Organisation de Coopération et de Développement Économiques Organisation for Economic Co-operation and Development

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1 Unclassified DAF/COMP/LACF(2011)19 DAF/COMP/LACF(2011)19 Unclassified Organisation de Coopération et de Développement Économiques Organisation for Economic Co-operation and Development 25-Aug-2011 Spanish - Or. English DIRECTORATE FOR FINANCIAL AND ENTERPRISE AFFAIRS COMPETITION COMMITTEE LATIN AMERICAN COMPETITION FORUM (Spanish Version) FORO LATINO AMERICANO DE COMPETENCIA Sesión IV: Asuntos de Competencia en el Sector de Transporte Aéreo Contribución de Colombia 13 y 14 de septiembre 2011, Bogotá (Colombia) El documento adjunto de Colombia se circula PARA SU DEBATE durante la Sesión IV del Foro Latinoamericano de Competencia que que se realizará el 13 y 14 de septiembre de 2011 en Bogotá (Colombia). Spanish - Or. English Contacto: Sra. Hélène Chadzynska, administradora, directora del programa del LACF Tel.: +33 (01) ; Fax: +33 (0) ; Correo electrónico: helene.chadzynska@oecd.org JT Document complet disponible sur OLIS dans son format d'origine Complete document available on OLIS in its original format

2 FORO LATINOAMERICANO DE COMPETENCIA 13 y 14 de septiembre 2011, Bogotá (Colombia) Sesión IV: Asuntos de Competencia en el Sector de Transporte Aéreo -- CONTRIBUCIÓN DE COLOMBIA Características de la industria 1. El sector aeronáutico tiene una estructura oligopólica en cuanto a las aerolíneas que cubren las diferentes rutas, tanto a nivel nacional como internacional, además de contar con una estructura monopólica en cuanto a la infraestructura, lo cual tiene incidencia en aeropuertos y en los sistemas de navegación aérea El transporte aéreo es un servicio público 2 que puede ser clasificado según unos criterios determinados, uno de estos es que según la permanencia del servicio se pueden presentar como regulares y no regulares. Otro aspecto importante es que los servicios aéreos comerciales de transporte regular se definen como los que se prestan con arreglo a tarifas, itinerarios, condiciones de servicio, y horarios fijos que se anuncian al público 3. Igualmente, estos se pueden clasificar como tráfico aéreo de carga o de pasajeros. 3. Según el artículo 1855 del Código de Comercio Los servicios aéreos comerciales pueden ser internos o internacionales. Son internos aquellos que se prestan exclusivamente entre puntos situados en el territorio de la república; son internacionales los demás. Se ha encontrado que a nivel nacional existen 10 4 rutas, clasificadas como troncales que transportan el mayor número de pasajeros, las demás son clasificadas como secundarias. 1 Estudio Económico del Transporte Aéreo en Colombia Artículo 1776 del Código de Comercio. 3 Artículo 1854 del Código de Comercio. 4 Las rutas de transporte aéreo troncal son: 1. Bogotá-Medellín-Bogotá.2. Bogotá Cali Bogotá. 3. Bogotá-Cartagena- Bogotá 4. Bogotá-Barranquilla Bogotá. 5. Bogotá- Bucaramanga- Bogotá. 6. Bogotá- 2

3 4. A partir de los años noventa los aeropuertos son operados tanto por el Estado como por un modelo de concesiones, en tanto que los servicios de navegación como radares, equipos de telecomunicaciones, tecnología satelital, etc., son propiedad únicamente del Estado, dado que se cobran derechos (tarifas) por la prestación de las mismas fijadas por la Aeronáutica Civil. 5. Desde el año 1991, se puso en marcha la política de cielos abiertos la cual establece una apertura al transporte aéreo de pasajeros, así como en otros sectores de la economía. En este contexto, Colombia participa en la construcción de la política aérea de la Comunidad Andina de Naciones que está contenida en las decisiones 297 de 1991 y 320 de 1992 expedidas por el Acuerdo de Cartagena y modificadas en 1994 con las decisiones 360 y 361, política que estuvo influenciada por el convenio de cielos abiertos entre Colombia y Venezuela de mayo de 1991 en cuanto a la libertad de operaciones entre los puntos abiertos al tráfico internacional. En las decisiones arriba nombradas se introducen las nociones de series de vuelos donde hay dos o más vuelos no regulares que se programan en conjunto y paquetes todo incluido que puede incluir además de los vuelos servicios turísticos. 