Primer Diplomado en Regulación

Transcripción

1 Primer Diplomado en Regulación Marzo-Julio, 2012

2 INTRODUCCIÓN A LA REGULACIÓN Mensaje del Titular La Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER) y la Red Latinoamericana de Mejora Regulatoria y Competitividad (LATIN-REG) te extienden la más cordial bienvenida a este Diplomado en Regulación. Esta será la segunda ocasión que lanzamos esta iniciativa, por cual esperamos se cubran todas tus expectativas. La COFEMER, como agencia del gobierno federal encargada de impulsar la política de mejora regulatoria en el país, se congratula de contribuir en el fortalecimiento de las capacidades de los servidores la iniciativa LATIN-REG, ha preparado un diplomado qu ene como objetivo generar conocimiento experto de la regulación. El temario se encuentra organizado en 4 módulos, los cuales requ 60 horas: En la COFEMER, en conjunto con la iniciativa LATIN-REG, estamos convencidos d técnicas xhortamos a alcanzar los objetivos planteados en este nuevo reto. Alfonso Carballo Pérez Comisión Federal de Mejora Regulatoria 2

3 Teori a de la Regulacio n y Gobernanza Regulatoria Módulo I

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5 Diplomado en Regulación Fallos de Mercado 3ª Lectura Módulo I

6 La elaboración del material expuesto en esta 3ra lectura, relativa a los fallos de mercado, estuvo a cargo de Margherita Corina y Alfonso Carballo Pérez. Para cualquier duda respecto a este material puedes escribir a los siguientes correos electrónicos: margherita.corina@cofemer.gob.mx, alfonso.carballo@cofemer.gob.mx. También puedes consultar algunas respuestas a los ejercicios planteados en el desarrollo de la lectura en las cuentas de La elaboración del caso de estudio presentado en la 3ra lectura estuvo a cargo de Margherita Corina. En caso de dudas puedes escribir a margherita.corina@cofemer.gob.mx Comisión Federal de Mejora Regulatoria 6

7 ÍNDICE I. INTRODUCCIÓN: LAS VENTAJAS DEL MERCADO COMPETITIVO... 8 II. LOS a) El fallo de competencia b) Externalidades c) Los bienes públicos d) Los fallos de información e) Mercados incompletos III. APÉNDICE A: Ejemplo de monopolio natural IV. REFERENCIAS Comisión Federal de Mejora Regulatoria 7

8 I. INTRODUCCIÓN: LAS VENTAJAS DEL MERCADO COMPETITIVO En la lectura anterior se expusieron las dos grandes teorías de la regulación: i) la Teoría del Interés Público de la Regulación (el enfoque normativo), la cual centra su atención en y ii) la Teoría del Interés Privado de la Regulación (el enfoque positivo), la cual se enfoca. En la presente lectura trataremos los temas centrales de la Teoría del Interés Público, es decir, la manera en que el Estado atiende los fallos de mercado a través de mecanismos de regulación. En una lectura posterior focalizaremos nuestra atención en conocer los fallos de gobierno. Anteriormente se mencionó que la Teoría del Interés Público parte de la idea de que el Estado tiene el propósito de promover el bienestar general (por ello se denomina enfoque normativo, pues parte de la idea del deber ser del Estado). En este caso, asumimos que las agencias reguladoras y funcionarios de dichas agencias actúan de buena fe y no se desvían del objetivo de resolver ciertas situaciones en las que fallan las cosas ante la ausencia de regulación; a este tipo de situaciones las denominaremos fallos de mercado. No obstante, para poder entender las implicaciones de lo que es un fallo de mercado, en primer lugar debemos conocer qué es el mercado y cuáles son las bondades que este sistema de intercambio genera hacia la sociedad. DEFINICIÓN: Mercado. Es una institución social, o arreglo institucional de la sociedad, mediante el cual se establecen mecanismos para que los compradores y los vendedores entren en contacto para intercambiar bienes o servicios. Dentro de un mercado se presentan diversas transacciones para la compra y venta de productos y servicios. Por tal razón, el mercado está compuesto por una demanda y por una oferta (es decir, hay quienes desean vender y quienes desean comprar). Si no existe una de estas partes (oferta o demanda), el mercado simplemente no existe. La presencia del mercado es muy amplia y no se limita en un intercambio presencial, sino que también puede ser virtual. Por ejemplo, en lo que se refiere a transacciones de bienes y servicios que se intercambian de manera presencial podríamos citar algún tianguis que se establecen en una calle o avenida de una ciudad, la propia central de abastos del Distrito Federal, o bien algún centro comercial ubicado en una zona exclusiva. Sin embargo, el mercado también puede ser virtual, por ejemplo, muchas de las operaciones de compra y venta que se realizan en el mercado de valores se llevan a cabo de forma remota, a través de medios electrónicos; otro ejemplo de un mercado virtual podría ser cuando alguien compra un vuelo o reservar una noche en un hotel mediante un sitio en internet. Comisión Federal de Mejora Regulatoria 8

