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1 Agosto de 2012 HERRAMIENTA PARA LA EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO DE LA GESTIÓN DE LA DEUDA SUBNACIONAL (DEMPA) 1 DE 43

2 Contenido Abreviaturas y siglas 4 AGRADECIMIENTOS 5 1 Introducción 6 2 Metodología de Evaluación Alcance y Cobertura del Marco Estructural Indicadores de Desempeño de la Gestión de la Deuda Subnacional Metodología de Calificación Informe del Desempeño de la Gestión de la Deuda Subnacional11 3 Indicadores de Desempeño de la Gestión de la Deuda Gobernabilidad y Desarrollo de Estrategias 13 DPI-1 Marco Legal 15 DPI-2 Estructura Administrativa 17 DPI-3 Estrategia de Gestión de la Deuda 19 DPI-4 Evaluación de Operaciones de Gestión de la Deuda 22 DPI-5 Auditoría Coordinación con la Política Fiscal y Presupuestaria 24 DPI-6 Coordinación con la Política Fiscal y Presupuestaria Planificación del Endeudamiento, Préstamos y Otras Actividades Financieras 26 DPI-7 Planificación del Endeudamiento 26 DPI-8 Préstamos 27 DPI-9 Garantías Crediticias, Préstamos Intermediados y Derivados Financieros Proyección del Flujo de Caja y Administración del Balance de Caja 33 DPI-10 Proyección del Flujo de Caja y Administración del Balance de Caja Gestión del Riesgo Operativo 34 DPI-11 Administración de la Deuda y Seguridad de los Datos 34 2 DE 43

3 DPI-12 Separación de Funciones, Capacidad del Personal y Continuidad Operativa Registros e Informes de la Deuda y de las Garantías Crediticias 40 DPI-13 Registros de la Deuda y de las Garantías Crediticias 40 DPI-14 Generación de Informes de la Deuda y de las Garantías Crediticias 41 3 DE 43

4 ABREVIATURAS Y SIGLAS Center CEMLA DeMPA DMFAS DPI DRI DSA FABDM PIB IGMEF FMI N/R PEFA PRMED SNG T-bills T-bonds WAIFEM Gobierno Central Centro Latinoamericano para Estudios Monetarios Herramienta para la evaluación del desempeño de la gestión de la deuda Sistema de Análisis Financiero y de Gestión de la Deuda Indicador de desempeño de la gestión de la deuda Debt Relief International Análisis de sostenibilidad de la deuda Asesoría Financiera y Banca Departamento de Gestión de la Deuda (Banco Mundial) Producto Interno Bruto Instituto de Gestión Macroeconómica y Financiera del África Oriental y Meridional Fondo Monetario Internacional No Calificado ni Evaluado Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas Departamento de Política Económica y Deuda Gobierno subnacional Letras del Tesoro Bonos del Tesoro Instituto de Gestión Financiera y Económica del África Occidental 4 DE 43

5 AGRADECIMIENTOS La Herramienta para la Evaluación del Desempeño de la Gestión de la Deuda Subnacional fue preparada bajo la dirección de Jeffrey Lewis y de Sudarshan Gooptu del Departamento de Política Económica y Deuda (PRMED) y de Phillip Anderson del Departamento de Gestión de la Deuda, Asesoría Financiera y Banca (FABDM), del Banco Mundial. El equipo principal del Banco incluyo a Abha Prasad y Lili Liu (PRMED). Los consultores externos Tomas I. Magnusson, Ian Storkey y Ying Li aportaron sus contribuciones centrales en el desarrollo y prueba de los indicadores. La herramienta DeMPA subnacional se desarrolló en estrecha coordinación con los equipos de país de Brasil y Nigeria. También se contó con las valiosas contribuciones de funcionarios de gobiernos subnacionales donde se pusieron a prueba los indicadores: los Estados de Lagos y Ondo en Nigeria, el Estado de Rio de Janeiro en Brasil, DKI Jakarta en Indonesia y la Municipalidad Metropolitana de Lima en Perú. Se agradecen los comentarios recibidos de los revisores pares Phillip Anderson (FABDM), Hiroaki Suzuki (Departamento de Finanzas, Economía y Desarrollo Urbano, Banco Mundial), Helena María Ramos (Secretaría del Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas Financieras, PEFA) y Kai Kaiser (Red sobre Reducción de la Pobreza y Gestión Económica, Banco Mundial). El marco de trabajo de la gestión de la deuda subnacional basado en la metodología de la herramienta DeMPA también se discutió con participantes de los países usuarios y con economistas de país del Banco Mundial a cargo de temas fiscales y de deuda subnacional en tres eventos de capacitación las tres capacitaciones sobre fiscalización y gestión de la deuda subnacional (organizados en Viena, Shanghái y Rio de Janeiro). Se han incorporado los comentarios recibidos de los miembros de las misiónes en los cinco países pilotos, principalmente de Lars Jessen y Antonio Velandia (FABDM), Baba Musa (WAIFEM) y Jaime Coronado (CEMLA). Asimismo, se extienden los reconocimientos a los aportes del Grupo de Asesoría Técnica establecido en el marco del Mecanismo de Gestión de la Deuda del Banco Mundial 1. 1 El Grupo de Asesoría Técnica estuvo conformado por un experto de cada una de las siguientes instituciones oficiales: el Centro de Estudios Monetarios Latinoamericanos (CEMLA), la División de Gestión de la Deuda de la Secretaría del Commonwealth, el Programa DMFAS de Gestión de la Deuda de la UNCTAD, Debt Relief International (DRI), el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Instituto de Gestión Macroeconómica y Financiera del África Oriental y Meridional (IGMEF), El Programa de Gestión de la Deuda Pública de la OECD, y el Instituto de Gestión Financiera y Económica del África Occidental (WAIFEM). Además, también fueron designados para participar en el Grupo de Asesoría Técnica representantes de cuatro gobiernos de países en desarrollo. 5 DE 43