6. Desde 1992 se introduce el régimen de libertad vigilada, hasta entonces, las tarifas se incrementaban de manera continua siguiendo el desarrollo del UPAC. A través de las resoluciones de noviembre 21 de 1991 (para el transporte Aéreo nacional) y 0476 de enero 31 de 1992 (para el transporte Internacional), las aerolíneas podían introducir tarifas inferiores a las vigentes siempre y cuando cumplieran con los criterios de equidad (proporcionalidad de la tarifa con el servicio prestado) y suficiencia (tarifas suficientes para cubrir costos de operación, fijos y alguna utilidad). 7. En cuanto a las rutas troncales nacionales, para el año de 1994, la tarifa para Medellín y Cali se había mantenido relativamente constante, en tanto que la tarifa promedio para Barranquilla y Cartagena, en cambio, había tenido una clara tendencia decreciente después de Para el año 2001 la oferta del transporte nacional de pasajeros se encontraba concentrada en tres aerolíneas que movilizan cerca del 90% total de la demanda. Avianca/Sam era líder en movilización de pasajeros con cerca del 50%, Aces tenía una participación cercana al 25% y Aerorepública al 15% Para el año 2008, las tres principales aerolíneas que transportaron pasajeros nacionales fueron: Avianca con una participación del 39,63%, SAM con un 19,78%, Aerorepública con un 17,72%, y con relación a las cifras del 2009, vemos que las tres principales aerolíneas son Avianca con un 35,34%, SAM con un 18,88% y Aerorepública con un 17,88%, manteniendo la participación en estas empresas, se encuentra también Copa con un 7%, entre estas 4 empresas se encuentra el 61% del mercado. Un aspecto importante a mencionar, es el cambio de la participación de otras empresas como Easy-Fly que pasó de una participación del 1,91% al 2,75%, esto se puede evidenciar por las estrategias de mercadeo, el acceso a internet para adquisición de tiquetes y las bajas tarifas de intermediación. El comportamiento de los pasajeros internacionales por empresas se puede evidenciar que Avianca cuenta con una participación del 37,9%, seguido por Aerorepública con 8,2% y American Airlines con una participación del 8,1%. 6 Vale la pena destacar la variación positiva presentada con respecto al año 2008, por las empresas Spirit Airlines (150,6%) y Lan Perú (83,2%), al igual que el decrecimiento de Aerogal (-43,8%), VRG Líneas Aéreas (- 33,13%) y Air Comet (-30,98%). 7 Pereira- Bogotá. 7. Bogotá- Santa Marta- Bogotá 8. Bogotá- Cúcuta- Bogotá. 9. Bogotá-Montería Bogotá. 10. Cali Medellín Cali. 5 Pena, Ximena (2001) Qué tan poderosas son las aerolíneas colombianas? Estimación de poder de mercado en las rutas Nacionales En ARCHIVOS DE ECONOMÍA DNP. 6 7 Información obtenida dela página web Diagnóstico del Transporte Pág Ibid página 88. 3

4 9. Para el año 2010 se observa una participación de Avianca en pasajeros internacionales del 34,6%, seguido de Aerorepública con el 9,75% y American con el 6,96% y en cuarto lugar Spirit Airlines con el 4,6%, el 44,07% restante se encuentra distribuido en 22 aerolíneas. Entre 2009 y 2010 la venta de pasajes internacionales creció el 11,56%, destacándose el crecimiento de aerolíneas como Aerogal (320,3%), Aires (222,59%), Lacsa (36,92%) y Spirit Airline (34,9%), al mismo tiempo que aerolíneas de mayor trayectoria como American y Air France han perdido participación en el mercado (con el -1,64% y el -1,63% respectivamente) 8 En cuanto al tráfico de pasajeros a nivel nacional, para diciembre de 2010 participan 6 empresas, Avianca con la mayor participación tiene el 54,38%, seguida de Aires con el 18,87%, Aerorepública con el 15,18%, Satena con el 6,26%, Easy Fly con el 3,38% y Aerolínea Antioquia con el 1,92%. En general, hubo un crecimiento del 30,31% y la empresa que mayor variación tuvo en sus ventas nacionales fue Aires con el 81,02%, de otro lado Easy Fly creció el 30,39%. 