FONDO DE MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA

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1 FONDO DE MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA INFORME FINAL PROPUESTA Registro de asistencia digital de acciones de capacitación contratadas con franquicia tributaria (SENCE) usando sistemas biométricos de huella dactilar ELABORADO POR Eduardo Martínez Anguita Eduardo Martínez Espinoza INSTITUCIONES VINCULADAS Servicio Nacional de Capacitación y Empleo 2008

2 Resumen Ejecutivo 1.- Nombre de la Propuesta Registro de asistencia de acciones de capacitación contratadas con franquicia tributaria SENCE usando sistemas biométricos de huella digital Institución Ejecutora Servicio Nacional de Capacitación y Empleo SENCE, dependiente del Ministerio de Trabajo y Previsión Social. 3.- Descripción de los Procesos de Gestión a Revisar La propuesta aborda el proceso de control de la asistencia a los cursos, la cual es una acción clave para legitimar el otorgamiento de franquicia tributaria para capacitación. Con cargo a dicha franquicia se realizaron en el año 2007 un total de acciones de capacitación, con una inversión pública de MM $ El control de asistencia de los participantes a los cursos es informado al SENCE por los Organismos Técnicos de Capacitación (OTEC) y directamente por las empresas (cursos internos. Dicha información es fiscalizada por una Unidad especializada del Servicio compuesta por un equipo de 55 fiscalizadores, distribuidos en todas las regiones del país. En la actualidad, esta fiscalización de asistencia se realiza de forma presencial por parte de esta Unidad y tiene por objeto la verificación del correcto uso del registro de asistencia y que el curso se esté realizando según las condiciones previamente informadas y autorizada por SENCE, esto es: contenidos, participantes, relatores, fechas, horarios y lugar de la capacitación. La cobertura de esta fiscalización es parcial, ya que para 2008 se han programado fiscalizaciones, lo que equivale a 6,1% de las acciones de capacitación realizadas en En base a datos proporcionados por el SENCE, el promedio anual de infracciones efectivas sancionadas se estima en 228 (2% de las fiscalizaciones realizadas anualmente). El gasto total 2007 del SENCE asociado a la fiscalización fue de MM$ 461, compuesto principalmente por recursos humanos y gastos de traslados. El costo promedio por fiscalización realizada el año 2007 fue de $ Problema Identificado a Resolver con la Propuesta de Mejoramiento de Gestión El problema identificado es el riesgo de fraudes y/o errores en los registros de asistencia a capacitación exigidos para acceder a los beneficios de la franquicia tributaria por parte de las empresas. Si se consideran las cifras del total de acciones de capacitación, la actual cobertura de fiscalizaciones y porcentaje de acciones con irregularidades detectadas, se puede estimar en cerca de el total de acciones de capacitación con irregularidades al año. Considerando las probabilidades de detección de irregularidades y el costo promedio por 1 La propuesta original estaba destinada a los cursos contratados haciendo uso de Franquicia Tributaria, sin embargo, este sistema de control de asistencia es extensible en forma natural a cursos de programas FONCAP y cualquier otro que tenga la característica de ser presencial. i

3 fiscalización, si se quisiera detectar todas las irregularidades bajo el actual sistema de fiscalización se deberían destinar más de MM$ anuales a las actividades de fiscalización de SENCE. Este sistema de control condiciona que los cursos deban realizarse en horarios, fechas y locales rígidos de ejecución, a fin de permitir la verificación física de la asistencia. Esto impide que los OTEC ofrezcan cursos con horario flexible que se acomoden mejor a las disponibilidades de tiempo de los usuarios, lo que constituye un desincentivo a la demanda por capacitación, tanto de trabajadores como de parte de las empresas, lo que es contrario al sentido final de estos subsidios. Asimismo, los actuales procedimientos de control generan costos administrativos para los OTEC, producto de mantener los registros de asistencia de cada curso realizado en el marco de la franquicia tributaria (deben guardarse por tres años). Por otra parte, los tiempos requeridos para la liquidación de los cursos a los OTEC y OTIC (en caso de que la acción de capacitación sea organizada por éste) generalmente, ocupan el máximo establecido por el procedimiento del SENCE (60 días). A nivel institucional, este sistema de control genera al SENCE costos de fiscalización para comprobar la veracidad de los datos informados por las OTEC y OTIC, y posteriormente destinar recursos institucionales para estudiar las irregularidades detectadas y establecer las sanciones o multas pertinentes si corresponde. 5.- Propuesta de Mejoramiento 1. Objetivo de gestión: Reducir el riesgo de fraudes o errores en el registro de la asistencia a los cursos de capacitación, utilizando técnicas de control biométrico, permitiendo dotar al mercado de, un mayor acceso de información a la ejecución de los cursos de capacitación y de una oferta de capacitación flexible en horarios, ajustada a las necesidades de las empresas mandantes. En particular, la propuesta busca aumentar la cobertura y la eficiencia del proceso de fiscalización, disminuyendo el costo promedio de fiscalización y aumentando la cantidad de acciones fiscalizadas. 2. Descripción de la solución al problema de gestión identificado: la propuesta propone la implementación en el sistema de control de asistencia del SENCE de una innovación tecnológica que utilice un sistema de control biométrico de huella digital en los cursos de capacitación presenciales. Esta innovación considera una plataforma tecnológica y de comunicaciones centralizada en el SENCE, que permita a los OTEC hacer uso de la red Internet para registrar periódicamente las acciones de capacitación realizadas por los participantes. Para operar con este sistema, las OTEC sólo deberán contar con un computador, y un escáner de huella digital cuyo costo aproximado es de $ Las OTEC de mayor tamaño, que cuenten actualmente con sistemas propios de control de asistencia digital, podrán también conectarse a la plataforma del SENCE para informar los registros de asistencia. Las OTIC podrán realizar su función de supervisión de los cursos ii