6 1 INTRODUCCIÓN El tema de la deuda subnacional ha adquirido mayor importancia porque la descentralización mundial ha dado a los gobiernos subnacionales 2 ciertas responsabilidades de gasto, autoridad para generar ingresos, y la capacidad de contraer deudas. La creciente importancia de la deuda subnacional no se limita a países con un sistema político federal (países federales); la descentralización se ha llevado a cabo en muchos países regidos por un sistema de gobierno unitario (países unitarios) desde la década de los noventa. El Banco Mundial, en colaboración con otros socios 3, está desarrollando un programa global de generación de conocimiento sobre la reforma fiscal subnacional y la gestión de la deuda. El objetivo del programa es ayudar a fortalecer la capacidad e institucionalidad de los países en desarrollo para que puedan garantizar la sostenibilidad fiscal subnacional y una gestión juiciosa de la deuda de conformidad con un marco macroeconómico estable y una infraestructura financiera efectiva para apoyar el crecimiento incluyente y el desarrollo del mercado de capitales. Un componente clave para este programa de conocimiento global es la aplicación de la (DeMPA, por su sigla en inglés) para los gobiernos subnacionales. La metodología DeMPA se usa para evaluar el desempeño a través de un grupo integral de indicadores de desempeño que cubren todas las funciones de gestión de la deuda del gobierno. El indicador establecido para el gobierno central (la DeMPA soberana) es un estándar reconocido internacionalmente en el campo de la gestión de la deuda del gobierno central en los países en vías de desarrollo. La DeMPA subnacional resalta las fortalezas y debilidades en las prácticas de gestión de la deuda del gobierno subnacional en los países en vías de desarrollo. Esta evaluación de desempeño facilita el diseño de planes para crear y aumentar la capacidad y las instituciones de acuerdo con las necesidades específicas del gobierno subnacional. La herramienta DeMPA también permite monitorear en el 2 El término subnacional se refiere a los niveles de gobierno bajo el gobierno central. En la Sección 2.1 figura el alcance de la evaluación respecto a algunos tipos de entidades subnacionales a ser cubiertas por la DeMPA Subnacional. 3. La herramienta DeMPA soberana ha sido desarrollada a través de un amplio esfuerzo de colaboración que incluye la consulta con organismos internacionales y regionales, así como con donantes involucrados en la creación de capacidad en Gestión de la Deuda (DeM) y con autoridades durante pruebas de campo en el nivel de país. La aplicación sub-nacional ha seguido el mismo proceso con respecto a la revisión. El Fondo del Banco Mundial para la gestión de la deuda ha financiado parcialmente el desarrollo de este trabajo. 6 DE 43

7 tiempo el progreso en el alcance de los objetivos de la gestión de la deuda subnacional de conformidad con la práctica internacional. 4 La herramienta de la DeMPA soberana ha sido diseñada de acuerdo con los indicadores de Gasto Público y Rendición de Cuentas (PEFA, por su sigla en Inglés). Se puede considerar como una evaluación más detallada y amplia de la gestión de deuda soberana que actualmente se refleja en los indicadores PEFA. Los dos marcos son complementarios. La DeMPA se puede usar 1) para emprender una evaluación detallada de los factores subyacentes que conducen a bajas calificaciones PEFA en el área de gestión de la deuda) o 2) si el ejercicio de la DeMPA precede a la evaluación PEFA, esta última puede hacer uso de los resultados de la DeMPA para informar sobre la evaluación de los indicadores pertinentes. Un principio similar se aplica en el caso del uso de la herramienta DeMPA subnacional. Cuál es la diferencia entre la gestión de la deuda subnacional y la gestión de la deuda soberana? Mientras que muchos indicadores de la DeMPA soberana se pueden aplicar a la DeMPA subnacional, ambas difieren en áreas críticas. En primer lugar, la DeMPA subnacional se debe basar en el marco intergubernamental específico de un país. Es probable que el gobierno central haya emitido reglamentos fiscales y procesales para los gobierno subnacionales que contraigan una deuda. La gestión de la deuda del gobierno subnacional debe estar sujeta a los parámetros definidos por estos reglamentos. De ser necesario, el gobierno subnacional deberá informar al gobierno central sobre sus actividades de gestión de la deuda. En segundo lugar, en muchos países, el Banco Central no se encarga de las cuentas bancarias o de actuar como agencia para la gestión de la deuda de los gobiernos subnacionales. Por ello, los aspectos relacionados con la clara separación entre las operaciones de política monetaria y las transacciones de gestión de la deuda tienen poca o ninguna importancia en el contexto de los gobiernos subnacionales. Además, los gobiernos subnacionales generalmente no tienen como objetivo el desarrollo de mercado. Asimismo, a pesar de que el banco central actúa como administrador de la gestión de la deuda, este no usa los títulos subnacionales para las políticas monetarias u operaciones de mercado abierto. En tercer lugar, a diferencia del gobierno central, los gobiernos subnacionales dependen más de los préstamos de bancos (comerciales) para cubrir las necesidades financieras del gobierno; a menudo los gobiernos subnacionales no ingresan al mercado interno de capitales mediante la emisión de títulos de deuda. La herramienta DeMPA subnacional incorpora las 5 Junto con el documento DeMPA subnacional, se publicará la Guía de la herramienta para la evaluación del desempeño de la gestión de la deuda subnacional (DeMPA) que proporciona información complementaria, preguntas claves para ser formuladas durante la evaluación, y descripciones detalladas de indicadores individuales adaptados al contexto subnacional. La herramienta es un bien público, y puede ser usada, entre otros, por instituciones financieras internacionales, proveedores de asistencia técnica y otros. 7 DE 43

