Desarrollo de servicios de Administración electrónica y despliegue de redes de nueva generación Síntesis del estudio

Transcripción

1 Desarrollo de servicios de Administración electrónica y despliegue de redes de nueva generación Síntesis del estudio Elaborado por la Comisión Económica del Arco Latino 1

2 Introducción / Resumen El presente documento resume los resultados del estudio de buenas prácticas que se han constatado durante el viaje de observación e intercambio en distintas zonas de Europa del Norte o del Sur sobre los avances en los servicios y la utilización de medios electrónicos y, en particular, en la Administración electrónica (servicios públicos telemáticos). Las conclusiones que se presentan son el resultado de las distintas experiencias y del balance de la experimentación o de la utilización. Nos parece interesante estudiar los avances y las iniciativas en materia de Administración electrónica en los países del Arco Latino para compararlos con lo que se realiza en los países del arco boreal europeo. Para elaborar este estudio, por un lado, hemos analizado los datos de los diversos viajes de estudio en Suecia y Dinamarca, los resultados de la experiencia de Noruega, así como la estrategia de Suiza y, por otro lado, las iniciativas de nuestros socios del Arco Latino. Hemos observado que la reflexión inherente a la evolución de los servicios de Administración electrónica no puede disociarse de los problemas ligados al modelo de infraestructura. 1/ La experiencia de los países nórdicos Tras diversos viajes de estudio y observación en Escandinavia y en Suiza, hemos podido analizar los primeros resultados técnico-económicos del modelo Open Access, que consiste en implantar una competencia virtuosa de servicios basada en una inversión única para desarrollar infraestructuras. El término «servicio» incluye desde el simple acceso a Internet hasta las aplicaciones más complejas. Dicho modelo Open Access se presenta muchas veces como un modelo sueco de redes abierto, es decir, una infraestructura de redes a las que pueden acceder, en las mismas condiciones, varios operadores y proveedores de servicios. El enfoque escandinavo se basa esencialmente en una inversión pública importante que puede crear a veces una especie de monopolio público de la infraestructura de las redes de información de banda ancha. Desde el año 2000, las administraciones públicas locales suecas invierten en redes en medio urbano y rural, gracias a las cuales un gran número de ciudadanos puede acceder a los servicios de banda ancha garantizados, y los proveedores de servicios pueden concebir usos innovadores que se basan en esta nueva calidad de servicio. Con estos avances, han surgido iniciativas de mutualización de algunas aplicaciones informáticas entre diversas entidades, entre las que se encuentran las mismas administraciones locales que han invertido en esa infraestructura moderna. El retorno sobre la inversión se opera rápidamente de distintas formas: - En primer lugar, los gastos de gestión y de mantenimiento de las infraestructuras 2