4 organizados a través de esta plataforma, para lo cual contarán con una clave de usuario. 3. Componentes de la propuesta a. Plataforma Tecnológica: implementar una plataforma que permita a los OTEC registrar periódicamente las actividades realizadas por los participantes de los cursos que se acojan a la franquicia del Estado. Esta plataforma esta compuesta por una base tecnológica (software y hardware) y de comunicaciones. A esta plataforma también podrán tener acceso las OTIC que programan y organizan los cursos de capacitación y las empresas beneficiadas con el beneficio de la franquicia tributaria. b. Capacitación a usuarios: Realizar capacitaciones a los usuarios del sistema: OTEC s, OTIC s y especialmente a los fiscalizadores para que realicen esta labor en forma virtual. c. Difusión: Se propone realizar campañas comunicacionales directas a los usuarios (OTEC s y OTIC s) para incentivar en el uso de este sistema de control de asistencia. Además se comunicará a las empresas que utilizan la franquicia tributaria, 4. La estrategia de implementación de la propuesta de solución, consta de las siguientes etapas: Año 2008 a. Piloto de sistema: Realización de un piloto con una OTEC que tenga implementado un sistema de control de asistencia biométrico, que permita rescatar los principales aprendizajes de la operación de este sistema, respecto del control de asistencia, la confiabilidad de los registros y su aporte al proceso de fiscalización. Estos aprendizajes y conclusiones estarán disponibles a fines del año 2008, como insumo para la siguiente etapa Año 2009 a. Factibilidad: Se debe realizar un análisis de técnico, legal y económico que incorpore análisis de conveniencia de los distintos productos existentes en el mercado. Esta etapa debiera tener una duración de dos meses. b. Diseño y Preparación: Desarrollar el marco reglamentario del SENCE para esta innovación, elaborar el diseño y especificaciones de desarrollo de la plataforma tecnológica (hardware y software). Esta etapa tiene una duración de 6 meses desde marzo de c. Desarrollo: Programación de los sistemas y aplicaciones, en base a especificaciones técnicas de la plataforma tecnológica elaboradas en la etapa anterior, generando los sistemas operativos y manuales de usuarios respectivos. Esta etapa tiene una duración de 7 meses, iniciándose en junio de iii

5 Año 2010 a. Implementación I: Se considera la implementación de este sistema en los 30 mayores OTEC de la Región Metropolitana para evaluar el funcionamiento del sistema. Año 2011 a. Implementación II: Se considera la implementación del sistema en las Regiones Metropolitana, Arica-Parinacota, Tarapacá y Antofagasta, ya que éstas poseen una mayor disponibilidad de tecnologías de comunicación por habitante. Año 2012 a. Implementación III: Extender el sistema al resto del país. Uso de Recursos Financieros (Miles de $ 2008) 6.- Factores Críticos de Riesgo y de Éxito Esta propuesta de mejoramiento ha sido elaborada a partir de la información proporcionada por SENCE, organismo que inicialmente entregó toda la información estadística requerida y complementada con reuniones de trabajo. Cabe destacar que los contenidos del Informe Preliminar Final fueron analizados por parte de SENCE, quienes entregaron su visión respecto a éste, no incluyendo la información relacionada a los recursos existentes en la institución, específicamente los ligados a tecnologías de información. Debido a lo anterior, en el documento se supuso SENCE no cuenta con los recursos tecnológicos, aumentando así el monto requerido. iv

6 Internos Externos Factores de Éxito Compromiso de la Dirección (nacional y regional) con el proyecto Desarrollo de un buen plan comunicacional Experiencias exitosas en desarrollo de proyectos que afecten a organismos externos Contar con un canal de comunicación (mesa de ayuda) para resolver los problemas técnicos de los usuarios internos y externos. Influencia ejercida por los OTIC y empresas mandantes ante los OTEC para contar con información en línea Buena infraestructura de comunicaciones a través de Internet Masificación de las transacciones electrónicas en otros ámbitos Experiencias exitosas de uso masivo de sistemas biométricos en otras áreas Baja inversión de parte de los OTEC para implementar el sistema. Factores de Riesgo Resistencia al cambio por parte de los ejecutores de fiscalización Dificultad para incorporar nuevas tecnologías Falta de experiencia en tecnologías biométricas Acceso a proveedores de software y hardware calificados Alineamiento y colaboración de la organización con el proyecto. Inconveniencia comercial de transparentar información de asistencia real por parte de los OTEC, de manera de preferir el sistema actual Costos de capacitación que deban asumir las empresas mandantes de aquellos participantes que no cumpla con el requisito mínimo de asistencia Efectos adversos en la concentración de OTEC por la influencia ejercida por los OTIC al preferir centros que cuenten con el nuevo sistema. 7.- Resultados y Metas Esperadas de la Implementación de la Propuesta A nivel Institucional La propuesta está dirigida a reducir el riesgo de fraudes o errores en el registro de la asistencia a los cursos de capacitación, utilizando técnicas de control biométrico, dotando al mercado de, un mayor acceso de información a la ejecución de los cursos de capacitación y de una oferta de capacitación flexible en horarios, ajustada a las necesidades de las empresas mandantes. Al cuarto año de implementación (2012) se espera que al menos un 70% de las OTEC del país funcionen bajo este sistema. Por otro lado, se optimizan en lo referido a tiempos y calidad de la información los proceso de liquidación de los cursos. A nivel de los otros usuarios/beneficiarios/clientes Beneficios Empresas OTEC OTIC Participantes Capacitación ajustada a los requerimientos de tiempo, ritmos y diversidad horaria Mayor aprovechamiento de la infraestructura Mejorar la capacidad de supervisión Disminuir los tiempos de liquidación Disminuir tiempos de respuesta ante fiscalizaciones de SENCE o supervisiones Disminuir tiempos de entrega de certificados Disminuir costos de administración Mejorar calidad de información Simplificar proceso de registro de asistencia v

