BASES PARA LA ESTRATEGIA DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL EN MATERIA DE ÁREAS PROTEGIDAS

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1 BASES PARA LA ESTRATEGIA DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL EN MATERIA DE ÁREAS PROTEGIDAS Abril de 2012 Basado en el informe final del proyecto APOYO A LA ESTRATEGIA DE COOPERACIÓN EN EN IBEROAMÉRICA Y CARIBE EN RELACIÓN CON REDPARQUES desarrollado para el OAPN en 2012.

2 INDICE GENERAL PRESENTACIÓN GENERAL ANTECEDENTES OBJETIVOS METODOLOGÍA RESULTADOS DEL DIAGNÓSTICO ELEMENTOS PARA LA ESTRATEGIA DE COOPERACIÓN Criterios generales Temas y modalidades de actuación Niveles de actuación Destinatarios de la cooperación Mecanismos de colaboración PERSPECTIVAS CONCLUSIONES ANEXO. PLAN DE TRABAJO PROPUESTO A CORTO Y MEDIO PLAZO

3 PRESENTACIÓN GENERAL El Organismo Autónomo de Parques Nacionales es el mayor donante español en el campo de la cooperación y los espacios naturales protegidos. En el marco de su programa de cooperación internacional, apoyó el desarrollo de una de las líneas del Programa de trabajo para las áreas protegidas impulsado por EUROPARC- España dedicada a la cooperación internacional técnica. En particular, se planteó la realización de una Estrategia con el objetivo de potenciar y consolidar los sistemas de áreas protegidas tanto en España como en Iberoamérica y Caribe, poniendo de relieve los beneficios que aportan a la sociedad. Este trabajo resulta de interés estratégico para el OAPN para planificar su programa de cooperación internacional. Terminados los programas Araucaria y Azahar promovidos desde la Agencia Española de Cooperación al Desarrollo, se identificó como una tarea prioritaria buscar los mecanismos de coordinación para establecer acciones de cooperación técnica en el ámbito de las de áreas protegidas. Ya en diciembre de 2010 se realizó un seminario en la sede del OAPN en el que participaron varios miembros de EUROPARC-España con experiencia e interés en la cooperación internacional en materia de áreas protegidas, así como invitados de México, Costa Rica y Colombia, además de representantes de la AECID y de la Fundación Biodiversidad y del propio Organismo Autónomo Parques Nacionales. 3

4 1. ANTECEDENTES Cualquier iniciativa de cooperación en materia de medio ambiente debe tomar como marco de referencia las prioridades impulsadas desde la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID). En el vigente Plan Director de la Cooperación española ( ), el medio ambiente es la base para el desarrollo. Así, el medio ambiente es una prioridad horizontal y también sectorial, presente de forma explícita en tres de sus cinco líneas estratégicas: cambio climático, habitabilidad básica y conservación de ecosistemas y servicios ambientales. Dentro de esta línea estratégica, se identifican líneas de acción específicas dedicaas a la Gestión de áreas protegidas y especies, junto a otras como la lucha contra la desertificación, la valoración de los servicios ambientales, la gestión forestal sostenible y el ecoturismo. Además, como línea estratégica transversal, se da importancia a la formación, en este caso en clave interna del personal dedicado a la cooperación y que debe contribuir al fortalecimiento institucional. Hasta el año 2009, las intervenciones de la AECID en este sector se articularon a través de dos programas, Araucaria y Azahar, que permitieron avanzar en el esfuerzo de coordinación y coherencia en la materia. Al desaparecer estos programas, la Agencia impulsó la creación de una mesa sectorial de medio ambiente y cooperación (primera reunión celebrada el 21 de junio de 2011). Esta mesa pretende ser una plataforma de intercambio de información entre distintas entidades dedicadas, de un modo u otro, a la cooperación en materia de medio ambiente. De forma más específica, en materia de áreas protegidas EUROPARC-España promueve para el conjunto del Estado español el Programa de Trabajo para las Áreas Protegidas en el contexto de los compromisos derivados del Convenio de Diversidad Biológica, y en particular de su Programa de trabajo para las áreas protegidas a nivel mundial. En el caso español, el quinto eje está dedicado a la cooperación internacional técnica con especial énfasis en América Latina. El potencial de actuación desde España es enorme. En el conjunto del Estado español, el 27% del territorio está dedicado a la conservación de la naturaleza a través de la legislación nacional, autonómica y europea. El conjunto de áreas protegidas incluye, entre otros, 14 parques nacionales, más de 160 parques naturales. Además, España tiene 39 Reservas de la Biosfera (el tercer país que más reservas aporta a la lista de la UNESCO después de Estados Unidos y Rusia. En un país como España, con un alto grado de descentralización, el OAPN es la entidad que desde el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, coordina la red de parques nacionales españoles, además de la red de Reservas de la Biosfera. El OAPN es además miembro fundador de EUROPARC-España, foro técnico donde están representadas todas las administraciones públicas que planifican y gestionan los espacios naturales protegidos. Con estos elementos como marco de referencia, el OAPN solicitó la colaboración de EUROPARC-España para analizar el estado actual de la cooperación en materia de áreas protegidas en América Latina. Se seleccionó esta región por diversos motivos, además de los culturales: es una región donde el 22% del territorio son áreas 4

