BIBLIOTECA DEL CONGRESO NACIONAL DE CHILE DEPARTAMENTO DE ESTUDIOS, EXTENSIÓN Y PUBLICACIONES

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1 BIBLIOTECA DEL CONGRESO NACIONAL DE CHILE DEPARTAMENTO DE ESTUDIOS, EXTENSIÓN Y PUBLICACIONES EL SISTEMA PREVISIONAL EN CHILE DEPESEX/BCN/SERIE INFORMES AÑO XV, Nº 145 SANTIAGO DE CHILE ABRIL DE 2005

2 TABLA DE CONTENIDOS RESUMEN...1 INTRODUCCIÓN...1 LA REFORMA PREVISIONAL DE BASES FUNDAMENTALES DEL SISTEMA FINANCIAMIENTO PRINCIPALES PRESTACIONES EVOLUCIÓN COBERTURA PREVISIONAL Cobertura previsional sistema público: Cobertura previsional sistema AFP BRECHA ENTRE AFILIADOS Y COTIZANTES RESPONSABILIDADES FISCALES DE LA REFORMA PREVISIONAL...9 Análisis sobre los componentes del déficit previsional...12 a) Déficit Operacional...12 b) Bonos de Reconocimiento...12 c) Pensiones Asistenciales...13 d) Pensiones Mínimas...13 e) Déficit Previsional Total...14 f) Déficit Previsional Civil en Chile: MODIFICACIONES INTRODUCIDAS AL SISTEMA PREVISIONAL POR LA PROMULGACIÓN DE NUEVA LEGISLACIÓN EQUIDAD DEL SISTEMA...17 a) Efectos progresivos: Condiciones de Acceso y Beneficios...17 b) Efectos regresivos: Inequidades en Cobertura, Salarios y Género ) PROPUESTAS DE CORRECCIÓN Y MEJORAMIENTO DEL NUEVO SISTEMA DE PENSIONES...20 SELECCIÓN BIBLIOGRÁFICA...23 TABLA DE CUADROS Cuadro 1: Cobertura sistema público de pensiones Cuadro 2: Cobertura Estadística sistema de pensiones AFP: Cuadro 3: Cobertura efectiva sistema de pensiones AFP: Cuadro 4: Cobertura ocupacional sistema de pensiones AFP: Cuadro 5: Afiliados por tipo y sexo Cuadro 6: Déficit previsional en Chile: (% del PIB)...11 Cuadro 7: Déficit previsional en Chile: (% del PIB)...13

3 EL SISTEMA PREVISIONAL EN CHILE Informe elaborado por Fernando Arrau C. con la colaboración de Virginie Loiseau, de la Sección Estudios, BCN. RESUMEN Después de una breve reseña histórica sobre el sistema previsional público anterior, el presente informe entrega diversos antecedentes sobre el sistema actual en Chile. El material ha sido distribuido en los siguientes apartados: bases fundamentales del sistema, el financiamiento, las principales prestaciones, la evolución de la cobertura previsional entre 1935 y 2004, la brecha entre afiliados y cotizantes, las responsabilidades fiscales de la reforma previsional, las modificaciones introducidas al sistema previsional por la promulgación de nueva legislación, la equidad del sistema y las propuestas de corrección y mejoramiento del nuevo sistema de pensiones. INTRODUCCIÓN La aprobación de las llamadas leyes sociales en el primer gobierno de Arturo Alessandri Palma constituyó la primera acción en previsión social en Chile. Estas leyes se enmarcaban en la experiencia o modelo alemán diseñado por Bismarck, a fines del siglo XIX. En la práctica una construcción de seguros sociales segmentados profesionalmente. En una primera etapa, que finalizó a mediados del siglo pasado, se logró afiliar a la mayor parte de los trabajadores dependientes a cajas de previsión de carácter semipúblico que cubrieron una gama cada vez más amplia de prestaciones. Junto a tres cajas de previsión principales para el sector civil obreros, empleados particulares, empleados públicos civiles y dos para los funcionarios del orden castrense y policial, se crearon un importante número de cajas para atender a pequeños sectores con mayor poder de presión, que lograron cuadros de beneficios relativamente mejores a los de su profesión de origen. Asimismo, en las cajas principales se crearon, paralelamente a los regímenes generales, subregímenes preferentes para algunos sectores. Es así como al término de los años sesenta, el sistema chileno contaba con

4 2 35 cajas de previsión y 150 regímenes previsionales distintos. La normativa aplicable para todos ellos estaba dispersa en más de 600 cuerpos legales. En una segunda etapa, que se desarrolló fundamentalmente a partir de la década de los años sesenta, hasta 1980, y que respondió a las orientaciones de universalización de la seguridad social formuladas en el Plan Beveridge 1, los gobiernos de los presidentes Jorge Alessandri ( ), Eduardo Frei Montalva ( ) y Salvador Allende ( ) encaminaron sus esfuerzos hacia la aprobación de reformas tendientes a universalizar el sistema de seguridad social, a uniformar la multiplicidad de regímenes que lo integraban eliminando sus distorsiones y privilegios y a sanear los problemas financieros que lo aquejaban. El éxito obtenido sólo fue parcial. En materia de pensiones, ni Frei ni Allende lograron el consenso necesario para emprender el duro saneamiento que se requería para ordenar una multiplicidad de regímenes anárquicos, muchos de ellos excesivos. Una tercera etapa, actualmente en curso, se inició con la publicación, en noviembre de 1980, del Decreto Ley 3.500, que establece un sistema de pensiones financiado mediante capitalización individual y administrado por el sector privado. LA REFORMA PREVISIONAL DE 1981 La reforma se aplicó al conjunto del sistema previsional al que estaban adscrito los civiles, dejando intacto el régimen previsional de las fuerzas armadas, que mantuvieron gran parte de sus antiguos beneficios. 1. Bases fundamentales del sistema La base de la determinación de las pensiones está constituida por los fondos acumulados por el afiliado en una cuenta individual, conformada por los aportes efectuados a lo largo de su vida laboral más los rendimientos de la inversión de estos fondos en el mercado financiero. En contraste con el régimen tradicional que confiaba la gestión del sistema de pensiones a instituciones semipúblicas, en el nuevo régimen los fondos previsionales son administrados por entidades privadas, denominadas Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), constituidas como sociedades anónimas. Las AFP están sujetas a requerimientos mínimos de capital y rentabilidad y se financian sobre la base de comisiones cobradas a sus afiliados. Estos y otros aspectos del sistema están bajo el control de la Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones, dependiente del Ministerio del Trabajo. 1 Su autor, William Beveridge, propuso junto con E.F. Schumacher, y a petición del gabinete de coalición que gobernaba Gran Bretaña durante la Segunda Guerra Mundial, las bases de la moderna seguridad social, recomendando la lucha contra la pobreza, la enfermedad y el desempleo. El Plan tuvo un impacto mundial.