9 Por otra parte, el concepto de mercado tiene una aplicación muy amplia. Por ejemplo, hay un mercado de universidades en el que se ofrecen y se demandan servicios educativos; un mercado de crédito conformado por las personas que ahorran, por un lado, y las que solicitan un crédito, por otro; un mercado del entretenimiento conformado por los cines, teatros o bares; o, un mercado de la cultura, conformado por librerías o museos. Incluso existen mercados de trabajo, donde hay personas que ofrecen sus servicios laborales, por ejemplo los trabajadores que conforman la oferta laboral, y las empresas demandan trabajo (generalmente es muy común escuchar que las empresas ofrecen trabajo, cuando en realidad las empresas demandan trabajo o mano de obra). Desde hace muchos años, a partir de que Adam Smith escribió La Riqueza de las Naciones en 1776, diversos economistas han sostenido que el libre mercado, bajo un esquema que incentive la competencia, tiene la capacidad auto reguladora de asignar eficientemente los recursos para la sociedad de una mejor manera que cualquier otro arreglo pudiera lograr. Smith incluso mano invisible referirse a esas fuerzas auto reguladoras del libre mercado. En su análisis, se destaca cómo los individuos, tanto productores como consumidores, guiados por su propio interés, producen resultados que se alinean con el interés general de la sociedad, lo que conduce al máximo bienestar social. La tesis de Smith, sin duda, continúa vigente en la mayor parte de los casos, en el sentido de que los mecanismos del mercado tienen enormes ventajas en cuanto a lograr una mejor situación en la sociedad. DEFINICIÓN: Mercado competitivo. Es aquel mercado en el que hay un número muy grande de compradores y de vendedores de un bien o servicio, de manera que ninguno tiene el suficiente poder para influir en el precio de mercado. Por esta razón, se dice que tanto los compradores como los vendedores son, toda vez que no pueden influir en el precio, sino que este es determinado por el mercado. En un escenario ideal, para que un mercado sea competitivo, el bien o servicio debe ser homogéneo 1 y se requiere que los derechos de propiedad estén claramente definidos. Por otra parte, se hace el supuesto de que tanto los compradores como los vendedores están perfectamente informados, no hay colusión entre vendedores y compradores, ni barreras para quienes desean entrar o salir de dicho mercado. Uno de los aspectos más importantes del sistema de mercado radica en los mecanismos de precios o sistema de precios, los cuales son determinados por el libre juego de la oferta y la demanda (los precios se determinan de manera simultánea por ambas partes del mercado, tanto por la oferta como por la demanda, tal como si se trataran de unas tijeras a las que hacía referencia Alfred Marshall, en el sentido de que ambas partes del mercado determinan el precio tal como lo hacen las navajas de una tijera). 1 En un bien homogéneo no hay distinción significativa en la calidad o características del producto, todos los productores ofrecen un nivel de calidad y características similares. Comisión Federal de Mejora Regulatoria 9

10 Los precios tienen la importante función de enviar señales claras a los actores o tomadores de decisiones para que actúen, y, con ello, asignen de manera eficiente los abundancia en algún bien o servicio de determinado mercado. Al existir una mayor demanda los precios suben, lo que incentiva a que los oferentes produzcan más bienes y servicios para atender la mayor demanda (y viceversa, en caso de una menor demanda, bajan los precios, lo que incentiva a reducir la producción por parte de los oferentes). Dichos precios se traducen en señales que incentivan que un oferente produzca más o produzca menos, o que un consumidor consuma más o consuma menos. DEFINICIÓN: Sistema de precios. Es el mecanismo a través del cual se realiza la distribución de bienes y servicios que son demandados y ofrecidos en los mercados. En muchas ocasiones se utiliza al dinero como medio de cambio. No obstante, el sistema de precios lo único que requiere es algún tipo de unidad contable para estimar el valor de compra y venta de los bienes y servicios en el mercado (puede ser dinero, o tasas de interés, el nivel salarial, o cualquier otra unidad contable). Desde la primera lectura se ha mencionado la existencia de ciertas situaciones en las que el mercado asigna eficientemente los recursos. También se ha señalado que una situación de fallo de mercado es aquella en la que este último, por sus propias fuerzas, no genera condiciones para que los recursos se asignen de manera eficiente. Por ello, resulta importante definir qué se entiende por una situación eficiente. Generalmente, en diversos libros de texto se señala que el término eficiencia hace referencia a los recursos que son empleados y los resultados que son obtenidos. En particular se relaciona con la utilización correcta o adecuada de los recursos disponibles en los medios de producción. Incluso se señala que la eficiencia se presenta cuando se logran las metas con la menor cantidad de recursos, o bien se obtienen los mayores resultados con la mínima inversión de recursos. Por otra parte, en los libros de texto también se distingue el término eficacia, como una medida del logro de resultados o el cumplimiento de objetivos. EJEMPLO DE EFICIENCIA Y EFICACIA. Si necesitamos matar a una mosca, quizás porque este insecto se encuentra molestando el sueño de alguien, podríamos utilizar distintos medios. Si logramos matar al insecto con un matamoscas quizás esta sea una medida eficiente, considerando los recursos empleados y los resultados obtenidos; también podría ser una medida eficaz, dado que logramos el cumplimiento de nuestros objetivos. Sin embargo, si decidimos matar a la mosca con algún instrumento que demande más recursos, por ejemplo utilizar una bomba atómica, sin duda esta medida será eficaz más no eficiente. Comisión Federal de Mejora Regulatoria 10

