Sistemas de Gestión de Fronteras

Transcripción

1 Sistemas de Gestión de Fronteras Sección 3.3 Temas: Marco Legal Internacional Política Nacional y Gestión de Fronteras Marco Operativo Equilibrando la Facilitación y el Control: Otros Enfoques Fundamentos de Gestión de la Migración Volumen Tres: Gestión de la Migración

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3 Sistemas de Gestión de Fronteras Sistemas de Gestión de Fronteras Sección 3.3 Esta Sección describe enfoques actuales relacionados con la gestión de la migración en puntos de entrada fronterizos. El Tópico Uno revisa el marco internacional para la gestión de fronteras y los límites de la soberanía del Estado; el Tópico Dos discute los factores que influyen en la política nacional sobre gestión de fronteras. El Tópico Tres describe el marco operativo necesario para un sistema efectivo de gestión de fronteras. Y el Tópico Cuatro describe un posible sistema de gestión de fronteras, y examina los temas relacionados con encontrar un equilibrio entre los objetivos de facilitación y control en un sistema de gestión de fronteras. Objetivos de Aprendizaje identificar los principales componentes de un sistema de gestión de fronteras comprender la importancia de un equilibrio apropiado entre facilitación y control incrementar su capacidad de identificar los requisitos para el mejor proceso de inspección en frontera, administrado por el Estado, en su entorno. Antecedentes Un sistema efectivo de gestión de fronteras tiene dos objetivos: facilitar los viajes de buena fe, ofreciéndoles una entrada eficiente al Estado establecer barreras y mecanismos disuasivos para el ingreso de aquellos que buscan incumplir las leyes de migración. Estos objetivos permiten al Estado maximizar los beneficios de la migración temporal y permanente, controlada, al tiempo que protege al Estado del ingreso no autorizado de aquéllos que se considera que no son benéficos, bajo las reglas de las políticas de visado, o cuya entrada podría no ser compatible con el interés nacional. 3

4 Sección 3.3 Los componentes operativos clave de un sistema de gestión de fronteras efectivo, son subsistemas interconectados (y preferentemente automatizados) que incluyen personal calificado, capacidad para realizar auditorias, cooperación entre agencias e internacional, y sociedades estratégicas con transportistas y la industria. El diseño de los controles para el ingreso y salida en las fronteras, estará basado en un número de factores, incluyendo: las características físicas de la frontera la permeabilidad de la frontera la relación con los Estados vecinos el compromiso y capacidad de los Estados vecinos de controlar sus propias fronteras y manejar la migración irregular si la intercepción de viajeros indocumentados está planeada y es factible en los aeropuertos o en alta mar cuánta revisión se hace sobre la identidad e intenciones en la frontera o en puntos remotos en dónde se tomó la decisión sobre la visa el volumen, la variabilidad del volumen de pasajeros en la frontera. Preguntas Guía 1 Cuáles son los factores importantes que rigen el tipo de régimen apropiado de gestión de fronteras en su entorno? 2 Existen inconsistencias o brechas en el rango de medidas y opciones que requiere la gestión de la frontera en su entorno? 3 Cuáles son los requerimientos para apoyo tecnológico a los procesos de gestión de fronteras en su entorno? 4 Su entorno se beneficiaría del desarrollo de un plan operativo integral y empresarial para fortalecer su sistema de gestión de fronteras? 5 Quién es responsable en su entorno de la gestión operativa de los asuntos relacionados con migración en los puntos fronterizos y en el territorio entre los puntos de entrada? 4

5 Sistemas de Gestión de Fronteras 6 Existe suficiente flujo e intercambio de información entre las varias autoridades involucradas en la gestión de fronteras? El sistema de gestión de fronteras es el mecanismo de control clave para la gestión general de la migración. Los sistemas efectivos de gestión de fronteras, reconocerán que la facilitación y el control son dos objetivos igualmente importantes que deben atenderse al mismo tiempo. Esto ha resaltado la necesidad de capacitación, recursos, y centrado la colaboración entre Estados para desarrollar la capacidad tecnológica necesaria para beneficiar a todos. Términos y Conceptos Evidencia Evidencia física de que se ha otorgado una visa. Puede ser en forma de un sello o anotación en el pasaporte u otro documento de viaje. Preferentemente incorporará un identificador único, vinculado con la documentación y los sistemas con base en los cuales se tomó la decisión de emitir la visa, y estará protegido contra fraude o alteración con características de seguridad y adhiriendo evidencia física al pasaporte o al documento de viaje. Devolución (Refoulement) Remoción de una persona a un territorio en donde estaría en riesgo de persecución, o de ser transportado a otro territorio en donde enfrentaría persecución. Validación El proceso de buscar un paralelismo entre la identidad del viajero frente al funcionario en el punto de embarque o en la frontera, la información registrada en los documentos de viaje del viajero, en las visas o permisos, y la información relacionada con la identidad y estatus del viajero. 5

