CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUBLICA. Concepto 42486

Transcripción

1 CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUBLICA Concepto (Bogotá D. C., 23 de Agosto de 2006) Ref. INTERVENTORIA DE OBRA. Obligación de contratarla. Doctor EDGAR AUGUSTO JARA GUEVARA Alcalde Municipal de Restrepo Carrera 7 No. 8-01, Barrio El Centro 1- ANTECEDENTES. Mediante Oficio radicado 2006ER39773 de junio 27 de 2006, ésta Oficina recibió su consulta, mediante la cual se relacionaba como antecedente que el Departamento del Meta y el Municipio de Restrepo habían suscrito un Convenio interadministrativo, cuyo objeto era aunar esfuerzos para la ejecución de una obra, en la que el Municipio debía adelantar todo el proceso de selección del contratista mediante Licitación Pública, y solicitaba concepto sobre: 1- Cuando en ejecución de un Convenio de Cooperación Interadministrativo, una de las Entidades Públicas intervinientes, tiene la obligación de efectuar una Licitación Pública y de adjudicar un contrato de obra, Cuál de las dos Entidades Estatales tiene la obligación legal de contratar la interventoría de la obra? 2- Las dos Entidades Estatales pueden en forma independiente contratar la interventoría de la misma obra? 3- La Interventoría de un Contrato de Obra, adjudicado mediante Licitación Pública puede ser contratada por una Entidad Pública diferente de la Entidad que adjudicó el contrato que debe ser objeto de la interventoría? La Oficina Jurídica en uso de las facultades establecidas en el Art. 43 del Decreto Ley 267 de 2000 y Art. 25 del Código Contencioso Administrativo, se permite emitir el siguiente concepto: 2. CONSIDERACIONES JURÍDICAS. 1

2 2.1. INTERVENTORIA. Naturaleza. Salvo las estipulaciones especiales de la gestión interventora, esta clase de contrato por su naturaleza y objeto, es un verdadero contrato de consultoría (Ley 80 de 1993, Art. 32, Num. 2, Inciso 2), razón por la cual, su selección debe efectuarse mediante concurso público y, excepcionalmente mediante solicitud de oferta, en los contratos que por su cuantía deban adjudicarse directamente INTERVENTORIA. Clases. Existen tres (3) clases de interventoría, a saber: Interventoría Técnica. La Interventoría Técnica tiene como finalidad controlar y verificar que la ejecución de la obra contratada se haga en todo de acuerdo con las especificaciones técnicas, básicas y complementarias establecidas en el Pliego de Condiciones del Proyecto y en la propuesta del constructor seleccionado, teniendo en cuenta las normas técnicas nacionales (e internacionales) aplicables, conforme lo determina, en su rigor metodológico, la buena práctica de la ingeniería. También tiene como finalidad vigilar y comprobar el cabal cumplimiento de los trabajos y cantidades de obra, de conformidad con el programa de construcción; supervisar las pruebas de resistencia del concreto y carga de la estructura de los cimientos, pilotes, muros, planchas y las demás pruebas de calidad Interventoría Administrativa. Comprende usualmente las siguientes tareas o labores: A.) Exigir al constructor la iniciación de los trabajos dentro de los plazos estipulados en el respectivo contrato de obra, y suscribir conjuntamente con éste la respectiva acta de iniciación de la obra, en la que por lo general se relacionan con precisión las instalaciones, el personal, el equipo y materiales (cantidad y calidad) disponibles para la ejecución del objeto contractual, y en donde también suelen hacerse constar las instrucciones, observaciones y recomendaciones que el interventor considere oportuno formular al constructor. B.) Efectuar visitas cuando lo estime necesario y revisiones periódicas de las cantidades de obra y calidad de los materiales y equipos; C.) Disponer u ordenar la suspensión de trabajos que se estén adelantando en forma contraria a las especificaciones básicas previstas para la ejecución del objeto contratado, y proponer alternativas de solución a los problemas encontrados o presentados; D.) Llevar conjuntamente con el constructor un diario de la obra, donde por lo general se consignan correlativamente todas las instrucciones impartidas, las solicitudes, observaciones y recomendaciones formuladas, los acuerdos y demás determinaciones tomadas con respecto a la ejecución del contrato de obra (ensayos realizados, métodos constructivos aplicados, resultados obtenidos, etc.): así mismo, por lo general en éste libro se relacionan los incumplimientos parciales sobre el desarrollo de IGS obras; E.) Mantener un archivo organizado de la Interventoría, acerca de la correspondencia, informes, resúmenes gráficos, solicitudes, requerimientos, 2