5 protegidas (el 40% en territorios de pueblos indígenas); los países tienen muy limitada capacidad para gestionar estos amplísimas extensiones, con escasa presencia institucional, débil gobernanza, falta de garantías en la tenencia de la tierra, falta de alternativas productivas y numerosas amenazas debidas a los cambios de uso de la tierra, la extracción ilegal o no regulada de recursos naturales, la invasión de tierras y otros. En este informe se recoge el papel del OAPN así como un análisis de las perspectivas en el corto y medio plazo. 2. OBJETIVOS Proveer un marco conceptual y programático compartido que sobre la base de los compromisos de las administraciones ambientales españolas, los recursos disponibles, las fortalezas y complementariedades para hacer cooperación, y teniendo en cuenta las prioridades expresadas por las entidades latinoamericanas, marque los contenidos, niveles y modalidades de actuación en esta materia. 3. METODOLOGÍA Los resultados de este informe se basan en la investigación realizada por encargo del OAPN sobre redes y acuerdos existentes entre las administraciones españolas y distintas organizaciones dedicadas a áreas protegidas en América Latina. De forma específica, se realizó un cuestionario a todos los miembros en España, incluido el OAPN. Tras la investigación documental, se establecieron contactos personales con líderes de la principal red de ámbito latinoamericano identificada, RedParques, con discusiones en dos seminarios celebrados en 2011 en Colombia y Uruguay para contrastar las fortalezas, prioridades y necesidades de las instituciones latinoamericanas en materia de áreas protegidas. De forma general, la Estrategia de cooperación en materia de áreas protegidas con América Latina se enmarca en el desarrollo del programa de Trabajo del Convenio de Diversidad Biológica en esa región. Y ello a través de tres líneas de trabajo que se retroalimentan: Fortalecimiento de las administraciones ambientales en el ámbito de la cooperación técnica Creación de sinergias con el objetivo común de los ENP de América Latina Actuaciones específicas sobre el terreno Con este marco general, se apuntan los resultados del diagnóstico como base para establecer los elementos que debe contener la Estrategia de cooperación en materia de áreas protegidas, así como las perspectivas a medio plazo para su desarrollo. 5

6 4. RESULTADOS DEL DIAGNÓSTICO Según el análisis realizado para identificar el estado actual de la situación, las actuaciones de las distintas administraciones en materia de cooperación internacional, y las mejores oportunidades para la colaboración con América Latina, se confirma que el OAPN destaca con creces respecto a otras administraciones ambientales que realizan acciones bien regulares o esporádicas de apoyo a los espacios naturales protegidos en esta región. En efecto, el OAPN ha mantenido un programa, coordinado con la AECID sobre la base de un acuerdo anual; la identificación e implementación de proyectos se comparte con otras dependencias del Ministerio de Medio Ambiente, actualmente el MAGRAMA. En particular con las entonces denominadas Dirección General del Desarrollo Sostenible del Medio Rural; Dirección General de Medio Natural y Política Forestal; Secretaria General de Relaciones Internacionales; y la Fundación Biodiversidad. La Ley 5/2007, de la Red de Parques Nacionales, establece el Plan Director como instrumento básico de coordinación para la consecución de los objetivos de dicha red, entre ellos los relativos a definir y desarrollar la cooperación y colaboración con otras Administraciones u Organismos tanto en el ámbito nacional como en el internacional. El OAPN tiene asignado un claro papel en la cooperación con los países de su ámbito cultural y geográfico, con programas solidarios que fortalezcan su desarrollo integral. Tras la suspensión del programa Araucaria de AECID en 2009, el OAPN planteó la necesidad de reflexionar y analizar la cooperación técnica en materia de áreas protegidas desde España. Con la colaboración de EUROPARC-España, se hizo un trabajo de investigación cuyos resultados se presentan en este informe más adelante. En todo caso, se detectó que el OAPN destaca tanto por el mayor volumen de fondos destinados, como por la continuidad de sus actuaciones, lo que le ha convertido en el principal actor español de cooperación en materia de áreas protegidas. El OAPN ha seguido dos modalidades de cooperación: La cooperación bilateral, que incluye subvenciones en especie, se ha articulado a través de convenios bilaterales y específicos con los países, y por medio de hermanamientos específicos entre parques (con Chile, Costa Rica y otros países), así como con la participación en los programas temáticos del Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación, como fueron en su día los programas Araucaria y Azahar. La cooperación multilateral, a través de contribuciones voluntarias, se ha venido articulando a través de convenios multilaterales y/o cartas de acuerdo con los organismos internacionales más relevantes: UNESCO, FAO, PNUD, PNUMA, CAN (Comunidad Andina), CCAD (Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo), SEGIB (Secretaría General Iberoamericana), y UICN (Unión Mundial para la Naturaleza). Los países de actuación del OAPN son los mismos identificados por la Cooperación Española (AECID) a través de su Plan Director. En América Latina, son los llamados de asociación amplia (Honduras, Nicaragua, El Salvador, Guatemala, Haití, Paraguay, 6

7 Bolivia, Perú, Ecuador, República Dominicana), y de asociación focalizada (Colombia). Una parte menor de las actuaciones (5% de los apoyos financieros) se ha llevado a cabo en los países llamados de consolidación de logros (Costa Rica, Brasil, México, Venezuela, Panamá, Argentina, Uruguay, Cuba). La inversión del OAPN en cooperación internacional con América Latina durante el periodo fue de (el 47% del total). La cooperación internacional en 2010 supuso un 2% del presupuesto anual total del OAPN. Los principales objetivos de estas actuaciones han sido el apoyo a la gestión de áreas protegidas, particularmente a Parques Nacionales y Reservas de la Biosfera, y otras en el marco del desarrollo sostenible y conservación de los recursos naturales, siempre bajo el amparo de una oficialización entre la Embajada española y el Ministro del ramo en el país receptor. Las actuaciones en áreas protegidas se han centrado hasta la fecha en: Conservación (infraestructuras, actuaciones medioambientales, investigación, promoción de nuevas áreas protegidas, etc.) Formación (intercambios, cursos, seminarios, etc.) Divulgación (edición e impresión de guías, folletos, etc.; documentales, etc.) Suministros (vehículos todoterreno, barcas de vigilancia, etc.) De la experiencia del OAPN en cooperación se puede destacar: La importancia de la programación interna, asegurando presupuestos plurianuales, y la disponibilidad de personal adscrito a la cooperación internacional. Entre las actuaciones, destacan los buenos resultados de los hermanamientos entre áreas protegidas, los intercambios entre pares (técnicos, maestros, guardaparques ), y la capacitación en servicios. Ha sido particularmente relevante el apoyo realizado -a través de FAO- a REDPARQUES, la red oficiosa de espacios naturales protegidos de Latinoamérica, que ha permitido a la misma estructura, realizar su planificación y selección de prioridades, establecer una coordinación interna, encuentros anuales y numerosas actividades de intercambio y de formación, mejorando su capacidad y su comunicación interna y externa a través de la web Destacan también los seminarios de formación realizados en los Centros de Formación de AECID en América, en cada uno de los cuales se aborda un tema emergente y de relevancia para la gestión de los ENP. Durante 5 días, unos asistentes de la región, y otros 8-10 ponentes de relevancia regional o internacional, participan en ponencias, grupos de trabajo y discusiones técnicas. Los temas de estos cursos han sido: Uso Público en Áreas Protegidas (2006); Gestión del turismo en Áreas Protegidas (2007); Gestión adaptativa ante el cambio global (2008); Conectividad y Redes en Áreas Protegidas (2009); Pueblos Indígenas y Áreas Protegidas (2010); y Pagos por servicios ambientales en Áreas Protegidas (2011). 7