8 calificaciones mencionadas. La Guía presenta los cambios importantes entre la herramienta DeMPA soberana y la subnacional. Una entidad subnacional que tiene poder político en un país federal difiere de una entidad subnacional en un país unitario en términos de reglamentos fiscales ex ante y reglamentos de procedimientos para contraer una deuda. En segundo lugar, los diferentes tamaños de las entidades subnacionales tendrán diferentes repercusiones en la coordinación con políticas macroeconómicas fiscales y monetarias. La herramienta DeMPA subnacional se puede aplicar a entidades individuales del gobierno subnacional y no a todo el sector del gobierno subnacional en un país. Además, se aplicará a los gobiernos subnacionales que tengan la capacidad de contraer una deuda, con la salvedad de que los gobiernos subnacionales de cada país pueden diferir significativamente en términos de tamaño y nivel de autonomía del gobierno central. La variabilidad en tamaño de deuda pendiente o el número de préstamos o títulos, junto con el nivel de dependencia en el financiamiento del gobierno central incidirán en los requisitos mínimos de algunos Indicadores de Desempeño de Gestión de la Deuda (DPI) pero no en todos. Sin embargo, para los gobiernos subnacionales muy pequeños, cuyo número de préstamos o títulos sea muy pequeño o sus actividades de endeudamiento y otras actividades relacionadas con la deuda sean tan esporádicas que no sea posible completar una evaluación, entonces se puede asignar un puntaje de no calificado o no evaluado (N/R) o no aplicable (N/A), de acuerdo con la situación. 8 DE 43

9 2 METODOLOGÍA DE EVALUACIÓN 2.1 ALCANCE Y COBERTURA DEL MARCO ESTRUCTURAL La herramienta DeMPA subnacional cubre las actividades de gestión de la deuda del gobierno subnacional y las funciones estrechamente relacionadas con la gestión de la deuda. Existen diferentes niveles o tipos de entidades subnacionales que incluyen, entre otros, estados y provincias dentro de una federación, condados, ciudades, pueblos, municipalidades y distritos, que son administrados por sus propios gobiernos locales y tienen capacidad de contraer una deuda. La DeMPA subnacional se puede aplicar a cualquiera de los niveles o tipos que cumplen estos dos criterios. Por ejemplo, si la DeMPA subnacional se puede aplicar a un Estado dentro de un país federal, entonces la evaluación examinará las actividades de gestión de la deuda de ese Estado. Igualmente, si la evaluación se puede aplicar a una municipalidad en un país federal o unitario, entonces se evaluarán solamente las actividades de gestión de la deuda de esa municipalidad. Si bien hay relaciones fiscales entre los niveles del gobierno, tales relaciones están fuera del alcance del DeMPA subnacional. La evaluación de las actividades de gestión de la deuda de la entidad subnacional elegida deberá incluir las siguientes actividades de endeudamiento: planificación del endeudamiento, la emisión de bonos subnacionales y otros títulos de deuda, emisión de garantías crediticias para apoyar a una determinada entidad o proyecto, préstamos intermediados y proyecciones del flujo de caja y administración del balance de caja. Sin embargo, la herramienta subnacional DeMPA no evalúa la capacidad de administrar pasivos contingentes implícitos, tales como la capacidad del gobierno subnacional para monitorear y supervisar los préstamos no garantizados y otras actividades de sus empresas públicas. En muchos países los gobiernos subnacionales tienen activos importantes como terrenos, edificios públicos y activos de infraestructura tales como redes de tuberías. Sin embargo, la herramienta DeMPA subnacional no abarca estos activos. El tema principal de la evaluación son los pasivos del estado de cuentas subnacional y sus correspondientes flujos de caja. Para ilustrar a partir de una matriz de riesgo, el alcance de la herramienta DeMPA subnacional se limita a la deuda del gobierno subnacional (un pasivo directo explícito) y las garantías crediticias del gobierno subnacional (un pasivo contingente explícito). Esta herramienta no cubre pasivos implícitos. Pasivos directos Explícito Por ejemplo, deuda (préstamos contraídos y títulos de deuda emitidos) Implícito Por ejemplo, esquemas de seguridad social y pensiones públicas futuras no establecidas por la ley Pasivos contingentes Por ejemplo, garantías crediticias Por ejemplo, fallas del banco nacional e incumplimiento por parte de las empresas públicas 9 DE 43