11 Para analizar si un mercado es eficiente, sin embargo, los conceptos tradicionales sobre este término son limitados. Por ello, los economistas han definido ciertos criterios para considerar si una situación es o no eficiente. La más común se refiere al término denominado eficiencia en el sentido de Pareto. DEFINICIÓN: Eficiencia en el sentido de Pareto. Es un concepto para denominar aquellas situaciones en las que se asignan los recursos de manera óptima. En palabras de Paúl Samuelson, la eficiencia de Pareto es el resultado económico en el que no se podría tener ninguna reorganización ni comercio que pueda mejorar el bienestar de todos los individuos. El término de eficiencia en el sentido de Pareto también es conocido como eficiencia en la asignación. Se describe como aquella situación en la que es imposible reasignar los recursos para mejorar el bienestar de una persona sin empeorar el de otra. Asimismo, el concepto eficiencia en el sentido de Pareto es de tipo positivo, no de tipo normativo (no considera juicios de valor, de equidad o justicia); además este concepto tiene que ver más con el tema de desperdicio, en el sentido de que en una situación ineficiente necesariamente hay algún tipo de pérdida generada por el desperdicio de los recursos. Por ejemplo, imaginemos una situación en la que hay dos personas, Pedro y Juan, quienes ordenan una pizza grande (de 8 rebanadas). El concepto de óptimo de Pareto no considera aspectos de equidad; por ello, si Pedro toma 5 rebanadas y Juan 3, esta asignación es eficiente en el sentido de Pareto al no existir desperdicio alguno. De esta manera, da lo mismo si Pedro toma 4 rebanadas y Juan 4, pues también es situación Pareto eficiente. En ambas situaciones, dado que no hay desperdicio de las rebanadas de pizza y no se puede mejorar la distribución de rebanadas de pizzas, sin que alguien sea afectado por comer menos rebanadas, las distribuciones son Pareto eficientes. Note que el término de eficiencia en el sentido de Pareto no considera las situaciones redistributivas. Lo importante para que la asignación sea eficiente es que no haya desperdicio de ninguna rebanada. Ahora observemos el caso de una asignación en la que Pedro cuenta con 5 rebanadas y Juan 3. Si alguno desea mejorar su situación, es decir, que quisiera una rebanada adicional, por ejemplo Pedro, entonces necesariamente debería quitarle su rebanada a Juan afectándolo de esta manera en su bienestar. Por esa razón, habíamos observado que la asignación de 5 rebanadas para Pedro y 3 para Juan era una situación eficiente en el sentido de Pareto al no existir desperdicio alguno. Esta asignación también es eficiente dado que si Pedro quiere mejorar en su bienestar al querer una nueva rebanada, Juan debe empeorar en su bienestar al tener que perder una rebanada de pizza. Comisión Federal de Mejora Regulatoria 11

12 Imaginemos ahora un caso de ineficiencia en el sentido de Pareto. Pensemos en una situación en la que Pedro toma 3 rebanadas de pizza y Juan toma 2. En total ambos se comerían 5 rebanadas de pizza, por lo que sobrarían 3 rebanadas que nadie va a comer (recordemos que la pizza cuenta con 8 rebanadas). En este caso hay desperdicio de recursos por una asignación de Pareto ineficiente. Otra manera de observar la ineficiencia del ejemplo anterior, de acuerdo con lo señalado en la definición, es que la asignación, 3 rebanadas para Pedro y 2 para Juan, es una situación en la que alguno de ellos puede mejorar su nivel de bienestar sin afectar o empeorar el nivel de bienestar del otro. Por ejemplo, Pedro podría tomar 1 o 2 rebanadas más (es decir, comería 4 o 5 rebanadas en total en lugar de 3) sin que con esto empeore la situación de Juan, que originalmente tiene 2 rebanadas. Por ello, dado que es una situación en la que sí es posible mejorar el bienestar de una persona, Pedro por ejemplo, sin empeorar o afectar el bienestar de alguna otra persona, Juan por ejemplo, la asignación de 3 rebanadas para Pedro y 2 para Juan es ineficiente. El concepto de eficiencia en el sentido de Pareto y su relación con los equilibrios dados por un mercado competitivo nos llevan a uno de los conceptos más relevantes de la teoría económica, el Primer Teorema del Bienestar, el cual es uno de los criterios más importantes que un diseñador de política regulatoria debe tener en mente. DEFINICIÓN: Primer Teorema del Bienestar. También conocido como el Primer Teorema de la Economía del Bienestar, constituye el mejor argumento dado por la economía para justificar la importancia de situaciones generadas por un sistema de mercado basado en la competencia. El Primer Teorema del Bienestar afirma que un equilibrio dado por un mercado competitivo genera o implica una situación eficiente en el sentido de Pareto. Es decir, el equilibrio en el sistema de precios dado por un mercado competitivo genera una situación en la cual se maximiza el bienestar de los individuos de tal manera que no puede existir una situación mejor (no se puede mejorar la situación de alguien sin que se tenga que empeorar la situación de otra persona). Con el paso de los años, se ha reconocido la existencia de ciertas situaciones en las que la mano invisible falla, por lo que se requiere una intervención decidida del Estado, una mano visible que corrija esas situaciones en que fallaron las fuerzas auto reguladoras del mercado, a lo que comúnmente se le denomina Comisión Federal de Mejora Regulatoria 12

13 Sin embargo, debe reconocerse que un sistema de mercado competitivo tiene diversas bondades para la sociedad; una de ellas son las conclusiones del Primer Teorema del Bienestar que señala que cuando tenemos un equilibrio dado por un mercado competitivo, esto deriva en una situación eficiente en el sentido de Pareto en la cual se genera el mayor bienestar social. De esta manera, cuando se presenta un mercado competitivo no puede existir una mejor situación u opción de bienestar para la sociedad. En síntesis, se puede concluir que el mercado per se, es decir por sí mismo, no es malo en el sentido de que genere situaciones que afecten a la sociedad. Todo lo contrario, el mercado bajo condiciones de competencia genera naturalmente situaciones eficientes en el sentido de Pareto bajo las cuales se genera el mayor bienestar para la sociedad. Por esta razón, la moraleja de todo lo señalado es que existen muchas situaciones en las que el mercado competitivo, por sí sólo, genera el mayor bienestar para la sociedad. De hecho, estas son las situaciones más comunes que observamos en los muchos mercados. En una situación de mercado competitivo no es necesario que el Estado intervenga a través de la regulación, pues las propias fuerzas del mercado asignan eficientemente los recursos y nos llevan a una situación de beneficio social superior a todas las opciones. reserva únicamente en aquellas situaciones en las que falla el mercado, en el sentido de que por sí mismo, el mercado no nos puede llevar a una situación de Pareto eficiente. La Teoría del Interés Público se enfoca en conocer esas situaciones en que fallan los mercados de manera natural y explora los mecanismos regulatorios para corregirlos. Es decir, en este enfoque se excluyen aquellos casos en que los problemas son originados ante una mala regulación, diseñada así intencionalmente para beneficiar a ciertos sectores de la sociedad (fallo de gobierno). El enfoque dado por la Teoría del Interés Público sólo analiza situaciones en que fallan los mercados de forma natural, es decir que las fuerzas autorreguladoras del mercado llevan a la sociedad a una situación ineficiente. De esta manera, el fallo de mercado arroja una situación que se denomina subóptimo, lo que quiere decir que la sociedad podría estar en una situación mejor mediante algún otro arreglo regulatorio. En la siguiente sección nos centraremos en el estudio de los fallos de mercado y la manera que impactan en la sociedad. II. LOS Se han preguntado por qué en algunos países se pagan altos precios por los bienes y servicios, tales como la telefonía, el internet y la televisión por cable; o qué tal el pago del gas, la gasolina, la electricidad; lo caro que es viajar por avión dentro de un destino nacional, o a ciertos destinos; o por qué comprar un auto usado no siempre resulta tan buena opción como lo esperábamos, y por qué el medio ambiente y la contaminación se han convertido en temas de interés general. Comisión Federal de Mejora Regulatoria 13

