir la suma de los valores de capital (capitales constitutivos) de todas las pensiones nuevas otorgadas ese año. En otras palabras, el monto a pagar por concepto de jubilados de un año determinado será cubierto por las cotizaciones de los trabajadores activos de ese año, de manera que, las jubilaciones de los afiliados activos de hoy serán cubiertas por otra generación futura de afiliados activos. En este caso, la tasa de cotización anual depende del cociente entre el número de jubilados nuevos en el año en cuestión y el número de afiliados activos durante el mismo año, lo que lo hace menos sensible a las variaciones demográficas que el sistema de reparto puro. Del cuadro No. 2 se deriva que existen distintas características que darán lugar a distintos sistemas de pensiones, aunque alguna de las combinaciones no se observan en la práctica, por ejemplo: sistemas de reparto puro, con beneficios no actuariales y administrados privadamente. Las combinaciones más observadas son: 1.1 SISTEMAS DE REPARTO O PROGRAMAS QUE SE FINANCIAN SOBRE LA MARCHA Los sistemas de pensiones de reparto se caracterizan por ofrecer beneficios definidos, ser administrados en forma centralizada (sin competencia), incluyen programas diversos y se financian con las contribuciones de los trabajadores activos y pocas ganancias por concepto de rendimiento sobre las reservas. La viabilidad de un sistema de reparto depende de la interrelación entre dos variables: 1. La relación presente y futura entre el número de cotizantes y el número de beneficiarios previsionales vigentes.

5 2. El monto de las jubilaciones y el monto de los salarios en la actividad. Los sistemas de reparto incorporan parámetros sencillos para determinar el monto de una pensión. 3. Por lo general, se relacionan con el número de años de aporte y se calculan como un porcentaje (definido en cada sistema) de los ingresos salariales de los últimos años de actividad del afiliado y con topes máximos en algunos casos. Dada la tendencia al alza de los salarios a lo largo del ciclo de vida del trabajador, se presenta una elevada relación entre la pensión media y el aporte sobre el salario medio. Los topes establecidos constituyen un mecanismo redistributivo típico de este tipo de sistema previsional. La igualdad que debe cumplirse para que se dé equilibrio financiero en un sistema de reparto viene dada por la siguiente ecuación: donde: NP = Número de pensionados PP = Monto de la pensión medio. SB = Salario base. NAC = Número de cotizantes TC = Tasa de cotización. SMI = Salario medio imponible del trabajador. CA = Costos Administrativos AG = Aportes del Gobierno Redefiniendo (1) podemos obtener el valor del monto de la pensión media (PP) de la siguiente manera: (1) La fórmula anterior permite identificar cada uno de los elementos que afectan la condición de equilibrio financiero de un sistema de reparto puro: 1. La razón de cotizantes a pensionados (NAC /NP) 2. La razón SMI/SB. 3. Los costos administrativos. 4. Los aportes del Gobierno. 5. La tasa de cotización. (2) Una disminución en las razones NAC/NP, SMI/SB o incrementos en los costos administrativos, caída en los aportes del Gobierno y en la tasa de cotización, implicarían una disminución del monto de la pensión media. Sin embargo, en la práctica no existe una

6 simetría en las variaciones de las variables que determinan los ingresos y egresos del sistema. La experiencia de los sistemas de financiamiento en marcha demuestra la incapacidad del mismo para incrementar los ingresos y la facilidad con que se acrecientan los gastos, realizándose el ajuste financiero a través de los aportes gubernamentales. 1.2 FONDOS DE PREVISION ("PROVIDENT FUNDS") O MIXTOS Son programas de pensiones actuariales, de contribuciones definidas, que acumulan reservas financieras y son administrados en forma centralizada, especializada y estatales o semiestatales SISTEMAS PRIVADOS DE CAPITALIZACION Son programas de pensiones actuariales, de beneficios o contribuciones definidas, administrados por entidades privadas descentralizadas y especializadas, que acumulan reservas financieras. En los regímenes privados de pensiones se utiliza como sistema de financiamiento el sistema de capitalización, que puede ser colectivo o individual. Este sistema se caracteriza por establecer una cuota fija y constante acorde con la naturaleza del riesgo y tipo de jubilación que se garantice. Bajo este sistema, los derechos de los afiliados activos como los de los jubilados están garantizados al establecerse reservas para garantizarse las pensiones en disfrute y para cubrir los beneficios de los futuros jubilados. Para Peter Thullen (4), "...en los regímenes privados de capitalización la ecuación de equilibrio se realiza dentro de una comunidad cerrada de riesgo, contrario a los regímenes públicos donde se realiza dentro de una comunidad abierta de riesgo". Las principales características de un sistema de capitalización se resume a continuación: 1.Sistemas de contribuciones definidas. Por lo general cuando el sistema es obligatorio se establece un porcentaje del salario del afiliado, cuando es complementario y voluntario el afiliado es, en la mayoría de los casos, quien establece su aporte. 2. Administración privada y papel subsidiario del Estado. Por un lado se asegura la operación eficiente y transparente del sistema y por otro, se protege el patrimonio acumulado por los trabajadores en el fondo de pensiones mediante una adecuada regulación. 3. Nivel de pensiones directamente relacionado al esfuerzo individual. El sistema da un claro incentivo para aumentar el monto individual de su cuenta, por el hecho de que los beneficios futuros dependen directamente del ahorro acumulado del afiliado. 4. Papel activo de los afiliados y libertad de elección. Con el propósito de promover la eficiencia, el sistema incorpora la libertad de entrada y de precios. El sistema otorga la libertad al trabajador de escoger la institución administradora de su ahorro y una vez que cumple los requisitos para jubilarse libremente escoge como quiere él recibir los beneficios previsionales. 5. Versatilidad. El sistema puede ser sustitutivo como en el caso chileno o complementario como en México. También puede ser colectivo o individual.