10 2.2 INDICADORES DE DESEMPEÑO DE LA GESTIÓN DE LA DEUDA SUBNACIONAL La herramienta DeMPA subnacional evalúa 33 dimensiones de las actividades de gestión de la deuda subnacional (y áreas estrechamente relacionadas) y está organizada en 14 DPIs 5. Tiene como objetivo medir el desempeño de la gestión de la deuda del gobierno subnacional e identificar los elementos que son indispensables para lograr prácticas seguras de gestión de la deuda (cuadro 01). La evaluación está incluida en el Informe de Desempeño de Gestión de la deuda. A pesar de que la herramienta DeMPA subnacional no especifica recomendaciones para las reformas o la capacidad del personal, ni las necesidades de desarrollo institucional, los indicadores de desempeño para cada dimensión estipulan un nivel mínimo se debe cumplir en todas las condiciones (véase la sección 2.3). Por consiguiente, si una evaluación muestra que no se cumplen los requisitos mínimos de la herramienta DeMPA subnacional, quiere decir que existe un área que debe ser considerada como prioridad para reforma o para el desarrollo de capacidades, o para ambos. Tabla 01. Indicadores de Desempeño de la Gestión de la Deuda Subnacional Número Título Gobernabilidad y desarrollo de la estrategia DPI-1 Marco legal DPI-2 Estructura administrativa DPI-3 Estrategia de gestión de la deuda DPI-4 Evaluación de las operaciones de gestión de la deuda DPI-5 Auditoría Coordinación con la política fiscal y presupuestaria DPI-6 Coordinación con la política Fiscal y presupuestaria Planificación del endeudamiento, préstamos y otras actividades financieras DPI-7 Planificación de préstamos DPI-8 Préstamos DPI-9 Garantías crediticias, préstamos intermediados y derivados financieros Proyección de flujo de efectivo y administración del balance de caja DPI-10 Proyecciones del flujo de caja y administración del balance de caja Administración del riesgo operativo DPI-11 Administración de la deuda y seguridad de los datos DPI-12 Separación de funciones, capacidad de personal y continuidad operativa 5 La DeMPA soberana abarca 35 dimensiones organizadas en 15 DPIs. 10 DE 43

11 Registros e Informes de la deuda y de las garantías crediticias DPI-13 Registros de la deuda y de las garantías crediticias DPI-14 Generación de informes de la deuda y de las garantías crediticias 2.3 METODOLOGÍA DE CALIFICACIÓN La metodología de calificación evaluará cada dimensión y asignara un puntaje de A, B, o C, de acuerdo con el criterio establecido. Si no se cumplen los requisitos mínimos establecidos para el puntaje C, entonces se deberá asignar el puntaje D. Se ha prestado especial atención a la consideración de los puntajes C para cada dimensión en cada indicador. Un puntaje C indica que se ha cumplido el requisito mínimo para esa dimensión. Un requisito mínimo es la condición necesaria para un desempeño efectivo de acuerdo la dimensión específica que esté evaluando. Un puntaje D, que indica que no se está cumpliendo el requisito mínimo señala una seria deficiencia en el desempeño, que normalmente requiere una acción correctiva prioritaria. El puntaje A refleja una sólida práctica para esa dimensión específica del indicador. El puntaje B se encuentra entre los requisitos mínimos y la buena práctica para ese aspecto. También hay situaciones en las que no se puede evaluar una dimensión. Esto puede deberse a: 1) no es aplicable, por ejemplo, no existen derivados, en ese caso, se deberá asignar el término no aplicable (N/A) 6, o 2) la información es insuficiente y dificulta o imposibilita evaluar, y en ese caso se deberá otorgar una asignación de N/C (no calificado o evaluado). 2.4 INFORME DEL DESEMPEÑO DE LA GESTIÓN DE LA DEUDA SUBNACIONAL El objetivo del Informe de Desempeño de la Gestión de la Deuda Subnacional es proporcionar una evaluación del desempeño del gobierno subnacional en la gestión de la deuda con base en el análisis a partir de indicadores de manera concisa y estandarizada. El informe es un documento conciso (25 35 páginas) que tiene la siguiente estructura y contenido: Una sección introductoria que establece el proceso para realizar la evaluación y preparar el informe; Una sección sobre el proceso de reforma de la gestión de la deuda del gobierno subnacional que resume brevemente las medidas de reforma recientes y las que se están implementando y evalúa las opciones disponibles 6 N/A se usa cuando no se ha desempeñado una actividad, por ejemplo, no se ha hecho uso de derivados o se han emitido garantías de préstamo. 11 DE 43

