El financiamiento de las políticas sociales: Financiamiento contributivo y fragmentación de los sistemas de protección social

El financiamiento de las políticas sociales: Financiamiento contributivo y fragmentación de los sistemas de protección social Oscar Cetrángolo CEPAL Curso Políticas macroeconómicas y finanzas públicas ILPES CEPAL Santiago de Chile, al 21 de noviembre de 28

Temas a tratar 1. Financiamiento contributivo, crisis y reformas en los sistemas de pensiones 2. Introducción al financiamiento y fragmentación de los sistemas de salud 3. Mayores desafíos

Financiamiento contributivo, crisis y reformas en los sistemas de pensiones Hechos estilizados Heterogeneidad de casos Problemas de cobertura Tipos de reforma

Hechos estilizados en América Latina Baja cobertura contributiva Trabajadores informales y formales Lento crecimiento y dinámica laboral desfavorable Lenta generación de empleo, Alta informalidad y baja expansión del trabajo asalariado Precarización laboral Sistemas no contributivos con dificultades de financiamiento y baja cobertura y calidad Problemas similares no implican estrategias únicas

América Latina: Cobertura heterogénea Población mayor de 6 años con beneficio previsional (%) 9 8 75 7 64 6 52 53 5 4 43 39 3 2 22 2 16 17 17 15 14 11 7 Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Honduras México Nicaragua Panamá Paraguay Rep. Dominicana Uruguay Venezuela

América Latina: Envejecimiento heterogéneo Población mayor de 6 años (% del total) 2 18 17.2 16 14 13.3 12 8 6.2 7.9 8.1 7.5 6.9 6.9 7.2 6.9 6.2 6.5 6.6 5.2 5.3 4.6 4 2 Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Honduras México Nicaragua Panamá Paraguay Rep. Dominicana Uruguay Venezuela

América Latina: Heterogeneidad de casos Población mayor de 6 años con y sin beneficio previsional (% del total) 2 sin pensiones con pensiones 18 17.2 16 14 13.3 12.2 8 6 7.9 8.1 7.5 7.2 6.9 6.9 6.9 6.5 6.6 6.2 5.2 5.3 4.6 4 2 64 22 52 53 16 39 15 7 2 17 43 17 14 75 11 Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Honduras México Nicaragua Panamá Paraguay Rep. Dominicana Uruguay Venezuela

Heterogeneidad: Diferentes problemas Sistemas maduros: Argentina, Chile, Uruguay Sistemas intermedios: Brasil, Costa Rica, Panamá Sistemas jóvenes: Bolivia, Colombia, Ecuador, Paraguay, Venezuela

El sistema previsonal argentino: excedente inicial y déficit. Prestaciones y su financiamiento 1945-26 7, 6, 5, Déficit Excedente 4, 3, 2, 1,, 1945 1947 1949 1951 1953 1955 1957 1959 1961 1963 1965 1967 1969 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 21 23 26 - en porcentaje del PIB - Gastos Cargas sobre el salario

América Latina y el Caribe: Distribución ocupacional y cobertura contributiva de la protección social Aportantes a la seguridad social, como fracción de los trabajadores ocupados (% que aporta a la Seguridad Social en cada categoría)** Sector formal Sector Informal Asalariados No asalariados Distribución de los ocupados (% de los ocupados representado por cada categoría) Sector formal Sector Informal Asalariados No asalariados Argentina (22, urbana)* 65.5 41.6 n.d. Bolivia (22) 38.5 15.1 6. 21.8 15.4 62.7 Brasil (21) 72.6 51.1 12.2 42.3 25.9 31.8 Chile (23) 79. 66.2 18.8 56.4 25.6 18. Costa Rica (22) 85.9 57.2 38.4 45.6 27.6 26.8 Ecuador (22, urbana) 56.5 24.7 11. 39.3 24.6 36.1 El Salvador (21) 69.6 22.4 7.1 34.9 26.4 38.7 Guatemala (22) 49.1 16.1.1 28.9 21.9 49.2 México (22)* 76. 26.1 n.d. Nicaragua (21) 46.4 11.5 1. 32.8 23.1 44.2 Panamá (22) 86. 42.4 17.1 45.8 2.3 33.9 Paraguay (2) 47.5 8.3.3 23.7 25.2 51.1 Perú (21) 37.6 12.1 1.8 25.4 2.2 54.4 República Dominicana (22)* 48.2 33.9 n.d. Uruguay (22, urbana) 88.2 52.9 24.6 49.7 26.9 23.4 Venezuela (22)* 74.9 32.7 n.d. Promedio Simple 63.8 32.1 11.5 37.2 23.6 39.2