6 Sección 3.3 Tema Uno Marco Legal Internacional Cada Estado tiene el derecho soberano de determinar quién puede ingresar, quién puede permanecer, y bajo qué condiciones, y de controlar sus fronteras negando el ingreso y expulsando o deportando del Estado a personas que no tengan autorización para entrar o permanecer. Las únicas limitaciones sobre estos derechos de los Estados, son la prohibición de devolución (refoulement) de un refugiado. Existen limitantes explícitas para aquellos Estados que firmaron la Convención Relativa al Estatuto de los Refugiados de 1951 y su Protocolo de También existen limitantes explícitas cuando una persona podría ser sujeta a tortura, para aquellos Estados que firmaron la Convención de la ONU en Contra de la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes. Además, generalmente se sostiene que la prohibición en contra de la devolución, está implícita bajo el derecho consuetudinario internacional, para todos los Estados, sin importar si son signatarios o no de los instrumentos relevantes. Los temas relacionados con la autoridad y responsabilidad de los Estados, se discuten en la Sección 1.4, Autoridad y Responsabilidad de los Estados. Las implicaciones del derecho migratorio internacional, se abordan con mayor detalle en la Sección 1.6, Derecho Migratorio Internacional. Puntos Importantes 1 Cada Estado puede fijar reglas sobre migración que reflejen la política elegida con relación al ingreso y permanencia. Estas reglas constituyen el permiso o marco sobre emisión de visas, y se fijan en la legislación o en otros marcos regulatorios. 2 La prohibición en contra del retorno podría calificar, pero no remover completamente, la prerrogativa de un Estado de interceptar, excluir, expulsar o deportar personas consideradas por su ley, como ilegales, aún si son refugiados. En otras palabras, la obligación de no retorno no requiere el ingreso al territorio del Estado de destino pretendido, y no prohíbe la remoción de un migrante ilegal de ese Estado, a condición de que la persona no sea removida a un Estado en donde su vida o libertad 6

7 Sistemas de Gestión de Fronteras esté amenazada, o en donde estaría sujeta a tortura, o a un Estado que posteriormente remueva a la persona a dicho Estado. Los temas relacionados con el establecimiento de políticas para el ingreso y permanencia, se discuten en la Sección 1.8, Desarrollando la Legislación Migratoria. Los temas relacionados con el establecimiento de políticas de visado, se discuten en la Sección 1.8, Desarrollando la Legislación Migratoria, y la Sección 3.1, Sistemas de Pasaporte y Visa. Marco Legal Internacional 3 Las empresas transportistas tienen una obligación de guiarse por las leyes y reglamentos sobre migración de los Estados. Estas obligaciones se fijan en la Convención sobre Aviación Civil Internacional. Los castigos se contemplan en la Convención y son impuestos por muchos Estados de destino a las aerolíneas, y a otras empresas transportistas, como transportistas terrestres, que transportan migrantes irregulares. Las responsabilidades de las empresas transportistas y la relación entre los gobiernos y las empresas transportistas, se discuten en la Sección 3.4, Responsabilidades de las Empresas Transportistas Internacionales. 4 Los Protocolos para combatir el tráfico y la trata de la Convención de la ONU en contra de la Delincuencia Organizada Transnacional, proporciona mayor apoyo para las acciones que los Estados pueden tomar en sus esfuerzos para combatir el tráfico de migrantes y la trata de personas en, y más allá de sus fronteras nacionales. Los temas relacionados con esta Convención y sus protocolos se discuten en la Sección 3.12, Migración Irregular. Lo Que Usted Necesita Saber Acerca de... Controles de Salida La Declaración Universal sobre Derechos Humanos, y la Convención Internacional sobre Derechos Civiles y Políticos, protegen el derecho de los individuos de salir de un país, incluyendo el propio. Este derecho no es explícitamente dependiente de si la persona tiene el derecho de ingresar a otro país. El derecho de salir está sujeto a restricciones señaladas en las leyes del Estado, como se juzgue necesario para proteger su seguridad nacional, el orden público, la salud o moral públicas, o los derechos y libertades de otros. 7

8 Sección 3.3 Para los Estados con una frontera marítima, la decisión sobre la amplitud física en que las reglas migratorias se aplicarán, es central para la operación de su sistema de gestión de fronteras. El Estado puede elegir la frontera del mar territorial 1 o la marca de agua poco profunda, y puede extender aspectos de gestión fronteriza a una zona contigua declarada. 2 La Convención Relativa a la Condición de los Refugiados aplica a refugiados que se encuentren dentro de las fronteras del mar territorial. Aplique lo Que ha Aprendido 1 Cuáles son las fronteras terrestres y fronterizas de las cuales su Estado es responsable? 2 Identifique una convención internacional que su Estado haya firmado, que afecte la gestión de fronteras. 3 Qué elementos de interés nacional determinan la política elegida con respecto al ingreso y permanencia en su entorno? 8