12 (incluido el financiamiento) para organizar una misión de seguimiento a fin de ayudar a la entidad subnacional a preparar un plan de reforma detallado y secuencial con base en los resultados de la herramienta DeMPA; Una sección de antecedentes que incluye información relacionada con el país y permite entender la evaluación general del desempeño de la gestión de la deuda, además de una descripción del contexto macroeconómico del gobierno subnacional. Esto estará complementado con una sección que proporciona información sobre el nivel de la descentralización, las regulaciones fiscales, si las hubiera, una breve descripción de las principales leyes que rigen el gobierno subnacional y la evolución del marco subnacional de préstamo, restructuración de la deuda anterior o rescates por el gobierno central, así como cualquier restricción en las opciones de préstamo disponibles para el gobierno subnacional; Un resumen de evaluación que provee la evaluación del desempeño de todas las dimensiones para cada DPI (incluido un cuadro de puntajes); El cuerpo principal del informe que evalúa el desempeño actual de la gestión de la deuda del gobierno subnacional con base en los indicadores de desempeño. Como se mencionó anteriormente, el informe refleja el estado actual del desempeño de gestión de la deuda del gobierno subnacional y no incluye recomendaciones con respecto a reformas o planes de acción. Si hubiera diferencias entre los puntos de vista del equipo de evaluación y la entidad nacional en relación con los hallazgos que figuran en el informe, ambas opiniones se verán reflejadas en el informe. 12 DE 43

13 3 INDICADORES DE DESEMPEÑO DE LA GESTIÓN DE LA DEUDA 3.1 GOBERNABILIDAD Y DESARROLLO DE ESTRATEGIAS En el contexto de la gestión de la deuda subnacional, el término de gobernabilidad se refiere a la estructura legal y administrativa que da forma y dirige las operaciones de los encargados de la gestión de la deuda del gobierno. Incluye el amplio aparato legal (legislación estatutaria, decretos ministeriales, entre otros) que define los objetivos, facultades y responsabilidades de la gestión de la deuda. También involucra el marco administrativo, incluida la formulación de la estrategia de gestión de la deuda, auditoría y evaluación del desempeño. En el Cuadro 1 se puede ver una estructura de gobernabilidad simplificada en el nivel subnacional. Cuadro 1 Estructura de la gobernabilidad El marco legal que rige las actividades de la deuda subnacional varía de acuerdo a los países. En un país federal, los Estados 7 generalmente el segundo nivel de la estructura del gobierno han recibido el poder de promulgar las propias leyes que rigen sus propias actividades de préstamo. En muchos países federales, aunque no 7 En algunos países federales (como Australia, Brasil, India y Estados Unidos), los Estados son el segundo nivel de gobierno, mientras que en otros países federales (como Argentina, Canadá, China y Sudáfrica), las provincias son el segundo nivel. Por conveniencia, este documento se refiere al segundo nivel como Estados. 13 DE 43

14 en todos, las municipalidades son la sub-divisiones políticas de los Estados. Por lo tanto, el préstamo y la deuda municipal se rigen por estos Estados. No obstante, la Constitución de un país puede establecer límites para algunos aspectos de las actividades de préstamo subnacional (por ejemplo, la Constitución India prohíbe a los Estados obtener préstamos directamente en los mercados extranjeros). En Brasil, un país federal, aún cuando los Estados y Municipalidades hayan recibido la autoridad de endeudarse, algunos aspectos clave de sus préstamos y deuda se rigen por la Ley de responsabilidad Fiscal del país.(2003). En un país unitario, generalmente es el gobierno central el que establece el marco normativo para los parámetros clave de un préstamo subnacional y las actividades de gestión de la deuda, aunque frecuentemente algunos aspectos clave de las actividades se rigen por la Constitución. Los gobiernos subnacionales pueden tener una considerable libertad para administrar sus actividades de deuda dentro de los parámetros más amplios establecidos por el gobierno central. Los tipos de legislación para la gestión de la deuda subnacional varían en todos los países y se encuentra en distintos documentos legislativos tanto en el nivel central como subnacional Constitución, ley de responsabilidad fiscal, ley de presupuesto, ley de finanzas públicas, ley de gobierno local, ley de gestión de la deuda, ley de títulos del gobierno, etc. Independientemente de los tipos de legislación y el nivel de legislación aprobada por el gobierno, la preocupación principal de la DeMPA subnacional es determinar si el marco legal especifica claramente la autorización para obtener préstamos, la finalidad del préstamo, los objetivos de la gestión de la deuda, los tipos de instrumentos de préstamo permitidos, y las reglas de procedimiento para el desarrollo de la estrategia de gestión de la deuda. En la estructura administrativa, la entidad principal de gestión de la deuda mencionada en este documento es la entidad subnacional responsable y cuya responsabilidad principal es implementar la estrategia de gestión de la deuda a través del préstamo, derivados financieros y otras transacciones relacionadas con la deuda. De acuerdo con esta estructura, algunas actividades de gestión de la deuda pueden estar dirigidas por otras entidades en calidad de agentes de la entidad principal de gestión de la deuda. En esos casos, se deberán aclarar los derechos y obligaciones de las partes, de preferencia en un acuerdo institucional formal, en la legislación local, o en ambos. Es probable que para algunos gobiernos subnacionales resulte eficiente combinar algunas funciones de gestión de la deuda, tales como funciones de pagos y registro de las transacciones y de control de riesgo, con funciones similares que no están directamente relacionadas con la gestión de la deuda, particularmente cuando las transacciones son pocas y esporádicas. Esto proporcionará la medida para facilitar la separación de funciones descritas en el DPI-12, por ejemplo, el personal que hace los pagos y registro de las transacciones de la tesorería también podría procesar otras transacciones, tales como las cuentas por pagar y las cuentas por cobrar u otras funciones de monitoreo de riesgos y de cumplimiento que podrían cubrir todos los riesgos y procedimientos en un departamento de finanzas, y no sólo aquellos relacionados con la deuda. 14 DE 43