7 6. Equidad. El sistema no es discriminatorio en el sentido que otorga iguales beneficios a sus afiliados, independientemente de la actividad específica o rama económica en la que trabaje. La excepción más común se da en el requisito de edad establecido para obtener la pensión las mujeres. 7. Especialización en beneficios. Estos sistemas se limitan a otorgar pensiones por concepto de vejez, invalidez y sobrevivencia. La administración de otros programas sociales recae sobre otras instituciones. 8. Separación de las Sociedades Administradoras de los fondos y los Fondos de Pensiones. Una de las principales características de estos sistemas es la separación patrimonial del fondo de pensión y la administradora, lo que hace que la rentabilidad de los fondos no dependa directamente de su administración, sino que sea una resultante del proceso de inversión. Recae sobre el Estado la responsabilidad de fiscalizar la administración de los fondos y de dictar reglas claras en materia de diversificación de inversiones. Mayor acumulación de capital. Es de esperar que un sistema de capitalización muestre en el largo plazo una acumulación de capital mayor, lo que a su vez debería reflejarse en mayores niveles de producción y empleo. 1.4 FINANCIAMIENTO DE LA SEGURIDAD SOCIAL Entre los principales instrumentos con que se cuenta para el financiamiento de la seguridad social están: 1. Las cotizaciones: En un estudio realizado por la Organización Internacional del trabajo(oit) (5) se definen a las cotizaciones como descuentos, casi siempre obligatorios, con un destino específico, siendo éstas el principal instrumento de financiamiento de la seguridad social, de las jubilaciones y de las pensiones. Las cotizaciones de los asalariados son consideradas como un impuesto directo al salario, ya que por lo general se deducen directamente del mismo y presentan pocas posibilidades de trasladar su pago a terceras personas. Sin embargo, a diferencia de un impuesto la cotización está directamente relacionada con el disfrute de un determinado beneficio directo para el cotizante. Las cotizaciones de los patronos, de conformidad con los sistemas internacionales de contabilidad nacional suelen ser consideradas como parte de la remuneración del trabajo. En el caso del Estado como patrono, éste debe aportar su contribución, la cual resulta transferible a terceras personas por medio de impuestos. 2. Aportes del Estado. Constituyen la segunda fuente de financiamiento de los regímenes de pensiones y jubilaciones públicos. Se pueden encontrar regímenes que dependen en un 100% de estos aportes y en última instancia son los contribuyentes por medio de impuestos directos o indirectos quienes financian estos aportes. 3. Tasas e impuestos especiales. Este financiamiento se deriva del establecimiento de impuestos (directos o indirectos) cuya recaudación tiene como destino específico el

8 financiamiento total o parcial de los fondos de pensiones y jubilaciones. Financiamiento entre sistemas. Otra fuente de recursos la constituye ingresos provenientes de sistemas superavitarios que se trasladan a financiar sistemas deficitarios. 2. EXPERIENCIA LATINOAMERICANA EN SISTEMAS DE PENSIONES (6) 2.1 SISTEMA DE REPARTO. La mayoría de los sistemas provisionales en América Latina ( con excepción de Chile, Argentina, Perú y Colombia) al igual que la mayor parte de los países del mundo, mantienen programas de pensiones de reparto o de financiamiento sobre la marcha, como se les conoce. Una característica de los programas de pensiones latinoamericanos es la presencia de desequilibrios financieros, siendo los factores más importantes que explican ese comportamiento adverso los siguientes: 1. Tendencias demográficas. Aumentos en la expectativa de vida de la población y constante caída en la tasa de natalidad. 2. Extensión de los beneficios a grupos que no aportan. Los sistemas de pensiones en América latina se caracterizan por establecer requisitos por años de servicios, extensión a grupos que no cotizan y falta de rigurosidad en la clasificación de las pensiones de invalidez. 3. Beneficios no asociados a las contribuciones. Por la naturaleza del sistema, los beneficios no estás directamente asociados con los aportes efectuados lo que fomenta la evasión en el pago de cotizaciones e incentiva la subdeclaración de ingresos. 4. Incentivo para aumentar artificialmente el valor de las pensiones. Por las fórmulas que se utilizan para el cálculo de las pensiones, este sistema incentiva a declarar salarios superiores en el período anterior a la fecha de solicitud de los beneficios, lo que directamente afecta el equilibrio financiero del sistema. 5. Transferencia de beneficios entre programas. Los sistemas de pensiones de reparto de la mayoría de los países latinoamericanos se han caracterizado por utilizar sus excedentes (cuando los tienen ) para financiar programas de salud y otros beneficios sociales. Posteriormente se dificulta su recuperación, lo que provoca que se agoten las reservas y que las pensiones se tengan que financiar con los aportes de cada período. 6. Altos costos de administración. Estos sistemas por ser no competitivos no generan los incentivos adecuados para promover la eficiencia, lo que ha ocasionado un incremento por encima de lo normal len los costos administrativos. El elevado número de personal, la cantidad de organismos que se crean, las altas remuneraciones y regulaciones laborales de