9 Sistemas de Gestión de Fronteras Tema Dos Política Nacional y Gestión de Fronteras La facilitación y el control son dos objetivos igualmente importantes que deben lograrse de forma simultánea por la política nacional. El turismo, negocios, inversión, y la importación y exportación de mano de obra, pueden ser de alta prioridad nacional. Estas prioridades pueden motivar el diseño de un sistema de gestión de fronteras con barreras mínimas para el movimiento regular de personas. Por otro lado, la seguridad nacional, antiterrorismo, prevención de delitos, y salud pública, requieren máxima vigilancia para prevenir el ingreso de aquellos que constituyen una amenaza a la seguridad nacional. El establecimiento de una política para la migración, diseñada para manejar el ingreso de cierto número o categorías de migrantes, también son implementadas a través del control fronterizo. Política Nacional y Gestión de Fronteras El marco político nacional necesita fijar las reglas sobre migración de forma clara, coherente y predecible, a fin de que los viajeros comprendan lo que se espera que hagan. La información sobre estos requisitos debería estar disponible y ser comprensible. Las campañas de información sobre los beneficios del cumplimiento y las penalidades por el no cumplimiento, pueden ser útiles. Esto también sirve para afirmar ante la comunidad, que se toma de forma seria la necesidad de hacer cumplir la ley. La Sección 1.10, gestión de la Percepción, ofrece mayor detalle sobre campañas de información y comunicaciones de gobierno, sobre migración. Las decisiones sobre la gestión de fronteras se verán largamente afectadas por la naturaleza de la frontera y las relaciones con los Estados vecinos. Si las fronteras son relativamente impermeables y no existen fronteras terrestres, la atención del control fronterizo puede cambiarse a los puntos de embarcación, con una atención específica a las estrategias de intercepción. Si la frontera terrestre o marítima es altamente permeable, o si los recursos para el control fronterizo son inadecuados, los sistemas y recursos dentro del Estado se tornan críticos para ubicar y expulsar a aquellos que no tienen autorización para entrar o permanecer, y aquellos que incumplan las condiciones señaladas en su visa. Los enfoques que incluyen el registro, tarjetas de identidad nacional, revisión 9

10 Sección 3.3 para el cumplimiento del estatus y trabajo ilegal, e intercambio de información entre agencias, son elementos importantes de los sistemas internos de gestión de la migración. La efectividad del sistema de gestión de fronteras, se ve afectado también significativamente por las reglas y procesos elegidos para aplicar las condiciones bajo las cuales se permite la entrada, incluyendo el compromiso de ubicar y remover a aquellos que han incumplido las condiciones de su estancia. Los temas relacionados con la ubicación y remoción de personas para quienes el retorno involuntario es la medida apropiada, se abordan con detalle en la Sección 3.9, Migración de Retorno. Las decisiones de políticas relacionadas con la gestión de fronteras incluyen un número de factores: ubicación de la solicitud de visa y el proceso de decisión ubicación de puntos de control de ingreso por frontera la extensión hasta la cual se practica la intercepción el uso de la detención acuerdos de protección para menores y otros que requieran protección medidas para combatir el tráfico de migrantes y la trata de personas Los puntos importantes siguientes, examinan cada uno de estos factores, señalando preguntas que requieren decisiones de política nacional. Puntos Importantes 1 Las solicitudes de una visa serán realizadas y procesadas en el país de embarque, y/o habrá visas disponibles en la frontera? Los temas relacionados con el proceso de visa se discuten en mayor detalle en la Sección 3.1, Sistemas de Pasaporte y Visa. 2 En dónde se ubicarán los puntos de control y de ingreso, y cuál será el nivel de duración del personal? Esta decisión debe tomar en cuenta posibles puntos de entrada y disponibilidad de recursos. También necesita aclarar qué agencias gubernamentales desempeñarán el papel principal en el proceso de inspección. 3 Los migrantes irregulares serán interceptados, impidiendo que embarquen, al cooperar con Estados de embarque y tránsito, con empresas transportistas, y a través de la interdicción en el mar cuando sea relevante? 10