5 3 La afiliación al sistema y los aportes son obligatorios para todos los trabajadores dependientes, pero el trabajador, en principio, puede elegir libremente entre las distintas AFP del sistema y trasladarse de una a otra en cualquier momento. Lo cual contrasta con el sistema anterior, en el cual la adscripción a una Caja de Previsión estaba determinada por el tipo de actividad desempeñada por el trabajador. Las AFP compiten en el mercado por la captación de afiliados, principalmente sobre la base del monto de las comisiones cobradas y la rentabilidad de sus fondos. 2. Financiamiento Los aportes previsionales pagados por el trabajador y el empleador son menores a los vigentes en el antiguo sistema previsional al momento de la reforma. Hasta antes de marzo de 1981, la tasa promedio de los aportes a cargo del trabajador alcanzaba a poco más de un 10 por ciento, en tanto que la correspondiente al empleador superaba el 20%. En marzo de 1981, prácticamente la totalidad de las contribuciones a la seguridad social fueron traspasadas al trabajador, elevando sus aportes a alrededor de un 26% de su ingreso imponible. Para compensarlo se estableció simultáneamente un reajuste especial de remuneraciones. En el nuevo sistema establecido, en cambio, la tasa de aportes a cargo del trabajador quedó fijada inicialmente en un 17%, del cual los aportes al fondo de pensiones corresponde al 10% de la remuneración bruta. De este modo, el mejoramiento de los ingresos líquidos por la diferencia de tasas de aportes previsionales fue de un 11,6%. Disminución financieramente posible porque en 1979 se habían eliminado las pensiones por antigüedad, extendiendo la edad promedio de jubilación por vejez. Este mejoramiento significó un incentivo para el primer traslado de los trabajadores hacia las AFP. 3. Principales prestaciones El nuevo régimen, al igual que el antiguo sistema de reparto, admite distintos tipos de pensiones de retiro: contratación de una renta vitalicia; retiro programado, que permite al afiliado recibir una pensión pagada por la AFP, con cargo al saldo que ha logrado acumular a lo largo de su vida activa. Variable, es calculada año a año de acuerdo a la rentabilidad del fondo y a la expectativa de vida del pensionado y sus potenciales beneficiarios en caso de fallecimiento; renta temporal con renta vitalicia diferida: opción intermedia entre las dos anteriores. Un retiro programado es cambiado al régimen de renta vitalicia a partir de una fecha determinada; pensiones anticipadas, para quienes adelantan su jubilación para antes de los 60 ó 65 años, y

6 4 pensión mínima garantizada por el Estado, que se paga cuando los fondos acumulados no alcanzan a financiar un valor mínimo de la pensión y el Estado aporta los recursos faltantes para hacerlo posible. La reforma permite que las pensiones se ajusten de acuerdo a la inflación, puesto que su valor queda establecido en Unidades de Fomento al momento de adoptar la opción de retiro. 4. Evolución cobertura previsional Cobertura previsional sistema público: El sistema de pensiones chileno se expandió con rapidez durante sus primeros años de existencia (Arenas de Mesa, 2000). Si se toma el año 1924 como punto de partida, no deja de ser significativo que en sólo 10 años el sistema ya cubriera a más de un 55 por ciento de la fuerza de trabajo (Cuadro 1). Entre 1935 y 1955 la expansión continuó a tasas superiores al 2.5 por ciento anual, elevando su cobertura a cerca de dos tercios de la fuerza de trabajo. Durante las dos décadas siguientes este crecimiento se redujo al 2 por ciento anual, excediendo levemente el crecimiento de la población activa, de modo que la cobertura del sistema se incrementó en 13 puntos adicionales, llegando a un máximo de 79 por ciento de la fuerza de trabajo en En los años posteriores y hasta la reforma de 1980 como resultado del aumento del desempleo, de la mayor precariedad de las relaciones laborales y de los incentivos a la evasión en un contexto de estrechez económica tanto el número de los afiliados como el de los contribuyentes activos, así como la cobertura del sistema, se redujeron 2. Por su parte, los beneficiarios pasivos del sistema, relativamente pocos a comienzos del período, se incrementaron sistemáticamente hasta superar los a fines del decenio de Este aumento, que refleja la maduración del sistema, continuó creciendo durante la década siguiente a tasas del orden del 5.7 por ciento anual, hasta llegar a superar el millón de personas a fines de la década de Marcel, Mario y Arenas de Mesa, Alberto, Social security Reform in Chile, Inter-American Development Bank, Occasional Papers, Nª 5, Washington, DC.