15 Considerando que muchos gobiernos subnacionales no cuentan con una entidad principal de gestión de la deuda, la herramienta DeMPA subnacional es neutral con respecto a la estructura de las entidades de gestión de la deuda 8. Sin embargo, si un gobierno subnacional tiene múltiples entidades, es esencial que dichas entidades coordinen estrechamente sus actividades de gestión de la deuda por medio de un mecanismo de coordinación (por ejemplo, un comité) o que una entidad lidere el esfuerzo de coordinación, lo cual también está reflejado en los indicadores de la administración. En muchos gobiernos subnacionales donde las actividades diarias de gestión de la deuda han sido delegadas a una entidad principal de gestión de la deuda (o entidades), es el Ministro de Finanzas local (o su equivalente) quien generalmente tiene la autoridad de aprobar formalmente cualquier préstamo y firmar los contratos de préstamo. Este enfoque es aceptable dentro de la estructura descrita anteriormente, siempre que no exista una interferencia política indebida 9. No obstante, la estructura administrativa deberá garantizar que haya una separación clara entre el nivel político (la asamblea o consejo local, el consejo ejecutivo, la oficina del gobernador o el alcalde, y el ministro de finanzas del país) que establezca los objetivos generales y la estrategia de largo plazo de la gestión de la deuda, así como la entidad responsable de implementarla. Las ventajas de este enfoque es que deja bajo la responsabilidad de los tomadores de las decisiones políticas las decisiones principales sobre el volumen general del endeudamiento y los riesgos aceptables en el portafolio de deuda en términos de su efecto en el presupuesto subnacional, impuestos, programas de gasto u otros indicadores fiscales lo que permite que los técnicos profesionales busquen el resultado óptimo ajustado al riesgo dentro de esos parámetros. Cuando los criterios para un puntaje específico requieren que existan una determinada legislación y manuales de procedimientos, estos se deberán cumplir. De no ser el caso, tales leyes o instrucciones se deberán considerar como inexistentes para los fines del puntaje. El mismo principio se aplica al requisito de una estrategia de gestión de la deuda para los préstamos diarios y otras actividades de gestión de la deuda. Cuando el documento de la estrategia ha perdido su significado y no se respeta, la estrategia se deberá considerar como inexistente. DPI-1 MARCO LEGAL El marco legal para la gestión de la deuda subnacional comprende tanto la legislación promulgada por el gobierno central como aquella promulgada por el gobierno subnacional. El marco legal debería incluir preferentemente lo siguiente: 8 Sólo para el Puntaje A en la dimensión 1 y 2 del DPI-2 (estructura administrativa) se requiere tener una entidad principal de gestión de la deuda, de acuerdo con la práctica internacional establecida. 9 Para orientación en este enfoque, remítase a la Guía de la herramienta para la evaluación del desempeño de la gestión de la deuda. 15 DE 43

16 una autorización clara para el préstamo, y de ser aplicable, llevar a cabo transacciones relacionadas con la deuda (por ejemplo, canjes de moneda y de tasas de interés) 10 ; propósitos específicos del préstamo objetivos claros de la gestión de la deuda; requisito para desarrollar una estrategia de gestión de la deuda; 11 ; obligación de presentar informes a la asamblea local u organismo similar sobre las actividades de gestión de la deuda anualmente, así como sobre la evaluación de resultados con respecto a los objetivos establecidos y la estrategia determinada; empoderamiento de las instituciones de auditoría correspondientes para que realicen una auditoría externa de las operaciones de gestión de la deuda del gobierno subnacional, y autorización específica para emitir garantías de préstamo (de ser aplicable). Además (de ser aplicable), deberá haber un límite legal para el acceso directo del gobierno subnacional a financiamiento del banco central. En lo posible, el gobierno subnacional deberá evitar el préstamo directo del banco central. El financiamiento monetario de los déficits gubernamentales, ya sea a nivel del gobierno central o subnacional, impone restricciones no deseadas en las operaciones de la política monetaria al aumentar la oferta de moneda. Se debe proceder de acuerdo con la legislación vigente. En caso contrario, los siguientes indicadores se deberán interpretar como si no hubiera legislación. ASPECTOS QUE SE DEBEN EVALUAR Se deben evaluar los siguientes aspectos (cuadro 1): 1. La existencia, cobertura y contenido del marco legal respecto a la autorización para asumir un préstamo u otras actividades de gestión de la deuda, para emitir garantías crediticias y para la auditoría externa de las operaciones de gestión de la deuda. 2. El alcance del límite legal para el acceso directo a financiamiento del banco central. Cuadro 1 Evaluación y puntaje del marco legal Puntaje Requisitos A Se cumplen los requisitos para el puntaje B. Además, la ley incluye el requisito de desarrollar una estrategia de gestión de la deuda y la presentación obligatoria de un informe anual de las actividades de 10 La autorización de préstamo puede estar restringida por el gobierno central. Por ejemplo, al requerir que el gobierno subnacional solicite el préstamo sólo en el mercado interno o al no permitir al gobierno subnacional emitir valores de deuda, o ambos. 11 La Guía de la herramienta para la evaluación del desempeño de la gestión de la deuda incluye ejemplos. 16 DE 43

