Transferencias de igualación y el reparto asimétrico de ingresos fiscales provenientes de recursos naturales en AL

Transcripción

1 Transferencias de igualación y el reparto asimétrico de ingresos fiscales provenientes de recursos naturales en AL IV Jornadas Iberoamericanas de Financiación Local Giorgio Brosio (Universidad de Torino) Juan Pablo Jiménez (CEPAL) Santiago, Chile 1/09/2015

2 Contenido Motivación Importancia y concentración de los ingresos procedentes de RRNN en AL Equidad interjurisdiccional y modelos de igualación Igualación de recursos netos y ciclo de los ingresos Argentina: institucionalidad, ingresos de las provincias y resultados de la simulación Conclusiones

3 Motivación El objetivo de esta investigación es discutir la distibución asimétrica de los ingresos fiscales provenientes de RRNN, los modelos de igualación y sus implicancias empíricas. Esta discusión toma relevancia para países de AL, en un contexto de: alta desigualdad territorial alta participación de los RRNN en los ingresos públicos Distribución asimétrica de los recursos públicos provenientes de RRNN en AL Alta concentración de regiones productoras Desequilibrio horizontal Necesidad de mejorar la equidad interjurisdiccional

4 Motivación (continuación) Para la parte empírica, se toma como referencia el caso de Argentina Las regalías son recursos provinciales, lo cual permite ilustrar el impacto de los mecanismos, sus pro y sus contra A su vez, regulación del sector y existencia de retenciones a la exportación Se evalúan dos sistemas: el vertical y el horizontal En términos generales, los resultados permiten inferir que los sistemas verticales resultan más eficientes tanto en términos distributivos como económicos y políticos

5 Importancia y concentración de los ingresos procedentes de RRNN en AL La contribución de los RRNN en los ingresos públicos es alta en gran parte de los países de la región

6 Importancia y concentración de los ingresos procedentes de RRNN en AL Existe una alta concentración territorial de la producción de RRNN en América Latina. Por ejemplo: Brasil: la producción se concentra en 2 Estados (RJ y ES) Argentina: el 85% de la producción de hidrocarburos se concentra en 4 provincias (Neuquén, Chubut, Sta. Cruz y Mendoza) Peru: en 12 (de 195) provincias se concentra el 50% del canon minero (provincias productoras).

7 Importancia y concentración de los ingresos procedentes de RRNN en AL Distribución asimétrica de ingresos provenientes de RRNN En Chile, Ecuador, México, Trinidad y Tobago y Venezuela los NNRR quedan prácticamente en manos del GC En Argentina y Perú la asignación de estos recursos está sesgada hacia los territorios productores En Brasil, Bolivia y Colombia existen ciertos mecanismos para compensar a los territorios no productores

8 Importancia y concentración de los ingresos procedentes de RRNN en AL Tanto en Perú como en Argentina, gran parte de la desigualdad de ingresos entre jurisdicciones se explica por RRNN Composición de la desigualdad de ingresos Argentina Perú Fuente: cálculos propios Fuente: FMI (2012) A corresponde a departamentos y gobiernos locales B considera únicamente a gobiernos locales

9 Equidad interjurisdiccional y modelos de igualación Equidad interjurisdiccional Un ciudadano en condiciones similares debería tener acceso, independiente a su lugar de residencia, a la misma cantidad/calidad de servicios públicos y sus contribuciones deben ser similares. Es la base teórica de los sistemas de igualación.

10 Equidad interjurisdiccional: la fórmula donde: E es el gasto c, d, e, f son las características que definen el servicio R, son los ingresos, j, w, y sus características K mide también el desequilibrio vertical K es un parámetro de igualdad. La garantiza cuando es igual para todos los grupos y en todas las regiones.

11 Equidad interjurisdiccional y modelos de igualación Sí pero En la práctica, los sistemas descentralizados alcanzan la equidad cuando los gobiernos subnacionales proveen, a través de transferencias, los ingresos suficientes para asegurar que las personas en situaciones comparables tengan acceso a similares servicios públicos una vez pagada su contribución (asumiendo un esfuerzo impositivo comparable). Un sistema que se acerca a lo óptimo es el australiano que incluye al mismo tiempo el gasto y los recursos, ambos estandardizados. Muy complejo y necesita gran cantidad de informacion.

12 Equidad interjurisdiccional y modelos de igualación Existen modelos que requieren menos información y son menos complejos y aplicables sobre todos a los gobiernos intermedios de gran tamaño donde las diferencias en términos de necesidades de gasto no son tan importantes. Sistema canadiense: considera la capacidad fiscal de la provincia (y no las recaudaciones) e incluye los RRNN dentro de los ingresos provinciales a igualar.

13 Equidad interjurisdiccional: el modelo canadiense T n = t si (B si / P B ni / P n ) P n B es la base gravable P la población s el estandár n la provincia beneficiaria t la alícuota estandár (media nacional) n el recurso. El uso de la alícuota estándar asegura la igualación de la capacidad fiscal

14 Equidad interjurisdiccional: ejemplo de cálculo de capacidad fiscal

15 Equidad interjurisdiccional y modelos de igualación Mecanismos de igualación: Vertical (Por ejemplo, Canadá y Australia): el gobierno central transfiere recursos y los montos dependen de la asimetría que exista en la distribución de ingresos Horizontal (Ej. Alemania y el FCM Chileno): las transferencias se financian a través de los recursos procedentes de las jurisdicciones más ricas y se redistribuyen hacia las más pobres.