11 Sistemas de Gestión de Fronteras 4 Se impondrán penas a las empresas transportistas que traigan consigo pasajeros no autorizados al Estado? Si se decide imponer penas, se deben tomar decisiones sobre las circunstancias en que éstas se aplicarán y la forma que éstas tomarán. Los temas relacionados con las sanciones a empresas transportistas, se examinan en la Sección 3.4, Responsabilidades de las Empresas Transportistas Internacionales. 5 Se utilizará la detención de migrantes irregulares para asegurar su capacidad de procesar solicitudes para permanecer, o para remoción si no se otorga la autorización para permanecer? 6 Se identificarán las necesidades de protección de las personas interceptadas o no admitidas, y se observarán para asegurar que los refugiados no sean devueltos y que las víctimas de trata de seres humanos sean protegidas? La Sección 3.5, Protección a Refugiados, discute las necesidades de protección de los refugiados. La Sección 3.12, Migración Irregular, discute las necesidades de protección de las victimas de la trata. 7 De qué forma será influida la gestión de fronteras, por las estrategias para combatir el tráfico de migrantes y la trata de personas, incluyendo la criminalización de trata de personas y tráfico de migrantes? Se aplicarán castigos a los usuarios, así como a los organizadores? 3 Especialmente importante es el tema de cómo será recabada la información sobre las operaciones de tráfico de migrantes, y de qué forma se obtendrá la evidencia para apoyar, ubicar, arrestar, y procesar exitosamente a los traficantes de migrantes y tratantes de seres humanos. Política Nacional y Gestión de Fronteras Usted Qué Piensa? Si los Estados vecinos, o los Estados que cuentan con un punto de tránsito mayor para viajeros hacia su Estado, están experimentando fuertes factores de presión para la migración irregular (pobreza, desempleo, desastres naturales, abusos a derechos humanos), o son Estados con voluntad o capacidad limitada para manejar la migración irregular de sus nacionales, los controles fronterizos enfrentan retos mayores. La construcción de cooperación con estos Estados vecinos es particularmente importante, y puede incluir cooperación técnica y asistencia con los costos. Los Estados vecinos y de tránsito sin factores fuertes de presión para la migración irregular (economía fuerte, buen registro en materia de derechos humanos), pueden estar preparados para cooperar, accediendo a readmitir a nacionales de terceros países que han transitado a su país, y para abordar los reclamos de protección y remoción de los migrantes ilegales, a su país de origen. 11

12 Sección 3.3 Aplique Lo Que Ha Aprendido 1 Identifique una decisión política relacionada con la gestión de fronteras en su Estado, que responda a una de las preguntas en este tópico. 2 De qué forma se ve influida la gestión de fronteras por las estrategias para combatir el tráfico de migrantes y la trata de seres humanos en su entorno? 3 Qué tan permeable es la frontera en su Estado? De qué forma puede afectar ello los enfoques de gestión de fronteras? 4 Qué hace su gobierno para establecer las reglas sobre migración de forma clara, coherente y predecible? 12

13 Sistemas de Gestión de Fronteras Tema Tres El Marco Operativo Un sistema de gestión de fronteras efectivo y eficiente, es uno que procesa a los pasajeros de buena fe, con retrasos mínimos, y asegura que a los pasajeros sin autorización, les sea negada la entrada. Existe un número de tareas clave que deben realizarse en la frontera. Estas incluyen: establecer la validez del documento de viaje, asegurando que no esté vencido, sea falsificado, o alterado (por ejemplo, por sustitución de foto o inserción de páginas) establecer la validez de la visa y asegurar que no sea falsificada o alterada establecer que la identidad de la persona que se presenta para inspección, sea la misma persona que presenta el documento de viaje y la visa asegurar las intenciones de buena fe para apoyar las condiciones de la visa o la autorización para entrar revisar que no ha habido cambio, desde el otorgamiento de la visa, de que dicho ingreso no sea de interés nacional considerar otorgar visas en la frontera referir a la autoridad apropiada a aquellas personas que necesiten considerar sus solicitudes de protección referir para remoción a aquellas personas a quienes se les niega la admisión recolectar datos sobre el movimiento de personas a través del punto fronterizo recolectar información sobre movimientos irregulares y sobre tráfico de migrantes y trata de personas. El Marco Operativo Los componentes clave de este marco operativo ideal para la gestión de fronteras son datos, tecnología, personal capacitado, capacidad para evitar fraudes y para auditar, y sociedades estratégicas. Los puntos importantes que siguen revisan cada uno de ellos en mayor detalle. Claramente, este nivel de apoyo tecnológico no será factible financieramente o sustentable para muchos Estados, especialmente para aquellos que enfrentan serias elecciones políticas dentro de su marco de gastos. Esto ha resaltado la necesidad de colaboración focalizada entre Estados para desarrollar la capacidad tecnológica que se requiere para beneficiar a todos. También es importante notar que la tecnología puede mejorar los procesos efectivos de gestsión de fronteras, pero no es un sustituto de una legislación apropiada, de procedimientos bien diseñados, y de personal capacitado y experimentado que puedan desarrollar las funciones clave. 13