8 Como ejemplo, este último curso fue organizado por OAPN, con la colaboración de EUROPARC-España, en el Centro de formación de AECID en Montevideo en octubre de Inaugurado por la Embajadora de España en Uruguay, reunió a 32 asistentes de 14 países, que debatieron a lo largo de 5 días en presentaciones y mesas redondas. La evaluación de los asistentes al curso fue muy positiva, alcanzando en conjunto el 90% de satisfacción. Por otro lado, en el marco de EUROPARC-España, organización de la que el OAPN es miembro muy activo, se analizaron las fortalezas y oportunidades en materia de cooperación en un Seminario celebrado en la sede del OAPN donde participaron los miembros españoles más activos en cooperación junto con representantes de algunos de RedParques y de los sistemas nacionales de áreas protegidas (SINAP) más relevantes de Latinoamérica (Costa Rica, Colombia, México). Además del propio OAPN, se identificaron otras administraciones ambientales con experiencia en cooperación en materia de áreas protegidas: Andalucía: Las áreas protegidas están en uno de los cinco objetivos ambientales de la cooperación de la correspondiente Consejería, que se coordina con la Agencia Andaluza de Cooperación a través de su responsable ambiental. Destacan el valor de los hermanamientos, implicando a distintos sectores de la sociedad como guardaparques, maestros y otros, y su interés por los ENP transfronterizos y por los temas de uso público. Recomiendan aprovechar las OTC de AECID, financiar componentes de proyectos más grandes ya establecidos, y utilizar los limitados fondos de la cooperación descentralizada como semilla para atraer y movilizar a otros donantes mayores, poniendo como ejemplo la movilización de fondos de AECID y de la Unión Europea. Generalitat de Cataluña: Hasta 2003 la cooperación comprendía actuaciones dispersas y discontinuas, pero posteriormente la agencia catalana de cooperación incorporó el tema ambiental, y desde 2007 el Departamento de Medio Ambiente tiene su propio plan de cooperación concretado a través de planes anuales, con 1 ó 2 personas a tiempo completo y basado en un acuerdo con la agencia de cooperación de Cataluña. Sus países de actuación son los mismos de AECID. Diputación de Barcelona: Se destaca el buen funcionamiento de los hermanamientos e intercambios entre pares, técnicos y guardaparques; el tema de incendios ha sido especialmente apropiado. Se considera que la capacitación en servicios es eficaz, poco costosa y visible. Se recomiendan las actuaciones sencillas y realistas, donde haya una persona dedicada a la cooperación, y una financiación asegurada para varios años. Junta de Castilla y León: No hay una cooperación específica con áreas protegidas pero sí de forma indirecta a través de su apoyo a la Red Iberoamericana de Bosques Modelo, muchos de los cuales están en áreas protegidas; desde hace 5 años destinan más de anuales a esta Red. Actúan en Chile y a través del CATIE (de Costa Rica). Ofrecen cooperación técnica, y se considera que las experiencias concretas son positivas, se retroalimentan y pueden multiplicarse. Entre las fortalezas de EUROPARC-España para apoyar una estrategia de cooperación en materia de áreas protegidas con América Latina destacan las siguientes: 8

9 Estructura: EUROPARC-España es una red estructurada, con una planificación estratégica muy vinculada al PTAP-CBD y con un Programa de Trabajo sólido. Como red, comparte objetivos comunes y es más que la suma de sus miembros; destacan su grado de descentralización y el equilibrio federal que presenta, así como el marco europeo de sus actuaciones, su relación con otras secciones nacionales europeas, y las relaciones institucionales que, más allá de aspectos financieros, ha establecido entre los miembros y con Universidades. Capacidad técnica: En EUROPARC-España prevalece el trabajo técnico y dispone de una oficina con personal especializado y multidisciplinar y financiación estable. Destaca la existencia de amplias bases de datos compartidas y el papel de EUROPARC-España como observatorio de los ENP. En cuanto a su especialización técnica, dispone de una amplia experiencia en los aspectos vinculados con la descentralización de los ENP, en la integración de los espacios protegidos dentro de la ordenación del territorio y en particular con los espacios humanizados (Categoría V). La Red también es fuerte en la gestión basada en el conocimiento científico, así como en la calidad de la gestión, en el uso público de los ENP y en las relaciones con el sector privado en el sector turismo. Reconocimiento: Es reconocida su capacidad para llevar lo institucional al terreno, así como la legitimidad de la Red como foro técnico, su liderazgo, capacidad de innovación, y su función pionera en aspectos técnicos relacionados con los ENP. También destaca por su labor de formación a nivel técnico y especializado, subrayándose el éxito y reconocimiento del Master en Espacios Naturales Protegidos. Actividad sobre el terreno: También es reconocida su función para fortalecer las capacidades técnicas de los miembros a través de las guías, foros, eventos y otros instrumentos, y lo apropiado de los grupos temáticos en su seno, por ejemplo sobre bosques o humedales. La capacidad en recursos humanos y sobre todo la disponibilidad de fondos es generalmente muy débil salvo taimadas excepciones en Cataluña y Andalucía- y predominan los casos en los que, aunque manifiestan interés por la cooperación, todavía no realizan actividades. Incluso entre aquellas administraciones que sí lo hacen, las actividades son relativamente dispersas en el espacio y en el tiempo, y no pueden garantizar su continuidad, ya sea por falta de programación, porque los presupuestos anuales dificultan la continuidad, o debido a los recortes presupuestarios como consecuencia de la crisis económica. Exceptuando los casos de Cataluña y Andalucía, y de Canarias por su interés con las costas africanas vecinas, no hay una prioridad geográfica para sus actuaciones sino que se originan de forma discrecional dándose la mayor parte de ellas en el Cono Sur, Costa Rica, Panamá, países que en cualquier caso no constituyen prioridad para la cooperación internacional al desarrollo, lo que impedirá crear sinergias con otros donantes. En conjunto, se repiten los siguientes factores: Presupuestos reducidos falta de personal adscrito Discrecionalidad - dispersión temática y geográfica 9

