El Método del Marco Lógico para el Diseño y Gestión de Programas Presupuestarios

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1 PLAN DE CAPACITACIÓN Y ASISTENCIA TÉCNICA PARA LA REFORMA PRESUPUESTARIA Módulo IV CONCEPTOS BASICOS Curso 7 El Método del Marco Lógico para el Diseño y Gestión de Programas Presupuestarios MANUAL DEL PARTICIPANTE [Edición 9 de abril 2013] Tiempo total 8 horas 1

2 Elaborado por Revisado por : Roger Díaz : Juan Fuentes Integrantes del Equipo de Instrucción : 1. Arce de Aguilar, Laura Michelle 2. Bonilla, José Pablo 3. Cruz Barrera, Gulmar Elsir 4. Díaz Pleitez, Oscar Rodolfo 5. Fuentes González, Juan Mauricio 6. Henríquez Henríquez, José Alberto 7. Molina, Guillermo A. 8. Morán Pérez, Omar Adonay 9. Pérez, José Simón 10. Pérez Alvarado, Rubén Alirio 11. Ramos Rodríguez, Rebeca Elizabeth 12. Rivas, Ana del Carmen 13. Rivera, Ana Guadalupe 14. Rodríguez Zelaya, María Luisa 15. Vásquez Figueroa, Roberto Antonio 16. Velasco, Jaime David Dirección y Supervisión del Plan de Capacitación y Asistencia Técnica: Roger DÍAZ, Consultor GIZ. Contenido LECCIÓN 1: Origen del Método de Marco lógico y su aplicación a los programas presupuestarios Punto 1: Origen del Método de Marco Lógico Punto 2: Aplicación del Método de Marco Lógico a los programas presupuestarios LECCIÓN 2: Fundamentos y conceptos básicos del Método de Marco Lógico Punto 1: Metodología del marco lógico Punto 2: Conceptos básicos del marco lógico LECCIÓN 3: Elementos de la matriz del marco lógico Punto 1: Los elementos en la Lógica Vertical Punto 2: Los elementos en la Lógica Horizontal 2

3 I. ASPECTOS GENERALES El curso trata sobre los fundamentos conceptuales y elementos del marco lógico tales como la lógica vertical, lógica horizontal, los enfoques que integran el método, la función de los indicadores objetivamente verificables, los medios de verificación, los factores externos y su rol en la comprobación de las hipótesis de los programas, así como el origen de los costos y del presupuesto de un programa presupuestario. 1.1 Objetivo general Los participantes al final del curso tendrán la capacidad de: Explicar la aplicabilidad del método del marco lógico para el diseño, planificación, seguimiento y evaluación de los programas presupuestales. Explicar la diferenciar entre el método del marco lógico y la matriz del marco lógico. Entender el contenido y los elementos del método del marco lógico para el diseño, planificación, seguimiento y evaluación de los programas presupuestales. 1.2 Requisitos y materiales necesitados El alumno debe haber completado satisfactoriamente el Curso 6: Enfoque de programas: cadena de valor, procesos, causalidad y evidencias. Manual del participante de este curso (el alumno debe haber recibido y leído con anticipación el contenido del manual) Presentación en Power Point a cargo del instructor Pizarra acrílica, Plumones Proyector Multimedia II. DESARROLLO LECCIÓN 1: Origen del Método de Marco lógico y su aplicación a los programas presupuestarios 1.1 Objetivo de la lección Explicar la aplicabilidad del método del marco lógico para el diseño, planificación, seguimiento y evaluación de los programas presupuestales, más allá de los proyectos de inversión, que dieron origen al método. 3

4 1.2 Desarrollo del contenido de la lección Definiciones clave Programa Presupuestario: Categoría presupuestaria 1 cuyo objetivo central es lograr un resultado específico y sostenible en las condiciones de una población definida, a través de la provisión de bienes y/o servicios en cumplimiento de las funciones del Estado. Proyecto: Categoría presupuestaria definida como una intervención limitada en el tiempo que tiene el propósito de crear, ampliar, rehabilitar o recuperar la capacidad productora de bienes y/o servicios públicos. Objetivo: Es el cambio medible que se desea alcanzar en algo, como consecuencia de la realización de ciertas acciones intencionalmente planificadas. Punto 1: Origen del Método de Marco Lógico El método del marco lógico nació en el ámbito de los proyectos, como respuesta a tres problemas comunes en su diseño y gestión: 1. Los proyectos tenían objetivos múltiples, imprecisos y no relacionados claramente con las actividades del proyecto. Se confundía los medios con los objetivos. 2. La responsabilidad del gerente del proyecto sobre el éxito o fracaso del mismo, no estaba claramente definido. 3. No existía claridad sobre qué implicaba el éxito o fracaso en el proyecto, y si éste era o no atribuible a las actividades realizadas por los ejecutores. 4. La evaluación era un proceso adversativo, los ejecutores debían buscar argumentos para defenderse y los evaluadores tenían demasiada discrecionalidad para emitir sus conclusiones. 5. Los proyectos no tenían una base objetiva para comparar lo que se esperaba lograr con lo que sucedía en la realidad. Así mismo, diversos estudios han reportado que muchos programas y proyectos del gobierno generalmente fracasan, entre otras, por las siguientes seis razones principales: 1 Categoría Presupuestaria: se define como aquel elemento que se utiliza para delimitar el ámbito de las diversas acciones presupuestarias y permitir la jerarquización de las mismas en orden a su relevancia; dentro de la reforma del subsistema de presupuesto dichas categorías comprende el Programa, Subprograma, Actividad y Proyecto. 4