14 Sección 3.3 Puntos Importantes 1 Una responsabilidad fundamental del funcionario que lleva a cabo la inspección en la frontera, es asegurar que la persona frente a el, sea la misma persona que tiene el documento de viaje válido, y sea la misma persona que hizo la solicitud y a quien se le otorgó una visa válida. Para hacer esto, los puntos de inspección en frontera necesitarían, idealmente, acceso a un sistema de interface que registre y rastree el identificador único de la visa y cualquier ampliación de la visa o permiso de trabajo, y vincule esta información con la información en el documento de viaje preferentemente vinculada a datos biométricos. 2 El inspector en frontera debe estar apoyado por captura de datos automatizada, y capacidad de análisis para todas las entradas y salidas, y canales de datos dedicados de alta velocidad entre las oficinas centrales y los puntos de entrada. Muchos Estados utilizan un sistema de tarjetas para aterrizar para recolectar información sobre los viajeros entrantes. Estas tarjetas, cuyo diseño está sujeto a estándares desarrollados por la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI), algunas veces sirve un número de propósitos. A menos que las tarjetas sean utilizadas únicamente para recolectar datos para turismo y estadísticas, los sistemas también son necesarios para apoyar el procesamiento de las tarjetas. 3 También se requiere un sistema que correlacione los datos del ingreso y la salida. La revisión de datos y los procesos de integridad de los datos son críticos para que la información sea confiable y útil. 4 Los inspectores fronterizos deben tener acceso a una lista de alertas electrónica en tiempo real, actualizada periódicamente, para asegurar que el ingreso del pasajero está en el interés nacional. Esta lista de alerta necesita incluir listas de personas, por ejemplo, criminales de guerra, criminales buscados, posibles terroristas, o aquellos que infringieron las condiciones de inmigración en una estancia previa. También debería identificar documentos de viaje de interés, por ejemplo, pasaportes robados. También se requieren las interfaces de los sistemas entre las autoridades en frontera y las autoridades de aplicación de la ley, nacionales e internacionales. Debido a que el contenido de dicha lista derivaría de las agencias de aplicación de la ley o de seguridad nacional, se necesita desarrollar protocolos para regir la creación, mantenimiento, y uso de dicha lista. 5 El personal necesita capacitación para detectar documentos falsos, tomar decisiones administrativas, y comprender los requerimientos políticos y legislativos. Idealmente, esta capacitación debería ser provista y apoyada por políticas operativas automatizadas y auditables para el proceso de entrada y salida. 14

15 Sistemas de Gestión de Fronteras 6 El sistema de gestión de fronteras debe diseñarse y operarse de forma tal que lo proteja en contra del fraude y la corrupción. El sistema óptimo requiere las siguientes características: documentos de viaje que cumplan con las disposiciones de OACI, y sean de lectura mecánica (e.g., pasaportes) con características de seguridad adecuadas y actualizadas periódicamente, y datos biométricos para evitar la emisión de visas para individuos no autorizados un sistema de visado que registre un identificador único, vinculado al documento de viaje, y disponible para los puntos de control fronterizo visas de lectura mecánica que cumplan los estándares de OACI, con características de seguridad adecuadas para evitar transferencia o alteración de visas, o su falsificación : un sistema de pasaporte y visa que revise y establezca la identidad en todos los puntos: - en el punto de solicitud de la visa - en el punto de otorgar y mostrar la visa - en el punto de presentación de los documentos de viaje para el otorgamiento de permiso tanto en los puntos de embarque (y reabordaje en el punto de tránsito, si aplica) y el punto de entrada etiquetas de pasaporte y visa que sean tratadas como formas contables, mantenidas en seguridad y emitidas a funcionarios de inmigración individuales, sujetos a auditorias auditoria y juicios de investigación sobre las decisiones de otorgamientos de visas y sobre ingresos, que mantendrán a los funcionarios individuales como responsables por sus decisiones Los temas relacionados con la producción y emisión de pasaportes y visas, incluyendo la capacidad de lectura mecánica y el cumplimiento con las normas de OACI, se discuten con mayor detalle en la Sección 3.1, Sistemas de Pasaporte y Visa. El Marco Operativo 7 La función de inspección en la frontera se beneficiará de la cooperación con otras agencias fronterizas, como Salud (cuarentena) y Aduanas. Puede obtenerse la eficiencia en los costos, a partir de la integración de estas funciones en la línea de entrada. Esto tiene más implicaciones para capacitar al personal que laborará en la línea. 8 Una gestión de fronteras efectiva incluirá sociedades estratégicas con aerolíneas y otras empresas transportistas, para facilitar la revisión de los documentos y el procesamiento avanzado de pasajeros. Los temas que tienen que ver con la relación con los transportistas se discuten en la Sección 3.4, Responsabilidades de las Empresas Transportistas Internacionales. 15