9 privilegio, constituyen aspectos que inciden negativamente en la situación financiera de los sistemas de reparto. 7. Las dificultades de los Gobiernos para hacerle frente a sus obligaciones o compromisos con los sistemas de pensiones. Lo anterior obedece muchas veces a la poca capacidad que tienen los Gobiernos para incrementar sus ingresos y poder así cubrir sus aportes a los sistemas de pensiones y de la seguridad social en general. 8. Caída de la inflación. Los sistemas de pensiones pagan los beneficios como un porcentaje del salario imponible neto. En períodos de alta inflación el valor de los salarios base disminuye y en consecuencia los montos a pagar por pensiones. Es así como políticas de estabilidad de los precios podrían significar la insolvencia financiera de un sistema con esas características. 9. Manejo ineficiente de la cartera de inversiones (7). La mala planificación de las inversiones y la politización de los sistemas previsionales erosionan fuertemente su situación financiera. Los sistemas de pensiones en etapas iniciales por lo general presentan utilidades, los gobiernos se apropian de éstas colocando bonos públicos con tasas de interés por debajo de las de mercado, que en la mayoría de los casos, ni siquiera compensan la inflación doméstica. Cuando estos regímenes son maduros se caracterizan por ser deficitarios y son cubiertos en su totalidad con aportes gubernamentales, lo que tiende a elevar la presión tributaria, afecta la capacidad de ahorro del sector privado y favorece el consumo al aumentar las transferencias al sector pasivo, cuya proporción marginal a consumir es alta. Por lo tanto, la persistencia de esa tendencia disminuye e ahorro doméstico, la formación bruta de capital y la tasa de crecimiento de la economía. 10. Influencia política. Se refiere a la influencia que ha ejercido el sistema político sobre la operación de los sistemas de pensiones de los países de América Latina. En resumen, los programas de pensiones de reparto de los países de América Latina presentan una tendencia al deterioro financiero, lo cual obedece en parte a factores susceptibles (al menos teóricamente) de ser corregidos y podrán sobrevivir con cambios parciales como: aumento en la edad de retiro, incrementos en los porcentajes de cotización, establecimiento de topes de jubilación. Otros requerirán de cambios profundos para lograr una verdadera solución a la situación que atraviesan los sistemas provisionales latinoamericanos. Según Augusto Iglesias (8) la discusión sobre opciones de reforma para los países latinoamericanos se ha desarrollado en torno a tres preguntas: Cómo mejorar los sistemas tradicionales vigentes? Las opciones que se presentan son muy técnicas: incrementos en la tasa de contribución, en la edad para pensionarse y disminución de los privilegios. Lo anterior implica en cualquiera de los casos cambios drásticos en la forma de administración de los programas, la estructura de beneficios y en los costos vigentes, lo que lleva implícito un costo político elevado, no todos están dispuestos a asumir.

