Política fiscal y ciclo en América Latina: el rol de los gobiernos sub-nacionales Juan Pablo Jiménez Teresa Ter-Minassian XVIII Seminario Regional de Política Fiscal Santiago de Chile, Marzo, 6
Sumario Motivación y objetivo La evolución de las finanzas sub-nacionales en América Latina (AL) en la última década El carácter cíclico del comportamiento fiscal de los gobiernos sub-nacionales (GSNs) Posibles opciones de reformas institucionales y de política para reducir la pro-ciclicidad de la política fiscal sub-nacional
Motivación y objetivo Comportamiento asimétrico de las finanzas publicas nacionales en AL en la última década Generalizada respuesta contra-cíclica a la crisis financiera global de 8-9 Políticas expansivas pro-cíclicas durante los periodos de auge (3-7 y -3) Objetivo: analizar las características centrales de la política fiscal sub-nacional en la última década y cual ha sido su relación con el ciclo. Para ello se analizan las finanzas públicas sub-nacionales de los países más descentralizados de AL junto con Chile y Ecuador: Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, México y Perú Se utiliza la base de datos fiscales sub-nacionales de la CEPAL.
Evolución de las Finanzas AL: ingresos propios y transferencias, como% del PIB AL: gastos corrientes y de capital, como% del PIB 7 7 6 6 5 5 4 4 3 3 3 4 5 6 7 8 9 3 3 4 5 6 7 8 9 3 Ingresos propios Transferencias Significativo crecimiento de las transferencias del gobierno central (GC), empujada por el crecimiento de ingresos de recursos naturales no renovables (RNNR) Escaso dinamismo de los recursos subnacionales propios Gastos corrientes Gastos de capital Fuerte aceleración de los gastos corrientes a partir de 7
Evolución de las Finanzas.6.5.4.3.. -. -. AL :resultados primario y global, como% del PIB 3 4 5 6 7 8 9 3 AL: deuda bruta, como% del PIB 4 9 8 7 6 8 5 6 4 3 4 -.3 Resultado primario Resultado global 3 4 5 6 7 8 9 3 Deuda bruta/ingresos totales Deuda bruta/pib, eje derecho Balances primarios y globales positivos, con la excepción de 9 Deuda bruta decreciente a lo largo de la década
Evolución de las Finanzas Diferencias entre países: ingresos Los ingresos sub-nacionales han sido especialmente dinámicos en Argentina, Bolivia, Ecuador y México Sus dinámicas reflejan principalmente la evolución de las transferencias provenientes de los respectivos GCs; los recursos propios han crecido poco en relación al PIB, con la excepción de Argentina y Bolivia En el caso de Bolivia, el 6% de los ingresos provienen de regalías e impuestos a los hidrocarburos Fuerte apoyo financiero del GC a los GSNs en 9 en Argentina, Colombia y México; cortes en las transferencias en Bolivia y Ecuador; en Brasil recortes en transferencias que se compensó con cierto relajamiento en las restricciones al endeudamiento sub-nacional
Evolución de las Finanzas 6 4 8 6 4 Evolución de los ingresos por países, como% del PIB Evolución de las transferencias por países, como% del PIB 9 8 7 6 5 4 3 3 4 5 6 7 8 9 3 3 4 5 6 7 8 9 3 Argentina Bolivia Brasil Chile Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador Mexico Peru Colombia Ecuador Mexico
Evolución de las Finanzas El promedio esconde diferencias: ingresos propios Argentina, Brasil y México: máximo, mínimo y promedio 9 8 7 6 5 4 3 3 8 3 3 8 3 3 8 3 Argentina Brasil México Promedio Max Min