7 I. Índice II. Antecedentes e Información General... 1 Nombre de la Propuesta de Mejoramiento de la Gestión... 1 Responsable de la Elaboración de la Propuesta de Mejoramiento de la Gestión... 1 Instituciones Públicas y Privadas Vinculadas con la Propuesta de Mejoramiento de la Gestión... 1 Descripción del Proceso... 1 Origen de la propuesta... 1 Marco normativo... 2 El sistema de capacitación en Chile... 4 Organización del SENCE... 9 La unidad de fiscalización del SENCE Descripción de Proceso Actual para Control de Asistencia III. Principales Aspectos Metodológicos IV. Diagnóstico del Problema Definición del problema Los Costos de los Métodos Tradicionales de Control de Asistencia Costos visibles Costos invisibles Riesgo de Errores o Fraudes Rigidez de Horarios Inconvenientes del Control de Asistencia Tradicional, desde el Punto de Vista de los Actores V. Análisis de Alternativas de Solución Objetivos Generales Objetivos Específicos Consideraciones Generales al Proceso de Registro de Asistencia Alternativa 1: Sistema Distribuido, sin Consolidación de Asistencia Alternativa 2: Sistema Centralizado en SENCE Alternativa 3: Sistema Distribuido con Consolidación de Asistencia Resumen de las Alternativas Benchmarking y Experiencia de Usos de Sistemas Biométricos VI. Estrategia de Solución de Propuesta de Mejoramiento Objetivos Objetivos Generales Objetivos Específicos Descripción de Estrategia de Solución Estrategia de Implementación Costos de Implementación para los OTEC Plan Piloto Etapas de Implementación de la Propuesta i

8 Evaluación Diseño y Preparación Desarrollo Implementación y Régimen Programación de Actividades Identificación de Recursos Asociados a la Implementación de la Estrategia de Solución Evaluación Diseño y Preparación Desarrollo Implementación y Régimen Propuesta de Usos de Recursos Financieros Evaluación Preliminar del Proyecto VII. Factores Críticos de Riesgo y de Éxito VIII. Resultados, Metas Esperadas Beneficios Esperados del Proyecto Resultados Esperados Metas Esperadas IX. Sistema de Seguimiento y Evaluación X. Anexos Anexo 1. Problemas de la Rigidez de los Horarios de Cursos Anexo 2. Pautas de Entrevistas Contenido de Entrevistas a OTIC Contenido de Entrevistas a OTEC Anexo 3. Conceptos de Biometría Sistemas Biométricos Características de los Sistemas Biométricos Anexo 4. Biometría de Huella Digital Aplicaciones de los sistemas de reconocimiento de huellas digitales Recopilación y almacenamiento de huellas digitales Representación de huellas dactilares en formato digital Búsqueda y reconocimiento de huellas digitales Tecnología de lectores de huella digital Anexo 5. Estructura Tecnológica Disponible en SENCE Estructura de Recursos Humanos en Informática Estructura de Comunicaciones Tecnología de Servidores y Bases de Datos Plataforma Tecnológica de Fiscalización Anexo 6. Descripción de Recursos a Utilizar Evaluación Diseño y Preparación Desarrollo Implementación y Régimen XI. Bibliografía ii

9 Índice de Figuras Figura 1. Estructura del sistema de capacitación en Chile... 9 Figura 2. Organigrama SENCE Figura 3. Organigrama de la función de fiscalización Figura 4. Diagrama de flujo del control de asistencia en cursos presenciales Figura 5. Proceso de fiscalización en el OTEC Figura 6. Diagrama del problema generado por el riesgo de fraude/errores en la asistencia a los cursos de capacitación Figura 7. Esquema de proceso de registro de asistencia Figura 8. Sistema distribuido sin consolidación de asistencia Figura 9. Sistema centralizado en SENCE Figura 10. Sistema distribuido con consolidación de asistencia Figura 11. Interpretación de semáforo de avance Figura 12. Resumen de libro de asistencia virtual para plan piloto Figura 13. Detalle de asistencia de un participante Figura 14. Carta Gantt de ejecución del proyecto Figura 15. Figura 16. Diagramas de las funciones de Enrolamiento, Verificación e Identificación en sistemas biométricos Aplicaciones de los sistemas de reconocimiento de huella digital Figura 17. Estructura de la huella digital Figura 18. Clases de huellas digitales Figura 19. Localización de singularidades de una huella digital Figura 20. Diagrama de comunicaciones Índice de Gráficos Gráfico 1. Distribución porcentual de cursos según modalidad Gráfico 2. Distribución de OTEC según cantidad de participantes atendidos Gráfico 3. Distribución porcentual de inicio de capacitación, año Gráfico 4. Concentración de OTEC por regiones Índice de Tablas Tabla 1. Cobertura de los Programas de Capacitación atendidos por el SENCE Tabla 2. Distribución de actividades de capacitación con franquicia tributaria año Tabla 3. Probabilidades de detectar las irregularidades según el tamaño de la muestra y el nivel de eficacia deseado Tabla 4. Resumen de ventajas y desventajas de cada alternativa de solución Tabla 5. Distribución de inicio de capacitación, año iii

10 Tabla 6. Participantes que debieron registrarse mensualmente, año Tabla 7. Estimación de horas de capacitación a ejecutar semanalmente, Tabla 8. Estadística de acceso a Internet, año Tabla 9. Uso de recursos financieros Tabla 10. Resumen anual de uso de recursos financieros (miles de $ 2008) Tabla 11. Flujo de beneficios y costos del sistema actual de control Tabla 12. de asistencia (Millones de $ 2008) Flujo de beneficios y costos de un sistema de control de asistencia biométrico (Millones de $ 2008) Tabla 13. Mapa de factores de éxito y riesgo Tabla 14. Indicadores de metas esperadas Tabla 15. Horario semanal para todos los cursos en horario rígido Tabla 16. Selección de horario en un esquema rígido Tabla 17. Horario semanal para todos los cursos en horario flexible Tabla 18. Disponibilidad de horarios para un día en un esquema flexible Tabla 19. Selección de horario en un esquema flexible Tabla 20. Comparación de tecnologías biométricas iv