16 Sección 3.3 Lo Que Usted Necesita Saber Acerca de... Refugiados y Victimas de la Trata Cuando se le niega la admisión a un viajero, existen dos temas adicionales que requieren atención. Éstos se relacionan con las circunstancias especiales de los refugiados y las victimas de la trata. Si la persona que será expulsada expresa reclamos, u ofrece información que, prima facia, podría demandar las obligaciones de protección internacional del Estado, entonces deben realizarse las provisiones para que esos reclamos sean completamente considerados por el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, o por el propio sistema de determinación de asilo del Estado. La persona sólo puede ser removida a un país seguro, en donde existan dichas disposiciones, la vida o libertad de la persona no esté en riesgo, y en donde no será devuelto al presunto país de persecución. Si la persona es una víctima de trata de seres humanos, debe considerarse la asistencia social, o arreglos especiales al retorno a su país de origen, particularmente si la persona victima de la trata es menor. Cuando se contemple una decisión de remoción en casos en donde se identifique tráfico o trata, debe tomarse en cuenta la recopilación de evidencia y declaraciones de la persona traficada o victima de la trata, así como cualquier necesidad para la presencia física de la persona para proporcionar evidencia en cualquier procedimiento ante un tribunal. Se requiere capacitación especial en técnicas de interrogación, para las personas que recopilan la información de las víctimas de trata. La Sección 3.12, Migración Irregular, ofrece mayor detalle sobre temas relacionados con el tratamiento a personas víctimas de trata. 16

17 Sistemas de Gestión de Fronteras Aplique Lo Que Ha Aprendido 1 Existen tareas que deberían llevarse a cabo en la frontera que sean poco familiares o inadecuadas en su entorno? 2 Identifique una forma de cooperación que apoye la función de inspección fronteriza en su Estado. 3 De qué forma son capacitados los inspectores/personal fronterizo en su entorno? 4 Qué tan cercano al sistema óptimo, está el sistema de gestión de fronteras de su Estado? 5 Qué interfaces de sistema están disponibles para el personal fronterizo en su entorno? 6 De qué forma son manejadas las circunstancias especiales de las personas víctimas de trata y de los refugiados, en las fronteras, en su entorno? El Marco Operativo 17

18 Sección 3.3 Tema Cuatro Equilibrando la Facilitación y el Control: Otros Enfoques El equilibrio de facilitación y control es el requisito básico para un sistema de gestión de fronteras. Si bien esto generalmente se da en el punto físico de ingreso, de forma creciente se ha extendido y, en efecto, reubicado a la frontera a los puntos de embarque. En la búsqueda de un enfoque equilibrado, se han adoptado medidas para mejorar la integridad de las características de seguridad en los documentos de identificación y viaje, y para desarrollar nuevas formas de registrar y verificar las identidades de los viajeros y los migrantes. Un número de países está planeando introducir, o ya lo ha hecho, tarjetas de residencia de reemplazo y otros medios de identificación que incorporan códigos especiales legibles electrónicamente, y que son más resistentes a la falsificación. Esto puede asegurar mayor certeza cuando se identifica a un individuo, y al confirmar que el o ella es el titular genuino de la tarjeta. Parte de este proceso involucra el uso de tecnología, permitiendo la identificación a través de biométricos datos personales únicos, como la estructura facial, la geometría de la mano, huellas digitales, o los patrones del ojo para autenticar la identidad de los individuos. Estos enfoques servirán tanto para efectos de facilitación como de control al ingreso. Una forma importante de facilitar la migración antes de que el viajero llegue a la frontera, es a través de sistemas para emitir visas antes del viaje. Las visas son recomendaciones sobre la buena fe de los viajeros. Si se emiten más allá de las fronteras, este proceso ofrece a los representantes del país de destino, la oportunidad de hacer una evaluación de la buena fe antes del viaje, facilitando así el viaje y el ingreso de viajeros de buena fe. La Sección 3.1, Sistemas de Pasaportes y Visa, discute el diseño y operación de los sistemas de visados. Otros cuatro tipos de estrategias antes de llegar a las fronteras son practicadas por algunos Estados: Inspección Previa de Pasajeros, en donde los funcionarios de inmigración y aduanas son ubicados en el extranjero en aeropuertos, y tienen la responsabilidad de inspeccionar a los pasajeros que salen al país de los funcionarios. Creciente uso de Funcionarios de Enlace de Inmigración, y funcionarios de inspección de inmigración en el extranjero, para trabajar con, capacitar y asesorar al personal de las 18