17 gestión de la deuda ante la asamblea local (u organismo similar) sobre la evaluación de los resultados de acuerdo con los objetivos de la gestión de la deuda. 2. El acceso directo a financiamiento del banco central está, por ley, limitado a situaciones de emergencia en las que otras operaciones de financiamiento no son viables y, al ser usadas, el plazo está limitado a dos semanas. B 1. Se cumple con el requisito mínimo para el puntaje C. Además, la ley incluye en forma clara los objetivos de gestión de la deuda; informe anual obligatorio a la asamblea local (u organismo similar) sobre las actividades de gestión de la deuda y garantías crediticias emitidas (de ser aplicable); y un mandato para auditorías externas de las operaciones de gestión de la deuda del gobierno subnacional. 2. Se cumple el requisito mínimo para el puntaje C. Además, el acceso a un financiamiento del banco central, de acuerdo a la ley, está limitado a un plazo no mayor de tres meses. C 1. Dentro del marco de la Constitución nacional y las restricciones impuestas por el gobierno central, la ley autoriza claramente a obtener préstamos, realizar transacciones relacionadas con la deuda (de ser pertinente) y emitir garantías crediticias (de ser pertinente), todo en nombre del gobierno subnacional. Además, la legislación establece los fines para los que el gobierno subnacional puede obtener un préstamo. 2. El acceso del gobierno subnacional a un financiamiento del banco central, de ser pertinente, está sujeto al límite máximo impuesto por la ley. D 1. No se cumple el requisito mínimo para el puntaje C. 2. No se cumple el requisito mínimo para el puntaje C. DPI-2 ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA La estructura administrativa debe garantizar una clara separación entre las decisiones que se toman en el nivel político (la asamblea local, el consejo, el consejo ejecutivo, la oficina del gobernador o del alcalde y el ministro de finanzas local), y las decisiones que toma el administrador de la deuda. En el nivel político, generalmente se deciden los objetivos de la gestión de la deuda de largo plazo y el nivel de riesgo que el gobierno subnacional está dispuesto a tolerar para reducir el costo del servicio de la deuda. Para tomar esta última, se determina la tolerancia al riesgo del gobierno subnacional y se aprueba la estrategia de gestión de la deuda de mediano plazo. No obstante, es deseable dejar la ejecución de la estrategia a una entidad principal de gestión de la deuda que tenga el mandato y conocimiento para realizar transacciones en los mercados dentro de los parámetros establecidos 17 DE 43

18 en el nivel político. Esta separación evitará el riesgo de que una política fiscal o presupuestaria predomine sobre una gestión cuidadosa de la deuda, al reducir el costo del servicio de la deuda en tiempos de restricciones presupuestales a expensas de un riesgo mayor. Con esta estructura, es aceptable si algunas actividades de gestión de la deuda son dirigidas por otras entidades en calidad de agentes para la entidad principal de gestión de la deuda (por ejemplo, algunas funciones pagos y registro de las transacciones pueden ser desempeñadas por otras entidades dentro del gobierno subnacional). En tales casos, los derechos y obligaciones de las partes deben quedar claramente establecidos, de preferencia mediante un acuerdo formal. En caso de tratarse de una estructura más fragmentada con varias entidades de gestión de la deuda dentro del gobierno subnacional, es importante que tales entidades compartan información entre ellas y coordinen estrechamente sus actividades de préstamo mediante mecanismos formales y de manera periódica. Para facilitar la coordinación, se puede elegir a una de estas entidades para que lidere este esfuerzo de coordinación, o se puede establecer un comité de coordinación para intercambiar la información en reuniones periódicas. Las garantías crediticias (un tipo de pasivo contingente explícito) son emitidas típicamente para apoyar financieramente a determinado beneficiario o proyecto o a un sector específico de la economía local. Como se trata de una decisión política, el uso de estas garantías debe ser aprobado en el nivel político y antes de la emisión de cualquier garantía crediticia. Sin embargo, al igual que con las transacciones de deuda, es aconsejable asignar toda la responsabilidad de la preparación y emisión de las garantías crediticias a una entidad (la entidad principal de garantía) con el mandato y capacidad para: a) evaluar de manera independiente y poner precio al riesgo crediticio, b) mitigar los efectos financieros de un evento de incumplimiento o de evento desencadenante c) monitorear este riesgo durante el plazo de la garantía crediticia, d) coordinar los préstamos de los beneficiarios de las garantías con préstamos subnacionales y e) tener un registro apropiado de estas garantías. Con esta estructura, es aceptable que determinadas garantías crediticias sean emitidas por otras entidades, en calidad de agentes para la entidad principal de la garantía (por ejemplo, una entidad garante designada emite garantías crediticias individuales para apoyar a agricultores locales dentro de un determinado esquema de garantía). En estos casos, deben quedar claros los derechos y obligaciones de las partes, de preferencia por medio de un acuerdo formal. Cuando la entidad principal de la gestión de la deuda tiene la responsabilidad de preparar y emitir garantías crediticias, se convierte también en la principal entidad garante. Las transacciones relacionadas con la deuda son transacciones de mercado tales como canjes para cambiar el perfil de riesgo de la cartera de la deuda, y recompras de título ilíquidos de deuda. ASPECTOS QUE SE DEBEN EVALUAR Se deberán evaluar los siguientes aspectos (cuadro 2): 3. La estructura administrativa para los préstamos de gobierno subnacional y las transacciones relacionadas con la deuda. 18 DE 43

