Financiamiento propio municipal: el caso de la principal tasa que grava las transacciones económicas

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1 Financiamiento propio municipal: el caso de la principal tasa que grava las transacciones económicas La introducción de impuestos en los mercados genera distorsiones que alteran las decisiones de consumo e inversión de los individuos, creando ineficiencias en el sistema. La falta de estudios en materia de imposición municipal responde en parte a la dificultad para la obtención de datos actualizados y sistematizados en este nivel de gobierno. Preocupado por este hecho, desde el año 2002 el IERAL realiza un constante seguimiento de lo que acontece con la presión fiscal subnacional en las distintas jurisdicciones del país. En efecto, se analiza el principal tributo municipal que incide sobre la actividad productiva, la Tasa de Seguridad e Higiene (TSH) o también llamada Contribución sobre el Comercio, la Industria y los Servicios, construyéndose regularmente indicadores que permiten percibir su evolución en el tiempo. Estos índices que miden la carga tributaria sobre cada jurisdicción se construyen como un porcentaje de las ventas netas de IVA. El estudio abarca el análisis de una selección de 100 municipios de todo el país, los más grandes en cuanto a población se refiere, quedando seleccionado al menos uno de cada provincia y abarcando alrededor de dos tercios de la población total. Los resultados del estudio son plasmados en el sitio web A lo largo de este período, más de ordenanzas municipales han sido estudiadas. Del análisis de la legislación tributaria, se detecta una importante heterogeneidad en el modo en el que los municipios gravan a la actividad económica que en ellos se desarrolla. Estas disparidades en la forma de tributar van desde las distintas alícuotas aplicadas a los sectores productivos, hasta diferentes definiciones de bases imponibles, hechos imponibles y otras características tributarias. 1

2 Disparidades La Tasa de Seguridad e Higiene se cobra de manera bastante heterogénea en los diferentes municipios del país, y ello acarrea considerables costos para las empresas que operan en varias localidades. Esta heterogeneidad puede tener que ver con el nombre que asume el tributo, las definiciones del hecho imponible, o las definiciones de la base imponible. Se entiende por hecho imponible a la circunstancia cuya realización origina la obligación tributaria. Puesto que la definición de tasa hace referencia al pago o retribución por un bien o servicio prestado por el gobierno, en este caso el hecho imponible debería ser el servicio que recibe el ciudadano. En el caso de la TSH, el hecho imponible se define en general como los servicios municipales de contralor, salubridad, higiene y asistencia social y cualquier otro no retribuido por un tributo especial, pero que tienda al bienestar general de la población y que facilite el ejercicio de cualquier actividad comercial, industrial, de servicios, extractiva, agropecuaria y de cualquier otra a título oneroso. De manera general puede decirse que la TSH se cobra por los servicios de inspección y control de la salubridad, seguridad e higiene que realiza el municipio. Sin embargo, al analizar los códigos fiscales, surge cierta heterogeneidad en la definición del hecho imponible contabilizándose cerca de 48 definiciones distintas. Las mismas incluyen adicionalmente al Hecho imponible estándar, consideraciones acerca de la preservación del medio ambiente, el uso de publicidad, la utilización del espacio público, el control de pesas y medidas, la inspección de instalaciones eléctricas, los servicios de inspección sanitaria, entre otras, aún cuando existen en muchos casos tasas específicas para estos conceptos. El objeto sobre el cual se asienta el cobro del tributo, es decir, la base imponible, es otra importante fuente de heterogeneidad a nivel municipal. En efecto, la base imponible puede estar constituida por los ingresos brutos, la cantidad de empleados, la superficie del local, la zona de ubicación de la actividad, o una combinación de todos ellos. A la existencia de diferentes bases imponibles, se suma la presencia de alícuotas diferenciales y mínimos, que muchas veces operan sobre bases distintas a la general del tributo. 2