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (c. 22) Cobertura de la seguridad social entre trabajadores ocupados (% de ocupados que aportan) 8 7 68.2 6 5 45.4 4 38.7 3 21.9 21.7 2 13.5 Cobertura total Cobertura zonas urbanas Cobertura zonas rurales Sector urbano formal Sector urbano informal asalariado Sector urbano informal no asalariado

Simultáneamente está cayendo la cobertura contributiva AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: Cobertura en 199 y 22 (% de ocupados que cotiza) 8 7 6 PAISES EN QUE LA COBERTURA MEJORÓ Méx Chi C.Rica Cobertura c.22 5 4 3 2 El Sal Bol* Ecu* LAC Bra Arg* Nic PAISES EN QUE LA COBERTURA EMPEORÓ 2 3 4 5 6 7 8 Cobe rtura c.199

Presión tributaria por países en 199 y 25 35 PAISES EN QUE LA Brasil 3 PRESION AUMENTÓ Argentina Uruguay - presión tributaria año 25-25 2 15 Bolivia Colombia Nicaragua Honduras Chile El Salvador Perú Rep. Dominicana Ecuador Panamá Costa Rica Venezuela Paraguay Guatemala México Haití 5 PAISES EN QUE LA PRESION BAJÓ 5 15 2 25 3 35 - presión tributaria año 199 -

América Latina y el Caribe: aportes a la seguridad social de los ocupados, por quintil de ingreso del hogar País quintil quintil quintil quintil quintil 1 2 3 4 5 q1 / q5 Argentina (24)* 18% 43% 58% 67% 81% 22% Bolivia (22) 1% 3% 9% 14% 31% 2% Brasil (23) 19% 4% 53% 63% 73% 26% Chile (23) 51% 61% 65% 7% 74% 68% Colombia (24) 33% 14% 27% 39% 42% 79% Costa Rica (24) 51% 61% 65% 69% 78% 66% Ecuador (24)* 8% 15% 28% 44% 65% 12% El Salvador (24) 5% 19% 3% 46% 59% 9% Guatemala (24) % 5% 13% 27% 46% 1% México (24) 21% 39% 54% 67% 77% 27% Nicaragua (21) 3% 12% 18% 26% 33% % Panamá (24) 12% 42% 55% 68% 79% 15% Paraguay (2) 1% 6% 14% 22% 29% 2% Perú (23) 1% 4% 12% 21% 36% 3% República Dominicana (24) 28% 36% 4% 41% 52% 53% Uruguay (24)* 29% 54% 67% 78% 84% 34% Venezuela (Rep. Bolivariana) (23) 31% 47% 56% 66% 8% 38% Promedio simple 18% 29% 39% 49% 6% 28%

Diferentes modalidades de introducción de capitalización Modelo sustitutivo: Capitalización reemplaza sistemas públicos de reparto Modelos paralelos: Capitalización como una alternativa al sistema público de reparto Modelo mixto: Componentes públicos de reparto y de capitalización