14 Lo anterior se debe a lo que en la teoría económica se define como fallos de mercado. En una primera aproximación, los economistas señalan que dichos fallos se presentan cuando el mercado, por sí solo, no puede asignar de manera eficiente sus recursos, lo que genera pérdidas en el bienestar a la sociedad. Por ello, se puede justificar la intervención gubernamental a través de la regulación. DEFINICIÓN: Fallo de mercado. Es aquella situación que se presenta cuando el mercado, por sí solo, no puede asignar sus recursos de manera eficiente en el sentido de Pareto, lo que genera pérdidas en el bienestar de la sociedad. Ello, toda vez que al tenerse una situación Pareto ineficiente pueden existir otras alternativas u escenarios en los que la sociedad podría estar mejor. Cuando se presenta un fallo de este tipo, el mercado puede comportarse de dos formas: i) produce más cantidades de lo que es socialmente óptimo (más cantidades de lo deseable), o ii) produce menos cantidades de lo que es socialmente óptimo (menos cantidades de lo deseable). Lo anterior radica en que en un fallo de mercado, el precio socialmente óptimo difiere del precio observado en el mercado. Por ejemplo, hay situaciones en que el precio de mercado está por encima del precio socialmente óptimo (por ejemplo en una situación de concentración de mercado, generalmente observaremos precios muy elevados que en un mercado en donde se presenta una dinámica de competencia). En esta situación se producen menos cantidades de las que son deseables desde el punto de vista social. Otro ejemplo es cuando el precio de mercado está por debajo del precio socialmente óptimo, por ejemplo en una externalidad negativa. En el caso de la contaminación producida por vehículos, sus propietarios únicamente enfrentan el precio de la gasolina es un costo privado reflejado en el precio de mercado- el cual es relativamente inferior al costo que enfrentarían si además tuvieran que pagar por los daños ambientales que se generan con el uso del vehículo. En esta situación se intercambian más cantidades de gasolina que las que son deseables desde el punto de vista social, generando así mayor contaminación. En la teoría económica se conocen cinco principales tipos o causas de fallos del mercado, mismos que se explicarán y ejemplificarán en la presente lectura: i) fallo de competencia, ii) bienes públicos, iii) bienes públicos iv) problemas de información, y v) mercados incompletos. Comisión Federal de Mejora Regulatoria 14

15 a) El fallo de competencia Seguramente algunas personas se deben preguntar por qué en México pagamos altas tarifas para los servicios de telecomunicaciones, si las comparamos con otros países. En la siguiente tabla se puede observar, con base en los datos proporcionados por la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) 2, que en el mercado de telefonía móvil, fija y banda ancha los precios en el 2009 eran significativamente altos, 39%, 30%, y 27% respectivamente por arriba del promedio de los países de la OCDE. Servicio México OCDE Dif % Telefonía Fija % Telefonía Móvil % Banda Ancha % Fuente: OCDE (2009b y 2009c). En el estudio Foto panorámica del sector de telecomunicaciones en México durante se señala que actualmente en México existen sólo tres grandes grupos de concesionarios que ofrecen el servicio de telefonía celular, seis de telefonía local inalámbrica y veintiún operadores de telefonía pública. 2 Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos y Comisión Federal de Competencia, Recomendaciones para promover un marco regulatorio más favorable a la competencia en la interconexión entre redes de Telecomunicaciones, Ernesto Piedras, Foto panorámica del sector de telecomunicaciones en México durante 2010, The Competitive Intelligence Unit. Comisión Federal de Mejora Regulatoria 15

16 De lo anterior, se desprenden dos cosas: i) los mercados de telefonía fija y de telefonía móvil se encuentran altamente concentrados en pocos operadores, y ii) el mercado tiene una dominancia significativa por parte de una empresa participante para telefonía fija y de otra empresa participante para telefonía móvil. También se observa que tanto el dominante en telefonía fija como el dominante de telefonía móvil son empresas vinculadas a los mismos accionistas. En una lectura posterior se explicará cómo una industria de red tiene mucho que ver para explicar este tipo de concentración de mercado. Algunos de nosotros nos estaremos preguntando por qué existe esta composición tan concentrada en ciertos mercados. Generalmente, se dice que los mercados en telecomunicaciones tienen características particulares que hacen que se encuentren altamente concentrados de manera natural. Los economistas argumentan que dicha concentración natural es atribuible a la estructura de costos de dicha industria, así como por tratarse de economías de red. Un experto en regulación diría que en el mercado de las telecomunicaciones tenemos la presencia de un fallo de competencia; inclusive señalaría que en ciertas regiones del país tenemos una situación de monopolio natural. Este es el caso extremo del fallo de competencia, en el cual, por ciertas características en las estructuras de los costos, únicamente se encuentra un solo operador que ofrece los servicios de telecomunicaciones, y el cual abastece toda la demanda de mercado. Este monopolio natural puede ejercer su poder de mercado para maximizar sus beneficios privados a costa del bienestar social, por lo que el experto diría que, en este caso, sí se justifica la intervención del Estado a través de la regulación. DEFINICIÓN: Fallo de competencia. Es una estructura de mercado que se caracteriza por observar una concentración natural en su oferta, de tal forma que existe uno o pocos agentes que proveen los bienes y servicios. En esta situación es difícil tener un mercado competitivo o un mercado que opere bajo mecanismos de competencia. Este fallo de mercado puede resultar nocivo desde un punto de vista social, toda vez que el agente o los pocos agentes que componen la oferta pueden aprovechar su poder de mercado para extraer mayores rentas o beneficios que provienen del resto de los participantes en el mercado, como pueden ser otras empresas o bien los consumidores. De esta manera, en un fallo de competencia los oferentes producen cantidades de bienes y servicios inferiores a las que se observarían en un mercado competitivo. Asimismo, el precio de mercado será superior al precio socialmente óptimo (que se observaría bajo una estructura de competencia). Comisión Federal de Mejora Regulatoria 16

