GESTIÓN DE PARQUES URBANOS: DESAFÍOS PARA UNA NUEVA ALIANZA PÚBLICO PRIVADA

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1 MINUTA CTR N 16 GESTIÓN DE PARQUES URBANOS: DESAFÍOS PARA UNA NUEVA ALIANZA PÚBLICO PRIVADA AREA: Desarrollo Urbano ORIGEN DEL REQUERIMIENTO: Gerencia de Estudios VERSION: Definitiva FECHA: 14 de Mayo, 2012 DIFUSIÓN: Pública RESUMEN EJECUTIVO La presente minuta expone brevemente la desigualdad en provisión de áreas verdes en Chile, algunos de los hitos del programa de Parques Urbanos, la institucionalidad vigente en la administración de estos espacios y los desafíos para la implementación de una nueva alianza público privada en la gestión de dichos parques. 1 / 6

2 GESTIÓN DE PARQUES URBANOS: DESAFÍOS PARA UNA NUEVA ALIANZA PÚBLICO PRIVADA 1. INTRODUCCIÓN La inequidad urbana se manifiesta con notorio contraste en la cantidad y calidad de áreas verdes al interior de las ciudades chilenas. En efecto, indicadores demuestran que en el caso de Santiago, mientras comunas de alta renta como Vitacura poseen más de 18 m² por habitante, las más desfavorecidas apenas superan 1 m² por habitante. Esta diferencia en provisión de áreas verdes es de larga data y fue inicialmente abordada mediante la creación del Programa de Parques Urbanos, operativo al alero del Ministerio de Vivienda y Urbanismo entre los años 1992 y 2002 y el cual implementó importantes extensiones de parques, principalmente en áreas periféricas de Santiago. Actualmente el Parque Metropolitano tiene la tuición sobre estas áreas verdes y según lo anunciado sumará 5 nuevos recintos en los próximos años, duplicándose la superficie administrada por esta unidad. Sin duda, la incorporación de nuevas áreas verdes a la red del Parque Metropolitano y la aspiración de gestionar la construcción y conservación de otras extensiones en Santiago y regiones en el mediano plazo, establece nuevos desafíos tanto institucionales como presupuestarios en la gestión de estos espacios públicos. Conscientes que el alto costo de mantenimiento de estas áreas verdes es una de las principales razones que ha frena la creación de nuevas áreas verdes de relevancia para la totalidad de la ciudad, el gobierno ha iniciado una transición hacia un modelo administrativo que garantice, no solo la sostenibilidad de los parques existentes sino también la construcción de otros nuevos en Santiago y regiones. A continuación se describen brevemente algunos hitos de parques urbanos en Chile y se plantean desafíos para la constitución de una nueva alianza público privada que permita a nuestras ciudades contar con más y mejores áreas verdes para sus habitantes. 2 / 6

3 2. ASOCIATIVIDAD PÚBLICO PRIVADA EN GESTIÓN DE PARQUES URBANOS En Chile como en otros países en vías de desarrollo, la desigualdad se expresa, no solo mediante factores socioeconómicos de su población, sino que también a través de las ciudades, siendo la provisión de espacios públicos de calidad y sus áreas verdes, una de las manifestaciones más visibles de este contraste. Así, mientras países europeos como Inglaterra, por ejemplo, presentan índices de 17,9 m² de áreas verdes por habitante en áreas urbanas (CABE, 2010), en Chile la mayoría de la población vive en barrios que se encuentran lejos de alcanzar esa cifra. En el caso de Santiago los indicadores muestran que la ciudad cuenta en promedio con 4 m² por habitante, los cuales se distribuyen en una proporción casi exacta entre su cantidad y el nivel de riqueza del sector. Así, el 20% de los santiaguinos disfruta del 50% de las áreas verdes de la capital, siendo Vitacura la comuna que cuenta con el mejor índice, 18,3 m²/hab, y Pedro Aguirre Cerda la que ostenta el peor indicador: 1,2 m²/hab (Atisba, 2010). Ciertamente el problema de inequidad urbana, y particularmente de provisión de áreas verdes de calidad, no es nuevo en Chile. Atendiendo a esta realidad, en 1992 se creó al interior del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, el Programa de Parques Urbanos, el cual se propuso contribuir a la superación de la pobreza, segregación urbana y contaminación mediante la construcción de nuevos parques urbanos. En 1994 la iniciativa se expande a regiones, descentralizando la administración e incorporando a los gobiernos y secretarías regionales al programa (CEPAL, 2005). Habiendo transcurrido diez años desde de la creación del Programa de Parques Urbanos y en respuesta a las dificultades del MINVU y municipios para sostener la mantención de dichas áreas verdes, se decidió efectuar un cambio en la administración de los 17 parques urbanos capitalinos que integraban la iniciativa. Así sus 150 ha fueron traspasadas, en un convenio ad honorem, desde la administración central del MINVU al Parque Metropolitano de Santiago (Parque Metropolitano, 2012), entidad que las gestiona actualmente y que sumará de aquí a 2013 la administración de cinco nuevos proyectos actualmente en ejecución, a saber, parques La Hondonada, Renato Poblete, Bicentenario Cerrillos, de la Infancia y La Aguada. Con la incorporación de estas nuevas áreas verdes se duplicará la superficie de parques urbanos en Santiago, pasando desde las 150 ha actuales a aproximadamente 300 ha en los próximos años. Estos nuevos parques demandarán la asignación de elevados recursos para su mantención, estimándose de hecho que cada 7 años se gasta en la conservación de un parque, lo mismo que el valor de su construcción inicial. 3 / 6