5 1. Ausencia de claridad en el objetivo esperado. Existencia de objetivos múltiples, u objetivos mal definidos que generalmente no están claramente relacionados con las actividades del programa o proyecto. 2. Fallas en la lógica del programa o proyecto. Las fallas pueden deberse a un error en la hipótesis planteada durante el diseño, o en la organización de la secuencia de actividades para su implementación. 3. Incapacidad del gerente o líder del programa o proyecto. Ya sea en cuanto a conocimiento, experiencia, motivación o actitud hacia el cambio. 4. Mala conformación del equipo gerencial. Tanto en cuanto a su composición como a la organización de la unidad de ejecución del programa o proyecto. 5. Ausencia de un sistema de seguimiento y evaluación. A veces existe pero su diseño no responde a las necesidades de toma de decisiones, o simplemente existe deficiencias en su funcionamiento. 6. Participación de los beneficiarios. Desconocimiento o escaso involucramiento y compromiso de los beneficiarios del programa o proyecto. El marco lógico justamente fue diseñado para ayudar tanto a los diseñadores, ejecutores y evaluadores a tener una base de información clara y común para lograr una comunicación efectiva a lo largo del ciclo del proyecto. Recuadro Ante esta problemática, por encargo de USAID la empresa estadounidense Practical Concepts Inc. 2, diseñó el método de Marco Lógico (Logical Framework o Logframe). Desde principios de los años 70, la USAID comenzó formalmente a utilizarla en la planeación de sus proyectos. De ahí en adelante, la metodología (a veces con variaciones) se expandió, primero entre las agencias de cooperación internacional, y luego en los diversos ámbitos académicos y profesionales de la gestión. Por ejemplo, una de las primeras agencias en adoptarla fue la GTZ (hoy GIZ), la cual utilizó el Marco Lógico como parte de su método Planeación de proyectos orientada a objetivos ZOPP, el BID y el BM lo han estado impulsando en Latinoamérica, para el diseño de programas y proyectos de inversión, igualmente existen varios países que oficialmente han introducido el método del marco lógico tanto para el diseño como para el seguimiento y evaluación de programas presupuestales 3. 2 Los principales autores del método del Marco Lógico son Leon J. Rosemberg y Lawrence D. Posner de Practical Concept Incorporated-PCI a pedido de la Agencia Internacional para el Desarrollo de los Estados Unidos-AID en el año Actualmente existe abundante material de consulta sobre el marco lógico que confirman la solidez del método para el diseño de diversos tipos de programas y proyectos públicos en múltiples sectores. 3 Algunos de esos países son Perú, México (llamado Matriz de Indicadores MI), Chile. 5

6 Actividad pedagógica 1 Objetivo: Analizar la importancia de definir objetivos claros y precisos en el diseño de programas y proyectos. Instrucciones: Organizar grupos de trabajo con 6 integrantes cada uno Elegir un relator del caso y un facilitador Lea detenidamente la información del caso asignado Analice y discuta en el grupo sobre los objetivos del proyecto Utilizando un papelógrafo responda las siguientes preguntas según el formato que se indica. Tiempo total: 40 minutos Análisis y discusión en grupos: 10 minutos Socialización de aprendizajes: 30 minutos (5 por grupo) Caso 1: PROCIDADES-CASCAVEL (Programa de Desenvolvimiento Integrado-PDI) El objetivo general del Programa de Desarrollo Integrado - PDI es consolidar las directrices del nuevo Plan Director visando la caracterización de un centro tradicional, mayor eficacia para el planeamiento del transporte público y aumento de áreas verdes, a través de la descentralización de áreas de recreación y parques en barrios de la periferia, como también la implantación de equipamientos sociales. Caso 2: Programa de Agua y Saneamiento en Ciudades Secundarias de Nicaragua El objetivo del programa es expandir y mejorar los servicios de agua potable y saneamiento en las ciudades de Puerto Cabezas y Masaya. Los objetivos específicos son: i) aumentar la cobertura de agua potable de la ciudad de Puerto Cabezas; ii) implementar un sistema de saneamiento en la ciudad de Puerto Cabezas; y iii) mejorar la eficiencia y la sostenibilidad en la provisión del servicio de agua potable en la ciudad de Masaya. Para alcanzar los objetivos antes señalados el programa está estructurado en tres componentes. Componente 1: Infraestructuras de agua potable y saneamiento en la ciudad de Puerto Cabezas; Componente 2: Reducción de ANC 4 en la ciudad de Masaya (macro y micromedición; sectorización; gestión de presión; y obras de infraestructuras de impacto inmediato en las redes para la optimización y eficiencia del sistema): Componente 3: Estudios de Ingeniería y Fortalecimiento operativo de la ENACAL. 4 ANC: Agua No Contabilizada 6