17 Las razones por la que existe un fallo de competencia radican en la propia naturaleza de la estructura de los costos asociados a la industria en comparación de la escala del mercado. Por ello, se argumenta que la existencia de un fallo de competencia se debe a dos razones, principalmente: i) se requieren grandes niveles de infraestructura, lo cual repercute en altos costos fijos que no cualquiera puede asumir (por ejemplo, construir un puerto o un aeropuerto, etc.), y ii) la demanda es relativamente acotada de tal forma que sólo caben pocos o un solo participante en lugar de muchos. En la lectura anterior ya se había señalado, como ejemplo, el caso de los aeropuertos. Se mencionó que en una ciudad con una demanda relativamente pequeña o limitada en cuanto a número de posibles pasajeros, como es el caso de la ciudad de Tampico, es suficiente que exista un solo aeropuerto. En este caso, la construcción del aeropuerto requiere de fuertes inversiones en infraestructura, pero también se debe notar que la demanda de vuelos en dicha ciudad podría ser relativamente acotada. En este caso haría sentido, desde un punto de vista de la eficiencia, tener un solo aeropuerto. En contraste, existen ciertos casos en que el tamaño de la demanda da para que existan dos o más aeropuertos. Por ejemplo, en ciudades con mucha población como México, Nueva York, Los Ángeles, Londres o Sao Paulo, si bien la construcción de un aeropuerto requiere de altos niveles de inversión en infraestructura, la demanda por vuelos no es acotada, sino suficientemente grande para que dichas ciudades puedan tener dos o incluso tres aeropuertos. Si bien en una ciudad relativamente grande se presenta una mayor demanda, de tal forma que pueden existir dos 2 o más participantes en la oferta, el que dicha estructura de mercado corresponde a la de un oligopolio natural. En síntesis, la concentración natural de un mercado es una de las causas principales por la que se presenta el fallo de competencia. No obstante, existen otras razones por las que se generan concentraciones en los mercados. Por ejemplo, la presencia de ciertas estructuras conocidas como industrias de redes es una de las causales por la que existen pocos participantes en ciertos mercados. Asimismo, se puede mencionar que en ciertos mercados existen algunos problemas de información, lo que motiva que ciertas marcas o productos se posicionen de mejor manera que otros, con el paso de los años, a través de los mecanismos de reputación. Estas situaciones también serán abordadas más adelante en el presente Diplomado. Ahora retomemos qué es un monopolio natural. DEFINICIÓN: Monopolio natural. Es una estructura de mercado particular que se caracteriza por tener la presencia de un solo participante en la oferta. Generalmente los economistas asumen que la presencia de un monopolio natural se presenta ante la estructura de costos, en particular los costos asociados a la infraestructura. A esta estructura de costos se le conoce como el principio de subaditividad. Comisión Federal de Mejora Regulatoria 17

18 El monopolio natural es el caso extremo del fallo de competencia, toda vez que existe un único productor en el mercado y tiene conocimiento sobre la demanda total del bien que produce, tiene un poder en el mercado para fijar precios o cantidades. Este poder de mercado se traduce en pérdida de bienestar social, ya que el monopolio natural no estaría generando cantidades y precios eficientes, desde el punto de vista social. Por ello se señala que el Estado debe intervenir a efecto de regular el comportamiento del monopolio, ya que la presencia de dichos monopolios naturales genera una problemática, el operador único tiene una posición de dominio en el mercado. DEFINICIÓN: Subaditividad. Es una estructura de costos caracterizada por ser más eficiente cuando opera un solo participante en la oferta que cuando que cuando operan dos o más participantes. Esto se debe a que los costos promedio de un solo operador son mucho menores que los costos promedio que se observarían si tenemos a dos o más operadores. Lo anterior se representa de la siguiente manera: CME Empresa A CME Empresa A + CME Empresa B Lo expresado en la fórmula significa que cuando tenemos una sola empresa A operando en el mercado (lado izquierdo de la fórmula), sus costos en promedio son inferiores a la suma de los costos promedio que se darían si estuvieran operando dos empresas, la empresa A y la empresa B (lado derecho de la fórmula). Para ejemplificar lo anterior, retomemos otro ejemplo. En el caso de las empresas de telefonía, quizás no resulte eficiente tener dos o más cables de fibra óptica tendidos en las calles de la ciudad, pues los costos promedio por la infraestructura podrían ser superiores que si existiera un sólo tendido de cables. Esto también podría aplicar en el caso de agua potable, electricidad o televisión por cable, donde podríamos observar que sería más barato, en términos de costos promedio, tener una sola red en la infraestructura para proporcionar el servicio que tener varias. En estos casos, los esquemas regulatorios podrían generar mayor participación en el mercado mediante mecanismos forzosos de interconexión y fijación de precios. De acuerdo con Kenneth E. Train 4, profesor de Economía en la Universidad de California, Berkeley, Estados Unidos de América, un monopolio natural surge cuando hay economías de escala o economías de alcance: Economías de escala. Existen cuando el costo medio (o promedio) de producir un bien o servicio decrece conforme aumenta el número de unidades producidas. Es decir, que en promedio sale más barato producir mucho que producir poco. 4 Train Kenneth E., Optimal Regulation, The Economic Theory of Natural Monopoly; MIT Press, Cambridge, Comisión Federal de Mejora Regulatoria 18

