Recuperación de plusvalías en Colombia. Evolución y aprendizajes.

Transcripción

1 Recuperación de plusvalías en Colombia. Evolución y aprendizajes. Seminario Plusvalía para el desarrollo. Experiencias y casos. Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda Banco Interamericano de Desarrollo Quito 16 de junio de 2014

2 La experiencia colombiana I. Una línea de tiempo explicativa. II. Las principales etapas e instrumentos III. Algunas reflexiones a partir de la experiencia colombiana.

3 I. Línea de tiempo.

4 La evolución Consolidación marco regulador sobre Contribución de valorización Ley 9: - Antecedente Part. Plusvalías - Cesiones obligatorias Ley ParAc. Plusvalías - Diversos mecanismos regulatorios Nueva CP: Derecho colecavo/ ParAcipación plusvalías Normas municipales sobre parcelación y urbanización- Cesiones de suelo - Adopción en Discusión y Bogotá de Part. debate Plusvalías producto de la - Implementación implementación otros instrumentos

5 II. Las principales etapas e instrumentos

6 1. La contribución de valorización

7 La contribución de valorización Adoptada mediante Ley 25 de 1921 Contribución especial (special assesment/ benerment tax) Valorización: no solo mejora o beneficio es necesario aumento de valor. En las primeras regulaciones y hasta los 60 s se permite recuperar la valorización producida por la obra. Después de los 60 s: Recuperación costo total de la obra y hasta un 30% más.

8 La contribución de valorización Contribución especial (Tributo). Gravamen real. Por beneficio (mayor valor) percibido por una propiedad resultado de la ejecución de una obra pública. Cobro: Antes/ durante o después de ejecutada la obra. Limite al cobro: a). Solo hasta el costo de la obra; b). Hasta el beneficio producido por la obra y c). Considerando capacidad de pago del contribuyente.

9 La contribución de valorización Contribución imponible por: Nación, Departamentos y Municipios. Larga y consolidada tradición de aplicación por parte de los municipios. Marco normaavo completo (Nacional y Local).

10 La contribución de valorización Finales de los 60 s: 16% ingresos totales de Bogotá y 45% de Medellín. A principios de los 80 S: 30% de ingresos totales de Cali. En 1993: representó el 24% del recaudo total en Bogotá Durante los úlamos años ualización en muchas ciudades: Bogotá, Cali, Medellín, Manizales, Pereira, Bucaramanga, Barranquilla, Pasto, Ibague, Neiva, Valledupar, Cartagena y Monteria (Borrero et.al. La contribución de valorización 2011)

11 La contribución de valorización ParAcipación de la valorización en los ingresos tributarios de origen municipal BOGOTÁ MEDELLIN CALI TOTAL DE MUNICIPIOS ,1 27,7 31,7 15, ,1 25,9 32,4 14, ,1 21,8 20,9 13, ,5 27,5 18,0 17, ,4 25,7 11,3 12, ,9 20,2 12,7 10, ,1 24,4 8,2 10, , 16,9 2,9 9, ,1 9,7 1,5 5, ,1 8,7 4,6 5, ,4 4,6 8,9 5,2 Fuente: Calculado por Fernando Garzón. La Contribución de Valorización DNP 1992 a parar de cifras del Banco de la República, en Samuel Jaramillo. La experiencia colombiana de la recuperación estatal. En Markn Smolka y Fernanda Furtado Recuperación de plusvalías en América La<na., Eureslibros Pág. 77.

12 DESARROLLO INMOBILIARIO PRODUCIDO POR OBRAS PÚBLICAS Ave. Ciudad de Cali SUELO RURAL LOCALIDAD DE SUBA Ave. Boyacá CALLE

13 Vista Vista Antes de la Después de ejecución la del ejecución proyecto del proyecto Hipermercado 13

14 Nuevos desarrollos 1999 Vista 2005 Antes de la ejecución Después de del la proyecto ejecución del proyecto 14

15 Nuevos desarrollos 1999 Vista 2005 Antes de la ejecución Después de del la proyecto ejecución del proyecto 15

16 La contribución de valorización- Limitaciones de la experiencia Nula integración con políacas de desarrollo urbano más comprensivas Remedio/ PaleaAvo frente a carencias de infraestructura más que medio para habilitar nueva oferta de suelo. Dificultades para proveer infraestructura en zonas pobres (Factor capacidad de pago).