7 5 Cuadro 1 El cuadro 1 muestra también una caída de la relación entre beneficiarios activos y pasivos del sistema hasta llegar, a fines del decenio de 1970, a una situación en la que por cada pensionado existían sólo dos contribuyentes. La caída en este coeficiente durante la segunda mitad de los años setenta se debió, en buena parte, a la disminución de la cobertura derivada del aumento del desempleo, del empleo informal y de la evasión. Aun así, la relación entre afiliados activos y pasivos del sistema previsional se ubicaba a fines de esa década por debajo de la que hubiera permitido manteniendo el principio de reparto con edades de jubilación y tasas de aportes atractivas garantizar el pago de pensiones razonables en el largo plazo (Arenas, 2000) Cobertura previsional sistema AFP Todos los trabajadores asalariados, incluso los trabajadores agrícolas, empleadas domésticas y empleados de microempresas, están cubiertos obligatoriamente en el nuevo sistema de pensiones administrado por el sector privado, no así los trabajadores independientes, que pueden afiliarse en forma voluntaria. En los meses posteriores a la reforma de 1981 cerca de contribuyentes, equivalente a un 70 por ciento de los afiliados a las cajas de previsión, se trasladaron del antiguo al nuevo sistema. Este traslado masivo fue incentivado fundamentalmente por las menores tasas de aportes que el nuevo sistema ofrecía, lo que representaba para el trabajador que se trasladaba un aumento cercano al 10 por ciento en su ingreso líquido. Adicionalmente, el traslado se vio también motivado por la mala imagen pública del antiguo sistema, al que ya se hizo alusión (Arenas, 2000). Como puede apreciarse en el Cuadro 2, el número de afiliados al nuevo sistema se ha cuadruplicado desde La evolución de la cobertura estadística (afiliados sobre fuerza de trabajo) del sistema de pensiones de AFP ha aumentado sistemáticamente en los últimos 18

8 6 años, de un 38% en 1981, a 102.9% en 1999 (sobre cobertura: mayor número de afiliados que la fuerza de trabajo). Estas cifras han llamado la atención de los observadores ya que es sabido que el sistema de AFP no cubre cerca de un 30% de la fuerza de trabajo, compuesta por trabajadores que cotizan en el antiguo sistema de reparto, en las cajas de previsión de las Fuerzas Armadas y Carabineros, y trabajadores independientes que en su mayoría no están cubiertos por el sistema. Cuadro 2 Una de las principales causas de la sobre cobertura, que en este cuadro sólo se aprecia desde 1997, son las mujeres. La cobertura estadística presenta para ellas un número de afiliadas mayor a la fuerza de trabajo femenina a partir de En 1999, esta proporción alcanzó a 126.5%. En 1992 la sobre cobertura no sólo se presentaba entre las mujeres sino que también entre los hombres. Las mujeres entre 15 y 35 años mostraron una fuerte sobre cobertura, que se grafica en que las afiliadas representaban el 144% de la fuerza de trabajo femenina en esas cohortes, mientras las mujeres entre 35 y 45 años presentaban una cobertura estadística de un 89%. Estos antecedentes confirman que las mujeres se retiran de la fuerza laboral en el período de maternidad. Los hombres también presentaron una sobre cobertura entre las edades de 15 y 35 años, para quienes se registró una cobertura estadística de 111% en En el caso de los hombres, el número de afiliados es incluso superior a la población masculina. Estas tendencias se agudizan en 1994, elevándose levemente en 1998 (Arenas de Mesa, 2000). Todo lo anterior reafirma la necesidad de limpiar las series de afiliados del sistema privado de pensiones.

9 7 La cobertura efectiva (cotizantes sobre la fuerza de trabajo) del sistema de pensiones de AFP debería ser medida, a no ser que se actualicen las series de afiliados, con información básicamente proveniente de los cotizantes. El Cuadro 3 muestra que en el contexto efectivo, la cobertura previsional del sistema de AFP, ha aumentado de 29% en 1982 a un 55% en Cuadro 3 A pesar de la expansión de la cobertura previsional, más de 2 millones de personas pertenecientes a la fuerza de trabajo no acceden al sistema de pensiones, la mayoría de ellos trabajadores independientes. Estos no están obligados a cotizar. A fines de 2002 sólo un 2,7% de los cotizantes eran independientes, siendo que representan un 25% de la fuerza de trabajo. Existe una discriminación tributaria contra los independientes que pagan impuestos ya que, a diferencia de los asalariados, ellos no pueden descontar de su base impositiva los aportes a la seguridad social (Ruiz Tagle, 2004). Otro indicador para medir la cobertura previsional es la cobertura ocupacional (cotizantes sobre ocupados) que se presenta en el cuadro siguiente, en el cual se explican los orígenes de cada columna:

10 8 Cuadro 4 Para disponer de una visión actualizada de la cobertura, en el Cuadro 5 se entrega la situación de afiliados por tipo y sexo hasta 2004: Cuadro 5 AFILIADOS POR TIPO Y SEXO TIPO-SEXO DEPENDIENTES Masculino Femenino Sin información INDEPENDIENTES Masculino Femenino Sin información TOTAL Masculino Femenino Sin información Fuente: Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones, 2005

11 9 5. Brecha entre afiliados y cotizantes Una importante brecha se ha abierto entre afiliados (6.1 millones) y cotizantes (3.2 millones). En un sistema de capitalización individual, entre otras variables, tanto la densidad (el período de aportes) como el monto de las imposiciones efectuadas repercuten en la acumulación de fondos por parte de los cotizantes. La evidencia indica que tras casi 20 años de funcionamiento del nuevo sistema, a pesar de los altos rendimientos de los recursos invertidos, una significativa proporción de los contribuyentes han acumulado fondos que están muy lejos de garantizar pensiones de retiro razonables (Arenas de Mesa, 2000). Uno de los motivos que producen la diferencia entre el número de afiliados y el de los cotizantes es el abandono del sistema previsional por parte de muchos de aquellos trabajadores que han dejado de aportar por un tiempo suficiente para acceder en el futuro a una pensión mínima. Otra causa corresponde a la alta tasa de atraso o morosidad en el pago de aportes por parte de los empleadores, permitido por la legislación vigente. En la actualidad más de 2 millones de personas 35% del total de afiliados a las AFP no han aportado a sus cuentas individuales por más de un año. Una encuesta, encargada por la Asociación de AFP, tiende a corroborar estas apreciaciones. De acuerdo con dicho estudio, un 26 por ciento de los afiliados que no tienen los aportes al día corresponde a personas especialmente mujeres que se retiraron voluntariamente de la fuerza de trabajo, un 13 por ciento son cesantes, un 37 por ciento son trabajadores independientes y un 22 por ciento corresponde a morosos del sistema. Esta situación contrasta con las expectativas de los impulsores de la reforma de 1981, en cuanto a que la creación del sistema de capitalización individual conduciría a una reducción de la evasión y a un aumento de la cobertura previsional. Tales expectativas no se han materializado, no sólo por dificultades para una fiscalización adecuada del sistema, sino también porque el largo período de acumulación requerido y la garantía de una pensión mínima limitan los incentivos que los trabajadores tienen para efectuar los aportes necesarios y controlar a sus empleadores (Arenas de Mesa, 2000). 6. Responsabilidades fiscales de la reforma previsional El sistema de pensiones está organizado siguiendo las políticas del Banco Mundial que ha recomendado sistemas de pensiones multipilares, donde se separe la función de ahorro del rol redistributivo. La multipilaridad está constituida por: El 1er Pilar: el Estado en su rol subsidiario que financia parte de las pensiones mínimas y la totalidad de las pensiones asistenciales de los ancianos pobres. El 2do Pilar: las AFP que administran los ahorros previsionales obligatorios. El 3er Pilar: los trabajadores que ahorran voluntariamente (APV) para aumentar o anticipar su pensión (Asociación Gremial de AFP 7 [2005])