América Latina y el Caribe: Modelos y características de las reformas de pensiones Modelo, país, fecha de inicio de la reforma, y Valor Presente de las Obligaciones (%PIB) Régimen financiero Calculo de beneficios Administración Modelo Sustitutivo de Capitalización Individual Chile: Mayo 1981 (VPO = 131. % PIB) Bolivia: Mayo 1997 (VPO = 3.9 % PIB) México: Sept. 1997 (VPO = 37. % PIB) El Salvador: Mayo 1998 (VPO = 8.7 % PIB) R. Dominicana: 23-6 (VPO = 21.5 % PIB) Capitalización individual Cotización definida Privada Modelo Paralelo de Capitalización Individual (trabajador puede optar por el sistema de su preferencia) Perú: Junio 1993 (VPO = 44.5 % PIB) Colombia: Abril 1994 (VPO = 63. % PIB) Reparto Capitalización individual Beneficio definido Cotización definida Pública Privada Modelo Mixto de Capitalización Individual (trabajador aporta simultáneamente a ambos sistemas) Argentina: Julio 1994 (VPO = 35.4 % PIB)[2] Uruguay: Abril 1996 (VPO = 289.4 % PIB) Costa Rica: Mayo 21 (VPO = 93.9 % PIB) Ecuador: 24 (VPO = 19.1 % PIB) Reparto Capitalización individual Beneficio definido Cotización definida Pública Privada Cuentas Nocionales Brasil (RGPS Privado) (VPO = 21.6 % PIB) Reparto Cotización definida Pública Reformas paramétricas o sin reforma Brasil (resto) (VPO = 21.6 % PIB) Cuba (VPO = 151.4 % PIB) Guatemala (VPO = 25.5 % PIB) Haití (VPO = 4.3 % PIB) Honduras (VPO = 15.4 % PIB) Nicaragua: 24 (VPO = 32.9 % PIB) Panamá (VPO = 145.3 % PIB) Paraguay (VPO = 36.4 % PIB) Venezuela (VPO = 36.6 % PIB) Caribe de habla inglesa Reparto Beneficio definido Pública

Desafíos de los sistemas de pensiones para fortalecer la cobertura en contextos de bajos niveles de ahorro Envejecimiento y baja cobertura previsional contributiva y no contributiva. Sistemas contributivos segmentados y con problemas de solvencia financiera. Sistemas no contributivos con dificultades de financiamiento.

La región envejecerá aceleradamente 3 25 2 15 5 Europa Norteamérica Oceanía Asia LAC Africa 195 1955 196 1965 197 1975 198 1985 199 1995 2 25 2 215 22 225 23 235 24 245 25 Población mayor de 65 años (%))

Sólo 4 de cada mayores de 7 años recibe alguna pensión en América Latina (c.22) 9 8 7 6 5 4 3 2 Mayores de 7 años de edad que perciben ingresos por jubilaciones o pensiones (%) 76 91 93 81 83 25 4 28 15 12 6 23 16 43 22 27 12 26 4 Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras México Nicaragua Panamá Paraguay Perú República Dominicana Uruguay Venezuela (Rep. Bolivariana de) América Latina Personas que reciben jubilaciones o pensiones (%

Agenda de reformas a los sistemas de pensiones Aumentar cobertura mediante componente no contributiva Incentivo a la participación en los regímenes contributivos y solidaridad contributiva Viabilidad financiera y costo de transición Promover unificación de los sistemas

Pensiones no contributivas para mayores de 65 años para reducir la pobreza en 5% 6. 5. AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: Costo pensión equivalente a una línea de pobreza (% PIB) Costo Pensión Focalizada Costo Pensión Universal 5.4 Costo (%PIB) 4. 3. 2. 1.. 3.4 3.3 2.5 2.7 2.5 2.1 1.9 2.1 2.2 2.2 1.5 1.5 1.5 1.4 1.2 1.2 1. 1.1 1.2 1..9.7.7.5.3.4.2.3.1 Argentina* Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador* El Salvador Promedio LAC Guatemala Honduras México Nicaragua Panamá Paraguay 3.1 2.6 2. 1.2.9.1 Rep.Dominicana Uruguay* Venezuela

Incentivos a la participación y solidaridad contributiva Aumentar correlación entre aportes y beneficios, permitiendo espacio a la solidaridad entre aportantes Evitar que pensiones no contributivas desincentiven la cotización, permitiendo compatibilidad entre ambos tipos de pensiones Vincular cotizaciones a beneficios en el corto plazo (salud, vivienda, etc.)