17 2. Las cesiones urbanísticas

18 Las cesiones urbanísticas obligatorias

19 Cesiones obligatorias de suelo PrácAca consolidada en municipios colombianos a parar de normas sobre parcelación/ urbanización- Poder de policia. 70 s y 80 s discusiones judiciales sobre su legalidad y naturaleza jurídica. Ley 9/89- Reconocimiento legal definiavo: Competencia a municipios para fijarlas y obtenerlas.

20 Jurisprudencia Corte ConsBtucional Corte Suprema de JusBcia, Sentencia 9 de noviembre de 1989, Rad. No MP: Mario E. Duque Corte ConsBtucional, Sentencia C 495 de M.P. Antonio Barrera Carbonell Corte ConsBtucional, Auto de 13 de Julio de Corte ConsBtucional, Sentencia C 295 de 1993 MP: Carlos Gaviria Corte ConsBtucional, Auto de Mayo 13 de 2003.

21 Son inconsbtucionales por atentar contra el derecho a la propiedad privada, normas que obligan a los propietarios de los terrenos que se pretenden urbanizar a realizar cesiones urbanísbcas obligatorias? SÍ. Las cesiones obligatorias gratuitas son inconstitucionales pues atentan contra el derecho a la propiedad privada pues constituyen una expropiación sin indemnización. C.S.J Exp C.C C- 295 C.C C- 495 C.C Auto Mayo 13 NO. Las cesiones obligatorias gratuitas no son inconstitucionales pues no configuran una violación al derecho de propiedad de los particulares y por ende no pueden ser consideradas una expropiación sin indemnización, sino una figura jurídica diferente. C.C Auto Julio 13

22 3. Ley 388: nuevos instrumentos (tributarios/regulatorios).

23 Nuevos instrumentos Tributarios: ParAcipación en plusvalías. Regulatorios: Planes Parciales y reajuste de terrenos(cargas u obligaciones urbanísacas: Cesiones de suelo, provisión de infraestructura, porcentajes de suelo para VIS), declaratoria de desarrollo o construcción prioritaria, anuncio de proyectos, expropiación administraava.

24 La participación en plusvalías Nuevo mecanismo que permite a los municipios recuperar entre el 30% y el 50% del mayor valor resultado de decisiones administraavas y obras públicas. Ampliación de la recuperación a decisiones sobre uso/intensidad.

25 Participación en plusvalías- Hechos generadores La incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano. El establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo. La autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o ambos a la vez. Ejecución de obras públicas

26 La participación en plusvalías Bogotá- Bloqueo inicial por 4 años: La retroacavidad. El desamo no fue aprobarla. Fue su liquidación, administración y cobro. La discusión para su aprobación y el proceso de liquidación y cobro contribuyó a generar debates claves. El recaudo, al menos en Bogotá ha sido muy inferior a las iniciales expectaavas.

27 La participación en plusvalías Recaudo en Bogotá- Alrededor de US 6 Millones por año. (Menos del 1% del recaudo tributario). Manizales- US 10 Millones en 3 años. Bucaramanga espera recaudo de US 80 Millones en 10 años.

28 La participación en plusvalías Medellín sólo la adopta definiavamente en 2013 y con su reglamentación anula cualquier posibilidad de éxito. El procedimiento legal para su liquidación y cobro es complejo y engorroso. La puerta de escape: La comparación con el potencial urbanísaco anterior.

29 Los Planes Parciales Principal instrumento de planeación- gesaón contenido en la Ley 388. Su implementación ha causada las más grandes controversias urbanísacas: - Alcance de la capacidad regulatoria (obligaciones urbanísacas) - Alcance de un principio legal: Reparto equitaavo de cargas y beneficios.