10 Cómo diseñar un nuevo sistema? La experiencia chilena es el modelo para cualquier reforma previsional. No obstante, cada país debe analizar su situación particular y adecuarse a sus propias características. Por otra parte, ese modelo no está libre de problemas, los cuales hay que tenerlos claros para tratar de no cometer los mismos errores. Cómo combinar el sistema "tradicional"reformado con el nuevo sistema? La respuesta es netamente política, ya que depende de la voluntad de los gobiernos para enfrentar o postergar el problema del déficit fiscal, que se incrementa al tener que reconocer la deuda del antiguo sistema y por otra parte, también dependerá de la capacidad del mismo para resistir las presiones de grupos de poder que ven amenazados sus privilegios y se oponen al desarrollo del nuevo sistema. La experiencia de los países latinoamericanos (9) demuestra que en la práctica todos los países de alguna manera han realizado reformas en los sistemas tradicionales de pensiones, siendo Costa Rica el ejemplo más cercano de mantener el sistema tradicional, aunque en los últimos años se han introducido estímulos para el desarrollo de programas privados voluntarios. En el caso de programas privados, de capitalización, voluntarios y sustitutivos sobresalen Colombia y Perú, países que establecieron un sistema similar al chileno, pero dieron libertad a los trabajadores para escoger entre el antiguo y nuevo sistema. El primero de estos países realizó su reforma a partir de 1994 y cubre en la actualidad un 10% de la fuerza laboral. Por su parte, Perú implementó su reforma a partir de 1992 y reúne en estos momentos aproximadamente un 40% de la fuerza laboral. México implementó en 1992 un programa privado de capitalización, obligatorio y complementario, esquema que cuenta con importantes diferencias en su diseño respecto a los otros sistemas latinoamericanos. Argentina en 1994, estableció un nuevo sistema privado, de capitalización, voluntario y complementario. El principal problema que enfrenta un país ante la decisión de reformar el sistema de pensiones es el definir el mecanismo que permita convivir el sistema vigente con el nuevo sistema (cómo eliminar los privilegios a grupos de mayor poder; cómo eliminar la competencia desleal entre sistemas y cómo lograr sin crear más distorsiones, que los gobiernos puedan hacerle frente a su deuda acumulada). Es necesario implementar las soluciones adecuadas para asegurarse de alguna manera la viabilidad a largo plazo de los dos sistemas de pensiones, el tradicional y el nuevo. Por otra parte, no sólo se requiere de la aprobación de una legislación adecuada para que un sistema de capitalización ya sea obligatorio o voluntario funcione, sino que al mismo tiempo deben darse algunas condiciones adicionales en el área de regulación y de desarrollo del mercado de capitales, y en el área de los seguros de vida. Además, el Estado debe contar con la capacidad adecuada para ejercer una fiscalización eficiente, definir programas de pensiones asistenciales que cubran a las clases sociales más necesitadas y desarrollar de manera capaz una institucionalidad para regular y resolver los conflictos de interés. Lo anterior, necesariamente implica que las reformas en los sistemas de pensiones deben ir acompañadas de una reforma integral, que necesariamente deben incorporar cambios en la legislación del sistema tributario, en la organización del Estado y representa un costo que alguien tiene que pagar. 2.2 SISTEMAS DE CAPITALIZACION INDIVIDUAL: UNA ALTERNATIVA

11 A continuación se presenta un resumen de la experiencia de algunos países, en relación a las reformas de los sistemas de pensiones y la implementación de sistemas privados de capitalización, ya sean sustitutivos o complementarios EL CASO CHILENO A partir de mayo de 1980 entra en vigencia en Chile el Decreto 3.500, mediante el cual se reforma de manera radical el sistema de pensiones. Se establece un régimen de pensiones basado en el sistema de capitalización individual con aportes definidos, administración privada de fondos, obligatorio los trabajadores dependientes que se incorporen a partir de ese año a la fuerza laboral y voluntario para los que ya estaban afiliados a antiguo sistema y para los trabajadores independientes. Las principales características de este novedoso sistema de pensiones se exponen a continuación: 1. Sistema de capitalización individual, con contribuciones definidas. 2. Administración privada y papel subsidiario del Estado. La ley contempla requisitos rigurosos en cuanto a la constitución de las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), la operación de las mismas, los procedimientos de afiliación, las obligaciones en cuanto a la información al público, entre otras. Además como parte de las medidas de protección a los afiliados se establecen normas de evaluación y diversificación de las inversiones, separación patrimonial entre el fondo y la administradora, limitación a la inversión en instrumentos financieros emitidos por instituciones relacionadas con la AFP administradora de un fondo y la obligación de realizar todas las transacciones a través de mercados financieros formales y con información pública de los precios. 3. El sistema da un claro incentivo par aumentar el monto individual de su cuenta, al depender los beneficios del ahorro acumulado del afiliado, lo cual induce a un mayor esfuerzo por parte del afiliado. 4. Con el propósito de promover la eficiencia, el sistema incorpora la libertad de entrada y la libertad de precios. El sistema otorga la libertad al trabajar de escoger la institución administradora de su ahorro y puede en cualquier momento solicitar el traspaso a otra entidad. Esta potestad incorpora dinamismo al sistema, al hacer que el afiliado tenga que estar pendiente de como la administran sus fondos, la rentabilidad que le ofrecen y los costos de administración que debe pagar. Este punto le induce el elemento de competencia al sistema. Por otra parte, el sistema le otorga libertad al individuo en cuanto a cómo quiere él recibir los beneficios previcionales. Se brindan tres alternativas para el financiamiento de las pensiones: retiro programado, renta vitalicia y renta temporal con renta vitalicia diferida (10). Esto contribuye a un funcionamiento más eficiente del sistema y permite a los beneficiarios utilizar los recursos acumulados de conformidad con sus preferencias 5. Competitividad del sistema. El hecho de que sea decisión del afiliado escoger el administrador de sus fondos, tanto en su vida activa como en la pasiva, incorpora un ingrediente de competencia por atraer más asociados. No obstante políticas en esa dirección