12 10 Después de la reforma al sistema de pensiones de , el Estado ha debido enfrentar un considerable déficit financiero del sistema previsional, el que se ha mantenido durante los últimos 23 años de funcionamiento del sistema. Este déficit proviene del financiamiento directo de compromisos que el sector público mantiene en forma transitoria o permanente con el sistema de pensiones. Los componentes del déficit previsional son los siguientes: a) Déficit Operacional: financiamiento de la operación del antiguo sistema público de pensiones (pago de pensiones), hasta su extinción; b) Bonos de Reconocimiento: instrumento financiero que reconoce los años de cotizaciones en el antiguo sistema a los contribuyentes que se cambiaron al sistema privado de pensiones; c) Pensiones Asistenciales: el pago de pensiones no previsionales (asistenciales) a los inválidos, ancianos (mayores de 65 años) indigentes y a los indigentes y/o carentes de previsión; d) Pensiones Mínimas: la garantía estatal a las pensiones mínimas del sistema privado de pensiones; e) Déficit Previsional Militar: el financiamiento de la operación del antiguo sistema de pensiones de las Fuerzas Armadas y Carabineros. El Déficit Operacional y los Bonos de Reconocimiento tienen en común ser compromisos fiscales transitorios que fueron originados directamente por la reforma al sistema previsional de La transición se extenderá en el primer caso hasta el año 2050 y en el segundo hasta el año 2038 (Arenas de Mesa, 1999) Las Pensiones Asistenciales y el Déficit Previsional Militar son compromisos fiscales con el antiguo sistema de pensiones, por su parte las Pensiones Mínimas son compromisos del Estado con el nuevo sistema de AFPs. Tanto las Pensiones Asistenciales, el Déficit Previsional Militar y la Garantía Estatal de Pensiones Mínimas del sistema de AFPs, son gastos previsionales a ser cubiertos por el fisco en forma permanente. El déficit previsional militar es considerado, a pesar de que éste no fue causado por la reforma al sistema de pensiones de , sin embargo, es parte de los compromisos fiscales que el Estado mantiene en el sistema de pensiones chileno.

13 11 Cuadro 6 DÉFICIT PREVISIONAL EN CHILE: (% del PIB) Año Déficit Operacional Bonos de Reconocimiento Pensiones Asistenciales Pensiones Mínimas Déficit Previsional Total (1) (2) (3) (4) (5) ,6% 0,0% 0,2% 0,00% 3,8% ,0% 0,1% 0,3% 0,00% 6,4% ,5% 0,2% 0,4% 0,00% 7,0% ,9% 0,2% 0,5% 0,00% 7,6% ,0% 0,2% 0,5% 0,00% 6,7% ,9% 0,3% 0,5% 0,00% 6,8% ,2% 0,4% 0,5% 0,00% 6,0% ,6% 0,4% 0,4% 0,00% 5,3% ,7% 0,4% 0,3% 0,01% 5,4% ,5% 0,5% 0,3% 0,01% 5,4% ,5% 0,5% 0,3% 0,01% 5,4% ,3% 0,5% 0,3% 0,01% 5,2% ,4% 0,6% 0,3% 0,01% 5,3% ,2% 0,7% 0,3% 0,01% 5,2% ,9% 0,7% 0,3% 0,02% 4,9% ,2% 0,7% 0,3% 0,02% 5,2% ,1% 0,8% 0,3% 0,02% 5,2% ,3% 0,9% 0,3% 0,03% 5,5% Promedio Anual ,5% 0,2% 0,4% 0,00% 6,1% ,3% 0,7% 0,3% 0,02% 5,2% ,9% 0,4% 0,4% 0,01% 5,7% Fuente:Arenas de Mesa y Marcel (1) Incluye estimación del Déficit Previsional Militar.

14 12 Análisis sobre los componentes del déficit previsional a) Déficit Operacional Durante la transición previsional desde un sistema de reparto a un modelo de capitalización individual la principal fuente del déficit previsional tiene su origen en el desequilibrio financiero proveniente de la operación del antiguo sistema. En 1980, el antiguo sistema pagaba más de un millón de pensiones y tenía 1,7 millones de contribuyentes. Esto generaba un déficit de 1,7% del PIB (Marcel y Arenas de Mesa 1991). Con la reforma al sistema de pensiones, cerca de 1,2 millones de contribuyentes se traspasaron al nuevo sistema entre 1981 y 1982, lo que generó un déficit operacional de 6% del PIB en 1982, el cual ha sido financiado con fondos públicos. Después de 1984, el déficit operacional creció a menores tasas que el producto debido al fuerte crecimiento económico y a la lenta disminución de beneficiarios pasivos del antiguo sistema. Como resultado de lo anterior, el déficit operacional disminuyó de 6,9% a 4,3% del PIB entre 1984 y Esta tendencia debería continuar; sin embargo, los beneficios previsionales entregados por el gobierno en la década de los años 90 han mantenido estable el déficit operacional, así éste déficit alcanzó un 4,3% del PIB en 1998 (ver cuadro 6). b) Bonos de Reconocimiento Los Bonos de Reconocimiento (BR) consisten en una transferencia, suma total, que el Estado paga a los afiliados al momento de cumplir los requisitos para pensionarse, reconociendo los derechos adquiridos por los años de contribuciones realizadas, de los asegurados del antiguo sistema que se trasladaron al sistema de capitalización individual. Los BR representan un compromiso del Estado con los imponentes del antiguo sistema público de reparto que, previo a la reforma previsional de , tenía sólo un carácter implícito y que en el presente es explícito. El cambio más sustancial a este respecto, no es la existencia de un compromiso fiscal, sino la magnitud de éste y el perfil temporal en que debe hacerse efectivo (Arenas de Mesa y Marcel,1993). La modalidad de pago de los BR implica para el Estado una carga adicional, ya que al presentar los afiliados distintas esperanzas de vida existe un importante traspaso de recursos desde el Estado hacia las AFPs y compañías de seguros. El gasto en BR está creando importantes presiones sobre las finanzas públicas. Este promedió un gasto público anual de 0,7% del PIB en el período y las proyecciones indican que continuará creciendo en la próxima década.