10 Escasa predictibilidad de la ayuda: falta de presupuestos plurianuales y planes de trabajo a medio plazo Discontinuidad presupuestaria y perspectivas financieras poco optimistas debido a la crisis económica Actuaciones en países no prioritarios Soledad en su ámbito institucional dentro del campo de la cooperación Descoordinación con los principales donantes españoles Incoherencia con sectores económicos. Por todo ello, la adopción por parte de las entidades dedicadas a las áreas protegidas (en particular del OAPN y del foro EUROPARC-España) de una estrategia de cooperación técnica donde se prioricen los temas, los actores y los mecanismos de colaboración y sinergia podría ser clave para revertir estas tendencias. 10

11 5. ELEMENTOS PARA LA ESTRATEGIA DE COOPERACIÓN 5.1. Criterios generales La Estrategia debe establecer prioridades respecto a cómo fortalecer a los actores implicados en este ámbito, cómo crear sinergias entre actores de la cooperación y qué enfoque dar a las actuaciones y proyectos para alcanzar los objetivos (líneas de actuación y lugares para desarrollarlas). A continuación se señalan las consideraciones más relevantes en cada uno de estos aspectos Consideraciones sobre el fortalecimiento de las administraciones ambientales españolas A nivel individual, ninguna administración ambiental tiene como objetivo la cooperación, que es actualmente una actividad marginal. Cada uno requerirá, por un lado, movilizar a las agencias de cooperación al desarrollo en sus comunidades autónomas, buscando ambientalizar sus políticas de cooperación, y en particular promoviendo la inclusión de las áreas protegidas entre sus objetivos, o proponiendo proyectos conjuntos con las mismas. Para ello es fundamental vincular las áreas protegidas con las prioridades de la cooperación internacional, que son: La lucha contra la pobreza (por ej. a través de lo servicios ambientales, el agua, la biodiversidad, la prevención de desastres naturales y del cambio climático), La mejora de la gobernanza (p.ej. a través del fortalecimiento de los SINAP). Por otro lado, las administraciones ambientales necesitarán trabajar dentro de sus propias agencias con el fin de consolidar sus escasos presupuestos, enmarcándolos en programas de trabajo que les provean de cierta continuidad; la cooperación tiene sentido a largo plazo y los presupuestos anuales dificultan la programación. Es también conveniente trabajar por la coherencia de políticas (por ej. analizando el impacto de sus empresas e importaciones). Este es un trabajo interno de cada administración, donde el foro de EUROPARC-España puede ser ofrecer asistencia técnica, intercambios con otros miembros, e información sobre las mejores oportunidades Consideraciones sobre la creación de sinergias Ya que los medios son limitados pero el número de actores elevado, la colaboración entre las administraciones ambientales -y con las organizaciones receptoras de la cooperación- puede ser el elemento principal de la estrategia. El foro de EUROPARC- España permite buscar sinergias entre ellos, aprovechar las redes existentes en América y apoyar iniciativas que provengan de un consenso previo entre los beneficiarios. En este sentido es recomendable utilizar los fondos como catalizadores de cambios: Utilizar los fondos como semilla para movilizar a otros financiadores Estimular la participación de otros donantes, como las administraciones públicas de ámbito estatal (AECID) o autonómico (agencias de cooperación 11