19 4. La estructura administrativa para preparar y emitir las garantías de préstamo del gobierno subnacional. Cuadro 2. Evaluación y puntaje de la estructura administrativa Puntaje Requisitos A 1. Las transacciones de préstamo y las relacionadas con la deuda están regidas por una estrategia formal de gestión de la deuda de mediano plazo y asumidas por la entidad principal de gestión de la deuda sin interferencia política. B C 2. La entidad principal de la gestión de la deuda prepara y emite las garantías crediticias. 1. Se cumple con el requisito mínimo para el puntaje C. Además, los préstamos y transacciones relacionadas con la deuda están regidos por una estrategia formal de gestión de la deuda de mediano plazo formalizada y asumida sin interferencia política. 2. La entidad principal garante prepara y emite las garantías crediticias y coordina estrechamente sus actividades con la entidad principal de gestión de la deuda (si la hubiera). 1. Los préstamos y transacciones relacionadas con la deuda son asumidos ya sea por la entidad principal de la gestión de la deuda del gobierno subnacional o, de no haber una entidad principal de gestión de la deuda, por las entidades de gestión de la deuda que periódicamente intercambian información de deuda y coordinan estrechamente sus respectivas actividades a través de mecanismos institucionales oficiales. 2. Las garantías de préstamo son preparadas y emitidas por una entidad (la entidad principal garante) o por más entidades del gobierno subnacional que periódicamente intercambian información y coordinan estrechamente sus respectivas actividades, tanto entre ellas mismas como con la o las entidades de gestión de la deuda. D 1. No se ha cumplido el requisito mínimo para el puntaje C. 2. No se ha cumplido el requisito mínimo para el puntaje C. DPI-3 ESTRATEGIA DE GESTIÓN DE LA DEUDA El diseño de una estrategia de gestión de la deuda se deberá hacer separadamente de un análisis de sostenibilidad de deuda (DSA), aunque la información de ambos es complementaria y provee información esencial a los administradores de la deuda. El DSA es una herramienta clave de política fiscal y presupuestaria para evaluar la sostenibilidad de largo plazo de la senda futura de la deuda, mientras que la 19 DE 43

20 estrategia de gestión de la deuda es un plan que el gobierno subnacional va a implementar en el mediano plazo para lograr la composición deseada de su cartera de deuda, que identifica sus preferencias con respecto a las compensaciones entre costo y riesgo. Hace operativos los objetivos de gestión de la deuda y define un enfoque sólido sobre el manejo de la exposición riesgo implicado en la cartera de deuda específicamente variaciones potenciales en el costo del servicio de la deuda y su impacto en el presupuesto. En particular, una estrategia de gestión de la deuda identifica cómo varían el costo y el riesgo con la composición de la deuda. La entidad principal de gestión de la deuda o, en su defecto, las entidades de gestión de la deuda deberán desarrollar conjuntamente y de manera abierta y transparente una estrategia de gestión de la deuda que se base en los objetivos de largo plazo de la gestión de la deuda establecidos dentro del contexto de los supuestos macroeconómicos y del marco macroeconómico del gobierno subnacional, así como dentro de los límites de cualquiera de las reglas fiscales decididas por el gobierno central y/o el gobierno subnacional. En algunos países, el gobierno subnacional debe enviar la propuesta de la estrategia al gobierno central a fin de conocer sus comentarios antes de la aprobación final. El documento de la estrategia de gestión de la deuda debe incluir preferentemente lo siguiente: la descripción de los riesgos de mercado administrados (moneda, tasa de interés, y riesgos de refinanciamiento o renovación) y contexto histórico para la cartera de deuda; la descripción del ambiente futuro para la gestión de la deuda, incluidas las proyecciones fiscales y de deuda; los supuestos sobre las tasas de interés y de cambio, así como limitaciones en la elección de la cartera, incluidas aquellas relacionadas con el acceso al mercado y los reglamentos fiscales, según el caso; la descripción del análisis realizado para apoyar la estrategia de gestión de la deuda recomendada, que explique los supuestos usados y las limitaciones del análisis, y la estrategia recomendada y su justificación. Las recomendaciones deberán especificar las metas y rangos para los indicadores de riesgo clave de la cartera y el programa de financiamiento en el plazo estimado. Como paso provisional, será suficiente presentar la estrategia en forma de lineamientos para indicar la dirección hacia la que se espera que evolucionen ciertos indicadores clave (por ejemplo, un enunciado que indique que se reducirá el monto de la deuda que vence dentro de 12 meses ). Si bien la estrategia se deberá especificar para el mediano plazo, será necesario revisarla de manera periódica para evaluar si los supuestos se mantienen vigentes en circunstancias cambiantes. Tal revisión se deberá hacer anualmente, de preferencia como parte del proceso presupuestal y, si la estrategia se considera apropiada, se deberá expresar la justificación para que continúe. 20 DE 43

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