Evolución de las Finanzas Diferencias entre países: gastos Fuerte crecimiento de los gastos sub-nacionales en Argentina y Bolivia (>5% del PIB); mas moderado en Brasil, Ecuador, México y Perú (entre -3% del PIB) La proporción de los gastos corrientes en el total: Se ha mantenido alta y relativamente estable en Argentina, Brasil, Chile y México Ha crecido fuertemente en Perú, pero sin alcanzar los niveles del grupo anterior y Ha bajado en Colombia y especialmente Bolivia, reflejando un fuerte esfuerzo de inversión a nivel sub-nacional, impulsado por el crecimiento de los ingresos provenientes de recursos naturales no renovables (RNNR)
Evolución de las Finanzas Evolución de los gastos, como% del PIB Evolución del gasto corriente, como% del gasto total 6 4 9 8 7 6 8 5 6 4 4 3 4 5 6 7 8 9 3 Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador Mexico Peru 3 3 4 5 6 7 8 9 3 Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador Mexico Peru
Evolución de las Finanzas Evolución de los Balances Primarios Con la excepción de Bolivia, los balances primarios han fluctuado dentro del rango - a por ciento del PIB nacional. La mayor volatilidad se ha registrado en Argentina, Bolivia, Ecuador y Perú La evolución de los resultados ha sido principalmente influenciada por las restricciones al endeudamiento en Brasil, Colombia y México (y obviamente Chile); y por la dinámica de los precios de los RNNR en Bolivia, Ecuador y Perú
Argentina Bolivia Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Brasil Chile Colombia Ecuador México Perú Ecuador México Perú.5.5.5 Evolución de las Finanzas Evolución de los balances primarios por periodos, como % del PIB 3.5.5.5 -.5 - -.5 -.5 3 4 5 6 7-8 9 3
Evolución de las Finanzas Diferencias en la evolución de deuda La fuerte baja de la razón deuda/ingresos sub-nacionales en Argentina refleja reestructuración de deuda por parte del GC y el fuerte crecimiento de los ingresos sub-nacionales; en Brasil el mantenimiento de superávits primarios La razón se ha mantenido relativamente baja y estable en Bolivia y Colombia; y ha crecido levemente en México a partir de 8 Hay importantes diferencias entre los niveles y evolución de la razón deuda/ingresos entre las diferentes jurisdicciones sub-nacionales en cada país
Evolución de las Finanzas Evolución de la deuda por país, como% de los ingresos Razones deuda/ingresos totales entre países: máximo, promedio y mínimo 8 6 6 4 5 4 8 3 6 4 3 4 5 6 7 8 9 3 3 8 3 3 8 3 3 8 3 Argentina Bolivia Brasil Colombia Mexico Argentina Brasil México Promedio Max Min
Carácter cíclico de las Finanzas Metodología Hay varias metodologías utilizadas en la literatura para evaluar el carácter proo contra cíclico de la política fiscal En este trabajo, la política fiscal se considera pro-cíclica si los cambios en los balances estructurales son correlacionados negativamente con la brecha del PIB, y contra-cíclica si son correlacionados positivamente Esta definición de la pro- o contra-ciclicidad de la política fiscal implica que cambios en los balances fiscales debidos a la operación de los estabilizadores automáticos son depurados de los balances estructurales y por ende considerados a-cíclicos Los balances estructurales son corregidos por los efectos de ambos el hiato del producto y las desviaciones de los precios de RNNR de sus tendencias de mediano plazo. Los detalles de la estimación se encuentran en el trabajo completo aquí resumido.