12 llevan a incrementos en costos por publicidad, por lo que la AFP deben saber enfrentar esta restricción. 6. La afiliación es obligatoria para toda la fuerza laboral nueva a partir de la fecha de su implementación. Los trabajadores activos a esa fecha tenían dos opciones, quedarse en el antiguo régimen de reparto o trasladarse al sistema privado sin perder los aportes realizados a esa fecha. Los trabajadores dependientes que no cotizaban en el régimen antiguo tienen por ley la obligación de incorporarse al nuevo sistema. Los trabajadores independientes lo pueden hacer en forma voluntaria. El trabajador no puede estar afiliado a más de un AFP o cotizar a ambos regímenes (antiguo y nuevo). La cotización obligatoria para todo hombre menor de 65 años y mujer de 60 años es de un 10% mensual de su remuneración imponible, hasta un tope de 60 Unidades de Fomento (UF) (11). El patrono tiene la obligación de retener y trasladar dichos montos a la AFP elegida por cada uno de sus trabajadores. Otra fuente de ingresos para los trabajadores que se trasladaron del antiguo al nuevo sistema es el Bono de Reconocimiento (12) que gana el 4% de interés real hasta la fecha en que se puede hacer efectivo, precisamente cuando el afiliado cumpla los requisitos para pensionarse. El sistema contempla la reajustabilidad de las pensiones por cuanto ésta queda expresada en Unidades de Fomento. En el caso de las pensiones vitalicias el reajuste es automático, no así en el retiro programado donde la pensión es en términos de UF pero reajustable anualmente, con una tendencia decreciente luego de un cierto número de períodos. 7. El sistema otorga iguales beneficios a sus afiliados, independientemente de la actividad específica o rama económica en la que trabaje. La única excepción que incorpora es la edad de jubilación de las mujeres a los 60, cinco años menos que los varones. No obstante, la pensión es más baja por el hecho de que el monto del ahorro es menor. 8. El sistema se limita a otorgar pensiones por concepto de vejez invalidez y sobrevivencia, así como la administración de otros programas sociales recae sobre otras instituciones. El sistema ofrece pensión para vejez cuyo requisito es cumplir 65 y 60 años en e caso de los hombres y mujeres, respectivamente, pensión de invalidez y pensión de sobrevivientes. El mecanismo de financiamiento de las pensiones de invalidez y sobrevivencia poeta en la práctica como un sistema de reparto, dado que se contrata un seguro cuya prima es financiada por todos los afiliados. La función del seguro consiste en que la compañía de seguros completa el monto de la pensión par que ésta sea equivalente al porcentaje establecido del promedio de rentas recibidas en los últimos diez años, lo que incorpora en el financiamiento de estas pensiones la solidaridad clásica de un sistema de reparto. 9. La ley establece que el fondo de las Administradores y el fondo de pensiones deben estar patrimonialmente separados lo que hace que la rentabilidad de los fondos no dependa directamente de su administración, sino que sea una resultante del proceso de inversión. Es

13 el Estado el responsable de fiscalizar la administración de los fondos, de dictar las reglas claras en materia de diversificación de inversiones. 10. La AFP se constituyen como sociedades anónimas cuya actividad es administrar un fondo de pensiones, otorgar las prestaciones y beneficios que se establecen en la ley, entre los más importantes: a) pagar pensiones de invalidez, vejez y sobrevivencia, b) recaudar las cotizaciones, c) administrar las cuentas individuales de los inversionistas, d) invertir los fondos, e) tramitar la obtención del Bono de Reconocimiento y f) administrar las cuentas de ahorro voluntario y de indemnización. La ley exige a estas sociedades disponer de un capital mínimo que está en función del número de afiliados (13) y mantener un encaje. Las AFP pueden cobrar comisiones por sus servicios: a) por administración un porcentaje de la renta imponible y/o suma fija, por el traslado del saldo hacia otra AFP un porcentaje del monto del traslado y/o suma fija por una sola vez, por retiro para pensión un porcentaje por retiro y/o suma fija y por retiro de ahorro voluntario, un monto fijo por cada retiro. 11. En cuanto a las inversiones de los fondos se debe mencionar primeramente que el valor de cada fondo se expresa en cuotas y el valor de la cuota se modifica diariamente de acuerdo a los resultados de las inversiones que realiza cada fondo. Existen límites de inversión por instrumento y por emisor, fijados por el Banco Central y la clasificación de riesgo está a cargo de la Comisión Clasificadora de Riesgo, ente autónomo conformado por siete miembros, de los cuales cuatro son elegidos por la AFP. Los límites por instrumento tienen como objetivo evitar una concentración excesiva de los fondos en instrumentos del Estado o en el corto plazo en el sistema bancario. Por su parte, los límites por emisor pretenden evitar que las inversiones se concentren en un solo emisor, limitar las inversiones en emisores de alto riesgo, evitar que las AFP adquieran un porcentaje importante de una determinada emisión y evitar la inversión de montos significativos en acciones de una sola empresa. A pesar de los aspectos positivos del sistema (tratamiento equitativo, mejor administración, en cuanto a la calidad de la información, efecto positivo sobre las finanzas públicas, entre otras), el mismo no es perfecto y a través del tiempo se le han detectado algunos problemas, entre ellos: 1. Mantiene la diferenciación por sexo, no obstante, las mujeres por cotizar menos reciben pensiones menores. 2. La legislación no contempla situaciones como el caso de una afiliado que quede cesante y por su condición no puede cotizar y por desgracia queda inválido en ese tiempo. Se debería de establecer un método para extender dicho beneficio por un tiempo razonable después de cesada la cobertura. 3. Los afiliados que se les ha otorgado una pensión por invalidez no son objeto de una revisión posterior, que permita determinar si el individuo se ha recuperado EFECTOS DE LA REFORMA PREVISIONAL EN EL MERCADO DE VALORES CHILENO La reforma del sistema de pensiones en Chile ha sido un elemento crucial en el desarrollo del mercado de capitales, pero en forma simultánea se adoptaron una serie de medidas que