7 Nombre del proyecto Cuál es el objetivo del proyecto? El objetivo le permite entender el problema que se desea resolver?, explique. Liste las principales actividades o los medios del proyecto para lograr los objetivos Qué significaría el éxito en el proyecto? Qué significaría el fracaso en el proyecto? Cómo se podría demostrar que el proyecto ha tenido éxito o ha fracasado? Punto 2: Aplicación del Método de Marco Lógico a los programas presupuestarios Dados los fundamentos conceptuales del marco lógico, se ha determinado que no solo tiene utilidad para proyectos, sino que puede ser utilizado para la planificación de los servicios permanentes del Estado a la sociedad, es decir para todo el presupuesto público, claro está con algunas variaciones en los términos respecto a los utilizados originalmente en proyectos. Dicha aplicabilidad se debe a que los programas, en general, adolecen de los mismos o similares problemas que los proyectos, aunque con algunas diferencias las cuales se muestran a continuación: Ilustración 1: Diferencia entre programa y proyecto Variable Proyectos Programas Inicio y fin muy bien definidos Horizonte temporal Naturaleza de las acciones Tipo de recursos involucrados Naturaleza de los productos Acciones únicas y secuenciales Solo gastos de capital Buscan incrementar la capacidad del Estado para Indefinido, un programa puede ser permanente, por lo menos hasta que el problema o necesidad desaparezca Acciones repetitivas y en muchos casos paralelas Pueden tener gastos corriente y de capital a la vez (cuando el programa contiene proyectos en su estructura o reposición de equipos) Operan y mantienen la capacidad instalada de prestación de bienes y/o 7

8 (bienes o servicios que entregan) Jerarquía y alineamiento Ejemplos (algunas variables comparables) proveer más bienes y/o servicios Un proyecto debe formar parte y estar alineado con un programa Proyecto: Construcción y equipamiento de un centro de salud (posta médica) Plazo de ejecución: 8 meses Frecuencia: Acciones no repetitivas, tiene una larga vida útil Ubicación: muy definido, en un solo lugar Organización: responsable único (una empresa constructora) Alineamiento: contribuye a un programa de salud básica. servicios Un programa debe estar alineado con objetivos estratégicos y/o políticas públicas, pueden o no contener proyectos en su estructura Programa: Prevención y control de enfermedades infecciosas Pazo de ejecución: indefinido Frecuencia: Acciones repetitivas que se ofrecen en forma más o menos estándar Ubicación: Amplia, puede abarcar a todo el país, dependiente de la distribución del problema o necesidad Organización: uno o varios responsables (múltiples actores) Alineamiento: contribuye a una política de salud pública, este programa puede contener uno o más proyectos, por ejemplo de construcción de centros o postas de salud. Con el propósito de utilizar la metodología de marco lógico en programas presupuestarios, sin trastocar los fundamentos, ha sido necesario modificar algunos detalles y definiciones, a fin de hacer plenamente funcional el enfoque con las características que diferencian programas de proyectos, tales adecuaciones, tienen que ver con algunos conceptos, tales como: Horizonte temporal del Objetivo Específico de la intervención 5 En el proyecto se alcanza en algún momento más o menos predecible (por ejemplo, la construcción y puesta en operación de un centro de salud), en cambio en los programas el objetivo es permanente, al menos por un tiempo, mientras subsiste un problema recurrente que puede afectar a muchas personas. 5 En el caso de proyectos los términos más comúnmente usado es Propósito. En programas presupuestarios por el enfoque de PpR que se le quiere dar al Presupuesto público se ha definido como Resultado Específico. 8