12 descentralizadas); y considerar además la disposición de algunos SINAP latinoamericanos para realizar contraprestaciones. Construir sobre acuerdos locales. Teniendo en cuenta la débil y discontinua capacidad humana y financiera de los miembros y por otro lado, la complejidad de los retos que enfrentan las áreas protegidas en los países en vías de desarrollo entre otros la débil gobernanza, la precariedad de muchas instituciones, la pobreza rural, y los conflictos entre actores- es recomendable apoyar iniciativas locales que provengan de un consenso previo entre los beneficiarios. La cultura de participación que se ha extendido en muchas zonas rurales de Latinoamérica, fundamentalmente por las propias prácticas de la cooperación internacional, provee numerosas iniciativas de consenso que solo esperan el apoyo exterior para lanzar alguno de sus componentes, y que hasta cierto punto garantizan el compromiso de la sociedad local por la colaboración, los resultados y la continuidad de las actuaciones. Integrarse en y/o complementar otras iniciativas de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) que ya están en marcha. Las ventajas son múltiples: las contrapartes ya están identificadas y los roles bien establecidos; los proyectos han sido formulados sobre una base participativa, minimizando conflictos y asegurando contraprestaciones; los equipos sobre el terreno pueden ser compartidos; la visibilidad de las actuaciones se multiplica; también mejoran las oportunidades de promover alianzas público-privadas con empresas españolas en el exterior. En particular los españoles pueden beneficiarse del conocimiento de cada país, los acuerdos institucionales, la infraestructura y capacidad técnica que están disponibles a través de las OTC de AECID y de sus cuatro Centros de Formación (CIF) en América Latina (Guatemala, Colombia, Bolivia y Uruguay). Es frecuente que por motivos de protagonismo o visibilidad, las organizaciones que hacen cooperación prefieran cierta exclusividad en sus proyectos. Sin embargo este aspecto es superable por medio de acuerdos que aseguren la visibilidad del donante en todas las comunicaciones (así puede aprenderse de la experiencia de Araucaria y de Azahar con proyectos compartidos entre más de 10 administraciones españolas). Sumándose a un proyecto de mayor escala, número de participantes, e impacto, se incrementa la visibilidad de los proyectos a través de los Informes de otras agencias, de las páginas web y de otros materiales y actividades de comunicación que con frecuencia abundan en torno a los proyectos de cooperación de mayor escala Consideraciones sobre el enfoque de las actuaciones Es recomendable abordar pocas líneas y que las mismas estén consensuadas con los receptores de la colaboración. En este sentido, y tras el análisis realizado con las administraciones españolas y a partir de las oportunidades de colaboración con América Latina, se destacan las siguientes líneas de actuación: Apoyar el desarrollo del Programa de Trabajo en materia de áreas protegidas del Convenio de Diversidad Biológica Apoyar el fortalecimiento de los SINAP y la gobernanza en las áreas protegidas 12

13 Ligar las áreas protegidas con la lucha contra la pobreza Promover la valoración de los servicios ambientales de las áreas protegidas, particularmente el agua y la lucha contra el cambio climático. Respecto a los lugares donde desarrollar las actuaciones, hay que tener en cuenta que por lo general es más fácil obtener reconocimiento y un impacto visible en países pequeños (por ejemplo del Caribe o de Centroamérica). Respetando las preferencias geográficas de cada entidad, es recomendable sin embargo seleccionar países que son prioritarios para las agencias de cooperación internacional, lo que facilita los acuerdos y ofrece oportunidades para crear sinergias con otros donantes. Dentro de cada país es conveniente seleccionar territorios donde se complementan otros esfuerzos, como son los corredores biológicos, las reservas transfronterizas donde ya cooperan otros actores españoles e internacionales, o las territorios indígenas por su relevancia ecológica y cultural Temas y modalidades de actuación La concentración temática también es recomendable. En función de su propia capacidad y experiencia, los temas que las administraciones ambientales españolas con alguna experiencia en cooperación internacional han considerado de mayor oportunidad para la colaboración con América Latina son: El uso público y el turismo; El monitoreo, y el desarrollo de la gestión adaptativa; El combate de incendios, La calidad de la gestión para la conservación. Los miembros de RedParques también mostraron su interés por estos temas, añadiendo otras propuestas emanadas de la reunión del Consejo de RedParques en Amacayacu: el posicionamiento estratégico a nivel internacional, el desarrollo de mecanismos para la descentralización de la gestión de los parques, el apoyo a la cooperación sur-sur a través de los SINAP más fuertes, y otros aspectos como la capacitación y en particular el apoyo a una escuela de guardaparques. Las siguientes modalidades con las que han dado mejores resultados; se asocian, más que a su idoneidad, a la disponibilidad de presupuesto: La formación; Los intercambios técnicos; Los hermanamientos; La asesoría técnica, y Los proyectos de campo. Los perfiles para este tipo de actuaciones se desarrollan en otra sección después de haber considerado los niveles de actuación y el tipo de destinatarios Niveles de actuación 13

14 En un gradiente de menor a mayor grado de financiación disponible, se plantean los siguientes niveles de actuación: a) Actuaciones de mantenimiento El nivel mínimo sin una financiación específica implicaría la participación en una selección de iniciativas latinoamericanas de interés mutuo que pudiera dar lugar a colaboraciones puntuales con apenas gastos, manteniendo viva la relación con Latinoamérica con el fin de informar a los miembros sobre actividades en curso; por ejemplo en reuniones de RedParques. En España, puede ofrecerse asistencia técnica a AECID para incorporar criterios de selección y de evaluación de los proyectos y para la formación de personal adscrito en la temática del Convenio de Biodiversidad, los servicios ambientales, y en general sobre la importancia de las áreas protegidas en la lucha contra la pobreza. b) Con financiación limitada a la disponibilidad de presupuesto anual La asistencia técnica puntual en temas de interés bilateral (de cada administración con un país seleccionado) o multilateral (con RedParques) en alguno de los temas de especialidad que se han mencionado antes. El primer nivel propositivo sería por medio de la formación especializada. Una excelente oportunidad es el Master en espacios protegidos promovido por EUROPARC- España y apoyado por distintas entidades, entre otras el OAPN, desde hace 12 años. Pueden incorporarse como alumnos gestores de América Latina: con aportes menores (p.ej ) se podrían movilizar otros fondos para apoyar iniciativas de formación ya existentes o bien proveer bolsas de viaje, becas, o facilitar intercambios. El nivel de actuación bilateral, directamente entre cada administración ambiental y los países beneficiarios, incluiría actuaciones a discreción de cada miembro en cualquiera de las modalidades (asistencia técnica, intercambios, proyectos ) pero dando prioridad a los países con los que EUROPARC mantiene ya convenios de colaboración. Las actuaciones deberían ser coherentes con los objetivos del Programa de Trabajo de y con las recomendaciones de esta Estrategia. c) Con financiación específica Plantear proyectos específicos para su financiación (p.ej. a AECID). Estos deberían cumplir los criterios antes citados: provenir de un consenso entre los receptores, y movilizar y completar otros fondos de RedParques o de los SINAP más adelantados. Dentro de la Federación europea, EUROPARC-España tiene la vocación de promover y mantener la relación con América Latina. La Oficina Técnica puede facilitar esta colaboración con RedParques, dándole contenido al convenio existente entre ambas Federaciones. Los temas propuestos son la adaptación de la Carta Europea de Turismo Sostenible a las condiciones latinoamericanas; y la gestión de áreas protegidas transfronterizas. 14