Viabilidad financiera y costo de transición Diversificación de riesgos económicos y demográficos, combinando esquemas de reparto y capitalización Evitar reformas sustitutivas, para acotar el costo de transición Reformas paramétricas discrecionales o mediante cuentas nocionales

Financiamiento de la salud y diferentes niveles de fragmentación de los sistemas Gasto público exclusivo Gasto público Seguro social Contribuciones (eje derecho) Presión tributaria (eje derecho) 4 - en porcentaje del PIB - 9 8 7 6 5 4 3 2 1 35 3 25 2 15 5 - en porcentaje - % Hogares con => cobertura CU Prom. BR CARIBE PA (49%) NI (9%) PY SV AR CL BO PE EC CR GT MX (19%) (19%)(57%) (64%)(16%) (4%) (18%)(81%) (21%)(5%) OECD

En la región, a pesar de haber aumentado el gasto público social, cayó el destinado a salud 18. 16. 14. Variación 2,3% 15.1 13.8 12.8 199-1991 1996-1997 22-23 Porcentaje del PI 12.. 8. 6. 4. Variación,8% Variación -,2% 4.1 3.3 3.6 3.1 2.8 2.9 Variación 1,9% 5.2 6.6 7.1 Variación -,3% 2. 1.2.9.9. Gasto social total Gasto en educación Gasto en salud Gasto en seguridad y asistencia social Gasto en vivienda y otros

El bajo gasto público en salud agrava los problemas de equidad al cobrar mayor importancia el gasto privado Gasto de bolsillo en salud (% PIB, año 22) Gasto público en salud como proporción del PIB 2 4 6 8 COL CUB OCDE PAN BAR DOM GUY BOL GRE SVG AAB STL JAM SKN URU CHI PER GUA VEN TAT ARG BRA HON BEL ECU COS SUR HAI MEX RDO NIC ELS PAR 1 2 3 4 5 Gasto de bolsillo en salud como proporción del PIB

Gasto en salud e ingreso per capita por regiones (Fuente: OPS)

Gasto en salud e ingreso per capita por pais (Fuente: OPS)

Desafíos de la política de salud para avanzar en la universalización de la cobertura Problemas de articulación entre sistemas públicos, seguros sociales y sistemas privados. Integrar los mecanismos y fuentes de financiamiento de la solidaridad. Abordar problemas en el acceso, calidad y eficiencia en la provisión de los servicios.

América Latina: tipos de sistemas según interacción entre financiamiento público y cotizaciones de la seguridad social en el sector de la salud Tipo (1) Países con financiamiento de la salud en base a rentas generales La estructura de la prestación es heterogénea entre prestadores públicos y privados Provisión pública y privada: Bahamas, Barbados, Bélice, Brasil, Dominica, Granada, Haití*, Jamaica, Saint Kitts y Nevis, Santa Lucia, San Vicente y las Granadinas, Surinam,e Trinidad y Tobago, Venezuela. Provisión sólo a través del sistema público: Cuba Tipo (2) Países con integración de rentas generales y cotizaciones a la seguridad social En todos los casos hay algún grado de separación explícita de funciones de financiamiento y provisión. También varía el nivel de integración en el financiamiento. Tipo 2A: Integrado con mantenimiento del financiamiento contributivo y nivel único de cobertura a cargo de la seguridad social: Costa Rica. Tipo 2B: Integrado con cobertura diferenciada entre financiamiento contributivo y no contributivo: Colombia, Antigua y Barbuda, Rep. Dominicana. Tipo 2C: Modelo dual con integración parcial: Chile. Tipo (3) Países sin integración de rentas generales y cotizaciones a la seguridad social en el financiamiento de la salud La estructura de la prestación es heterogénea: existen distintos tipos de vinculación entre el sector público y privado. Argentina, Bolivia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Uruguay

Mayores desafíos Meta de largo plazo: sistemas integrados con cobertura universal y uniforme: requiere integrar los sistemas Introducir reformas considerando el proceso de transición Aumentar presión tributaria (mejorando impacto distributivo)