16 Igualación de recursos netos o brutos y el factor cíclico Generalmente los sistemas de igualación no consideran los costos de recaudación. Esto resulta factible cuando los gobiernos subnacionales tienen acceso a la misma base tributaria En el caso de los RRNN es distinto: las jurisdicciones son parte del factor productivo para la generación de renta (inversión en infraestructura y servicios necesarios para la actividad extractiva) y por ende esta situación afecta su capacidad fiscal Canadá considera los recursos netos separando un 30% de los RRNN (recaudación, infraestructura, daños ambientales)

17 Igualación de recursos netos o brutos y el factor cíclico Otro riesgo es la alta volatilidad de los precios de los recursos naturales. Esto afecta los sistemas de igualación ya que exacerba los problemas de eficiencia y equidad (las brechas entre regiones productoras y no productoras aumentan considerablemente. Ver ejemplo de Perú) Perú: fluctuaciones de los RRNN, Fuente: elaboración propia con base en Brosio (2014). La recomendación para atenuar estos problemas es utilizar los promedios móviles, tomando períodos de mediano plazo.

18 Argentina: institucionalidad de los RRNN La Constitución argentina establece corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en sus territorios. Esto las faculta para hacer contratos con empresas, obtener regalías, controlar los precios y medir la producción No obstante el GF tiene el poder de regular el sector y de introducir impuestos sobre el comercio exterior (retenciones a las exportaciones). La concurrencia de estos arreglos ha significado que el Gobierno Federal ha puesto un techo sobre el monto a recaudar por regalías por las provincias productoras

19 Argentina: ingresos de las provincias Argentina: estructura de los ingresos de las provincias Fuente: elaboración propia

20 Fuente: elaboración propia Argentina: ingresos de las provincias (per cápita)

21 Argentina: resultados del modelos horizontal Este modelo considera sólo transferencias entre regiones productoras y no productoras. Se fija un ingreso nacional neto percápita estandarizado que debiesen recibir las regiones no productoras: se asume que lo neto es el 80% de los ingresos brutos Se obtiene la brecha entre los ingresos estandarizados de regalías y el ingreso nacional neto estandarizado. Se estimaron dos escenarios: Ingreso nacional neto per cápita: pesos El 0.71 de este ingreso: En el primero escenario el recurso total necesario para igualar los ingresos de regalías es mayor que el excedente de ingresos generado por las provincias productoras. En el secundo hay se mejora la igualdad pero el estándar se baja de mucho.

22 Argentina: resultados del modelos vertical: ingresos propios Se estima un ingreso estandar (5) Si la suma de los ingresos propios estandarizados de cada provincia resulta menor que el ingreso estándar, la diferencia se toma como transferencia de igualación (6) (7). Se suma el remanente de las participaciones y las transferencias, y se obtiene la diferencia respecto a las participaciones totales El resultado de esta diferencia se suma a los ingresos totales de cada provincia El costo sería una reducción del 20% a las participaciones de cada provincia La concentración de los ingresos de las provincias reduciría aproximadamente dos puntos del Gini

23 Argentina: resultados del modelos vertical: regalías Se estima un ingreso estándar (8) Al ingreso estándar se le resta el 20% (costos de producción, infraestructura, ambientales) Si la suma de las regalías estandarizadas de cada provincia resulta menor que el ingreso estándar, la diferencia se toma como transferencia de igualación (9). Se suma el remanente de las participaciones y las transferencias, y se obtiene la diferencia respecto a las participaciones totales El resultado de esta diferencia se suma a los ingresos totales de cada provincia El costo sería una reducción del 46% a las participaciones de cada provincia La concentración de los ingresos de las provincias reduciría aproximadamente 4 puntos del Gini

24 Argentina: resultados del modelos vertical: ingresos propios + regalías Se hace lo mismo que en los dos modelos anteriores, sólo que esta vez se suman los ingresos propios y las regalías. En resumen, los resultados serían los siguientes:

25 El artículo discute las implicancias de la distribución asimétrica de los RRNN entre regiones productoras y no productoras Conclusiones En América Latina la desigualdad territorial es muy significativa, la importancia de los RRNN es alta y por ende se sugiere explorar mecanismos de igualación en la asignación de recursos fiscales entre jurisdicciones Los RRNN inciden significativamente en la desigualdad de ingresos fiscales subnacionales

26 Conclusiones (continuación) Utilizando como ilustración la situación de Argentina, se observa que la introducción de un sistema de igualación vertical, sobre la base de la capacidad fiscal de cada provincia es un ejercicio a considerar (eficiencia y equidad): El sistema permite interactuar con fuentes distintas a los RRNN (ingresos propios) Eso permite reducir el costo total de la igualacion: hay provincias ricas de recursos fiscales que no reciben regalias y no necesitan igualacion de regalias porque su base fiscal para recaudar ingresos propios está muy por encima del promedio nacional. La reducción de la desigualdad de ingresos provinciales es considerable.

27 Anexo: Argentina: resultados del modelos horizontal Fuente: elaboración propia

28 Fuente: elaboración propia Anexo: Argentina: resultados del modelos vertical: ingresos propios

29 Fuente: elaboración propia Anexo: Argentina: resultados del modelos vertical: regalías

30 Fuente: elaboración propia Anexo: Argentina: resultados del modelos vertical: ingresos propios + regalías