3 quejas, planos y demás documentos proyectados atinentes a las labores de control, supervisión de los trabajos y plazos estipulados; F.) Mantener la organización del recurso humano y logístico adecuado para el cabal ejercicio de las funciones de la interventoría, que le permita vigilar y controlar el avance de la obra de acuerdo con el plan de ejecución del proyecto, costos y gastos (inversión), impartir instrucciones sobre el orden de primacía en que deben acometerse los trabajos, estudiar las sugerencias, reclamaciones y consultas del constructor y resolverlas oportunamente, si son de su incumbencia, en caso contrario, las remite a la Entidad Contratante, G.) Además de ejercer el control sobre el cumplimiento de las obligaciones del constructor derivadas del contrato de obra, el Interventor tiene la obligación de requerir al Contratista la elaboración de los respectivos contratos de trabajo del personal que intervendrá en la ejecución del proyecto; H.) Supervisar que el personal técnico propuesto por el Constructor, es decir, el Director, Residente e Inspector de Obra, sea el mismo que interviene en el desarrollo del proyecto, l.) Presentar a la Entidad Contratante el informe final de interventoría, para efectos de establecer y corroborar el estado de la obra que se va a recibir, en donde además, por lo general suelen describirse y detallarse entre otros aspectos, los antecedentes y características generales de la obra, el proceso constructivo de la misma, los materiales especificando cantidades y calidad, avance mensual de trabajos, rendimiento del personal empleado, pruebas realizadas, problemas presentados y soluciones adoptadas, financiación y costos de la construcción, globales y por ítems y porcentajes por ítems en relación con el costo total, información fotográfica, aspectos externos (fachada, de frente, lados y ventanales), internos (por pisos, instalaciones. ventanales. iluminación. etc.). J.) Elaborar y suscribir el acta de recibo definitivo de obra, con las constancias a que hubiere lugar incluyendo recibo a satisfacción del interventor Interventoría Contable. Abarca los siguientes aspectos relacionados con el contrato de obra resultante de la Licitación: A.) Ejercer control sobre el programa de costos (globales por ítems y porcentajes de cada ítem en relación con el costo total), el plan de gastos (o de inversión) mensual, los flujos de efectivo del proyecto y ejecución de desembolsos, e informes del estado financiero del contrato. B.) Conceptuar respecto de la aprobación de precios para ítems no previstos. C.) Revisar y comprobar que los soportes de gastos (desembolsos o pagos) como facturas y/o comprobantes de egresos estén bien elaborados sin tachaduras ni enmendaduras. D.) Revisar los libros de contabilidad del contratista y requerirle la información que sobre éste aspecto estime necesaria INTERVENTORIA. Finalidad, Los Contratos de Obra Pública, han sido considerados por la doctrina, como aquellos que representan materialmente los propósitos Estatales, toda vez que constituyen la base de la infraestructura de las comunidades o conglomerados humanos. La Ley 80 de 1993, en su Art. 32, Numeral 1, definió los contratos de obra como aquellos que celebran las Entidades Estatales para la construcción, mantenimiento, instalación y en general para la realización de cualquier otro trabajo material sobre bienes inmuebles, cualquiera que sea la modalidad de ejecución y pago. Luego en el Inciso 2, del mismo numeral, literalmente estableció que en los contratos de obra que hayan sido celebrados como resultado de un proceso de licitación o concurso públicos, la interventoría deberá ser contratada con una persona independiente de la entidad contratante y del contratista, quien responderá por los hechos y omisiones que le fueren imputables en los términos previstos en el Art. 53 del Estatuto General de Contratación. El Art. 32, Numeral 2 de la Ley 80 de 1993, definió el Contrato de Consultoria en los siguientes términos: 3