3 de las redes, que se gestionan de forma interna o desde fuera por un solo encargado, disminuyen considerablemente (mayor fiabilidad para un presupuesto controlado). - En segundo lugar, se aplica un modelo económico con retribución cuando el usuario suscribe un servicio que se basa en esta infraestructura: acceso a Internet, servicios en línea, otras aplicaciones, etc. - En tercer lugar, se pueden compartir servicios informáticos y de Administración electrónica de las administraciones u otros organismos públicos locales, lo que implica una reducción importante de los costes de licencias para un territorio y la posibilidad de «solicitar» desarrollos específicos que se comparten entre varias entidades públicas del mismo territorio. Asimismo, cabe mencionar una mayor eficacia debido a la disminución de inconvenientes para el usuario porque se realizan obras en una sola vez con una perennidad mayor, ya que la capacidad suplementaria se reserva para los usuarios potenciales. Esta estrategia política también ha impulsado en gran medida el desarrollo económico local de las administraciones escandinavas que la aplican desde inicios del año 2000, ya que se han creado o expandido en sus territorios empresas en el ámbito de la informática, operadores y empresas emergentes (start-ups). Creemos que no sería ilógico incorporar las repercusiones económicas de este sistema en el cálculo del retorno sobre la inversión. Ese modelo, que se implementó al principio en los países escandinavos (primero en Suecia), se conoce en todo el mundo como Open Networks y presenta iniciativas importantes en Australia, Nueva Zelanda, algunos estados de EE. UU. y algunos cantones de Suiza. 2 / Los avances en la infraestructura La idea según la cual a todos nos conviene mejorar nuestros puntos débiles se ha podido comprobar con el desarrollo de un nuevo modelo aplicado en Escandinavia y más tarde en Suiza. Las dificultades debido a la geografía de Suiza y al reparto de la población de las zonas blancas en Suecia han hecho que las administraciones locales invirtieran desde el principio en infraestructuras de banda ancha de calidad, gracias a lo cual se ha podido ofertar fiabilidad y un servicio eficiente al mayor número de usuarios. Asimismo, debido a estos avances en la infraestructura se ha mejorado rápidamente la relación precio-calidad de la oferta en Escandinavia, especialmente con un impulso cualitativo tras la implantación de una competencia directa de los operadores. En el sur de Europa, la batalla de la competencia ha repercutido principalmente en el precio, conforme a un modelo vertical, primero en detrimento de la calidad del servicio y luego de la conquista del usuario. En el «Norte», las ventajas ligadas a la fiabilidad de la conexión y a un flujo garantizado más importante incitaron rápidamente a los proveedores de servicios a 3

4 adaptarse a ese modelo. Debido a la competencia directa, se pudo evitar que se ofertaran los mismos servicios, ya que cada proveedor optó por posicionarse en un nicho de mercado. Esto podría equipararse al surgimiento de compañías de bajo coste en el tráfico aéreo. Actualmente, en el sur de Europa, gracias a las numerosas iniciativas públicas se puede ofertar un acceso de banda ancha al mayor número de usuarios, lo que limita las zonas blancas y, al mismo tiempo, se transforma la red en un sistema más fiable que no depende de una estrategia de despliegue privada, que muchas veces se basa en un modelo económico a corto plazo. Por tanto, gracias a la mayoría de esas nuevas infraestructuras, como las redes de iniciativas públicas, la calidad del servicio ha mejorado claramente (disminución de cortes, banda ancha garantizada, etc.). Se puede decir que se pasa de un modelo «integrado» orientado operador, a otro modelo «abierto» orientado usuario. Este cambio se está efectuando actualmente en numerosos territorios. Ahora que las redes son fiables, se puede sacar el servidor del «armario» para colocarlo en centros de datos mucho más fiables, en donde se puede almacenar, en algunos de ellos, información altamente confidencial. El estudio del caso escandinavo es una prueba de que una red fiable permite apoyarse eficazmente en las nuevas tecnologías informáticas con el fin de sacar provecho de estas para «externalizar» un cierto número de funcionalidades, salir de un modo cautivo y mutualizar e imaginar nuevos usos innovadores más eficaces. 3/ Y en nuestros países? Algunas iniciativas en el Arco Latino Cabe constatar que los países del Arco Latino han tenido la misma visión que los países escandinavos en lo que respecta a la infraestructura de redes, pero mucho tiempo después. Sin embargo, en lo relativo a los servicios, nuestros países cuentan con numerosas iniciativas en donde se utilizan las nuevas tecnologías de la Web. Esas iniciativas muchas veces han surgido de la necesidad de informatización y mantenimiento debido a la telematización de la Administración electrónica y de la necesidad de proponer servicios de tipo «Software como Servicio (SaaS)», que se han extendido con la nube (Cloud). Desafortunadamente, esas iniciativas muchas veces se ven frenadas por la calidad de nuestras redes, con las que no siempre se puede garantizar la continuidad de la utilización de un servicio a distancia a través de Internet. Sin embargo, se observan novedades en cuanto al uso dentro de un modelo vertical cautivo, como en las recientes nubes de los operadores de redes y telecomunicaciones. Lamentablemente, muchas veces esas nubes de los operadores que se basan en un modelo de integración vertical encierran tanto a los suscriptores como a los «pequeños» proveedores de servicios que, muchas veces, tienen que aceptar las condiciones de los operadores para poder ser visibles por sus suscriptores. 4