19 Economías de alcance. Existen cuando el costo medio (o promedio) para una empresa decrece cuando ésta produce dos o más bienes o servicios. Es decir, se presenta cuando dos o más bienes o servicios pueden ser producidos por una sola empresa a un menor costo promedio que si cada bien fuera producido separadamente por diversas empresas. Este concepto es lo que ya se definió como subaditividad de los costos. Las economías de escala y de alcance se dan por los altos costos, derivados por la infraestructura requerida que caracteriza a las inversiones en el mercado. Esto hace que la entrada al mercado por parte de nuevos competidores no sea rentable. Por ejemplo, en el caso de un puerto marítimo, el costo promedio de lo que se invirtió en infraestructura disminuiría en la medida en la que atraque un mayor número de barcos (se presenta una mayor rentabilidad). Esto quiere decir que los costos promedio del puerto tienden a decrecer en la medida de que aumente el número de embarcaciones, a lo que un experto en regulación denomina economías de escala. En otro ejemplo, podemos citar a las empresas de telecomunicaciones. Estas empresas enfrentan altos costos en infraestructura. Sin embargo, con la entrada de la fibra óptica, las empresas de telecomunicaciones pueden trabajar con economías de alcance, es decir, pueden ( televisión por cable e internet de manera simultánea video, voz y datos ). En estos casos, los costos en promedio se abaratan significativamente cuando un cliente contrata a una sola empresa para que le proporciones los tres servicios de manera simultánea, que si contrata a tres empresas diferentes para que una le ofrezca telefonía, otra televisión por cable y otra internet. Así, los costos en promedio decrecen o son inferiores cuando dos o más servicios son proporcionados por una sola empresa que si cada uno fuera proporcionado separadamente por diversas empresas. El monopolio natural, toda vez que es el único productor en el mercado y tiene conocimiento sobre la demanda total del bien que produce, tiene un poder en el mercado para fijar precios y, por lo tanto, cantidades. Este poder de mercado se traduce en pérdida de bienestar social, toda vez que el monopolio natural no estaría generando cantidades y precios eficientes, desde el punto de vista social. Por ello se señala que el Estado debe intervenir a efecto de regular el comportamiento del monopolio. Por ejemplo, las infraestructuras requeridas para proveer servicios de transporte generalmente implican costos altos e irrecuperables, como lo es la infraestructura necesaria para construir un puerto, o para que circulen trenes sobre una red ferroviaria. En estos casos, es más barato producir con un solo puerto, un solo aeropuerto o una sola carretera. Sin embargo, la presencia de dichos monopolios naturales genera una problemática, el operador único tiene una posición de dominio en el mercado que le permita ejercer su poder de monopolio. Comisión Federal de Mejora Regulatoria 19

20 Asimismo, este poder de mercado, aunado con las característica propias de las estructuras de costos, crea dificultades naturales para que otras empresas puedan incursionar en dichos mercados. Los expertos en regulación observan que en ciertas circunstancias a una nueva empresa le es difícil competir con una empresa que ya está estabilizada en este mercado (a la que generalmente se le llama empresa incumbente), ya que ésta ya amortiguó sus costos derivados de la infraestructura y está abasteciendo toda la demanda de mercado con costos menores. Esta concentración de mercado, y en su caso extremo, el monopolio natural genera una significativa pérdida de bienestar social, lo que se traduce en altas tarifas o precios para los particulares. EJEMPLO DE FALLO DE COMPETENCIA: Interconexión en el Sistema Ferroviario. El sistema ferroviario mexicano se caracteriza por tener altas inversiones en infraestructura, lo que se traduce en la presencia de monopolios naturales. Además de las economías de escala propias en este sector, también se observa la presencia de lo que se conoce como una economía de red, la cual necesita de la interconexión entre los diversos operadores para que pueda funcionar eficientemente. La red ferroviaria en el territorio nacional se encuentra segmentada y es operada por cinco empresas concesionarias y dos asignatarias: Kansas City Southern de México, S.A. de C.V. Ferrocarril Mexicano, S.A. de C.V. Líneas Coahuila-Durango, S.A. de C.V. Ferrocarril y Terminal del Valle de México, S.A. de C.V. (Ferrovalle) Ferrosur, S.A. de C.V. Compañía de Ferrocarriles Chiapas-Mayab, S.A. de C.V. Ferrocarril del Istmo de Tehuantepec, S.A. de C.V. Comisión Federal de Mejora Regulatoria 20