14 también incidieron en ese comportamiento. Cronológicamente las principales medidas adoptadas fueron (14) : 1. Abandono del control de crédito y liberalización de las tasas de interés. 2. Aceptación de la reajustabilidad de instrumentos de mediano plazo. 3. Tratamiento tributario uniforme para instrumentos similares. 4. Privatización de la mayor parte de las instituciones del sector financiero. 5. Se permitió el ingreso de agentes extranjeros, lo que fomentó la competencia en el sector financiero. 6. Requerimiento de información oportuna y abundante por parte de los emisores de valores y la clasificación privada de títulos. 7. A principios de la década de los ochenta se eliminó la fijación de primas de seguros y se separaron las compañías de seguros generales de las de seguros de vida. 8. En 1981 se da la reforma al sistema de pensiones. 9. Se fomenta la inversión extranjera y la repartición de capitales. 10. Se autoriza a la banca comercial a funcionar como banca de inversión. Se le permite realizar operaciones de "leasing" fondos mutuos, corretaje de bolsa, etc. 11. Se dan los pasos necesarios para la profundización y modernización del marco regulatorio del Sistema Financiero, a través de la internacionalización, la implementación de productos derivados como futuros, swaps, forwards, etc.; y últimamente se desarrollan los mecanismos de securitización de activos. Dos aspectos cruciales en esta reforma son el establecimiento de marcos regulatorios apropiados y la existencia de entes reguladores competentes. Los principales efectos de esta reforma son los siguientes: 1. Aumento en los niveles de ahorro e inversión En el Gráfico No.1 se presenta el comportamiento mostrado por las inversiones de los Fondos de Pensiones, que llegaron a representar en diciembre de 1993 el 35,8% del Producto Interno Bruto (PIB) de Chile, porcentaje que se incrementa a un 45% si se le incorpora el aporte de ahorro de las Compañías de Seguros.

15 Fuente: Paúl Luis Hernán (1994). "Sistemas de pensiones y mercado de capitales. Vínculos entre ambos", presentación hecha en el Seminario Internacional "El Ahorro Previsional: Impacto en los mercados de Capitales y la Vivienda". Santiago, Chile. Noviembre. Las explicaciones a este comportamiento las encontramos en la naturaleza misma del sistema (obligatorio y capitalizable) y el incremento mostrado en los rubros de ahorro voluntario. Por otra parte, la mayor oferta de instrumentos financieros de largo plazo aunado al una mayor eficiencia y desarrollo del mercado de capitales han incidido sobre los niveles de inversión, permitiendo una mayor tasa de crecimiento de la economía. En el cuadro No. 3 se observa como el ahorro proveniente del sistema previsional ha ido creciendo desde 1981 hasta representar a diciembre de 1993 un 25,4% del ahorro total y como éste ha impulsado la participación del ahorro total como porcentaje del PIB. Cuadro No.3 APORTE DEL SISTEMA PREVISIONAL AL MERCADO DE AHORRO E INVERSION -cifras en porcentajes - AÑO Fondos de Pensiones/PIB Ahorro previsional/ Ahorro total Ahorro Interno PIB Inversión Fija Real/ PIB n.d