5 Otras iniciativas más bien regionales han nacido recientemente con el fin de mutualizar medios e igualar tarifas entre las grandes ciudades y los pequeños ayuntamientos. Las primeras iniciativas de concepción conjunta depositaron sus desarrollos en «forjas», es decir, entornos de almacenamiento y gestión de desarrollos colaborativos. Gracias a esas forjas, varias personas de lugares y entidades diversas participan en el desarrollo de un conjunto de soluciones informáticas mediante depósitos de códigos fuente, traducciones, etc. Esos depósitos y la accesibilidad de los programas son fundamentales para crear economías de escala entre las administraciones locales y contemplar la cofinanciación de nuevas concepciones conjuntas para soluciones específicas. Este último punto es esencial en toda reflexión, ya que, así como un operador privado no invertiría sin ninguna garantía en el despliegue de su red en una zona blanca, se debe «mutualizar» la financiación de la concepción y del desarrollo de funcionalidades específicas cuyos costes superarían la capacidad financiera de una estructura única. En Francia, al igual que en otros países europeos, han surgido numerosas iniciativas de Administración electrónica, como ALPI 40, Numérique64, Adullact, Liberaccès, etc. Las plataformas de servicios de Administración electrónica que han nacido de esas iniciativas son recientes. Su objetivo es mutualizar e interoperar los servicios electrónicos. Han sido creadas a instancia de las administraciones locales para sus miembros o por administraciones que se encuentran en su perímetro administrativo. Algunas se exportan a otras administraciones, total o parcialmente. Por ejemplo, la región Bretaña creó el sindicado mixto «Mégalis» en 1999 para implantar un acceso a Internet de banda ancha en 2500 entidades públicas, así como una plataforma regional de Administración electrónica en La implantación de esta plataforma se basa en una organización original en la que el conjunto de municipios cuentan con un encargado que favorece la utilización de los servicios de la plataforma «e-mégalis». Los proveedores de servicios son empresas externas y el acceso a los servicios por parte de los miembros pasa por contratos que se adjudican por concurso para evitar «romper» el mercado local. La capacidad de organización es de tipo «2.0», que colabora con centros de formación para acompañar a las administraciones locales. Asimismo, se han creado plataformas de servicios a instancia del sector privado que se ofertan como un servicio a las administraciones, muchas veces, bajo la forma de licencia. Según se trate del tipo de servicio, esta mutualización y la economía de escala que se obtiene solo son posibles si se cuenta con una red de fiabilidad mínima. La interoperabilidad global de los servicios puede interesar a las administraciones que no desean competir entre ellas. En cambio, ese concepto muchas veces causa reticencias entre los editores de programas que consideran que todo es más complejo y que pierden el control de su patrimonio inmaterial. La creación de plataformas abiertas que proponen una gama de servicios adaptados a las administraciones, en las que participan proveedores finales y se 5