21 Dicha segmentación permite la interconexión de diversos ferrocarriles, para formar un sistema integral de transporte ferroviario nacional, debidamente articulado. Para operar en el sector ferroviario se necesitan de grandes inversiones, por lo tanto es un mercado que presenta altos costos fijos y altos costos irrecuperables. Las empresas que operan en él trabajan con altas economías de escala, de alcance y economías de red. Debido a las economías de red, las vías ferroviarias resultan ser más valiosas en función de qué tantas terminales puedan interconectarse. El problema surge cuando las distintas empresas concesionarias no están dispuestas a permitir la interconexión de los segmentos de red entre ellas, lo que se traduce en ineficiencias de mercado y una disminución del bienestar de los usuarios del servicio de ferrocarril. La ineficiencia en los servicios de interconexión surge cuando las empresas no permiten que otras empresas utilicen su segmento concesionado para otorgar el servicio, en aras de obtener ellos un mayor beneficio, y establecen precios por interconexión superiores a los costos que enfrentan o simplemente niegan la entrada. Imagínense un tren que debe transportar la carga de un buque que arriba al Puerto de Manzanillo a su destino final, por ejemplo, a la ciudad de Monterrey. Debido a la estructura de red que presenta el sistema ferroviario, el tren debe pasar por líneas controladas por diversos concesionarios y, por lo tanto, para que la carga llegue a su destino final se necesita de la interconexión. Para atender la problemática anterior, se cuenta con la Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario, que tiene por objeto regular la construcción, operación, explotación, conservación y mantenimiento de las vías férreas cuando sean vías generales de comunicación, así como el servicio público de transporte ferroviario que en ellas opera y los servicios auxiliares. En particular, esta disposición establece que los concesionarios, a cambio de una contraprestación previamente convenida, deben prestar a otros concesionarios los servicios de interconexión y de terminal requeridos para la prestación del servicio público de transporte ferroviario. Asimismo, dicho precepto legal refiere que en caso de que los concesionarios no lleguen a un acuerdo, dentro de los 90 días naturales siguientes a la fecha en que hubieren iniciado las negociaciones, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, previa audiencia de las partes, establecerá las condiciones y contraprestaciones conforme a las cuales deberán prestarse dichos servicios. Por su parte, el artículo 107, cuarto párrafo, del Reglamento del Servicio Ferroviario señala que la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, en su caso, expedirá normas oficiales mexicanas que establezcan la clasificación, características y modalidades de los derechos de paso y derechos de arrastre obligatorios, a las que deberá sujetarse la prestación de los mismos. Comisión Federal de Mejora Regulatoria 21

22 En tal virtud, en 2004 la Secretaría de Comunicaciones y Transportes expidió la Norma Oficial Mexicana NOM-076-SCT2-2003, Lineamientos para el uso de los servicios de interconexión y de terminal entre los concesionarios ferroviarios mexicanos, con el objeto de establecer disposiciones, criterios y reglas uniformes para el otorgamiento de los servicios de interconexión y de terminal, requeridos para la prestación del servicio público de transporte ferroviario. Así, se pretende que este importante servicio se ofrezca en condiciones de calidad, seguridad y a costos competitivos, se garantice la continuidad del mismo y no se limite la articulación y continuidad de los servicios ferroviarios, lo que pudiera encarecer este servicio en perjuicio de los usuarios. Con esta Norma se pretende establecer reglas generales, claras y uniformes, para que se aplique con un mismo criterio la operación de los servicios de interconexión y de terminal, a efecto de que exista una adecuada convivencia entre los concesionarios, que propicie una mejor cobertura de los mercados y con ellos mayor competencia en beneficio de los usuarios del servicio público de transporte ferroviario, así como garantizar la seguridad, permanencia y continuidad de sus servicios. b) Externalidades Todos sabemos que la mala calidad del aire agrava y aumenta los casos de enfermedades respiratorias, elevando las tasas de mortalidad, por lo que es necesario prevenir, mitigar y evitar estas situaciones. Actualmente la contaminación en todas partes del mundo está en aumento, particularmente en las grandes ciudades y en las zonas industriales. Se espera que este fenómeno continúe debido al aumento en la población, ya que el mismo implica un crecimiento de las industrias, en el comercio y en las necesidades de transporte, provocando una mayor contaminación 5. Tomemos el caso de la Ciudad de México, considerada una de las más grandes del mundo y en donde los índices de contaminación superan a los recomendados por las autoridades en salud. Esta problemática no disminuirá por si sola debido a que existen zonas en las que se ha sobrepasado la capacidad de asimilación, haciendo necesaria la participación del Estado mediante la creación de mecanismos actualizados que controlen y disminuyan las emisiones generadas. El Gobierno Federal, ha emitido regulaciones para tratar de resolver dicha problemática. Tal es el caso del Reglamento de la Ley General del equilibrio ecológico y la protección al ambiente en materia de prevención y control de la contaminación de la atmósfera, el cual integra herramientas para identificar, prevenir, controlar y restablecer las condiciones de calidad del aire necesarias para el sano desarrollo de la población. 5 Según datos de la Organización Mundial de la Salud (OMS), más de 800 mil personas en el mundo mueren prematuramente cada año y millones sufren enfermedades respiratorias y cardiovasculares debido a la contaminación del aire por partículas. Los principales afectados son los niños, los adultos mayores y los enfermos de pulmones y corazón. Comisión Federal de Mejora Regulatoria 22

23 Un experto en regulación diría que el Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente en materia de prevención y control de la contaminación de la atmósfera, se trata de un instrumento que busca mitigar los efectos de una externalidad negativa. La contaminación atmosférica es una externalidad negativa en el sentido de que el uso de automóviles, la producción industrial y las actividades comerciales generan contaminantes que afectan inclusive a aquellos que no los provocaron. El costo que enfrentan o tienen que pagar los individuos que realizan actividades que generan contaminación es menor al verdadero costo que enfrenta la sociedad, quien se ve afectada principalmente en su salud. Es decir, el costo de los daños en la salud de la población no es absorbido por aquellos que generaron la contaminación. Así, el Reglamento está orientado a mitigar los efectos de la contaminación del aire sobre la salud pública, ya que establece la forma en que la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), en coordinación con la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT), establecerán programas como el de verificación vehicular para el autotransporte federal, y el no circula, todo ello a fin de controlar los índices de contaminación en territorio nacional. De manera preliminar, podríamos decir que una externalidad puede originar un efecto positivo o negativo que recae sobre algún agente distinto del que lo generó. Es decir, no existen solo externalidades negativas, también existen las externalidades positivas. Un ejemplo es lo que se observa entre en un apicultor y un productor de flores: las abejas polinizan las flores y afectan positivamente las posibilidades del florista, recibiendo éste un beneficio por el que no tiene que pagar. DEFINICIÓN: Externalidad. Es un fallo de mercado que se produce cuando un agente realiza acciones que producen efectos indirectos sobre otros agentes, ya sea que los beneficie o que los afecte, y cuando dichos efectos son transmitidos por vías distintas a los mecanismos propios del sistema de mercado. De acuerdo con Laffont (1994) 6, destacado economista y uno de los más importantes autores de la literatura en regulación, una externalidad es un efecto indirecto que se ocasiona por una actividad de consumo o producción sobre una función de utilidad, un set de consumo o uno de producción. Por indirecto nos referimos a que el efecto es creado por un agente distinto al afectado y que el impacto no es vía precios. 6 Laffont J.J., Fundamentals of Public Economics, MIT Press, Cambridge, (1994). Comisión Federal de Mejora Regulatoria 23