15 13 Promedio Déficit Operac. Cuadro 7 DÉFICIT PREVISIONAL EN CHILE: (% del PIB) Bonos de Reconoc. Pensiones Asistenc. Pensiones Mínimas Déficit Previsional Civil Déficit Previsional Militar Déficit Previsional Total ,7% 0,4% 0,2% 0,00% 4,3% 1,8% 6,1% ,0% 0,3% 0,7% 0,02% 4,0% 1,2% 5,2% ,8% 1,2% 0,4% 0,13% 4,6% 1,3% 5,9% ,6% 0,8% 0,4% 0,41% 3,3% 1,3% 4,6% ,8% 0,1% 0,5% 0,77% 2,1% 1,3% 3,4% ,3% 0,0% 0,5% 1,19% 1,9% 1,3% 3,2% ,4% 0,6% 0,5% 0,61% 3,0% 1,3% 4,3% Fuente: Arenas de Mesa 1999 b. c) Pensiones Asistenciales El sistema público de pensiones en Chile otorga más de 1,3 millones de pensiones mensuales, de las cuales más de beneficios son pensiones asistenciales (PASIS). Estas últimas, desde su creación en 1975, fueron diseñadas para beneficiar a la población carente de previsión y de escasos recursos, tradicionalmente desprotegida de beneficios previsionales. Entre estos sectores se encuentran los trabajadores por cuenta propia, parte de los trabajadores rurales, así como los asalariados del sector informal. La cobertura de las pensiones asistenciales ha crecido significativamente entre ; sin embargo, la demanda potencial aún no es cubierta completamente (Arenas de Mesa 1999). El gasto público en PASIS se incrementó sostenidamente, más de 4 veces, pasando de US$ 75 millones en 1981 a US$ 305 millones en Esto fue consistente con la evolución de la cobertura y del valor unitario promedio de las PASIS en el período (Cuadro 6). El gasto en PASIS promedió anualmente un 0,4% del PIB entre 1981 y El gasto público o compromiso fiscal en pensiones asistenciales se ha transformado en un importante gasto corriente para el Gobierno Central. A modo de ilustración el presupuesto de PASIS, en 1999, fue equivalente a seis veces el presupuesto de todos los programas de capacitación del Ministerio del Trabajo ejecutados por el Servicio Nacional de Capacitación y Empleo, y más de 7 veces el presupuesto de todos los programas del Fondo de Solidaridad e Inversión Social (FOSIS) del Ministerio de Planificación. d) Pensiones Mínimas El sistema de capitalización individual ofrece una garantía estatal de pensiones mínimas, como se ha señalado, a todos los afiliados que presenten 20 o más años de cotizaciones y que con sus fondos acumulados no pueden financiar una pensión básica determinada por el Estado. La pensión mínima es la misma en el antiguo y nuevo sistema, y el gobierno, sobre la base de la inflación pasada, periódicamente ajusta el valor de este beneficio. Al observar la relación entre el valor de la pensión mínima y el salario mínimo se ve que la pensión mínima ha estado

16 14 creciendo a mayores tasas que el salario mínimo en las últimas dos décadas. Así, el gasto en pensiones mínimas también debería expandirse por esto y otras causales. La garantía estatal en pensión mínima se hace efectiva una vez que el fondo de pensiones se agota. El cuadro 6, muestra que el gasto en pensiones mínimas ha aumentado sostenidamente y conforme el sistema privado madure, éste seguirá creciendo debido al aumento en el número de pensionados. Este gasto ha promediado anualmente un 0,01% del PIB en En 1998 la garantía estatal representó US$ 25 millones y, en el Presupuesto de 1999, está estimado un gasto de US$ 33 millones. La futura evolución de las responsabilidades fiscales en pensiones, como veremos más adelante, depende crucialmente de la evolución del gasto en pensiones mínimas, el que representa un compromiso permanente del Estado con la reforma previsional. Addendum: Según Alberto Arenas de Mesa (2004), el déficit del sistema de pensiones en la transición ha sido bastante más que lo estimado inicialmente: El esfuerzo fiscal ha alcanzado un promedio anual de 5,7% del PIB entre 1981 y Una proporción importante de los asegurados quedarán en pensiones mínimas (especialmente las mujeres). Sumando las pensiones mínimas y asistenciales, más de un 50% de las pensiones dependerán directamente del Estado, lo que hace pensar que en régimen estaremos en presencia de un sistema mixto donde el sector privado administra las AFP y el Estado tiene un rol subsidiario como garante de Pensiones Mínimas y proveedor de Pensiones Asistenciales. En este contexto, es oportuno pensar que un sistema básico público y solidario de pensiones, o Pilar 1, puede ser compatible con la realidad y con el actual sistema administrado por el sector privado (AFP, Pilar 2). e) Déficit Previsional Total El déficit previsional se compone del déficit previsional civil y militar. El primero está formado por el déficit operacional, los bonos de reconocimiento, las pensiones asistenciales y las pensiones mínimas, en tanto que el segundo proviene de la operación de las antiguas cajas de previsión de las Fuerzas Armadas y Carabineros, sector que no fue incluido en la reforma previsional de Estimaciones indican que el déficit previsional militar promedió anualmente 1,5% del PIB entre 1981 y 1998, lo que sumado al déficit operacional civil que promedió 3,4% del PIB, generaron un déficit operacional para el mismo período de 4,9% del PIB. El cuadro 6 muestra que el desequilibrio fiscal generado por la reforma al sistema de pensiones ha sido sustancial. Entre 1981 y 1998 el déficit previsional en Chile promedió 5,7% del PIB. Este promedio se compara con el déficit previsional de 2,4% del PIB entre , período anterior a la reforma del sistema de pensiones.