19 Sistemas de Gestión de Fronteras aerolíneas, en la identificación de documentos fraudulentos. Esto permite la intercepción de viajeros de mala fe, previniendo los viajes no autorizados. Los acuerdos de Información Avanzada sobre Pasajeros entre algunos países, y entre las aerolíneas y los Gobiernos, que permiten que el manifiesto de pasajeros sea enviado por las aerolíneas, a las autoridades de inmigración del país de destino, antes de los vuelos, para una revisión previa antes de la llegada. Sanciones a las empresas transportistas, que buscan hacer responsables a las empresas por embarcar y transportar migrantes documentados de forma inapropiada, o indocumentados. Los temas que tienen que ver con la relación entre el gobierno y las empresas de transporte internacional, se discuten con mayor detalle en la Sección 3.4, Responsabilidades de las Empresas Transportistas Internacionales. Los temas relacionados con migración irregular se discuten en la Sección 3.12, Migración Irregular. Lo Que Usted Necesita Saber Acerca de... Procesamiento Avanzado de Pasajeros La clave para reducir las demoras de procesamiento en la frontera, es realizar el registro y procesamiento con el mayor tiempo posible, antes de que el viajero llegue a la frontera. El procesamiento remoto tiene los siguientes elementos: solicitud, procesamiento, y evidencia (cuando aplique), de la visa en el país de ciudadanía o embarque validación en el punto de embarque, de los documentos, permiso de entrar, e identidad procesamiento avanzado de las funciones de entrada, durante el periodo de tránsito personal capacitado adecuadamente, realizando inspecciones primarias en la frontera para separar rápidamente a los viajeros de buena fe, de aquellos que necesitan pasar a una inspección secundaria y mayor investigación El procesamiento avanzado de pasajeros, requiere de una sociedad estratégica con las aerolíneas, por medio de la cual, la información sobre los entrantes pendientes, se recopila al momento del registro, y es transmitida por manifiestos electrónicos a las autoridades fronterizas. El procesamiento previo permite a las autoridades fronterizas inspeccionar previamente a aquellos con permiso válido para ingresar, permitiendo el uso de líneas rápidas y una inspección rápida. A menos que exista evidencia de una intención contraria a los propósitos de la visa (e.g., el contenido del equipaje del viajero indica Equilibrando la Facilitación y el Control: Otros Enfoques 19

20 Sección 3.3 alguna intención de quedarse permanentemente o de trabajar), esta inspección puede estar limitada a una revisión final de identidad, una revisión de la validez de los documentos de viaje y visa, y una revisión en contra de la lista de alerta electrónica. Los sistemas de procesamiento avanzado de pasajeros, permiten a los pasajeros con documentación dudosa, o sin documentación, ser detenidos en la línea de ingreso. Esto permite que los pasajeros debidamente documentados sean procesados rápidamente. Este enfoque es factible sólo con tecnología avanzada y con tiempo de viaje suficiente, pero puede conllevar ahorros sustanciales en los recursos fronterizos. El procesamiento avanzado de pasajeros tiene ventajas adicionales, por ejemplo, se puede confirmar la identidad de un viajero antes de su llegada, se pueden finalizar algunas referencias, es más fácil referir datos a otras agencias, como aquéllas encargadas de la aplicación de la ley, y los recursos suficientes y adecuados pueden ubicarse en el punto de inspección. Lo Que Usted Necesita Saber Acerca de... Intercepción Los controles de gestión de fronteras se llevan a cabo algunas veces en el punto de embarque. Estos controles buscan identificar y negar el ingreso a personas que no cuenten con un documento de viaje válido, o con una visa válida, y a aquéllos que tienen una visa válida, pero que se presume que es una visa obtenida de mala fe, toda vez que el pasajero es evaluado y se determina que no cumple con las condiciones de la visa. Estos controles requieren de la cooperación de los transportistas y del estado en los puntos de embarque. La Asociación de Transporte Aéreo Internacional/Grupo de Trabajo de Autoridades de Control (IATA/CAWG), reúne a las aerolíneas y a las autoridades de control migratorio de 19 países, para desarrollar y conformar un programa de cooperación para la facilitación y procesamiento de pasajeros aéreos, al tiempo que asegura la acción efectiva en contra del tráfico ilegítimo. Algunos Estados ubican Funcionarios de Enlace de Inmigración (ILOs), con las aerolíneas, para ayudar en la identificación de documentos fraudulentos, y para ofrecer a las aerolíneas capacitación y asesoría sobre los requisitos de ingreso. Esto les permite cumplir con las obligaciones bajo la Convención Internacional sobre Aviación Civil (Convención de Chicago), y evitar sanciones. La Sección 3.4, Responsabilidades de los Transportistas Internacionales, contiene más información sobre la Asociación de Transporte Aéreo Internacional (IATA) y la Organización de Aviación Civil Internacional (ICAO). 20