1.1 Se han liberalizado los servicios de aviación en su país? 10. En Colombia el sector aéreo nacional ha sido objeto de una liberalización gradual desde principios de la década del 90, cuando se empezó a eliminar el esquema proteccionista. La nueva Constitución Política del año 1991 garantizó la libertad económica y la libre empresa. Sin embargo mantuvo la facultad del Estado de intervenir en la prestación de los servicios públicos, uno de ellos el transporte aéreo. Función que desempeña en este sector a través de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil (UAEAC). En ese año, la Ley 9º derogó tácitamente la disposición del Código de Comercio según la cual la participación del capital extranjero en las empresas nacionales aéreas no podía ser superior al 40 por ciento. 11. Por su parte, en relación con las tarifas cobradas por las aerolíneas, desde 1992 hasta el año 2007, la UAEAC estableció un régimen de libertad vigilada en las tarifas cobradas por las aerolíneas, el cual consistió en una franja de precios máximos y mínimos. A partir del año 2007, la UAEAC señaló que las empresas podrían fijar libremente las tarifas, siempre y cuando no sean superiores a las que la misma Entidad haya aprobado a otra(s) aerolínea(s) en el nivel máximo. Si las empresas quieren proponer niveles diferentes la tarifa existente, deben justificar esta medida conforme a parámetros técnicos de equidad y suficiencia. Actualmente, bajo la política de control de las tarifas aéreas máximas vigentes, en el caso de los vuelos nacionales el precio final pagado por el usuario se divide en 5 componentes: Tarifa pública de la aerolínea, cargo por combustible (FS), tarifa administrativa (TA), IVA y Tasa aeroportuaria. En el caso de los vuelos internacionales, además de los anteriores se agrega el impuesto de salida (residentes) ó el impuesto al turismo (extranjeros). El mecanismo conocido como el Fuel Surcharge (FS) se adoptó desde el año 2003, con el propósito de disminuir el impacto del incremento del precio del combustible en la estructura de los costos de operación de las empresas aéreas, de forma obligatoria para el transporte aéreo de pasajeros y opcional para la carga aérea. El valor del FS vigente lo ajusta la UAEAC cada mes automáticamente, en función de las variaciones del precio internacional de combustibles, de forma diferente para vuelos nacionales o internacionales En la actualidad, la regulación por parte del Estado, a través de los Reglamentos Aeronáuticos (RAC) de la UAEAC comprende generalmente elementos de carácter técnico y aspectos internos de las aerolíneas. Por su parte, las iniciativas de defensa que fomentaron la desregularización en el sector aéreo 8 9 Ver cuadros estadísticos diciembre 2010 Aeronáutica Civil. Disponibles en ad%edsticas%20operacionales/boletines%20publicados%20anteriormente/boletines%20mensuales%20 Origen-Destino. Según la Resolución No de 2008 de la UAEAC el FS para los vuelos internacionales se fija en dólares según 4 niveles de distancia: trayectos cortos (hasta km), trayectos medios (entre y Km), trayectos intermedios (entre y Km) y trayectos largos (más de Km). 4