17 15 Los sistemas de pensiones necesitan más de 40 años para madurar dice Alberto Arenas (1999), economista de la Universidad de Pittsburg, asesor de la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda de Chile antes de esta fecha será difícil determinar los efectos permanentes en las finanzas públicas y la economía de la reforma del sistema de pensiones. Las cifras presentadas más arriba, sin embargo, señalan que en conjunto con los beneficiosos efectos sobre el desarrollo de los mercados financieros y de capitales, la privatización del sistema de pensiones provocó, al menos durante la transición previsional, 0un sustancial déficit que está siendo financiado por el Estado. En este contexto, el incremento del ahorro doméstico en la economía chilena que ha sucedido durante este período puede ser explicado por la sistemática absorción del déficit previsional por parte del sector público. El supuesto éxito de la reforma en aumentar el ahorro doméstico en Chile se debe más a la disciplina fiscal que a la administración privada del sistema de pensiones. f) Déficit Previsional Civil en Chile: La evolución del déficit previsional civil como porcentaje del PIB asumiendo que el PIB crece a una tasa constante de 4% anual en todo el período muestra que el déficit previsional civil creció de 4.4% a 4.7% del PIB entre 1998 y 1999, y a 4.8% del PIB en el año Luego continuará creciendo a menores tasas que el PIB y así disminuirá a 3.9%, 2.3% y 2.0% del PIB en los años 2010, 2020 y 2037 respectivamente. El gasto promedio anual del déficit previsional será de 1,4% del PIN entre 1999 y el año 2037 (ver cuadro 7). La proyección del compromiso fiscal en el sistema de pensiones se mantendrá elevada como porcentaje del PIB por varias décadas. Si a esta proyección se agregara el déficit de las antiguas cajas de previsión de las Fuerzas Armadas y Carabineros, el déficit previsional total estará por sobre el déficit público, incluso después de 40 años de implementada la reforma de pensiones, muy lejos de los resultados esperados relacionados con la supuesta recuperación actuarial y financiera en que se encontraría el nuevo sistema de pensiones respecto de la situación que enfrentaba el antiguo sistema público de reparto. La estimación de gasto fiscal promedio anual que genera del déficit previsional total, incluyendo el déficit militar, alcanza a 4.3% del PIB entre 1999 y el año 2037 (ver cuadro 7). El compromiso fiscal generado por el déficit previsional civil medido como valor presente (descontado al 7%) es cerca de US$ 57 mil millones, 75% del PIB ó 10 veces la deuda pública externa total de Estos resultados difieren fuertemente de aquellos estimados al momento de la reforma de pensiones. Mientras las estimaciones originales indicaban que en el año 2015 el déficit llegaría a 2.0% del PIB, recientes estimación presentan que el déficit previsional civil alcanza un 3.2% del PIB en el año 2015 y en el año 2037, aún se supera el 2% del PIB 3. 3 Ortúzar, Pablo El déficit previsional: recuento y proyecciones. En: Baeza, Sergio y Manubens, Rodrigo, Sistema privado de pensiones en Chile. CEP, Santiago/ Arenas de Mesa, 1999.

18 16 7. Modificaciones introducidas al sistema previsional por la promulgación de nueva legislación. Las principales modificaciones que se han efectuado al sistema previsional actual han tenido como objeto el destino que las AFP deben dar al Fondo de Pensiones que administran: límites de inversión de las AFP en los distintos instrumentos que la ley les autoriza; reformas al modo como las AFP se han insertado en el mercado de capitales y la manera en que se relacionan con otros participantes en la propiedad de las empresas donde invierten los recursos del Fondo de Pensiones. Sobre la cobertura, la Ley Nº , de 1991 estableció una Cuenta de Ahorro de Indemnización, a la que pueden incorporarse voluntariamente, bajo ciertas condiciones, los trabajadores regidos por el Código del Trabajo y que es obligatoria para los trabajadores de casa particular. El saldo acumulado en esta cuenta estará constituido por el aporte mensual, realizado por el empleador de su cargo, de un 4.11% de la remuneración del trabajador (con un tope de 90 unidades de fomento) y por la rentabilidad que estos aportes logren alcanzar. Todos los trabajadores afectos a esta ley pueden acogerse a sus beneficios con independencia de si su afiliación previsional corresponde al sistema administrado por el sector privado (AFP) o al antiguo régimen público (INP), aunque en ambos casos el aporte se debe enterar en una AFP, la que se encarga de realizar las labores de cobranza de los aportes y la administración de los fondos. La Cuenta de Ahorro de Indemnización es personal, totalmente independiente de la Cuenta de Capitalización Individual y de la Cuenta de Ahorro Voluntario, y única, es decir, que aún en caso de que el trabajador tenga más de un empleador y que cada empleador efectúe el aporte que le corresponda, sólo existirá una cuenta por trabajador. El trabajador puede retirar los fondos acumulados en la Cuenta de Ahorro de Indemnización, incluida su rentabilidad, cuando acredite el término de la relación laboral, no importando el motivo que hubiere causado este evento. Si el trabajador estuviera en la situación de prestar servicios a más de un empleador, únicamente está habilitado para retirar los fondos acumulados con el empleador con quien se puso fin a la relación laboral. El retiro de los aportes, al igual que la indemnización legal, no está afecto a impuestos. En septiembre de 1999, se promulgó la Ley N (conocida como Ley Seguel-Bustos) la cual introdujo cambios a las formalidades requeridas para validar la comunicación del despido de un trabajador. En efecto, el artículo único de esta ley introdujo cambios al Código del Trabajo estableciendo que junto con la comunicación del despido al trabajador, debe informársele acerca del cumplimiento por parte del empleador de la obligación de enterar las cotizaciones previsionales descontadas del sueldo del trabajador. Si el empleador no hubiere cumplido con dicha obligación se entenderá por no válido el despido. Si bien esta ley no apunta a resolver directamente un tema de cobertura, no es menos cierto que, al impedir el despido de trabajadores que no tengan sus cuentas previsionales al día, obliga al empleador a regularizar la situación de todo aquel trabajador que pretenda despedir, lo que obviamente se traduce en una mayor cobertura previsional.