15 5.4. Destinatarios de la cooperación A nivel bilateral, los países destinatarios deberían ser los mismos que en el Plan Director de la cooperación española AECID. Cada administración seguirá desarrollando acciones demandadas por una contraparte institucional dentro de sus objetivos particulares, pero se recomienda mantener un mecanismo de información para promover las sinergias y evitar duplicidades. Si una determinada administración se interesa por un determinado país, la opción bilateral sería más conveniente dado, entre otras cosas, que la mayor parte de las redes y programas no tienen personalidad jurídica propia. La experiencia indica que en cooperación cada actor donante- prefiere tener su propia libertad de criterio, selección, y visibilidad. No obstante, los ejes de esta Estrategia pueden ser también observados a nivel bilateral: La concentración geográfica obedeciendo a los países prioritarios de AECID y a las zonas de interés para la conservación señaladas por las contrapartes Latinoamericanas; La concentración temática, en los temas señalados anteriormente; El apoyo a iniciativas consensuadas a nivel local entre los agentes interesados; La complementariedad con las actuaciones de otros miembros y de EUROPARC- España. En una primera etapa, la cooperación podría darse prioritariamente con los dos países con quienes a nivel de redes de áreas protegidas existen ya acuerdos técnicos de colaboración. Por ejemplo, EUROPARC-España tiene acuerdos con México y Colombia, en los que el OAPN como miembro de EUROPARC-España puede tener un papel relevante. México, a través de la CONANP, ha expresado interés por los mecanismos de transferencia de los espacios protegidos a las comunidades autónomas así como la experiencia del SEPRONA. La CONANP propuso trabajar sobre indicadores para ENP valorando los indicadores del Programa PROMEDIO ya seleccionados por la CCAD - después de un largo proceso para conseguir un acuerdo conjunto entre países tan asimétricos. Otros temas de interés son los hermanamientos, la búsqueda de financiación, el fortalecimiento institucional, y las actuaciones en el contexto del cambio climático. Es relevante que México propuso la realización de actividades de cooperación sur-sur, llevadas a cabo desde México y actuando como país cofinanciador y asociado de EUROPARC. Colombia expresó como sus temas prioritarios: la valoración de los servicios ambientales y la autofinanciación de ENPs, el fortalecimiento de las capacidades en monitoreo, uso público, ecoturismo, participación pública, y en la gestión de áreas marinas protegidas. Sugiere como actuaciones prioritarias el establecimiento de una escuela de guardaparques y para funcionarios de los SINAP, la restauración de espacios degradados, particularmente de corales afectados por el blanqueamiento, y el desarrollo de proyectos piloto en adaptación al cambio climático. Como modalidades, 15

16 los hermanamientos; y los intercambios SurSur, incluyendo a los guardaparques (no solo niveles técnicos y directivos). Costa Rica también se interesa por la cooperación sur/sur; es el país con más amplia experiencia en ENP aunque no existe un convenio específico de colaboración con EUROPARC. El SINAP de Costa Rica es fuerte en la administración y gestión de ENP, el monitoreo, la valoración económica y los servicios ambientales, la gestión de corredores biológicos, y el desarrollo de estrategias de autofinanciación. Pero también expresan necesidades en la formación de personal auxiliar (no solo guardaparques), en el combate de incendios en los entornos de ENP, en el ecoturismo y la Carta Europea de Turismo Sostenible, en el problema de las especies invasoras en las islas, y en mejorar su capacidad para enfrentar la vulnerabilidad de los ENP al cambio climático. Cooperación multilateral Se recomienda trabajar a través de organizaciones ya creadas y en marcha. Entre las ventajas que ofrece trabajar con una Red destacan: Ofrecen un marco institucional y programático regionales; Se basan en acuerdos regionales ya pre-establecidos; Trabajan para armonizar los objetivos de los diferentes SINAP; Estimulan a los SINAP menos desarrollados e impulsan posiciones comunes; Permite el fortalecimiento indirecto de la propia Red Ofrecen numerosas opciones temáticas, que han sido previamente identificadas por los interesados; Ofrecen opciones de replicabilidad, tanto dentro de la Red como en España. Con fondos limitados, permiten movilizar a mayor número de miembros; Mayor retorno: visibilidad, red de contactos, presencia en medios y eventos internacionales. El análisis realizado de los objetivos, actividades, fortalezas y oportunidades de siete programas latinoamericanos sub-regionales de biodiversidad y de otras ocho redes de áreas protegidas actualmente activas en América Latina permite identificar a RedParques como la de mayor potencial en comparación con otras redes e iniciativas regionales. Las principales razones son: RedParques actúa como la red oficiosa de AP en América Latina. Reúne a todos los países latinoamericanos con lengua española o portuguesa (faltan los países de habla inglesa y francesa). Sigue el Programa de Trabajo sobre Áreas Protegidas (PTAP-CDB), y los compromisos adquiridos para la COP10 en Está avalada por la UICN, el WWF, y la FAO. Está legitimada por la organización de los dos Congresos Latinoamericanos de Áreas Protegidas (1997 y 2007) que ha habido hasta la fecha. Ha identificado las debilidades de la región y es activa en temas relevantes. Además de los Congresos, organizan intercambios, foros, cursos, publicaciones. Esto sin duda contribuye al desarrollo y capacidad técnica de los profesionales de los SINAP en todos los países. 16