5 obedecieron en un principio a la política de apertura económica del Gobierno. En años recientes la desregularización se debe a la campaña del gobierno Colombiano por incentivar el turismo hacia Colombia, para lo cual se necesita precios bajos en los pasajes aéreos. 1.2 Se aplica la ley de competencia al sector de transporte aéreo? Existen exenciones? Cuál es la relación entre la regulación y la competencia en el sector aeronáutico de su país? 13. La actual ley de competencia, Ley 1340 de 2009, se aplica al servicio de transporte aéreo en Colombia, sin ninguna exención. Sin embargo, el sector aéreo es una de las dos excepciones que introdujo esa Ley a la facultad otorgada a la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) como autoridad única de competencia 10. Con anterioridad a la Ley 1340 de 2009 se consideró a la UAEAC como la autoridad administrativa competente para conocer de los convenios entre explotadores aeronáuticos que produjeran una integración económica. Sin embargo, la actual Ley de competencia se refirió a este punto, y señaló que la UAEAC conservará su competencia únicamente para la autorización de las operaciones comerciales entre explotadores de aeronaves consistentes en contratos de código compartido, explotación conjunta, utilización de aeronaves en fletamento, intercambio y bloqueo en aeronaves. En las demás prácticas comerciales restrictivas y tipos de concentración empresarial la SIC conserva su competencia. 2. Definición del mercado 14. Los mercados relevantes en el sector de la aviación se definen a partir de los servicios o de las actividades en las que estén presentes las empresas intervinientes de manera coincidente. Es así como para efectos de estudios de integración empresarial o casos de investigaciones por prácticas comerciales restrictivas, se ha definido que cada ruta o grupo de rutas de transporte aéreo regular de pasajeros configura su propio mercado de producto y geográfico, comúnmente denominado Enfoque O-D, en los cuales se han incluido las alternativas de conexión entre los puntos de origen y destino que fueron consideradas sustituibles, por tanto, cada combinación de un punto de origen y un punto de destino es establecido como mercado de producto y geográfico distinto, desde el punto de vista de la demanda. 15. Para el caso de la integración AVIANCA - ACES se analizaron tres actividades referidas con el transporte aéreo nacional, Transporte de carga, Transporte de Correo y Transporte de pasajeros. El transporte de pasajeros fue subdividido en transporte de pasajeros nacionales e internacionales. 16. Respecto a la posibilidad de considerar como sustitutos de los servicios de las líneas aéreas otros servicios de transporte, vale la pena señalar que en la investigación realizada a la aerolínea SATENA por abuso de posición dominante 11, se estableció que el transporte vía terrestre no se podía considerar como sustituto del transporte aéreo nacional por las siguientes razones: (i) El tiempo empleado para cubrir cada ruta es sustancialmente mayor, (ii) En la mayoría de las rutas analizadas no existe un servicio directo de pasajeros y, (iii) El riesgo que se asume en el transporte terrestre es mayor que en el aéreo. 17. Con respecto a los tipos de casos que se investiga (para carteles, fusiones, etc), se estudian los mismos mercados relevantes dado que son los mercados propios del sector aeronáutico que se han evaluado, estudiado e investigado en Colombia. 18. Los mercados se pueden distinguir desde el punto de vista de la demanda, para cada ruta la sustituibilidad entre aeropuertos y entre vuelos directos e indirectos dependerá de los que el pasajero potencial esté buscando en términos de precio, horario, frecuencia en los vuelos y acceso al aeropuerto La segunda excepción a la jurisdicción de la Superintendencia como autoridad de competencia corresponde al sector financiero. Resolución de la SIC No DE