6 favorece la publicación de la información pública, por el momento no se ha planeado en Francia, salvo la creada en el marco del proyecto europeo «OASIS», aceptado a principios de 2012 por la Comisión Europea en el marco del programa de competitividad e innovación (CIP). Su explotación se iniciará a finales de 2013 en el departamento Drôme en Francia, en la provincia de Turín en Italia, en el Este de la provincia de Marmara en Turquía y en Bulgaria. En otras regiones, entre los socios del Arco Latino, hemos observado distintos proyectos similares. La mayoría de ellos propone servicios para el desarrollo económico. Algunos se dirigen más específicamente a los servicios administrativos o al público. En una escala más o menos similar, algunos se proponen compartir la información pública. Asimismo, existen plataformas de servicios en materia de sanidad, educación y cultura, pero en menor medida, por ejemplo, la plataforma de Administración electrónica puesta en línea por la Provincia de Massa y Carrara, compuesta por varios módulos. Un PA Flow es un sistema de gestión electrónica de documentos con el que se obtienen y archivan documentos en formatos heterogéneos. Los documentos en papel se escanean y se clasifican en Full Text. La trazabilidad y la gestión automática del proceso de designación de los documentos se mantienen con un módulo WorkFlow, y con otro módulo se gestiona mejor el contenido de los documentos mediante la posible integración con Open Office. Gracias a esta plataforma, la administración gestiona con mayor eficacia los documentos, pero debe tenerse en cuenta la importancia de la fiabilidad de la red en la utilización de dicha plataforma. Dos proyectos de la provincia de Nápoles también han llamado nuestra atención. El primero, denominado «SISDOC» es un sistema de gestión de flujos de documentos mediante el cual la administración pública puede interactuar con las empresas o los usuarios. El deseo de implantar nuevos canales de transmisión con el usuario ha creado nuevos condicionantes para la fiabilidad y la eficacia de las redes. También cabe mencionar el «Progetto Museo Diffuso», una cartografía interactiva de la provincia cultural y naturalista de Nápoles. El proyecto describe múltiples aspectos de la provincia de Nápoles a través de sus monumentos, muchas veces ocultos u olvidados, para que todos los descubran y sean accesibles para el que desee conocer la región de Nápoles en su conjunto. Con un poderoso motor de búsqueda y de navegación interactiva se pueden consultar fácilmente más de 1200 fichas de información histórica y turística, así como fotografías. En el segundo caso, también se puede concebir la necesidad de fiabilidad tanto de la infraestructura como del despliegue y la administración. La concepción de un portal Internet «cautivo» basado en la red de banda ancha del territorio podría dar mayor visibilidad a esos servicios, mayor coherencia y facilidad para el usuario, que tendría así un punto de acceso único a la información territorial (noticias, alertas, etc.) Lo mismo sucede con las plataformas de la Administración electrónica de Málaga o de Sevilla, con la particularidad de que Sevilla incorpora distintos servicios públicos (búsqueda de empleo, teleasistencia, telemedicina, etc.) en la oferta de Televisión Digital Terrestre local. En ese caso, encontramos nuevamente la problemática ligada a la fiabilidad de los canales de distribución, a los intercambios entre varios servicios (interoperabilidad) y a la evolución hacia nuevos usos. El estudio de las distintas iniciativas en curso entre los miembros del Arco 6

7 Latino confirma la importancia de la calidad y la apertura de las redes en su sentido más global. En cuanto al aspecto cualitativo, se puede decir que los avances han sido notables los últimos años en cuanto a la mejora de la fiabilidad y al aumento del flujo gracias a inversiones públicas y privadas. En cambio, la problemática de la apertura de esas redes continúa más bien «cerrada». Y, a pesar de todo, precisamente es en ese punto que las repercusiones pueden ser las más positivas. 4/ El día de mañana los servicios de Administración electrónica se ofertarán de distinta forma Se ha mencionado brevemente que la visibilidad de los proveedores de servicios contribuiría en gran medida a hacer que desaparezcan las reticencias ligadas a la necesidad de interoperabilidad de los servicios. En efecto, actualmente que nos encontramos inmersos en la segunda burbuja de Internet y sus servicios relacionados, para un proveedor es cada vez más difícil presentar eficazmente sus soluciones informáticas al mayor número de clientes potenciales, e incluso si la Administración electrónica, como nicho de mercado, hasta ahora había evitado ese síndrome, actualmente se trata de un verdadero desafío para las nuevas estructuras que deseen lanzarse en ese sector y quieran presentar innovaciones que las diferencien. La excusa de los problemas de compatibilidad material, de los límites de la infraestructura y de la seguridad «soviética» es hoy inimaginable. El mayor problema para esas nuevas soluciones es poder entrar en un mercado hasta ahora relativamente cerrado. Para ello, la mejor solución parece ser la propuesta de una oferta de servicios en un «kiosco» de red abierta, aunque hasta ahora se ha experimentado muy poco en los países del sur de Europa. Ese kiosco, parecido al portal Internet de los operadores en modelo vertical, se transformaría en un verdadero espacio de mercado abierto para todos los proveedores que desearan obligarse a respetar los principios de una plataforma con esas características. La accesibilidad a través de ese kiosco reuniría distintos servicios con competencias potenciales y permitiría que el comprador eligiera con mayor facilidad y tranquilidad. Si los servicios que elige y el parque informático que desea equipar se conectan a una misma red, la fiabilidad y la rapidez de la conexión podrían garantizarse y, por tanto, hasta los servicios más sensibles podrían adaptarse a ese modelo. En efecto, la protección de datos en los centros de datos locales conectados a una infraestructura de banda ancha fiable garantiza un acceso a esa información de forma segura, duradera y eficaz. Si la política digital se dirige hacia la apertura de datos y si se mutualizan los medios en el desarrollo y el mantenimiento de servicios, podrían obtenerse soluciones innovadoras menos costosas, más eficaces y con mejores perspectivas de evolución. El presente estudio nos ha permitido confirmar las ventajas de pasar a un 7