17 Históricamente ha recibido su mayor apoyo desde España (vía OAPN). RedParques no está exenta de debilidad institucional, como son su dependencia presupuestaria; carece además de figura jurídica propia y de personal permanente, estando sujeta a frecuentes cambios de personal que son más relevantes en cuanto que la red depende más de los individuos que de las instituciones. Cuáles serían las prioridades de colaboración con RedParques? El análisis de documentos resultantes de diversos encuentros con miembros de RedParques y de los SINAP de Colombia, Costa Rica y México permite identificar elementos ya citados además de los siguientes: El posicionamiento estratégico de RedParques a nivel internacional; El desarrollo de mecanismos para la descentralización de la gestión de los Parques; El fortalecimiento de capacidades para la autofinanciación y la sostenibilidad financiera; El seguimiento de la calidad de la gestión El monitoreo, uso público, ecoturismo, participación pública, y la gestión de áreas marinas protegidas. Y como instrumentos los siguientes: El apoyo a la cooperación sur-sur a través de países latinoamericanos con SINAP más fuertes, y La capacitación, en aspectos como el aprendizaje sobre el SEPRONA, y en particular el apoyo a una escuela de guardaparques Mecanismos de colaboración Articulación bilateral En tanto que administraciones individuales, la relación sería directa y desarrollando acciones demandadas por una contraparte institucional del país receptor, apoyados por el OAPN y si es el caso desde la O.T. de EUROPARC-España con información, contactos y asistencia técnica. Si se trata de alguno de los países prioritarios puede darse utilizando las facilidades que proveen las Oficinas Técnicas de Cooperación (OTC) de la AECID en cada país. En una primera etapa, la cooperación bilateral debería darse prioritariamente con los dos países (Colombia y México) con quienes existen convenios de colaboración. En cualquier caso es importante mantener mecanismos de comunicación e información sobre las actividades bilaterales y sus planes inmediatos en cooperación, lo que facilitará hacer las recomendaciones pertinentes para garantizar la coherencia y la complementariedad de las actuaciones entre los diferentes miembros, y en su caso, incluso la coordinación operativa. Las administraciones ambientales también pueden colaborar en el fortalecimiento de la cooperación seleccionando entre sus socios prioritarios a RedParques y a los países más activos que ya tengan alguna relación técnica con España. 17

18 Articulación multilateral RedParques es una alianza de carácter técnico; al carecer de figura jurídica propia, la colaboración de EUROPARC-España puede darse a través de los Acuerdos ya suscritos con Colombia y con México. El diseño de los proyectos de colaboración se haría de forma conjunta, pero los SINAP de estos países pueden actuar como ejecutores siempre que contribuyan co-financiando los proyectos. La cooperación en el marco de EUROPARC-España sería a través de acciones coordinadas y gestionadas por su Oficina Técnica con apoyo, si es el caso, de la Fundación Bernáldez (sobre todo para acciones de formación). En este caso la colaboración para una primera fase se daría con RedParques, tal como se acordó con los miembros. Las modalidades seleccionadas son la formación, los intercambios técnicos, los hermanamientos, la asesoría técnica, y los proyectos de campo. Temas prioritarios Según el análisis realizado de los temas fuertes y las prioridades de las partes para establecer sinergias entre las áreas protegidas de España y América Latina, se identifican los siguientes (ver cuadro). Perfil para los proyectos de campo La naturaleza de la cooperación exige bastante grado de continuidad ya que trabaja con el fortalecimiento de capacidades, y no tanto con la asistencia puntual -material o técnica- que más allá del paternalismo puede crear una relación de dependencia no sostenible. Los proyectos de medio y largo plazo podrían estar fuera de las posibilidades financieras de que disponen las administraciones ambientales españolas. Por ello, en el caso de proyectos de conservación, que con frecuencia en América Latina implican procesos de fortalecimiento e incluso de desarrollo rural, existe la opción de seleccionar componentes de otros proyectos mayores cuya prioridad haya sido previamente establecida por los beneficiarios, que de esta forma estén comprometidos con su continuidad más allá de la presencia del donante. El universo de actuaciones es muy amplio. Las administraciones podrían considerar especializarse en alguna temática, y tener un impacto significativo sobre ese tema particular en el medio plazo; por ejemplo, concentrarse en una actividad (turismo, uso público, combate de incendios, pesca) o bioma (costero, humedales, montaña) de su especialidad. En este sentido es poco recomendable pese a su atractivo- centrarse el bosque tropical húmedo, ya que nuestra experiencia con este bioma tan complejo y conflictivo es casi nula, mientras otros países cooperantes llevan décadas trabajando sobre ello. 18

19 Cuadro: Síntesis de los puntos fuertes para establecer sinergias en materia de cooperación técnica en áreas protegidas. TEMAS FUERTES DESDE ESPAÑA TEMAS FUERTES DESDE AMÉRICA LATINA Experiencia de trabajo en red del OAPN Mecanismos de seguimiento científico liderados por el OAPN Co-gestión, custodia del territorio Participación pública, prevención de conflictos Valoración económica y social de los ENP Red de instituciones cohesionada a través Mecanismos para el Pago por Servicios de un foro como EUROPARC-España Ambientales Descentralización de la gestión de los ENP Reflexión para la integración de áreas Estrategias de autofinanciación Desarrollo rural y lucha contra la pobreza protegidas en la ordenación del territorio Experiencia con la Categoría V de UICN Herramientas para promover la calidad de la gestión Monitoreo y desarrollo de la gestión adaptativa Uso público y turismo sostenible Relaciones con el sector privado del turismo El combate de incendios Formación especializada y post-grados PRIORIDADES SEÑALADAS POR LOS PAÍSES PRIORIDADES SEÑALADAS POR REDPARQUES (México, Colombia, Costa Rica) Fortalecimiento institucional de los SINAP Experiencia del SEPRONA Financiación sostenible Gestión de áreas marinas protegidas Combate de incendios Restauración de hábitats y espacios Formación de funcionarios de los SINAP Uso público y Carta Europea de Turismo Sostenible Adaptación del cambio climático Actividades horizontales Posicionamiento estratégico a nivel internacional Desarrollo de mecanismos para la descentralización de la gestión de los Parques Valorar los indicadores propuestos por el CAD Apoyar la cooperación sur-sur a través de los SINAP más fuertes Capacitación de gestores, y en particular el apoyo a una escuela de guardaparques. Dentro de las limitaciones financieras, actividades como la capacitación, los intercambios y hermanamientos, la asistencia técnica y las comunicaciones ofrecen mejores oportunidades. Los hermanamientos solo podrían darse a nivel bilateral. La asistencia técnica también tiene una vocación bilateral, aunque si fueran hacia España EUROPARC podría promover que un intercambio beneficiase a más de una administración. A nivel bilateral, destacan los relacionados con el fortalecimiento institucional, como son el aprendizaje sobre el SEPRONA, el combate de incendios y los mecanismos y proceso de descentralización de ENP y transferencia a las CC.AA. 19