16 Fuente: Paul, Luis Hernán (1994) "Sistemas de Pensiones y Mercado de Capitales. Vínculos entre ambos", presentación en el Seminario Internacional "El Ahorro Previsional: Impacto en los Mercados de Capitales y Viviendas". Santiago, Chile noviembre. 2. Aumento en la oferta de instrumentos financieros. Uno de los principales efectos de la reforma del sistema pensiones chileno ha sido el aumento de la oferta de instrumentos financiero, a través de la profundización de los mercados que ya existían y la creación de nuevos mercados. Esto ha permitido transformar activos y pasivos poco líquidos como deuda bancaria, bienes raíces, acciones de empresas cerradas, entre otros., en instrumentos transables en el mercado de valores como bonos, acciones de empresas abiertas, cuotas de fondos de inversión, etc. En lo referente a instrumentos de renta fija, sobresalen los instrumentos estatales que van de 30 días hasta 20 años, letras y mutuos hipotecario (de reciente creación) hasta 30 años plazo, bonos de empresas cuyos plazos van de 1 año hasta 15 años plazo. En lo referente al mercado de capitales, los fondos de pensiones apoyaron el proceso de privatización de empresas públicas, impulsaron el incremento en la valorización de las empresas a través de su capitalización, la implementación de mejores prácticas en la administración de las empresas e incentivaron la apertura en bolsa de muchas empresas, entre otras cosas. Cuadro No. 4 DESARROLLO DE LOS MERCADOS DE RENTA FIJA Y RENTA VARIABLE -cifras en millones de US$- AÑO Mercado de Renta Fija Mercado de Renta Fija

17 Fuente: Paul, Luis Hernán (1994) "Sistemas de pensiones y mercado de capitales. Vínculos entre ambos", presentación en el Seminario Internacional: "El Ahorro Previsional: Impacto en los Mercados de Capitales y la Vivienda". Santiago, Chile. Noviembre. En el cuadro No.4 se observa claramente el fuerte incremento en los montos transados de acciones explicando en su mayoría por el incremento en la demanda de estos títulos por parte de las AFP. Gráfico No.2 Fuente: Walker, Eduardo (1994). "Administración de portafolios e inversiones institucionales: Estrategias de Inversión", presentación en el Seminario Internacional: "El Ahorro Previsional: Impacto en los Mercados de Capitales y la Vivienda". Santiago, Chile. Noviembre En cuanto al desarrollo de nuevos mercados, las Administradoras de Fondos de Pensiones en Chile han impulsado en forma conjunta con las Compañías de Seguros el desarrollo de nuevos mercados, entre ellos: los Mutuos Hipotecarios, las Sociedades Inmoviliarias y los Fondos de inversión locales, tal como se muestra en el Gráfico No. 2. En un futuro se espera que favorezcan el desarrollo de instrumentos para el financiamiento de proyectos, de los productos derivados y de instrumentos securitizados o titularizados. El incremento en la demanda de instrumentos financieros por parte de las AFP, puede convertirse en un serio problema en el sentido de disminuciones en la rentabilidad de los fondos. En efecto, las Administradoras deben asegurarse el suministro de papeles elegibles, aspecto necesario par poder mantener el rendimiento a través de los años. Por lo tanto, es imperante que se aumenten las posibilidades de inversión del sistema conforme se incrementan los recursos en los fondos y de esta manera garantizar el crecimiento y la supervivencia del sistema.

18 3. Reducción de los costos de intermediación. El mayor volumen de transacciones y la mayor competencia han permitido una baja importante en los costo de las transacciones. Para el caso de los instrumentos de renta fija los costos de transacción son prácticamente cero y en el mercado accionario dependen del volumen de transacción y varían desde cero hasta un 2%. En el caso de las AFP el costo de transacción en el mercado accionario es menor al 0.1%. Otro aspecto que colaboró con la disminución de los costo de transacción fue la creación de la Bolsa Electrónica de Chile. En este punto es importante mencionar el hecho de que los agentes de bolsa han visto la necesidad de profesionalizarse, lo que ha incidido no solo en costo menor, sino también en un mejor servicio para los inversionistas. 4. Disminución del costo del capital Este desarrollo del mercado de valores ha disminuido significativamente el costo del financiamiento vía de deuda de las empresas. 5. Menor dependencia del financiamiento externo. El hecho de que las AFP necesiten niveles de inversiones cada vez mayores, provee amplias y atractivas posibilidades de financiamiento a las empresas en el mercado de capitales local, lo que ha desplazado la utilización del financiamiento externo. Cuadro No. 5 ACTIVOS DE INVERSIONISTAS INSTITUCIONALES EN CHILE -US$ millones a final de cada año - AÑO Fondos de Pensiones Compañías de Seguros Fondos de Capital Extranjero Fondos mutuos Total