6 19. El alcance geográfico de los mercados que inciden en el mercado colombiano, para servicios aéreos son de cobertura nacional, o en caso dado, deberán analizarse de acuerdo al mercado producto y geográfico coincidente por las intervinientes. En el caso de la operación del JV entre DELTA-ALITALIA y KFL, que se analiza en la actualidad, los mercados relevantes son el transporte de pasajeros y de carga entre las tutas coincidentes, Bogotá Londres y Bogotá Roma. 20. Respecto del mercado de transporte de carga, se analiza de forma similar al mercado de transporte de pasajeros. 3. Alianzas y fusiones 21. En el cuadro a continuación se resumen los casos que han sido analizados por la Superintendencia de Industria y Comercio por prácticas comerciales restrictivas de la competencia y en análisis de integraciones. Cuadro No. 1. Casos Sector Aeronáutico Prácticas Comerciales Restrictivas Apertura /cierre Partes Práctica Comercial Restrictiva Mercado Relevante Decisión Asociación de Líneas Aéreas Internacionales ALAICO, Satena, Avianca, Sam, Aces, y demás aerolíneas que operaban en Colombia. Supuesto Acuerdo de Precios consistente en la aplicación de un cargo por reembolso de tiquetes aéreos Satena Abuso de posición dominante consistente en la aplicación de descuentos discriminatorios a distintos grupos de pasajeros, sin que existiera justificación económica. Venta de tiquetes aéreos nacionales y venta de tiquetes aéreos internacionales. Cada ruta aérea en la que las intervinientes participan coincidentemente es un mercado relevante diferenciado. Cierre de investigación. Ofrecimiento de Garantías. Sanción Asociación de Líneas Aéreas Internacionales ALAICO Supuesto Acuerdo de Precios que consistía en fijar la tasa de cambio de cambio utilizada para la cancelación de tiquetes aéreos internacionales. Venta de tiquetes aéreos internacionales en Colombia Cierre de investigación. Excepción por facilidades comunes American Airlines, Continental Airlines y British Airways Supuesto Acuerdo de Precios por medio de una práctica conscientemente paralela en la reducción de la comisión pagada a las agencias de viajes. Venta de tiquetes aéreos emitidos por agencias de viajes. Cierre de investigación. No se logró probar la existencia de la conducta. 6

7 Cuadro No 2. Casos Sector Aeronáutico Integraciones Empresariales Año Intervinientes Tipo Definición de Mercado Relevante Decisión 2001 Aerolíneas Avianca-Sam y Aces Integración Cada ruta aérea en la que las intervinientes participan coincidentemente es un mercado relevante diferenciado. Objeción a la integración, posteriormente la SIC se declaró incompetente Avianca y Sam Fusión Concepto a la Superintendencia de Puertos. La operación se encontraba exenta del deber de notificación Aerogal, Avianca y Grupo Taca Adquisición de Control Cada ruta aérea en la que las intervinientes participan coincidentemente es un mercado relevante diferenciado. Concepto favorable a la Aeronáutica Civil Lan y Aires Adquisición de Control Cada ruta aérea en la que las intervinientes participan coincidentemente es un mercado relevante diferenciado. Acuse de recibo a Lan y Aires. 4. Servicios aeroportuarios 22. Los servicios aeroportuarios corresponden a todos aquellas asistencias de que es prevista una aeronave desde que aterriza hasta su posterior partida. La mayoría de estos servicios se presta en Colombia como un producto aparte, es el caso del abastecimiento de combustible. De acuerdo con cifras del Ministerio de Transporte, en Colombia participan pocos oferentes en la provisión de este insumo. 12 Dentro de las principales asistencias se encuentran: Handling de pasajeros: Comprende la atención a los clientes desde el momento en que llegan al aeropuerto hasta que entran en el avión, donde la tripulación del vuelo está a su disposición, facturación, determinación y cobro de exceso de equipajes, salas VIP y embarque tránsitos. Handling de equipajes y carga: Tratamiento del equipaje de los pasajeros, así como de la carga que lleva el avión, carreteo (traslado de la carga desde la terminal al avión y viceversa) carga y descarga en el avión. Servicios de catering: Servicios de catering que corresponde al servicio de abastecimiento de alimentos y bebidas para los pasajeros y tripulación durante el viaje. Handling de rampa: Corresponde a la asistencia que se realiza al avión. Este tipo de handling incluye: Coordinación: Se trata de la supervisión, registro y coordinación de todas