11 II. Antecedentes e Información General Nombre de la Propuesta de Mejoramiento de la Gestión Registro de asistencia digital de acciones de capacitación contratadas con franquicia tributaria (SENCE) usando sistemas biométricos de huella dactilar. Responsable de la Elaboración de la Propuesta de Mejoramiento de la Gestión Consultor, Eduardo Martínez Anguita. Instituciones Públicas y Privadas Vinculadas con la Propuesta de Mejoramiento de la Gestión Institución vinculada: Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (SENCE) Otras instituciones o entidades vinculadas: Organismos Técnicos de Capacitación (OTEC) Organismos Técnicos Intermedios para Capacitación (OTIC) Empresas contratantes de acciones de capacitación Participantes beneficiarios de capacitación. Descripción del Proceso Origen de la propuesta El autor de la propuesta dirigió el diseño e implementación de un sistema biométrico de control de asistencia, basado en la identificación de los individuos con su huella digital, en un importante centro de capacitación en Chile. La idea nació de la necesidad de facilitar la inscripción y mejorar la asistencia y retención de los alumnos en los cursos, ofreciendo un sistema de horario flexible que permitiese a los alumnos un mayor aprovechamiento de su tiempo. Los métodos tradicionales de control de asistencia son incompatibles con un sistema de horario flexible, ya que el clásico libro de asistencia o registro de asistencia por grupocurso resulta imposible o costoso de aplicar. Los sistema de horario flexible y control biométrico de asistencia tienen, además, subproductos importantes, como la posibilidad de mejorar el aprovechamiento de los recursos de docentes, aulas y laboratorios, así como la drástica disminución del riesgo de error o fraude en el registro de la asistencia en los cursos. 1

12 Los sistemas de identificación biométricos se han comenzado a usar con éxito en Chile en los últimos años, particularmente en el ámbito de las ISAPRES, FONASA, AFP y Bancos. El control de asistencia en los centros educativos con técnica biométricas también puede ser extendido a los programas que realizan los Organismos Técnicos de Capacitación (OTEC) en el marco de la franquicia tributaria que administra el SENCE, en los cuales la verificación de la asistencia de los participantes en los cursos es un proceso clave para legitimar el otorgamiento de la referida franquicia. Marco normativo El Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (SENCE) fue creado en 1976 en virtud del Decreto Ley 1446: Estatuto de Capacitación y Empleo, modificado posteriormente por la Ley 19518: Estatuto de Capacitación y Empleo, de 1997, y la Ley de Las funciones del SENCE dentro del sistema nacional de capacitación son las siguientes: (1) Supervisar y certificar el cumplimiento de las formalidades legales a que están sujetos los programas de capacitación de las empresas beneficiarias de la franquicia tributaria para la capacitación. Dicha franquicia es un crédito fiscal que se otorga a las empresas por el costo de sus programas de capacitación, hasta por el equivalente al 1% de la remuneración anual imponible de la empresa; (2) Administrar los programas de capacitación financiados directamente por el Estado a través del Fondo Nacional de Capacitación (FONCAP) y que son ejecutados por Organismos Técnicos de Capacitación (OTEC) contratados por el SENCE para estos efectos, y (3) Supervisar y asesorar técnicamente a las Oficinas Municipales de Información Laboral (OMIL). (4) Autorizar el reconocimiento de los OTEC y los Organismos Técnicos Intermedios de Capacitación (OTIC) (5) Proveer información pertinente a los actores del sistema: empresas, trabajadores, OTEC, OTIC y OMIL. En este aspecto cabe destacar el uso de modernas tecnologías de información y comunicación que permite a los actores del sistema hacer trámites en el SENCE de manera expedita. Adicionalmente, el SENCE participa en programas interinstitucionales de fomento de la educación para el trabajo, como el Programa Chile Califica que se realiza en coordinación con el Ministerio de Educación, el Ministerio de Trabajo y Previsión Social y el Ministerio de Economía. 2

13 Visto desde esta perspectiva, el SENCE es el engranaje central del sistema de capacitación permanente en Chile, y en tal sentido es sus programas son un importante instrumento de política pública, que cumple un doble propósito; por una parte es un instrumento de fomento productivo: contribuye a la flexibilidad del mercado laboral y facilita la adaptación de la fuerza de trabajo a los cambios tecnológicos y organizacionales en las empresas; y, por otra, es un instrumento de equidad social: permite la reparación de la carencia de formación para el trabajo de los jóvenes que abandonan prematuramente la educación formal. Un reciente informe de la Organization for Economic Cooperation and Development (OECD) sobre la educación en Chile, da cuenta que De acuerdo a la encuesta de hogares (CASEN, 1996) jóvenes entre años de edad desertaron de la enseñanza media. En una encuesta hecha a estos estudiantes, mencionaron como razones principales para abandonar la escuela, las necesidades económicas y el bajo rendimiento académico 2. El problema del abandono prematuro de la educación formal afecta principalmente a los hogares de menores ingresos. En efecto, la no asistencia escolar entre los jóvenes de años de edad en el quintil de ingresos más bajo llegaba a 25,6% de ese grupo etario, en tanto que ese porcentaje alcanzaba sólo a 3,6% entre los jóvenes de hogares del quintil de mayores ingresos (CASEN, 1996) 3. Si bien en algunos estudios se destaca la modernización y eficiencia operacional del SENCE, también se critica el énfasis que la institución hace en los aspectos más bien formales y administrativos que le competen, por sobre aspectos técnicos que son relevantes para el buen funcionamiento del sistema nacional de capacitación, como: difusión de información sobre oferta y calidad de la capacitación; seguimiento de los resultados de los programas para medir la satisfacción de los usuarios y el impacto privado y social de los programas de capacitación auspiciados por el SENCE 4. La cobertura de los programas de capacitación vinculados al SENCE alcanzó las siguientes dimensiones en 2005: 2 Ver Revisión de políticas nacionales de educación: Chile, p OECD, Ver Martínez, E Hacia una política de formación profesional en oficios, p.39. Asociación Gremial de Formación y Capacitación para el Trabajo (FORJAR), Ver Financiamiento de la Formación Profesional en América Latina y el Caribe. CINTERFOR/OIT, Informe Final de Evaluación: Programa de Capacitación a Microempresario y Trabajadores Independientes. DIPRES Jara, Osvaldo Evaluación del Sistema de Capacitación en Chile. Editorial Universitaria