20 También lo son la gestión de áreas marinas protegidas y la autofinanciación; y de hecho cualquier otro tema puede tratarse a nivel bilateral. A nivel multilateral los temas más evidentes, por la demanda desde América y la oferta desde España, son el uso público en áreas protegidas, el ecoturismo, el monitoreo y la gestión adaptativa. Los intercambios técnicos ofrecen grandes posibilidades por su coste relativamente limitado y por las facilidades de una legislación análoga y de un idioma común. Dadas las capacidades ya existentes en América y la madurez de algunos de sus SINAP se debe considerar la posibilidad del aprendizaje mutuo. La cooperación SurSur es una interesante opción que ha sido destacada por los SINAP latinoamericanos. Existen muy pocos mecanismos que permitan a los latinoamericanos intercambiar experiencias entre ellos mismos. Estos intercambios pueden ser promovidos en asociación con España desde los países de los grupos B y C de la cooperación española que tienen una mayor experiencia y capacidad técnica en el desarrollo del PTAP-CBD (México, Costa Rica, Brasil, y también Colombia, Argentina y Chile). La cooperación SurNorte es otra posibilidad atractiva; intercambios y asistencia técnica hacia España en temas más desarrollados en los ENP latinoamericanos, tales como la co-gestión y custodia del territorio, los vínculos entre ENP y pobreza rural, los mecanismos para la compensación por servicios ambientales y las estrategias y mecanismos de autofinanciación de ENP. La formación es un instrumento muy apropiado dada la experiencia específica en España en materia de capacitación científico-técnica en áreas protegidas. Las siguientes prioridades pueden cubrirse con recursos quizás disponibles en el corto plazo: La participación de gestores latinoamericanos en el único Master interuniversitario especializado en espacios naturales protegidos apoyado por una amplia red profesional como es EUROPARC-España. La colaboración en el desarrollo de la iniciativa de formación de RedParques en el marco del Programa de áreas protegidas del Convenio de Diversidad Biológica. El desarrollo de un módulo de formación específico para cuadros técnicos medios y para guardaparques. Los cursos de capacitación podrían impartirse tanto en España como utilizando cualquiera de los cuatro centros españoles existentes en América Latina. También los proyectos de campo deberían centrarse en los temas relacionados con la formación. 20

21 6. PERSPECTIVAS Los logros alcanzados en los sistemas de áreas protegidas en España son una referencia de gran valor para la región Latinoamericana; de forma recíproca, algunos avances de los SINAP latinoamericanos pueden ser de interés para España, por ejemplo en los ámbitos de la custodia en tierras privadas, la co-gestión en áreas protegidas, y en la autofinanciación -en particular a través de la valoración de sus servicios ambientales. Aunque los recursos disponibles para la cooperación sean siempre modestos, es necesario hacer un esfuerzo para mejorar la coherencia y las sinergias entre las iniciativas dispersas, mejorando por tanto la eficacia y el impacto final. Además, sería deseable consolidar un mínimo de recursos estable, e intentar acrecentarlos cuando las condiciones económicas e institucionales lo permitan. Para consolidarlos, las administraciones ambientales deberían preparar un programa de trabajo que provea cierta continuidad, inspirado en esta Estrategia, estableciendo prioridades y una programación anual sobre objetivos realizables. Para acrecentarlos se podrían considerar las sinergias oportunas, particularmente con las agencias de cooperación de sus gobiernos autónomos. Los fondos también pueden ser multiplicados si se comparten objetivos y proyectos con otras agencias. Con la AECID es esencial seleccionar los países prioritarios del Plan Director de la Cooperación Española y recomendar a los países receptores que incluyan las áreas protegidas dentro de sus marcos de Asociación con AECID, que se firman con cada país receptor cada 3 ó 4 años para señalar los temas de cooperación prioritarios. Recordemos que los países de América que son prioritarios para la cooperación española (AECID, OAPN, y algunas cooperaciones descentralizadas) son: Honduras, Nicaragua, El Salvador, Guatemala, Haití, Paraguay, Perú, Bolivia, Ecuador y República Dominicana. En segunda prioridad (Asociación Focalizada) está Colombia, mientras Costa Rica y Panamá forman parte de la tercera prioridad de países (llamados de consolidación). Con estos últimos países se pueden realizar acuerdos de cooperación conjunta y reclamar una contraprestación no inferior al 30%. La contraprestación ante todo garantiza la responsabilidad compartida por el éxito del proyecto, y su posible continuidad cuando los fondos externos eventualmente son descontinuados. El OAPN, tanto como tal entidad de la Administración General del Estado dentro del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, como por su relación con la AECID a través del convenio entre ambas entidades, y también en su calidad de miembro destacado de EUROPARC-España, está en una posición particularmente relevante. Algunas administraciones ambientales autonómicas ya han dado los primeros pasos en cooperación y hay alguna experiencia real y lecciones aprendidas. El hecho de tener un foro de encuentro a través de la estructura creada con EUROPARC-España ampliaría las oportunidades de acción en materia de cooperación internacional en la medida en que se ayude a integrar muchas iniciativas actualmente dispersas, sirviendo de puente con 21