19 17 8. Equidad del sistema En la teoría económica, no hay consenso sobre la relación entre distribución del ingreso y el sistema de pensiones de capitalización individual. Edi Karni e Itzhak Zilcha (1989) y Giancarlo Corsetti y Klaus Schmidt (1995), usando un modelo similar, de generaciones con crecimiento endógeno, llegan a conclusiones opuestas sobre el beneficio para la población de la introducción de un sistema de capitalización individual. Algunos autores han discutido que es posible una transición Pareto-Superior es decir, hacia un equilibrio en los beneficios para la población desde un esquema público a uno privado de capitalización individual. Sus argumentos están basados en reconocer que las contribuciones del sistema público son proporcionales al ingreso laboral (impuesto sobre el ingreso laboral), produciendo distorsiones que la transición hacia el nuevo sistema privado eliminaría generando una transición Pareto-Superior (Arenas 1999). Respecto del caso chileno, se ha afirmado que una de las principales características de un sistema de reparto es su capacidad para redistribuir ingresos intra e intergeneracionalmente. Sin embargo, el sistema público de reparto no estuvo ausente de críticas respecto de sus efectos redistributivos. De acuerdo a lo señalado por Mesa-Lago 4 los beneficios que fueron hacia los grupos más beneficiados fueron indirectamente financiados (vía incrementos en precios e impuestos) por quienes no estaban asegurados. Otro estudio de los efectos redistributivos del sistema de reparto mostraron que el sistema era moderadamente progresivo. Ambos puntos de vista no necesariamente son opuestos. Los privilegios disfrutados por grupos relativamente pequeños y los regímenes especiales para los grupos poderosos fueron ciertamente inequidades del sistema de reparto. Sin embargo, los efectos agregados del sistema pueden haber sido moderadamente progresivos (Marcel y Arenas de Mesa, 1991). La privatización del sistema de pensiones en Chile terminó con cualquier efecto redistributivo que el antiguo sistema pudo generar. a) Efectos progresivos: Condiciones de Acceso y Beneficios El esquema público fue reformado en 1979 previo a su privatización en los siguientes aspectos: (i) estandarización de la edad de jubilación para mujeres a los 60 años y hombres a los 65; (ii) eliminación de algunos privilegios tales como las llamadas pensiones "perseguidoras" (cuyo monto era ajustado con el salario del asegurado previo a su jubilación) y pensiones de antigüedad (beneficios pagados por años de contribuciones sin importar la edad). Estas reformas generaron efectos progresivos en el sistema público y fueron un paso preliminar a la reforma del sistema de pensiones de En el programa privado las condiciones de acceso y la reglamentación de pensiones son uniformes. La pensión de vejez exige 65 años en los hombres y 60 en las mujeres. La jubilación anticipada está permitida siempre que el fondo acumulado personal del asegurado baste para financiar una pensión superior al 50% del promedio de ingresos del asegurado en 4 Mesa-Lago, Carmelo, Las reformas de pensiones de seguridad social en América Latina: Sistemas públicos, privados, mixtos y paralelos. Estudios de la Seguridad Social, No. 80:

20 18 los diez últimos años y sea igual a 110%, a lo menos, de la pensión de vejez mínima. El fondo para pensión de vejez se compone de: las contribuciones netas del asegurado (una vez descontada la comisión fija de la AFP), un Bono de Reconocimiento del Estado, los retornos correspondientes a la inversión, y posibles depósitos en la cuenta de ahorros voluntaria. El programa público es menos restrictivo para conceder la pensión mínima, ya que sólo exige 15,3 años de afiliación y 7,7 años de contribuciones para los hombres, y 9,6 años de afiliación sin requisitos de contribuciones para las mujeres. Los menores requisitos que gozaban las mujeres respecto de los hombres forman parte de la discriminación "positiva" en favor de ellas del programa público de pensiones. Los asegurados desempleados y los trabajadores a tiempo parcial tienen derecho a cobertura de invalidez y muerte, así como a la pensión mínima, durante un año después de su despido, siempre que hayan acumulado contribuciones por seis meses durante el año anterior. En una comparación del nivel promedio de pensiones en el programa público y en el privado se apreció que, en 1991, la privada era mayor que la pública en 43%, respecto de las pensiones de vejez (US$ 149 mensuales), 100% en invalidez (US$ 206) y 46% en caso de muerte (US$ 92). La validez de este cálculo a largo plazo se ha puesto en duda por varios motivos: (i) ese año los pensionados en el programa privado representaron un 10% del total de pensionados, mientras que los del programa público constituían un 90% del total; (ii) las pensiones actuales del programa privado no serán necesariamente representativas de las que pagará en el futuro, ya que los fondos acumulados y el monto de las pensiones dependerán estrechamente del valor del bono de reconocimiento financiado por el Estado y del incierto rendimiento de la inversión; y (iii) las diferencias en el monto de las pensiones pueden explicarse, entre otros factores, por diferencias entre remuneraciones imponibles. En 1987, el promedio de pensiones de las fuerzas armadas (parte del programa público) fue cuatro veces más alto que las pensiones promedio del programa privado (Mesa-Lago y Arenas de Mesa 1999). b) Efectos regresivos: Inequidades en Cobertura, Salarios y Género Los trabajadores asalariados están cubiertos obligadamente en el sistema de capitalización individual, sin embargo, los trabajadores independientes sólo pueden voluntariamente unirse a dicho sistema. La cobertura ocupacional es significativamente más baja en el sector independiente, permaneciendo relativamente constante durante los últimos 10 años. Respecto del sector dependiente, la cobertura además de ser casi 20 veces más que la del sector independiente, ha ido creciendo en el tiempo. En el sistema privado, las pensiones son determinadas principalmente por la acumulación de capital y por la esperanza de vida o factor de anualidad. La diferencia de pensiones entre trabajadores de bajos y altos ingresos resulta de la diferencia de capital acumulado en las cuentas individuales, la que a su vez depende de los siguientes factores: (i) nivel de salario, (ii) años de contribuciones, (iii) tasa real de retorno de los fondos de pensión; (iv) la comisión fija cobrada por la administradora de los fondos y (v) el Bono de Reconocimiento durante la transición. Salarios altos, años de contribuciones, tasas de retorno y bonos de reconocimiento generan una alta acumulación de capital, pero también altas comisiones fijas llevan a una baja acumulación