14 INSTRUMENTOS FRANQUICIA TRIBUTARIA Tarapacá Antofagasta Atacama Coquimbo Valparaíso L. B. O Higgins Maule Bío Bío Araucanía Los Lagos Aysén Magallanes Región Metropolitana Gastos indirectos Administración OTIC Becas OTIC Excedentes OTIC FONCAP N de trabajadores capacitados Inversión pública (millones $ 2008) $ ,45 $ 1.318,81 $ 2.910,47 $ 1.194,04 $ 1.295,58 $ 4.207,83 $ 2.068,91 $ 1.576,00 $ 5.035,95 $ 1.375,37 $ 2.984,00 $ 245,24 $ 592,52 $ ,97 $ 856,11 $ 6.970,80 $ 5.947,03 $ 4.336,82 $ ,30 Tabla 1. Cobertura de los Programas de Capacitación atendidos por el SENCE El sistema de capacitación en Chile El sistema de capacitación en Chile se rige actualmente por las normas de la Ley 19518, de 1997, que actualiza y refunde las disposiciones anteriores sobre la materia, y la Ley 19765, de 2001, que agrega nuevas disposiciones apuntando principalmente a mejorar la calidad de los organismos de capacitación. No obstante las numerosas modificaciones que ha experimentado la normativa de la capacitación, desde su creación en 1976, los principios sustentadores del sistema se mantienen invariables, y se pueden resumir en: 5 Fuente: Anuario estadístico SENCE. Valores en moneda 2008, según factores de actualización de la DIPRES 4

15 1. El subsidio a la demanda de capacitación en las empresas como una manera de asegurar que la oferta de capacitación corresponda efectivamente a las necesidades del sector productivo. 2. La competencia entre los proveedores como una manera de estimular una mayor eficiencia en la producción de servicios formativos. 3. La acción subsidiaria del Estado para ofrecer oportunidades de capacitación a los trabajadores no considerados en los programas de las empresas. Los principales actores que participan en el sistema son los siguientes: El Estado que aporta los recursos para el Fondo Nacional de Capacitación FONCAP que financia los programas públicos de capacitación administrados por el Servicio Nacional de Capacitación y Empleo, y subsidia los programas de capacitación de las empresas a través de una franquicia tributaria. El Servicio Nacional de Capacitación y Empleo SENCE como el organismo público encargado del monitorear el sistema, acreditar los organismos de capacitación, proveer información especializada a los agentes privados, autorizar la aplicación de la Franquicia Tributaria para la capacitación en las empresas y administrar el Fondo Nacional de Capacitación -FONCAP. El FONCAP es una partida presupuestaria que la Ley de Presupuesto asigna cada año al SENCE para financiar los programas públicos de capacitación dirigidos a trabajadores no cubiertos por los programas de las empresas. La población objetivo de estos programas son los jóvenes de menores recursos con dificultades de inserción laboral por falta de competencias, los trabajadores de baja calificación, los microempresarios y los trabajadores independientes de escasos recursos. La ejecución de dichos programas se contrata por licitación pública entre los organismos de capacitación registrados. Además, el SENCE supervisa y suministra apoyo técnico a las Oficina Municipales de Información Laboral. Estas últimas son unidades que existen en los municipios encargadas de intermediar entre la oferta y demanda de empleo a nivel local. Las empresas que organizan programas de capacitación para sus trabajadores, programas que son financiados a través de una franquicia tributaria hasta el límite del 1% de la masa salarial de cada empresa; en el caso de las acciones de capacitación acordadas con el Comité Bipartito de Capacitación de la empresa, el tope del valor hora admisible para efectos de la franquicia se eleva en un 20%. Las empresas pueden elegir libremente las acciones de capacitación que efectúan pudiendo organizarlas internamente o contratar los servicios de un organismo de capacitación acreditado. El incentivo tributario se basa en la idea de compensar a la empresa por las externalidades (esto es, beneficios para terceras personas que no producen retornos para la empresa) de sus acciones, en el caso de los trabajadores que abandonan la empresa después de capacitarse, así como por otros posibles beneficios sociales que no generan ganancias para la empresa. En 5

16 2007, empresas realizaron acciones de capacitación en el marco de la franquicia tributaria, atendiendo a trabajadores, lo que corresponde al 14,4% de la fuerza de trabajo ocupada. El monto total de la inversión alcanzó a $ millones (US$ 196 millones), de los cuales $ millones (equivalente al 69%) se financiaron con cargo a la franquicia tributaria 6. La tabla siguiente muestra la distribución de las actividades realizadas en el marco de la franquicia tributaria para la capacitación el año 2007, según sectores de actividad económica de las empresas beneficiarias: Sectores de actividad Número de empresas Número de acciones Número de trabajadores capacitados Inversión pública (millones $) Inversión privada (millones $) Actividades no especificadas Agricultura, ganadería y silvicultura Pesca Minería Manufacturas no metálicas Manufactura metálicas Servicios básicos Construcción Comercio y actividades afines Hoteles y restaurantes Transporte, almacenaje y comunicaciones Servicios financieros Servicios inmobiliarios Administración pública Educación y capacitación Salud y servicios afines Servicios personales Organizaciones extraterritoriales , , , , , ,19 817, , , , , , ,99 914, , , ,04 8, ,28 795,58 443, , ,83 862,59 692, , ,08 413, , , ,65 141,46 804,36 746,96 514,80 4,01 Discrepancias estadísticas Totales , ,55 Tabla 2. Distribución de actividades de capacitación con franquicia tributaria año No se dispone de estadísticas continuas respecto a la distribución de la franquicia tributaria para la capacitación por tamaños de empresa. Sin embargo, algunos estudios especiales, realizados por organismos externos, muestran una fuerte concentración del beneficio en las empresas de mayor tamaño. En efecto, un estudio realizado por el Centro de Investigación y Desarrollo de la Educación CIDE, revela que en el período sólo el 3,7% de los trabajadores capacitados con el beneficio de la franquicia tributaria provenía de empresas 6 Fuente: SENCE. Estadísticas provisionales, no publicadas. Valores en $ Fuente: SENCE (estadísticas provisionales) 6