19 Fuente: Paúl, Luis Hernán (1994). "Sistemas de pensiones y mercado de capitales: Vínculos entre ambos", presentación en el Seminario Internacional "El Ahorro Previsional: Impacto en los Mercados de Capitales y la Vivienda". Santiago, Chile. Noviembre. El cuadro No. 5 ratifica lo antes expuesto, pues los fondos de capital extranjero alcanzan su nivel más alto en 1993, representando únicamente el 6.82% del total de los activos de inversionistas institucionales en Chile. 6. Mayor atomización del mercado financiero La participación de las administradoras de Fondos de Pensiones y otros inversionistas institucionales como las Compañías de Seguros ha permitido un cambio en el mercado financiero, en el sentido que éste no esté dominado por el sector bancario. No obstante, sería deseable una mayor atomización Sistema de Seguridad Social Colombiano. (15) En diciembre de 1993 se aprobó en Colombia la Ley 100 mediante la cual se creó el Sistema de Seguridad Social Integral. El sistema de pensiones antiguo estaba conformado institucionalmente por el Instituto de Seguro Social (tenía la mayor cantidad de afiliados), los fondos y cajas públicas. El sistema antiguo se caracterizó por tener bajas contribuciones, otorgar beneficios muy generosos y discriminatorios. Baja cobertura, cerca del 25% de la población y sólo la amistad de los asalariados formaba parte de sistema, e empleo asalariado urbano representa en Colombia sólo el 45% de la ocupación y el resto era informal. Por otra parte, los costos administrativos, oscilaban entre un 5% en algunas cajas públicas. El hecho de que los beneficios no tuvieran una relación directa con las contribuciones, fomentó la evasión en el sistema. Lo anterior implicó el crecimiento de las transferencias fiscales para financiar los pasivos del sistema de pensiones. Como fondo estatal no escapaba de la influencia política y de mostrar signos de mala administración que repercute en un mal servicio. La redistribución del ingreso resultante tiende a ser regresiva. Ante este panorama, se decidió que era de suma importancia realizar reformas sustanciales en el área de la seguridad social, que en el caso Colombiano, incorporaron modificaciones constitucionales y laborales, de comercio exterior e inversión extranjera, autonomía del Banco Central y la reorganización de la regulación financiera y tributaria. El objetivo general, fue reorientar el patrón de desarrollo hacia la apertura económica, liberalización y promoción de la eficiencia a través de la competencia, la privatización y modernización estatal. Entre las reformas específicas destacan una misma Constitución que garantiza los servicios sociales esenciales a cargo del Estado y permite la participación privada en la prestación de los mismos. En el área laboral, se eliminaron de la legislación elementos de incertidumbre, se facilitó la sindicalización y la negociación colectiva. Además se creó un sistema de administradores privados de fondos de cesantía. En el ámbito financiero se racionalizó la

20 estructura de los intermediarios financieros, se promovió la competencia del mercado y se fortaleció la regulación y supervisión. En el mercado de capitales se promovieron nuevos instrumentos y se fortaleció la supervisión. Mediante la privatización en el mercado financiero, se disminuyó la participación del Estado. Fuera de este sector, el proceso de privatización ha sido muy modesto, por lo que no se ha logrado que los recursos de los fondos de pensiones impulsen verdaderamente el desarrollo del mercado de capitales. En el área de pensiones se creó mediante Ley 100 de 1993 un nuevo sistema general de pensiones obligatorio, cuya estructura es dual, compuesto por dos regímenes que compiten entre sí (ver cuadro No. 6), uno de capitalización individual y de contribución definida, con garantía estatal de pensiones mínima, en el cual participan sociedades privadas especializadas en el manejo de fondos de pensiones y las aseguradoras y otro público, manejado por el ISS, definido por beneficios pero con una tasa constante de contribución, por lo cual se ha denominado prima media. Los afiliados podrán escoger libremente y trasladarse entre ellos una vez cada tres años. Para los afiliados que trasladen sus recursos del sistema antiguo al sistema de capitalización individual, el Estado emitirá un bono pensional, equivalente a lo que el afiliado hubiera acumulado en un fondo de capitalización hasta el momento del traslado. Los trabajadores del sector público que al iniciarse el sistema tenían menos de 40 años los hombres (35 años las mujeres) que opten por el sistema de beneficio definido, quedan afiliados a partir de la promulgación de la ley de pensiones al nuevo régimen de largo plazo del ISS. Los hombres y mujeres de edad superior a la antes mencionada, conservarán los derechos adquiridos en el sistema antiguo, si deciden mantenerse en él hasta pensionase. El impacto que estas reformas tengan sobre el mercado de capitales dependerán de las políticas de inversión que se establezcan para las Administradores privados y para el manejo de las reservas del ISS. En principio, las inversiones de los fondos y de las reservas de ISS tendrán las mismas restricciones y buscarán la mayor rentabilidad a largo plazo. En el mediano plazo, el problema principal será la oferta de instrumentos en el mercado colombiano. Cuadro No. 6 SISTEMA DE PENSIONES EN AMERICA LATINA Generalidades de países que han implementado reformas importantes País COLOMBIA Sistema Edad de Retiro Hombres / Mujeres Administradora Antiguo Sistema de reparto 60 años 55 años Instituto de la Seguridad Social Régimen solidario de PrimaMedia con Prestación Definida. Régimen obligatorio. Régimen de Ahorro Individual con solidaridad. Sistema Antiguo Reparto ARGENTINA Régimen Público de Reparto 60 años 1/ 55 años 1/ Instituto de Seguros Sociales 62 años 2/ 60 años 2/ Administradoras Privadas. 60 años con aporte mínimo de 20 años 62 años con aporte mínimo de 22 años 3/ 55 años con aporte mínimo de 20 años 57 años con aporte mínimo de 22 años 3/ Estado Estado