21 Sistemas de Gestión de Fronteras Los ILOs son especialistas en evaluación de documentos. Aunque las aerolíneas deciden si permiten abordar a un pasajero, estas decisiones a menudo son hechas siguiendo el consejo de los ILO, relacionada con la autenticidad de los documentos de viaje y visas de los pasajeros. Al mantener una presencia visible en los aeropuertos internacionales, los ILOs también actúan como disuasivo a los tratantes de personas y a los pasajeros documentados inapropiadamente. Lo Que Usted Necesita Saber Acerca de... Control en la Barrera Fronteriza La atención se cambia hacia la frontera del Estado de destino cuando se permite al pasajero abordar. En esta etapa, la mayor consideración es la naturaleza de la propia frontera. El ingreso al Estado puede ser por aire, por mar, o por una frontera terrestre más larga y potencialmente más porosa (algunas veces llamada la frontera verde ), que requiere actividad de control entre los puntos formales de inspección. El enfoque holístico utilizado por Australia, parece funcionar. Australia ha determinado que es de su principal interés vigilar los movimientos dentro y fuera del país. Además de los números comparativamente menores involucrados en migración irregular, Australia ha mantenido un control sobre el flujo anual de inmigrantes a través de sus acuerdos de visa universal. Otros países, como EUA, los Estados Miembros de la Unión Europea, la mayoría de los Estados Africanos, Canadá, y otros, tienen que lidiar con fronteras terrestres, lo que claramente cambia la dinámica de la inmigración de formas que demandan acuerdos administrativos diferentes a los de Australia. Los países de la Unión Europea en particular, están discutiendo temas relacionados con la necesidad de patrullar a lo largo de las fronteras verdes. El movimiento de la Unión Europea es hacia el establecimiento de una fuerza común de guardia fronteriza, operaciones conjuntas de los Estados Miembros en fronteras externas, establecimiento de un programa de estudios base para la capacitación de guardias fronterizos, y la consolidación de todas las disposiciones europeas relativas a control fronterizo. En situaciones en donde esta forma de integración no es factible, aún existen oportunidades para una cooperación y colaboración cercana entre Estados que comparten una frontera terrestre común. El Acuerdo de Frontera Inteligente entre Canadá y EUA aborda un número de temas relacionados, y existen numerosos ejemplos de colaboración entre Estados en intercambio de información y coordinación operativa de vigilancia fronteriza y actividad de detección. Balancing Facilitation and Control 21

22 Sección 3.3 El análisis de las características físicas de la frontera y del tráfico proveniente al Estado, permite decidir sobre la ubicación de la infraestructura de control y los niveles de recursos requeridos. Si se va a evitar el cumplimiento de los controles migratorios, necesita ponerse especial atención a las posibles avenidas para el ingreso vía tráfico, e.g., como polizones en trenes, en camiones o en contenedores de barcos. El diseño físico de las terminales aéreas y marítimas debería aislar a los pasajeros que ingresan de los que salen, y asegurar que los pasajeros pasen a través de los puntos de inspección migratoria. El circuito cerrado de TV en terminales, puede asegurar que las llegadas no autorizadas a la frontera se vean imposibilitadas de retrasar su presentación para inspección en un intento por evitar la identificación de su vuelo o barco de procedencia. Este enfoque apoya la disponibilidad de la información sobre la identidad y nacionalidad, y asegura que los transportistas relevantes puedan hacerse responsables de la remoción. Para la efectividad de este enfoque, es importante un enlace oportuno con transportistas que son responsables por el costo de los pasajeros no autorizados. Estableciendo el perfil de los entrantes, analizando datos sobre movimientos pasados y con subsecuentes visas, permite concentrarse de forma eficiente en vuelos o embarcaciones particulares, y en individuos particulares en la inspección. Necesitan llevarse a cabo arreglos para inspeccionar a las tripulaciones de cruceros y barcos de carga, así como a la tripulación de las aerolíneas. Aplique Lo Que Ha Aprendido 1 De qué forma adaptaría usted el modelo esquemático de gestión de fronteras, para que funcione en su entorno? 2 De qué forma se equilibra el control con la facilitación en la frontera en su Estado? 3 De qué forma la facilitación de la seguridad fronteriza a través del procesamiento avanzado de pasajeros, puede ser implementada en su entorno? 4 De qué forma el control de la migración irregular, a través de la intercepción, puede ser implementada en su entorno? 22

23 Sistemas de Gestión de Fronteras Conclusiones Esta Sección revisó temas de política y operativos relacionados con el establecimiento de un sistema moderno de gestión de fronteras. Identifica las decisiones que necesitan tomarse, y las opciones que deben abordarse, para mantener un enfoque que enfatice la facilitación y el control. El sistema ideal de gestión de fronteras, es uno que utilice una amplia variedad de medidas tecnológicas. Éstas varían de las tecnologías básicas requeridas para la revisión de documentos y compilación de datos, hasta tecnologías más especializadas, que pueden utilizarse para detectar personas que se esconden en los contenedores de carga, o para monitorear mayores segmentos de frontera terrestre no patrullados. Fuentes Material sobre refugiados: and Material sobre la Convención en contra de la Tortura: Material sobre la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar: Material sobre los vínculos entre migración/asilo: and convention2002/index.htm Notas de Referencia 1 La Convención de las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar de 1982 (UNCLOS), permite a un Estado reivindicar mar territorial hasta doce millas náuticas a partir de su línea de demarcación (Artículo 3). 2 El Artículo 33(2) de la UNCLOS otorga la jurisdicción costera de un Estado sobre las aguas que yacen inmediatamente después de los límites del mar territorial hasta 24 millas a partir de su línea de demarcación. 3 Teniendo en mente que el Artículo 31 de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados prohíbe la imposición de penas por ingreso o presencia ilegal a refugiados que hayan venido directamente de un país en donde su vida o libertad fue amenazada. 23

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