17 pequeñas (1 a 49 trabajadores) 8. Mas recientemente, un estudio de la Universidad de Chile encontró que entre apenas el 0,4% de las microempresas (que representan cerca del 80% del universo de empresas en el país) realizaron acciones de capacitación con franquicia tributaria, en tanto que el 80% de las grandes empresas (que representan menos del 1% del universo de empresas) usaron ese beneficio 9. Los Organismos Técnicos de Capacitación OTEC, que proveen servicios de capacitación a las empresas y a los programas públicos de capacitación. Actualmente hay más de OTEC registrados que operan regularmente en el sistema, y lo hacen en un ambiente de alta competencia. Los Organismos Técnicos Intermedios para Capacitación OTIC. Estos son corporaciones privadas sin fines de lucro que planifican y organizan (pero no ejecutan) actividades de capacitación para grupos de empresas asociadas. Cada OTIC opera como un agente de contratación de servicios de capacitación para sus adherentes. Las empresas pueden adherir libremente a un OTIC y sus contribuciones gozan de la franquicia tributaria para la capacitación en las empresas. Actualmente existen 21 OTIC, la mayoría de los cuales está organizado por sector económico o región. Los trabajadores. En 2007 la fuerza de trabajo en Chile alcanzaba a 7,17 millones de personas, de las cuales casi las tres cuartas partes se desempeñaba en empleos dependientes 10. Un total de trabajadores recibió capacitación al amparo de la franquicia tributaria para la capacitación en las empresas y lo hicieron a través de los programas públicos 11. El papel de los trabajadores en el sistema es relativamente pasivo, ya que su ingerencia en las decisiones de las empresas es pequeña: sólo el 6% de los capacitados participó en programas acordados con el Comité Bipartito de Capacitación, en Algo similar ocurre en los programas públicos de capacitación, financiado por el FONCAP; aunque estos programas son de libre elección, el SENCE selecciona previamente, mediante licitaciones, un menú de los cursos que podrán ser ofrecidos; en este caso, las propuestas de los OTEC postulantes son evaluadas considerando principalmente factores de calidad, pertinencia, costo y capacidad institucional. La capacitación funciona como un sistema de contrataciones y prestaciones de servicios entre diversos actores, cuya mecánica se describe a continuación: 8 Martínez, E. Incentivos tributarios para la capacitación ; p.72. CIDE Jara, O. Evaluación del sistema de capacitación en Chile ; p.38. Editorial Universitaria Ver estadísticas de empleo trimestre diciembre 2007 a febrero Instituto Nacional de Estadística (INE) 11 Fuente: SENCE. Estadísticas aún no publicadas 7

18 (1) El Estado otorga una franquicia tributaria a las empresas por sus inversiones en capacitación, hasta por una suma equivalente al 1% de la masa salarial de la empresa. (2) Complementariamente a la franquicia tributaria para las empresas, la Ley de Presupuesto asigna recursos al SENCE para financiar el Fondo Nacional de Capacitación FONCAP, destinado a los programas públicos de capacitación. (3) Los recursos del FONCAP se asignan a los organismos de capacitación mediante licitaciones, para realizar los programas públicos de capacitación dirigidos fundamentalmente a trabajadores de escasos recursos no cubiertos en los programas de capacitación de las empresas, tales como: jóvenes que ingresan sin calificación a la fuerza de trabajo y adultos desempleados o subempleados. (4) Las empresas contratan los servicios de los organismos de capacitación o realizan internamente sus programas. La empresa financia los gastos de capacitación y puede deducirlos de su impuesto a la renta hasta por un total equivalente al 1% de la masa salarial de la empresa. (5) Las empresas efectúan aportes a los organismos técnicos intermedios (OTIC) encargados de organizar programas de capacitación colectivos, y pueden cargar dichos aportes a los gastos de capacitación en las mismas condiciones que los gastos directos de las empresas. (6) Los OTIC programan y contratan servicios de capacitación con los organismos proveedores (OTEC) para atender necesidades colectivas de sus empresas adherentes. La Figura 1 representa esquemáticamente la mecánica del sistema de capacitación y las interrelaciones entre los actores antes descritos. Toda empresa que solicita el crédito fiscal en un año tributario debe presentar al SENCE una Liquidación de Acciones de Capacitación correspondientes al año inmediatamente anterior. El SENCE revisa dicha liquidación y procede a emitir, si corresponde, un Certificado de Liquidación de Acciones de Capacitación, que la empresa debe acompañar a su declaración anual de renta. Previamente, la empresa ha debido presentar al SENCE informes parciales de liquidación de acciones de capacitación (llamados preliquidaciones ) durante el año, dentro de los 60 días contados desde el término de cada acción. Estos trámites pueden hacerse a través del sistema informático del SENCE y el sitio de Internet del SENCE ( La Liquidación de Gastos de Capacitación debe estar respaldada por toda la documentación necesaria para acreditar la realización y pago de las acciones correspondientes, incluidas las acciones contratadas con los OTEC, las realizadas 8