3 En el año 2005, el 77% de los municipios de la muestra utilizó como base imponible a los ingresos brutos, y el 23% restante utilizó como base imponible a la cantidad de empleados, superficie y/o zona sin considerar a los ingresos brutos. De esto se puede concluir, que la TSH funciona en la práctica como un verdadero impuesto, similar al Impuesto sobre los Ingresos Brutos (IIB) que cobran los Estados provinciales, apartando su cobro del principio del beneficio por el cual se deberían regir las tasas y acercándose a la determinación por el principio de la capacidad de pago, reservado a los impuestos. Presión Fiscal Legal Municipal Dadas las anteriores características de la TSH, una parte importante del trabajo se destinó a homogeneizar las bases imponibles a los fines de lograr que los resultados obtenidos para cada municipio permitan realizar comparaciones entre los mismos y de esta forma poder elaborar rankings de presión fiscal municipal. Otra importante labor a la hora de determinar la presión fiscal municipal es la inclusión en los cálculos de los montos mínimos, las exenciones, deducciones, regímenes especiales entre otras características tributarias a los fines de obtener indicadores de la presión fiscal legal que debe enfrentar un ciudadano que paga regularmente sus obligaciones. En el año 2005, la presión fiscal legal promedio municipal, ejercida por la TSH, ascendió a 0,62% de las ventas brutas netas de IVA. Más de la mitad de los municipios estudiados presentó una presión fiscal superior al 0,57%, con un mínimo de 0,06%. El índice de presión fiscal municipal 2005 Los 10 municipios de mayor presión Los 10 municipios de menor presión 0,0% 0,5% 1,0% 1,5% 2,0% Concordia (E Ríos) Paraná (E Ríos) Santiago del Estero Gualeguaychú (E Ríos) Conc del Uruguay (E Ríos) Almirante Brow n (Bs As) S Mgl de Tucumán (Tuc) Villa Carlos Paz (Cba) Berazategui (Bs As) La Banda (Stgo Est) 0,0% 0,5% 1,0% 1,5% 2,0% Cipolletti (R Ngro) Villa Mercedes (S Luis) Pcia. Rque Snz Peña (Chaco) San Raf ael (Mza) Goya (Ctes) San Luis Ushuaia (T del Fgo) Río Grande (T del Fgo) Maipú (Mza) Río Gallegos (Sta Cruz) Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea. 3

4 Al analizar lo ocurrido en las distintas actividades, se obtiene que la presión fiscal sobre las actividades primarias, industriales y manufactureras así como sobre la construcción fue inferior al 0,62%, mientras que la correspondiente a las demás actividades productivas resultó superior a ese valor. La actividad más gravada es la de intermediación financiera, que soporta una presión municipal de entre 3 y 4 veces mayor que la aplicada sobre la industria o el agro. Presión fiscal municipal por grupos de actividades 1,4% 1,2% 1,0% 0,8% 0,6% 0,4% 0,2% 0,0% Actividades Primarias Industria y costrucción Enseñanza, salud, otrs sv sociales Servicios Públicos Actividades inmobiliarias, empresariales Comercios, hoteles y restaurantes Intermediación Financiera Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea Debe resaltarse que desde el año 2002, la presión fiscal municipal presenta un leve pero sostenido crecimiento. En dicho año la misma fue de 0,58%, mientras que el registro asciende a 0,62% para Estos cambios resultan de un efecto combinado entre las modificaciones que se producen en las alícuotas, los montos fijos, los mínimos, exenciones y todos los elementos tenidos en cuenta a la hora del cálculo de la presión fiscal. Al ser el resultado descrito un promedio, debemos destacar que las variaciones particulares en cada municipio pueden haber sido disímiles. Evolución de la presión fiscal municipal promedio 0.8% 0.7% 0.6% 0.5% 0.4% 0.3% 0.2% 0.58% 0.60% 0.61% 0.62% Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea 4

5 Algunas apreciaciones finales Entre los municipios de la muestra se detectan diferencias en la forma en que se grava a las actividades productivas. Esta disparidad se manifiesta tanto a nivel regional como entre actividades dentro de un mismo municipio. En cuanto a las disparidades regionales de la presión tributaria, las posibles causas se pueden interpretar como diferencias en: el nivel de ingreso de las jurisdicciones, la posibilidad de financiamiento a través de otras fuentes de ingresos, el tamaño de las jurisdicciones y el nivel de informalidad, entre otras. En lo que hace a las otras formas de disparidad, la heterogeneidad en la presión fiscal ejercida sobre las diferentes actividades por parte de un mismo municipio puede tener como objetivo el incentivo o desincentivo a ciertas actividades productivas, como también puede ser un reflejo de las necesidades recaudatorias de los gobiernos locales. 5

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