4 Son contratos de consultaría los que celebren las Entidades Estatales referidos a los estudios necesarios para la ejecución de los proyectos de inversión, estudios de diagnostico, prefactibilidad o factibilidad para programas o proyectos específicos. así como a las asesorías técnicas de coordinación, control y supervisión. Son también contratos de consultoría los que tienen por objeto la interventoria, asesoría, gerencia de obra o de proyectos, dirección, programación y la ejecución de diseños, planos, anteproyectos y proyectos. Ninguna orden del interventor de una obra podrá darse verbalmente. Es obligatorio para el interventor entregar por escrito sus órdenes o sugerencias y ellas deben enmarcarse dentro de los términos del respectivo contrato". El contrato de interventoría tiene como finalidad que una persona natural o jurídica, diferente al Contratante y al Contratista, verifique el estricto cumplimiento del objeto contractual en los términos pactados, de conformidad con lo establecido en los pliegos de condiciones o términos de referencia, en la propuesta presentada por el constructor y en el contrato INTERVENTORIA. Obligatoriedad de su contratación. Si bien es cierto, es de interés general el cumplimiento de los contratos estatales, y cualquier persona natural o jurídica se encuentra facultada para verificar su necesidad, oportunidad, conveniencia, impacto, beneficio, adecuación a los principios de la contratación estatal y de la administración pública; existe una especial obligación de verificar su cumplimiento por parte de la Entidad Contratante de la Obra, toda vez que ésta es la que está ejecutando los recursos públicos que posteriormente serán objeto de control fiscal, disciplinario, penal, civil y político. Por lo anterior, cualquier persona natural o jurídica, pública o privada, puede verificar el cumplimiento de un contrato de obra pública, pero la obligación de contratar la interventoria de la obra, con los alcances que tiene este tipo contractual, sólo está en cabeza de la Entidad Contratante de la Obra, porque es ésta Entidad y no otra, la que está ejecutando los Recursos Públicos que luego serán objeto de control. De conformidad con el Art. 6 de la Constitución Política de Colombia, los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los Servidores Públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones. Por lo anterior, existe una obligación legal para la Entidad que licitó y adjudicó un Contrato de Obra Pública, de contratar la interventoría para este contrato de obra, con fundamento en el Art. 32, Numeral 1, Inciso 2 y Art. 53 de la Ley 80 de 1993, así como en el Art. 38, Numeral 1 y 34 de la Ley 734 de Por el contrario, no existe obligación legal para que otra Entidad Pública diferente a la que licitó un contrato de obra, contrate la interventoria para el mismo, presentándose en éste caso, una extralimitación de funciones, y una 4

5 inobservancia del principio de economía y subsidiariedad que debe primar en todas las actuaciones de la Administración Pública. Técnicamente no pueden existir dos interventorías para un mismo contrato adjudicadas por Entidades Públicas diferentes, toda vez que éste tipo especial de consultoría, sólo puede ser contratado por la Entidad que adjudicó mediante licitación pública un contrato de obra, y que es la principal interesada en el estricto cumplimiento del objeto pactado, conforme a los pliegos de condiciones, propuesta presentada y contrato. Por último, es preciso aclarar que si en ejecución de un Convenio Interadministrativo, una de las partes se obliga a ejecutar recursos públicos, licitando y adjudicando contrato de obra pública, a esta Entidad también le corresponde adelantar los trámites propios para contratar la interventoria. Lo anterior, no le impide a la otra Entidad parte del Convenio, supervisar la correcta ejecución de los recursos del proyecto, la cual no puede ser entendida como una interventoría, toda vez que incluso puede ser efectuada por personal vinculado a la Entidad Interesada, sin que necesariamente deba ser contratada con una persona independiente. 3. CONCLUSIONES. Por lo anterior, se responde la Consulta en los siguientes términos: 1- En ejecución de un Convenio Interadministrativo, solamente tiene la obligación legal de contratar la interventoría dé una obra adjudicada mediante licitación pública, la Entidad Pública que siendo parte del Convenio, la adjudicó, pues por la naturaleza y finalidad de éste tipo especial de contrato de consultoria, es la Entidad que tiene un interés inmediato en la correcta ejecución del objeto contractual adjudicado, el cual debe verificar minuciosamente para autorizar los pagos correspondientes. 2- Técnicamente la interventoría de una obra, sólo puede ser contratada por la Entidad que adjudicó el contrato a vigilar, sin perjuicio de la supervisión que pueda hacer la otra Entidad parte del Convenio Interadministrativo. 3- Una Entidad diferente a la que adjudicó un contrato de obra mediante licitación pública, no está llamada a contratar la interventoría de la misma, toda vez que no tiene un interés inmediato en su ejecución, más aún en el evento que no tenga facultad legal para hacerlo. Por la finalidad de este tipo especial de consultoría, en principio sólo esta interesada en la misma, la Entidad que mediante el contrato de obra está ejecutando recursos públicos. Se hace procedente señalar que, en virtud de ser la Oficina Jurídica una dependencia asesora, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 43 del Decreto Ley 267 de 2000, los conceptos tienen el carácter que les atribuye el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo es decir, carecen de fuerza vinculante. 5

6 Por último, le informamos que Usted puede conocer y consultar los conceptos que en relación a éste y otros temas, ha proferido la Oficina Jurídica, visitando el enlace normatividad - conceptos de nuestro portal institucional: Cordialmente, IVÁN DARÍO GÓMEZ LEE Director Oficina Jurídica 6