operaciones de atención al avión, tanto a pie de pista como en contacto con la tripulación. Elaboración de la hoja de carga y centrado: Aquí se especifica qué es lo que lleva el avión dentro; su peso, incluido el lastre y repuestos de la aeronave, y cómo se coloca ese peso total dentro del aparato. Todo esto es fundamental para determinar correctamente el centro de gravedad del avión, vital para garantizar la seguridad del vuelo. Mensajes operativos: Elaboración y envío de información con los datos del vuelo (hora de llegada, carga, número de pasajeros ) a la escala de destino y a la base de operaciones de la compañía asistida. 12 Ministerio de Transporte. Agente de la cadena de combustible. 7

8 Escaleras: En el embarque y desembarque del avión es necesaria siempre, por medidas de seguridad, la presencia de escaleras, aunque los pasajeros entren y salgan del avión por finger (pasarela). Grupo neumático y aire acondicionado: Conexión de máquinas auxiliares que, entre otros, dotan de aire acondicionado al avión cuando este tiene los motores apagados, mientras los pasajeros van accediendo a la aeronave. Traslado de pasajeros: Si el avión está aparcado lejos de la terminal, los pasajeros son trasladados al avión, y viceversa, en jardineras (autobuses). Traslado de tripulaciones: Las tripulaciones no acceden al avión de la misma forma que los pasajeros, sino que son llevados por pequeñas furgonetas. Push back: Los aviones no tienen marcha atrás; así, cuando reculan para salir del parking, lo hacen gracias a unas máquinas que lo empujan hacia atrás hasta colocarlos en la posición correcta para que inicien la rodadura (camino hacia la pista de despegue). Abastecimiento de combustible: Está relacionado con el suministro de combustible especial para aeronaves, en cada uno de los aeropuertos en los cuales se preste el servicio. 4.1 Aeropuertos (Operadores Aeroportuarios públicos y privados) 23. Con la Ley 105 de 1993 se dan vía libre a los procesos de concesión de los aeropuertos en Colombia para su administración y operación. Un ejemplo de ello son los aeropuertos de Cartagena, Barranquilla, Cali y Bogotá que operan bajo la figura de concesión. 24. Actualmente, el sector de transporte aéreo requiere de un nivel de infraestructura avanzado y especializado para poder ser competitivo. En Colombia existe una limitación en la infraestructura aeroportuaria debido a que un competidor entrante no podría incrementar su oferta debido a esta barrera. Las aerolíneas que actualmente participan en el mercado ocupan la infraestructura necesaria para ocupar la mayoría de los vuelos nacionales En Colombia la existencia de sistemas hub and spoke genera barreras a la entrada, dado el actual sistema de asignación de recursos aeroportuarios, y su limitada cantidad. Los dos aspectos que generan barreras a la entrada son espacio de hangar y plazas para aterrizaje y decolaje (take off and landing spots), debido a los contratos de arrendamiento de largo plazo de los primeros y a la asignación usualmente administrativa de los segundos. 4.2 Navegación aérea 26. Respecto a la prestación de los servicios de navegación aérea (radares, equipos de comunicación, tecnología satelital, redes de antenas y equipos transmisores) su prestación actualmente sigue siendo manejada por el Estado, en este caso por la Aeronáutica Civil, el cual cobra tarifas por la prestación de los mismos. 27. Con relación a los casos que se han analizado sobre servicios aeroportuarios actualmente esta Delegatura, adelanta un estudio para determinar si se presentó un acuerdo entre el concesionario de un aeropuerto y el distribuidor mayorista de combustibles que suministra combustibles de aviación en el mismo aeropuerto, con la finalidad de incrementar ( de manera desproporcionada) la tarifa de acceso a rampa que pagan las aerolíneas por el derecho a aterrizar sus naves en las pistas de dicho aeropuerto. 13 Tomado de la Resolución de