4 Si bien el Programa de Parques Urbanos y la actual administración de dichos espacios por parte del Parque Metropolitano ha permitido gestionar la construcción y mantención de los parques existentes, resulta imprescindible contar a mediano plazo con un marco legal e institucional que garantice vías de financiamiento permanentes y sostenibles, no sólo para la conservación de éstos, sino también para las áreas verdes que se encuentran en construcción, e incluso para acelerar y fomentar la implementación de nuevos proyectos, tanto en Santiago como en regiones. Para lograr lo anterior es posible aprender de experiencias internacionales, las cuales aplicadas al contexto local, pueden contribuir al diseño de una estrategia sinérgica entre rentabilidad social, ahorro del Estado y emprendimientos privados en función de más y mejores áreas verdes. Así, a pesar de que en el contexto latinoamericano la asociatividad público privada para la construcción y mantenimiento de parques se encuentra en fases exploratorias, cabe destacar como un ejemplo exitoso el caso del Parque Líber Seregni, en el cual la Intendencia Municipal de Montevideo reemplazó el año 2009, antiguos talleres de transporte por un nuevo parque, financiando su construcción y mantenimiento gracias a una estrategia mixta de aporte público y privado a través de la venta y concesión de terrenos. Por su parte, en Europa y Estados Unidos existen innumerables casos exitosos de financiamiento compartido de conservación de áreas verdes, siendo quizás algunos de los más emblemáticos los Central y Bryant Park, en New York. En el primero, la fundación privada Central Park Conservancy aporta el 85% de los gastos anuales del parque, mediante ingresos percibidos por concesiones a equipamiento gastronómico, deportivo y recreacionales sobre una pequeña fracción de su terreno así como también a través de la organización de eventos y filantropía canalizada mediante donaciones libres y el registro de socios, programas de adopción de árboles o bancos y gift shops. Por su parte la alcaldía administra los caminos interiores, la iluminación y seguridad, y el New York City Department of Parks & Recreation supervisa las gestiones y provee el 10% del personal en terreno. Al igual que el caso antes descrito, el Bryant Park también se financia gracias a concesiones, eventos y filantropía que permiten el libre y masivo acceso por parte de la población pero, a diferencia del Central Park, este último es de propiedad y administración exclusivamente privada y, por lo tanto, no implica costo alguno para la municipalidad o el Estado. Comprendiendo las diferencias de contexto y recursos, las experiencias descritas pueden orientar las políticas públicas en administración de parques urbanos en Chile. Afortunadamente, el Gobierno ha entregado señales de comprender que, dadas las prioridades presupuestarias, los recursos públicos asignados a construcción y mantención de parques nunca serán suficientes si aspiramos a acercarnos a los índices cuantitativos sugeridos por organismos internacionales y, especialmente, si se aspira a lograrlo con áreas verdes y equipamiento de calidad. 4 / 6