8 modelo abierto. Sin embargo, hemos observado que es difícil querer evolucionar hacia ese modelo en cuanto a los servicios, sin la apertura previa de las redes para poder garantizar a los proveedores de servicios la fiabilidad que necesitan entre ellos y sus clientes potenciales. El objetivo es, por tanto, implantar, en primer lugar, una arquitectura de tipo Open Networks para la infraestructura de banda ancha y después proponer soluciones informáticas Software como Servicio, con una amplia participación de los usuarios que permita establecer un círculo virtuoso de construcción conjunta con la participación del usuario final en la concepción de la solución que utiliza. 5/ El impacto económico local Ese nuevo modelo favorecerá, por un lado, los lazos entre el cliente y el proveedor y, por otro, el acceso al mercado para los proveedores locales. También supone la mejora de la calidad del servicio para: - las administraciones locales, - las empresas y - los usuarios. Asimismo, se podrá mantener una dinámica de mejora cualitativa si se evita que se derive hacia un modo «cautivo» y, por tanto, una oferta de mejor calidad, lo que hará que el territorio adquiera un carácter innovador. Una parte de la economía sustancial realizada podría invertirse en convocatorias de proyectos que contribuyan al mantenimiento de esa dimensión de creatividad e innovación conceptual o tecnológica para que el territorio avance rápidamente en una competencia que se tiene lugar cada vez más a nivel mundial. De esta forma, podrían «coconcebirse» y «codesarrollarse» aplicaciones entre socios, es decir, clientes y proveedores para responder mejor a las necesidades del cliente final, adoptando las nuevas formas de colaboración pública y privada. Todo esto debería conducir a la «coorganización» de nuevas formas de gobernanza, esenciales para garantizar el éxito de ese nuevo modelo. Finalmente, la disminución de los costes podría optimizarse aplicando reglas sencillas: * todo proyecto debe ser cofinanciado por varios actores, * todo proyecto debe realizarse con distintos actores. Conclusión El objetivo final es establecer una situación económica en las que todos los actores se beneficien: el usuario, el proveedor de acceso a Internet y los que ofertan soluciones informáticas. Para ello, la neutralidad de las redes es primordial para poderse deshacer del influjo de un proveedor de Internet, si fuese necesario. Asimismo, un nivel suficiente de competencia de los servicios permitiría establecer una dinámica innovadora y una tarificación regulada por la calidad de la oferta. Con ese modelo se pueden concebir casos de cofinanciación y/o de concepción conjunta de nuevos servicios. 8

9 No se puede entonces separar los avances del modelo de redes de los operados en el desarrollo y el suministro de servicios. Ambos dependen entre sí, ya que un modelo de infraestructura Open Networks sin servicio no es viable económicamente, pero los servicios innovadores que no pueden basarse en una infraestructura abierta a nivel de un territorio no podrán ofrecer fiabilidad y tenderán a estancarse. Nuestro retraso en ese punto con respecto a los países escandinavos hará que aprovechemos ciertos escollos para construir un modelo «latino» que podría avanzar tanto en los servicios como en la infraestructura para construir un modelo digital virtuoso. 9