19 por la propia empresa y los aportes de la empresa a algún OTIC. Además, la empresa debe acompañar la liquidación con una Declaración Jurada ante Notario exponiendo la base de cálculo del 1% de su remuneración anual imponible y confirmando la cotización y pago de las prestaciones sociales de los trabajadores. En el caso de los programas públicos de capacitación financiados por el FONCAP, los OTEC adjudicatarios de las licitaciones convocadas por el SENCE para impartir los cursos correspondientes deben rendir cuenta de la realización de los cursos en las condiciones establecidas en los convenios de ejecución, las que, en general, se refieren a la realización completa del curso, conforme a las especificaciones establecidas en el convenio en cuanto a su duración, contenido, personal docente, asistencia de los alumnos, local, equipamiento, material didáctico y cualquier otra prestación establecida en el contrato. Por último, en el caso de cursos contratados por los OTIC con los recursos aportados por las empresas afiliadas, éstos deben informar al SENCE la realización de las acciones de capacitación que se iniciarán y luego presentar al SENCE una liquidación de las acciones realizadas, identificando las acciones, los participantes y el costo de las acciones. (1) Presupuesto Nacional (2) Financiamiento Servicios SENCE (3) OTIC (6) (4) OTECs (5) Empresas Programas Públicos Trabajadores Dependientes Trabajadores Desocupados e Independientes Figura 1. Estructura del sistema de capacitación en Chile (Nota: la línea 1 corresponde al financiamiento vía Franquicia Tributaria. Las líneas 2 y 3 representan el financiamiento vía FONCAP) Organización del SENCE El SENCE posee una estructura organizacional de alcance nacional, con unidades que operan en todas las regiones. Las políticas generales, los procedimientos administrativos, y las normas y procedimientos estadísticos y financieros se 9

20 definen a nivel central, en la Dirección Nacional, pero las Direcciones Regionales poseen una autonomía relativamente amplia para adaptar los programas públicos de capacitación (programas FONCAP) a las necesidades locales, así como para crear redes de comunicación y coordinación con los actores del sistema, las autoridades locales y los servicios públicos a nivel regional. La Figura 2 muestra la estructura organizacional del SENCE: Figura 2. Organigrama SENCE 12 La unidad de fiscalización del SENCE A la Unidad de Fiscalización, dependiente del Departamento Jurídico, le compete controlar el cumplimiento de la programación y ejecución de las acciones de capacitación en los términos informados por el OTEC y autorizados por el SENCE, tanto respecto de los cursos de las empresas (franquicia tributaria) como de los programas públicos de capacitación (FONCAP). Para ello se controla la ejecución de las acciones de capacitación tomando en cuenta los aspectos siguientes, principalmente: 1) Que el OTEC y el curso estén registrados en el SENCE 2) Que el lugar de ejecución corresponda a lo informado y autorizado. 12 Fuente: Informe Final de Evaluación: Programa de Capacitación a Microempresarios y Trabajadores Independientes. DIPRES

21 3) Que las fechas de ejecución de los cursos y los horarios sean los informados al SENCE. 4) Que los participantes presentes en la capacitación sean los beneficiarios legítimos de la misma. En este aspecto se supervisa y fiscaliza al OTEC respecto al uso correcto del Registro de Asistencia, documento que acredita la participación de los beneficiarios en la capacitación. En este registro se basa SENCE para comprobar el derecho de las empresas a la franquicia tributaria y para dar curso a los pagos acordados con los OTEC que se adjudican y realizan cursos de los programas públicos de capacitación. 5) Que los instructores/relatores de los cursos correspondan a los informados al SENCE. En general, la Unidad de Fiscalización controla el cumplimiento del programa autorizado del curso, debiendo informar a las Direcciones Regionales y al Departamento Jurídico, y recomendar medidas correctivas o sanciones, según el caso, si se detectan irregularidades. La Unidad de Fiscalización cuenta con una planta de 10 funcionarios a nivel central, además de 55 funcionarios fiscalizadores de terreno que dependen funcionalmente de las Direcciones Regionales y técnicamente de la Unidad de Fiscalización central. La Figura 3 muestra la estructura funcional del sistema de fiscalización del SENCE: Jefe Unidad de Fiscalización Departamento Jurídico Direcciones Regionales Servicios Administrativos (2) Dependencia funcional Dependencia técnica Figura 3. Encargados de Procesos Sumarios (6) Coordinadores Regionales (2) Fiscalizadores de Terreno (55) Organigrama de la función de fiscalización 11

22 Descripción de Proceso Actual para Control de Asistencia El control de la asistencia es una actividad clave para el pago de los subsidios del Estado para la capacitación, tanto de la franquicia tributaria para las empresas como del financiamiento de los programas públicos de capacitación a través del FONCAP. En efecto, la franquicia tributaria se paga en función del número de trabajadores capacitados por la empresa y el costo de la capacitación de cada uno (con algunos límites en cuanto al subsidio máximo por empresa, el costo hora de la capacitación y el subsidio por trabajador según el tramo de su remuneración), en tanto que los subsidios del FONCAP a los proveedores de los programas públicos de capacitación se pagan en función del costo del curso; y en ambos casos se exige un 75% de asistencia mínimo. En el marco de la franquicia tributaria, empresas presentaron liquidaciones por gastos de capacitación en Las referidas liquidaciones correspondieron a acciones de capacitación, entendiendo por acción de capacitación cada curso contratado con un OTEC o realizado directamente por cada empresa 14. El monto de la franquicia tributaria concedida a las empresas en ese año alcanzó a $67.174,06 millones. Las fiscalizaciones de las acciones de capacitación beneficiarias de la franquicia tributaria se programan de manera muestral, seleccionando de preferencia los cursos de mayor costo y los OTEC que, según la experiencia del SENCE, podrían estar expuestos a un riesgo mayor de irregularidades en su asistencia. Para el año 2008 el SENCE tiene una meta de fiscalización de poco más de acciones de capacitación. A los participantes en los cursos patrocinados por el SENCE se les exige un 75% de asistencia para tener derecho a los beneficios que otorga el Estado, norma que se aplica tanto en los cursos de la franquicia tributaria como en los del FONCAP. En el caso de la franquicia tributaria el requisito de asistencia está normado en el artículo 29 del Decreto Supremo 98, que reglamenta la ley : Estatuto de Capacitación y Empleo; en el caso de los cursos de la línea FONCAP corresponde a una disposición interna del SENCE que se establece en las bases de licitación y contratación de cursos con los OTEC. En los cursos presenciales, tanto de la franquicia tributaria como del FONCAP, se exige a los OTEC (o las empresas en el caso de cursos internos) informar al SENCE, con al menos 24 horas de anticipación, el inicio, las fechas, horarios, locales y participantes inscritos en los cursos; adicionalmente, los OTEC deben llevar un Registro de Asistencia donde se identifica inicialmente a cada 13 Fuente: Anuario Estadístico SENCE. No se dispone de datos definitivos actualizados. 14 La suma de acciones de capacitación informadas por las empresas no equivale necesariamente al número de cursos impartidos por los OTEC en un año determinado, ya que en un mismo curso pueden haber participantes de distintas empresas. El SENCE no dispone de estadísticas a nivel de cursos específicos. 12