30 DESARROLLO MEDIANTE PLAN PARCIAL

31 El Anuncio de Proyectos Posibilidad de descontar de los avalúos realizados para adquisición por moavos de ualidad pública o interés social incrementos de valor producidos por el anuncio de una obra o proyecto público. Primer antecedente: Ley 9 de 1989: Fundamento: Evitar un enriquecimiento sin justa causa del propietario. Regulación actual: Ley 388 de 1997 (Parágrafo Arkculo 61)

32 El Anuncio de Proyectos Primera aplicación: Anuncio Operación Nuevo Usme Aplicación sistemáaca en diferentes programas y proyectos en Bogotá. Anuncio: Una de las principales estrategias de gesaón de suelo asociada a la primera línea de metro. Nueva reglamentación nacional (Decreto 2729 de 2012) fija condiciones y procedimiento.

33 Obligaciones urbanísticas en Medellín Gran innovación: Aplica a todos los sectores de la ciudad, independientemente de su tratamiento urbanísaco. La obligación se calcula en función de un estándar de m2/habitante que es definido para cada uno de los 180 polígonos de reglamentación. El cumplimiento se puede realizar mediante un pago compensatorio en dinero.

34 Ejemplos Regulación aprovechamientos/cesiones Polígono Aprovechamientos Obligaciones Densidad Altura M 2 / [viv/ha.] Habitante Índice de Construcci ón/ Área Neta IC m2/100 m2 otros usos % Á r e a n e t a mínima ZN1_CN1 _ , Z1_CN2_ 270 3,00 3, Z2_RED_ ,40 4, Z2_RED_ ,0 5 0 Z4_CN1_ 350 3,40 5, Z6_D_ ,40 5,

35 OperaBvidad obligaciones urbanísbcas Forma de cumplimiento: En suelo o en dinero. Marco operaavo: Decreto 351 de 2007 por medio del cual se reglamentan los ámbitos de reparto y las formas de ges<ón de las obligaciones urbanís<cas. - Ámbitos de reparto. - Manejo contable y financiero de los recursos. - Forma de liquidación del pago compensatorio. - Criterios de priorización y selección de prioritarios para aplicar los recursos. localizaciones

36 Resultados a Junio 2011 pagos compensatorios en dinero- Obligaciones urbanísbcas EJECUCIÓN PRESUPUESTAL DEL INGRESO DE FONDO:ZONAS VERDES RECREACIONALES Y EQUIPAMIENTOS. Vigencia Decreto 351 de Posición presupuestal (1) No tabla 1 Lotes de Ejecución Prioritaria LEP 2008 Corte Por concepto de Suelo Por concepto de para espacios públicos Construcción de Recaudo Total efectivos y equipamientos. equipamientos. Recurso recaudado desde Junio 30 de 2006 a junio 30 de 2007 = $ $ $ LEP 2009 Recurso recaudado desde Junio 30 de 2007 a junio 30 de 2008= $ $ $ LEP 2010 LEP 2011 Recurso recaudado desde Junio 30 de 2008 a junio 30 $ de 2009= $ $ $ Recurso recaudado desde Junio 30 de 2009 a junio 30 de 2010= $ $ $ $ $ LEP 2012 Recurso recaudado desde Junio 30 de 2010 a junio 30 de 2011= $ $ $ $ $ $ (1) Fuente: Unidades de Presupuestos y Rentas, de La Seretaría de Hacienda y de la Unidad Monitoreo y Control del Departamento Administrativo de Planeación

37 III. Algunas reflexiones finales

38 1. Las reformas legales pueden ser necesarias pero no suficientes

39 2. Los procesos de implementación y aplicación son más estratégicos y trascendentales que las modificaciones legales

40 3. La discusión sobre gestión del suelo y nuevas formas de financiación de la urbanización pasa necesariamente por discutir el alcance y contenido del derecho de propiedad.

41 "usque ad sidera et usque ad inferos" Suelo

42 POTENCIAL CONSTRUCTIVO Propiedad Suelo SUELO

43 El suelo y el vuelo Potencial sujeto a adquisición $ Potencial básico Suelo- Superficie

44 Destinación de los recursos obtenidos RECURSOS INFRAESTRUCTURA PUBLICA

45 5. La imposición de cargas u obligaciones a la propiedad supera la noción de impuestos

46 6. La recuperación de plusvalías es trasversal a la gestión urbana y se instrumenta de diversas formas (tributarias y no tributarias)

47 7. El cambio en las reglas de juego en los procesos de transformación territorial es un proceso de tensiones y confrontación.

48 G R A C I A S