Carácter cíclico de las Finanzas 5-5 - -5-3 4 5 6 7 8 9 3.5.5 -.5 - -.5-3 - - -3 3 4 5 6 7 8 9 3 3.5.5.5 -.5 - -.5 - Brecha del PIB (eje izq.) Balance global Balance estructural Brecha del PIB (eje izq.) Balance global Balance estructural Relacion precios actuales a precios de largo plazo de los recursos no renovables Relacion precios actuales a precios de largo plazo de los recursos no renovables En Argentina las finanzas provinciales han sido pro-cíclicas durante la mayoría del periodo. Esto refleja en gran medida la importancia de restricciones de financiamiento (muy fuertes al principio del periodo y progresivamente decrecientes después) En Bolivia también, las finanzas subnacionales han sido pro-cíclicas durante la mayoría de la última década. La evolución de los balances estructurales está fuertemente relacionada con el crecimiento de los gastos, empujados por el dinamismo de las transferencias de RNNR
Carácter cíclico de las Finanzas 4 3 - - -3-4 -5 3 4 5 6 7 8 9 3.5.5 -.5 - - -3-4 -5-6 -7-8 -9 3 4 5 6 7 8 9 3.5 3.5.5.5 -.5 - Brecha del PIB (eje izq.) Brecha del PIB (eje izq.) Balance global Balance estructural Balance global Balance estructural Relacion precios actuales a precios de largo plazo de los recursos no renovables En Brasil, las finanzas sub-nacionales se pueden caracterizar como ligeramente procíclicas durante la mayoría de la última década. El comportamiento fiscal de los estados refleja en gran medida el grado de restrictividad de los limites al endeudamiento impuestos por el gobierno federal Relacion precios de largo plazo a precios actuales de las commodities En Colombia, las finanzas sub-nacionales fueran claramente pro-cíclicas entre 3 y 9, y se tornaran contra-cíclicas en -. La evolución de las finanzas sub-nacionales parece haber sido influenciada también por los ciclos electorales
Carácter cíclico de las Finanzas 4 3 - - -3-4 -5-6 3 4 5 6 7 8 9 3.5.5 -.5 - -.5 4 3 - - -3-4 -5-6 3 4 5 6 7 8 9.5.5 -.5 - Brecha del producto (eje izq.) Balance global Brecha del producto (eje izq.) Balance global Balance estructural Relacion precios actuales a precios de largo plazo de los recursos no renovables Balance estructural Relacion precios actuales a precios de largo plazo de los recursos no renovables En México, las finanzas estatales se pueden caracterizar como moderadamente pro-cíclicas en todo el periodo 3-, y contra-cíclicas en los últimos dos años En Perú también, las finanzas sub-nacionales fueran pro-cíclicas durante la mayoría del periodo, especialmente durante los años de auge de los precios de RNNR que representan la fuente mas importante de recursos de varios de ellos
Carácter cíclico de las Finanzas Análisis econométrico - Metodología Para analizar econométricamente el carácter cíclico de las finanzas sub-nacionales, se estimaron dos ecuaciones relacionando las variaciones del balance primario estructural, y de los gastos primarios, respectivamente, con la brecha del PIB: BPY*=β+β(Y-Y/Y*)+β(BP/Y*t-)+γ'x+fi+ε () GY*=β+β(Y-Y/Y*)+β(G/Y*t-)+γ'x+fi+ε () Donde indica que la variable está expresada en primeras diferencias BP corresponde al balance primario estructural G corresponde al gasto primario en porcentaje del PIB potencial (Y*) (Y-Y*/Y*) es la brecha del PIB X es un vector de variables de control y f son los efectos fijos Para el balance primario, un coeficiente β negativo indica que la política fiscal de los gobiernos sub-nacionales ha sido en media pro-cíclica. Para el gasto primario, un signo de β negativo indica que los gastos se han comportado en promedio de manera contra-cíclica La estimación se ha hecho para seis países durante el periodo 99-4; además, se ha utilizado el estimador GMM de Bond y Arellano (99) y la brecha del PIB se ha estimado con el método HP con lambda=
Carácter cíclico de las Finanzas Análisis econométrico - resultados Variable dependiente: balance primario estructural / PIB potencial Método de estimación WG WG GMM Brecha de PIB -.3 *** -.95 *** -.93 BFCA (T-) -.559 *** -.566 *** Precio de las materias primas.34 *.6 *** Observaciones 4 38 3 R.39.46 Número de países 6 6 6 ***p<., **p<.5, *p<. Método de estimación Variable dependiente: gasto primario / pib potencial WG WG GMM Brecha de PIB.75 ***.73 ***. Gasto primario/pib potencial (T-) Precio de las materias primas -.8 *** -.5 *** -.7 * -.6 Observaciones 3 3 6 R.5.6 Número de países ***p<., **p<.5, *p<. 6 6 6 El balance primario estructural disminuye conforme aumenta la brecha del PIB, y el gasto primario aumenta al mismo tiempo que la brecha del PIB. En los dos modelos de efectos fijos, la brecha del PIB es significativa al 99% de confianza, mientras que los cambios en los precios de los recursos naturales resultan positivos y significativos al 99% para el balance estructural y negativos y significativos al 9% de confianza para el gasto primario. En el modelo por momentos generalizados (GMM), los signos son coherentes pero sólo los coeficientes de lo precios de materias primas resultan significativos (balance estructural).