23 participante (Nombre y RUT) y se anotan los datos individuales siguientes en cada sesión del curso: Fecha y hora de la sesión Materia o tema tratado Condición de Presente o Ausente del participante Firma del participante En el caso de los cursos de la franquicia tributaria, el OTEC tiene 60 días, a contar del término del curso, para presentar la factura y un certificado de asistencia de los participantes a la empresa o el OTIC que contrató sus servicios, correspondiendo al mismo plazo que tiene institución que inscribió la acción (empresa mandante u OTIC). En el caso de los cursos del FONCAP, el OTEC debe presentar su factura al SENCE junto con el Registro de Asistencia, dentro de los plazos establecidos en las bases de las licitaciones y el contrato de los cursos. Se exige a los OTEC conservar el Registro de Asistencia por un plazo de tres años para efectos de control y prueba eventuales. El SENCE está facultado para hacer fiscalizaciones en terreno durante la ejecución de las acciones de capacitación. El objeto de dichas fiscalizaciones consiste en verificar que se lleve correctamente el Registro de Asistencia y que el curso se esté realizando con los participantes informados, en las fechas y horarios informados, con el relator(es) informado y, en general, que se cumplen todas las condiciones bajo las cuales la acción fue informada al SENCE y autorizada por el SENCE. En el caso de las acciones de capacitación que son objeto de la franquicia tributaria, además se debe comprobar la calidad de trabajador de una empresa de los participantes, mediante el correspondiente contrato de trabajo, contrato de capacitación previa (para participantes aún no contratados por la empresa) o contrato de capacitación posterior (para participantes exonerados de la empresa). El contrato de capacitación previa puede tener una duración máxima de dos meses, en tanto que el contrato de capacitación posterior puede tener una duración de hasta cinco meses. En el caso de que los fiscalizadores de terreno detecten alguna irregularidad (con la asistencia u otras formalidades objeto de la fiscalización) deben informar por escrito a la Unidad de Fiscalización a nivel central, la que emite un informe a la respectiva Dirección Regional recomendando la acción a seguir. Según la gravedad de las irregularidades detectadas, las sanciones que se pueden aplicar son las siguientes: Multa de 3 a 15 UTM Multa de 16 a 30 UTM Multa de 31 a 51 UTM Revocación de la inscripción en el Registro de OTEC 13

24 El control de la asistencia en los cursos no presenciales (por ejemplo, de e- learning) se efectúa mediante encuesta a los participantes o verificación de registros de conexión a plataformas de administración de cursos e-learning (LMS) para verificar su calidad de alumno regular y su progreso en el desarrollo del curso conforme a los plazos informados al SENCE. Cabe señalar que las denuncias de irregularidades pueden ser hechas también por terceras personas, por ejemplo, los propios participantes, un OTIC, otro OTEC o las empresas. Estas denuncias deben presentarse por escrito. Complementariamente a la labor de fiscalización del SENCE, los OTIC están facultados para supervisar en terreno y requerir información a los OTEC sobre el desarrollo de las acciones de capacitación y la asistencia a los cursos que contratan por mandato de sus empresas afiliadas. Los OTIC entrevistados manifestaron que se trata de una tarea que realizan regularmente y que implica fiscalizar entre un 20% y un 50% de las acciones de capacitación que contratan. Aunque los OTIC no pueden multar a los OTEC por incumplimiento de las normas legales que regulan su rol en la contratación de los servicios de capacitación, sí pueden tomar medidas para corregir irregularidades relacionadas con la asistencia a los cursos (por ejemplo, advertir a las empresas involucradas o cancelar un curso) y castigar comercialmente al OTEC en caso de detectar irregularidades graves en la ejecución o asistencia de los cursos. El riesgo de una sanción comercial puede ser un importante factor de disuasión para posibles malas prácticas por parte de los OTEC, sobretodo si se considera que alrededor del 70% de las acciones de capacitación que se realizan en el marco de la franquicia tributaria son intermediadas por los OTIC. Los OTIC deben presentar al SENCE la liquidación de los cursos dentro de los 60 días posteriores a su finalización, y deben conservar por un plazo de tres años la documentación de respaldo de la liquidación de los cursos (certificados de asistencia, facturas, notas de crédito, etcétera). La Figura 4 muestra las actividades y el flujo de información entre los actores principales del sistema, en el caso de los cursos presenciales: En el lapso de tiempo descrito como Período para Eventuales Fiscalizaciones y que corresponde a todo el período de duración del curso (se muestra en detalle en la Figura 5), SENCE programa y ejecuta fiscalizaciones a las empresas mandantes, OTICs y OTECs. Estas pueden estar programadas o ser realizadas al azar. Adicionalmente, cuando SENCE va a realizar una fiscalización originada por una acción de capacitación específica, cruza en forma manual los antecedentes de distintas acciones que puedan estar relacionadas a un mismo curso, de manera de fiscalizarlas a todas. Tanto en la Figura 4 como en la Figura 5, los procesos destacados en color amarillo, son los procesos claves asociados al mejoramiento de la gestión y que 14