21 19 de capital. Todas estas variables dependen del nivel de los salarios. Salarios altos están positivamente correlacionados con años de alta contribución, además, los trabajadores de altos ingresos se benefician de una mayor tasa de retorno, una comisión fija proporcionalmente menor y mayores bonos de reconocimiento. El principal factor explicativo de las diferencias en las tasas de rentabilidad real de trabajadores de distintos niveles de ingreso son las comisiones cobradas a los afiliados por las AFPs. La tasa real de retorno de las cuentas individuales es menor que el retorno global de los fondos de pensiones, debido al descuento de las comisiones de estos. Los trabajadores de bajos ingresos obtienen una menor tasa de retorno que los de altos ingresos debido al efecto de la comisión fija. A pesar del retorno positivo global de los fondos de pensiones en 1981 y 1984, los trabajadores de bajos ingresos presentaron retornos negativos reales en aquellos años. La evaluación de la reforma al sistema de pensiones en términos de su impacto fiscal de mediano y largo plazo, debe considerar la variable género. En este marco de referencia, el estudio de las pensiones y la protección social de las mujeres se hará cada vez más importante al menos por las siguientes razones: (i) el masivo proceso de reformas a los sistemas de pensiones en América Latina, el cual no ha considerado la dimensión de género, sin embargo, este proceso de reformas genera, según recientes estudios, efectos diferenciados en el bienestar de hombres y mujeres; (ii) la creciente participación femenina en el mercado del trabajo, y por tanto la participación de ésta como beneficiario directo en el mercado de pensiones; (iii) el impacto del proceso de transición demográfica es particularmente notable en la población femenina, incrementándose la esperanza de vida y, por tanto, el número de futuras pensionadas; y (iv) el costo fiscal de la reforma previsional se concentra significativamente en las mujeres, tanto en el período de transición de un sistema de pensiones a otro, como en los efectos permanentes futuros del sistema de pensiones reformado. Addendum: En relación con participación de la mujer, Alejandra Cox (2000) afirma que la reforma previsional alteró significativamente los incentivos de las mujeres a participar en el mercado laboral, a ahorrar y usar el sistema de seguridad social como vehículo para canalizar sus ahorros : bajo el nuevo sistema no se exige un nivel mínimo de cotizaciones para adquirir una pensión, con lo cual se diferencia del antiguo en el cual los que habían cotizado por menos de diez años no podían obtener beneficios; garantía de pensión mínima para aquellos que han cotizado un mínimo de 20 años; en el nuevo sistema los hombres casados deben financiar una anualidad conjunta que implica una redistribución de fondos hacia su esposa; las viudas mantienen los beneficios de sus propias pensiones al momento de recibir beneficios de viudez; no se da en el nuevo sistema el peso relativo otorgado en el antiguo a las cotizaciones de los años inmediatamente anteriores a la edad de jubilación. El beneficio de las cotizaciones de la mujer joven aumenta porque reciben interés compuesto. Este cambio favorece a las mujeres en relación con los hombres porque muchas de ellas

22 20 trabajan cuando jóvenes y luego se retiran de la fuerza de trabajo y las que se mantienen tienden a obtener una tasa menor de crecimiento en los salarios que los hombres, de manera que la diferencia relativa entre salarios de hombres y de mujeres tiende a crecer con los años en la fuerza de trabajo. 9) Propuestas de corrección y mejoramiento del nuevo sistema de pensiones 9.1.El sociólogo Jaime Ruiz-Tagle (2004), reconociendo que muchos actores sociales y políticos querrían cambios estructurales profundos, con el objeto de establecer un sistema de pensiones más equitativo y solidario, considera que parece viable políticamente en la actualidad solo realizar reformas que corrijan y mejoren el sistema de capitalización popular. Estima que las siguientes reformas parecen más importantes dentro del debate actual en Chile: Ampliar la cobertura, estableciendo la obligación de cotizar para los trabajadores independientes y controlando las cotizaciones de los subcontratados. Entre los trabajadores independientes distingue a los ocupados muy pobres, como candidatos a las pensiones asistenciales financiadas por el Estado; los trabajadores independientes no-pobres pero que no pagan impuestos, deberían ser estimulados a cotizar, p. ej. dándoles la posibilidad de acceder a los beneficios de FONASA completando solo un 50% de las cotizaciones anuales (norma que ya existe para los temporeros); los trabajadores de ingresos medios o medios-altos que pagan impuestos, los cuales podrían ser controlados a través del sistema tributario para que efectivamente coticen, permitiéndoles rebajar sus aportes de la base tributable y, finalmente, los micro o pequeños empresarios que pagan tasas de intereses muy altas por los créditos que consiguen, a ellos se los podría estimular, especialmente a las mujeres, para que completen 20 años de cotizaciones que les permitiría acceder a la pensión mínima legal con garantía estatal. En cuanto a los subcontratados, se encuentra en discusión en el Parlamento un proyecto de ley que obligaría a las empresas mandantes a pagar las cotizaciones previsionales en el caso que las empresas contratistas no lo hagan Disminuir los costos de administración y las ganancias de las AFP, a través de algunos de estos medios: Creando una AFP de propiedad pública, dada la confianza que los trabajadores tienen en las instituciones del Estado; Autorizar a grupos de trabajadores (como sindicatos u otros) para negociar las comisiones; Establecer que sea el empleador quien negocie comisiones para todos sus trabajadores, colectivamente; Aprobar un proyecto, en vías de serlo, que limita en 2,5% de los fondos acumulados en las cuentas individuales, las comisiones de los intermediarios, y