Posibles opciones de reforma para reducir la prociclicidad Las raíces de la pro-ciclicidad son múltiples y tienen pesos diferentes en los diferentes países, dependiendo de las características económicas e institucionales, en particular los sistemas de relaciones fiscales inter-gubernamentales, de cada país. Principales causas: Alta sensibilidad cíclica de ingresos sub-nacionales ya sean propios o provenientes de transferencias, relacionado con la base gravada (IVA, Rentas o regalías) Fuerte peso de gastos recurrentes y frecuentemente rígidos en el total Falta de capacidad de GSNs para poner en marcha rápida proyectos de inversiones.
Posibles opciones de reforma para reducir la prociclicidad Sin embargo, la principal raíz de la pro-ciclicidad se encuentra en los sistemas de control del endeudamiento sub-nacional Sistemas basados en la disciplina de los mercados financieros típicamente resultan en pro-ciclicidad porque frecuentemente los mercados financieros recortan el acceso de los GSNs al crédito durante periodos de recesión, y lo aumentan durante periodos de auge Sistemas de control basados en discrecionalidad (administrativos o cooperativos) también frecuentemente fomentan la pro-cicilicidad sub-nacional, en la medida en que reflejan cortos horizontes temporales de los gobernantes, falta de visión sobre la articulación de los intereses sub-nacionales con el nacional, y falta de mecanismos de diálogo constructivo entre el GN y los GSNs Ni los sistemas basados en reglas escapan de pro-ciciclicidad porque la gran mayoría de las reglas fiscales sub-nacionales se basa en medidas de balance global o primario no corregidas por el ciclo. Tampoco los límites a la deuda sub-nacional se ajustan al ciclo
Posibles opciones de reforma para reducir la prociclicidad No hay recetas mágicas para evitar tal pro-ciclicidad. Sin embargo, hay varias reformas del sistema de relaciones fiscales intergubernamentales que pueden contribuir a reducirla significativamente Entre ellas: Reducir el peso de impuestos más sensibles al ciclo en los ingresos subnacionales, en particular modificar los regímenes de apropiación de los RNNR Basar la coparticipación de impuestos en valores estructurales de los mismos, en vez de los valores efectivos. Si faltaran tales estimaciones, una aproximación seria utilizar un promedio móvil de los valores efectivos Reducir las asignaciones específicas de impuestos
Posibles opciones de reforma para reducir la prociclicidad Considerar la adopción de una regla para limitar el crecimiento del gasto primario. Esta regla evitaría aumentos pro-cíclicos de gastos en periodo de auge, pero no necesariamente cortes de gastos en periodo de recesión Adoptar reglas de balance primario estructural para los GSNs. Si no es factible adoptar tales reglas, considerar la adopción de: Cláusulas de salvaguardia que permitan incumplimientos de los objetivos presupuestarios sub-nacionales durante periodos predeterminados, en casos de caída del PIB nacional Requisitos que GSNs receptores de RNNR acumulen fondos de estabilización para suavizar el impacto de los ciclos de precios de tales recursos. Las reglas de acumulación y utilización de tales fondos deberían ser claramente especificadas, y su cumplimiento monitoreado y asegurado por el GN o por un organismo independiente Requisitos para todos los GSNs de mantener fondos (rainy day funds) para suavizar cortes de gastos necesitados por fluctuaciones cíclicas de los ingresos