24 Otra definición es la de Gruber (2007) 7, profesor del Instituto Tecnológico de Massachusetts, quien define a la externalidad como la acción que un individuo realiza y deja a otro en condiciones inferiores o superiores a las originales; el primero no paga ni recibe nada por su distorsión en el bienestar del otro agente. Observe que en la definición de la externalidad es muy importante el termino efectos indirectos. Lo anterior señala que el causante de la externalidad es un agente distinto al afectado. Asimismo, en la definición se destaca que los efectos son transmitidos por vías distintas a los mecanismos propios del sistema de mercado, es decir, se excluyen los efectos generados por el sistema de precios. Por ejemplo, si la persona más rica de México decide cambiar toda su fortuna a euros, seguramente presionará a tal grado la demanda por este tipo de moneda que observaremos un incremento en el precio del euro y una depreciación del peso mexicano. En este caso, una persona que tiene sus ingresos en pesos se podría sentir afectada ante las acciones realizadas por la persona más rica del mundo, por el hecho de que se ha devaluado la moneda y ahora gana menos en términos de euros. Sin embargo, estas afectaciones se realizaron vía el sistema de precios; por ello, dicha afectación no es considerada como una externalidad toda vez que los efectos se transmitieron por mecanismos propios del mercado. El problema central en las externalidades es que el agente que produce la externalidad no tiene en cuenta la consecuencia de su acción sobre los demás y afecta el bienestar social. El costo que se genera para el automovilista por el uso de su auto es mucho menor que el costo social que produce. Con la presencia de una externalidad negativa se presenta una sobreproducción del bien en cuestión, o sea el precio de mercado está por debajo del precio socialmente óptimo, situación que genera un mayor consumo de gasolina que las cantidades que son deseables desde el punto de vista social; de esta manera se genera una mayor contaminación. Existe una solución al problema de las externalidades planteada por Ronald H. Coase, premio Nobel de Economía en 1991, en su trabajo titulado El problema del Costo Social 8. Se supone la existencia de una planta de acero y un grupo de individuos que se dedican a la pesca. La fábrica contamina a un río afectando negativamente a los pescadores. En este caso, a decir de Coase, podemos tener varios escenarios dependiendo de quién tiene los derechos de propiedad sobre el río. En este sentido, Coase propone incentivos de mercado para encontrar una solución que nos lleve a una situación de óptimo social. Por ejemplo, si la propiedad es de los pescadores, estos obligarán a la fábrica a dejar de producir. Si se establece un sistema de mercado, el dueño de la fábrica puede comprometerse a compensarles completamente pagándoles a los pescadores el alización de la problema ejemplifica lo que se conoce como el Teorema de Coase. 7 Gruber, Jonathan, Public finance and public policy, 2nd ed. New York: Worth Publishers, (2007). 8 Coase, Ronald H., The Problem of Social Cost, Journal of Law and Economics, Comisión Federal de Mejora Regulatoria 24

25 DEFINICIÓN: Teorema de Coase. Propone una manera de solucionar los efectos de las externalidades negativas mediante el uso de mecanismos de mercado de tal forma que se internalice la externalidad. El Teorema señala que mientras los derechos de propiedad estén bien definidos (sin importar para cual de las partes) y las negociaciones no tengan costo (los costos de transacción de la negociación no sean significativos), un acuerdo entre el causante de la externalidad y el afectado los llevará al óptimo social. Las implicaciones del Teorema de Coase se explicarán con mayor detalle en el Módulo III de este diplomado en el que se tocarán todos los temas relativos a la regulación social. EJEMPLO EXTERNALIDADES: Reglamento de Becas del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología. Los beneficios obtenidos por la educación son en gran medida privados; el consumidor de la educación se convierte en un trabajador más productivo y, por lo tanto, recoge una gran parte del beneficio en forma de salarios más altos. Sin embargo, la educación también genera externalidades positivas, entre ellas podemos mencionar las siguientes: cuando la población tiene un nivel de educación más alto, los votantes están más y mejor informados, lo cual significa un gobierno mejor para todos; cuando la población tiene un nivel de estudios más elevado, la tasa de delincuencia tiende a ser más baja y la seguridad y nivel de vida aumenta; o bien, cuando la población posee un nivel de estudios más alto puede fomentar el desarrollo y la difusión de avances tecnológicos, que elevan la productividad y los salarios de todos, entre otras. Cuando se presenta una externalidad positiva, el beneficio que obtiene la sociedad aumentando la escolaridad promedio de la población es mayor al beneficio privado de quien realiza sus estudios. Por lo tanto, cada individuo, al ver sólo por su beneficio personal, estudia menos de lo que debería estudiar si buscara maximizar el bienestar de la sociedad. El gobierno puede corregir este tipo de fallo de mercado induciendo a los estudiantes a internalizar dicha externalidad. En la práctica, el Estado subsidia los servicios educativos mediante el otorgamiento de educación pública gratuita y becas a la población. Un ejemplo particular de este tipo de regulación es el Reglamento de Becas del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología. Este instrumento establece un modelo de otorgamiento de becas a la población encaminado a impulsar la estrategia de formación de científicos y tecnólogos, de manera preferencial en las áreas estratégicas establecidas en el Programa Especial de Ciencia y Tecnología, para el desarrollo científico, social, económico e integral del país. Comisión Federal de Mejora Regulatoria 25