5 Es así como el 15 de Julio de 2010, el Ministerio de Obras Públicas informó que, dentro de la primera cartera de concesiones del Gobierno, se incorporarían también parques urbanos por un total de US$118 millones. En este sentido, cabe mencionar que actualmente, en países que cuentan con financiamiento público privado de áreas verdes, las estrategias que se utilizan con mayor frecuencia son: a. la concesión a privados de espacios al interior de parques, en donde el privado como pago mantiene la totalidad del área o el ente público realiza la mantención con los ingresos generados por las concesiones; b. el desarrollo por parte de privados del área verde y su equipamiento, financiada mediante la venta de bonos de descontaminación a terceras empresas que deban mitigar impactos ambientales; y c. la construcción y mantención de áreas verdes de forma directa por parte de empresas que deban internalizar algunos de sus impactos ambientales. En el caso chileno, esta última alternativa sería compatible con las nuevas exigencias de compensaciones por emisiones atmosféricas, y podría beneficiar tanto a programas de forestación urbana, como la construcción y conservación de parques en la ciudad. Si bien en su momento, el anuncio de futuras concesiones de parques urbanos concitó el apoyo de especialistas, alcaldes y el mundo privado, no se avanzó mayormente en la materia hasta que, a finales de 2011 se fundara al interior del MINVU, la Dirección de Proyectos de Ciudad, la cual contempla dentro de sus funciones, la generación de una nueva institucionalidad de parques urbanos en el país. Como parte de este nuevo organigrama, está previsto que la dirección del Parque Metropolitano evolucione hacia una nueva Unidad o Dirección de Parques Urbanos, la cual velará, no solamente por la gestión y mantención de los 17 parques que administra actualmente sino también por otros que se incorporen a su red o construyan en el futuro. En este sentido, y dada la voluntad del Gobierno de avanzar en estrategias de financiamiento compartido de parques urbanos, esta Dirección de Parques Urbanos tendrá como primer desafío diseñar y legitimar su institucionalidad, impulsando las modificaciones normativas requeridas mediante un soporte político y económico sólido. Asimismo, deberá promover mayores inversiones estatales en parques urbanos y atraer a empresarios para que se involucren en alternativas rentables de inversión de infraestructura en su interior tales como restaurantes, recintos deportivos, estacionamientos, organización de eventos y otras ventas asociadas al uso de tales áreas verdes. Por último, es fundamental que el nuevo modelo sea aceptado por la ciudadanía, la cual deberá percibir claramente los beneficios de la nueva metodología de financiamiento, contribuyendo a lo anterior, la preocupación para que los espacios semiprivatizados no 5 / 6

6 generen exclusión, y la garantía de que sus ventajas tengan amplia cobertura a nivel nacional gracias a Coordinadores Regionales que recojan las necesidades locales e implementen los mecanismos de financiamiento mixtos. A semanas de la fundación de la Comisión Asesora Presidencial para la Nueva Política Nacional de Desarrollo Urbano, y en el contexto de un país que se acerca al desarrollo, es imprescindible entender la calidad de nuestras ciudades, espacios públicos y áreas verdes como elementos determinantes en la calidad de vida de las personas. En este sentido, la implementación adecuada de financiamiento mixto en la construcción y preservación de parques urbanos puede ser un sistema win win, donde gane la población, el gobierno, los empresarios y el medio ambiente. 3. CONCLUSIÓN Dada la desigualdad que existe en la provisión de áreas verdes en ciudades chilenas, el gobierno ha dado señales de avanzar hacia la incorporación de mecanismos de asociatividad público privada que sustenten la construcción de nuevos parques urbanos y garanticen su adecuada conservación en el tiempo. Es indispensable que, en el contexto de un país que avanza aceleradamente hacia el desarrollo y al mismo tiempo, es testigo de crecientes demandas ciudadanas en materia de calidad de vida urbana, se exploren modelos de financiamiento mixto que den sustentabilidad a las áreas verdes de ciudades chilenas, para lo cual es clave aprender de experiencias exitosas internacionales y adaptarlas a la realidad local, materia que deberá ser abordada por la Comisión Asesora Presidencial para una Nueva Política Nacional de Desarrollo Urbano. El anuncio de la incorporación de parques urbanos a la cartera de concesiones y la evolución de la administración del Parque Metropolitano hacia una nueva Dirección Nacional de Parques Urbanos, al alero de la Dirección de Proyectos de Ciudad, son medidas promisorias que, si consiguen base política, económica y social para consolidar la nueva institucionalidad en el tiempo, cambiará la cara de nuestras ciudades y la relación con sus habitantes. 6 / 6

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