9 En nuestro ejemplo, programa de prevención y control de enfermedades infecciosas, se puede resolver la situación de quienes asisten hoy al centro de salud, pero es probable que los peligros (agentes infecciosos) y el riesgo de enfermar persista por varios años, por lo tanto las personas expuestas a esos riesgos necesitarán del programa. El Objetivo o Propósito en el caso de un proyecto, debe ser logrado a más tardar el último año de su periodo de ejecución, en cambio en el caso de un programa, por ejemplo de erradicación de la desnutrición crónica, el Objetivo (niños bien nutridos) puede estar vigente por muchos años, hasta alcanzar el estado final deseado, aunque en la práctica se pueda ir, cada año, reduciendo la tasa de desnutrición crónica. Horizonte del Objetivo Superior al cual contribuye la intervención 6, en el proyecto no se logra durante el período de ejecución del mismo, generalmente se logra años después; mientras que en los programas, es posible que se pueda medir variaciones en los indicadores asociados al Resultado final antes que concluya el programa, si es que la duración del programa es muy prolongada, ello justamente porque el programa opera y provee los productos necesarios para lograr el cambio en la población beneficiaria. Ilustración 2: Objetivo y Finalidad Programa presupuestario Proyecto de Inversión Beneficios Beneficios Ejecución Ejecución Situación inicial Hitos Situación final (OBJETIVO) Situación inicial Hitos Situación final (OBJETIVO) Horizonte de vida útil Nota: Línea azul: programa puro; Línea roja: el programa incluye uno o más proyectos Las fases del ciclo de la intervención. No obstante que los programas presupuestarios pueden ser concebidos como intervenciones permanentes, también siguen un ciclo que incluye una fase de diagnóstico de la problemática y el diseño para resolverlo (a ello se le llama fase de planificación), luego entran a una fase de ejecución en donde es importante el seguimiento para conocer los progresos, y finalmente tambien existe una 6 En el caso de proyectos se llama Finalidad u Objetivo de Desarrollo, en programas presupuestarios con enfoque de resultados se ha adoptado el término Resultado Final. 9

10 fase de evaluación ya sea intermedia, final o expost, para saber los resultados que se han obtenido hasta cierto momento. En ese sentido, así como en el caso de proyectos, el marco lógico también ayuda a gestionar el ciclo completo de los programas (Ver Ilustración 3), pues ayuda en el proceso de diseño, sienta bases sólidas para la ejecución, y contiene los elementos suficientes para realizar el seguimiento y evaluación de los resultados, de manera clara y objetiva. Ilustración 3: El ciclo de programas y proyectos según el marco lógico M.L MARCO LOGICO DISEÑO CEF CEP EVALUACION OBJETIVO EJECUCION IE IS IS IE: Informe de Evaluación; IS: Informe de Seguimiento; CEF: Cronograma Ejecución Física; CEP: Cronograma Ejecución Presupuestaria 1.3 Conclusiones/Ideas fuerza de la Lección Si bien el Método de Marco Lógico nació para apoyar la superación de los problemas indicados en el caso de proyectos, dado que dichos problemas también están presentes en el caso de programas (ausencia de claridad en el objetivo esperado, falta de claridad sobre la responsabilidad del gerente, ausencia de una base objetiva para evaluar el éxito o fracaso, entre otros), éste método es aplicable a los programas y provee además los siguientes beneficios para el diseño, seguimiento y evaluación de programas presupuestarios: a. Aporta una terminología uniforme que facilita la comunicación y que sirve para reducir ambigüedades; b. Ayuda a verificar la consistencia lógica de la estructura de un programa: resultadosproductos-actividades-indicadores-factores de riesgo; c. Enfoca el trabajo técnico en los aspectos críticos y relevantes, evitando recurrir a extensos documentos para entender en qué consiste el programa; 10

11 d. Suministra la información necesaria para organizar la ejecución, seguimiento y evaluación del programa; e. Proporciona una estructura para expresar de manera simple, en una sola matriz, la información más importante del programa; f. Permite registrar y administrar de manera estandarizada en una herramienta informática como el SAFI, la estructura de programas que por su naturaleza son diversos y heterogéneos; g. Constituye una base sólida para cada una de las etapas del ciclo de un programa presupuestario. Lección 2: Fundamentos y conceptos básicos del Método de Marco Lógico 2.1 Objetivo de la lección Los alumnos al final de esta lección serán capaces de entender los fundamentos del método del marco lógico para el diseño, planificación, seguimiento y evaluación de los programas presupuestales. 2.2 Desarrollo del contenido de la lección Definiciones clave Método: Se refiere al medio utilizado para llegar a un fin, es decir es como el camino que conduce a un lugar. Método del Marco Lógico. Es un método orientado a la solución de problemas específicos. Su punto de partida es una clara identificación de cuál es el problema que se busca resolver, quiénes son los afectados por tal problema y, cuáles son sus causas y efectos. Matriz. Es un conjunto ordenado en una estructura de filas y columnas. Los elementos de este conjunto pueden ser objetos matemáticos o variables relacionadas unas a otras. Los elementos de una matriz se identifican por la fila y la columna que ocupan. El número de filas y columnas que tiene una matriz se llama dimensión de la matriz. Matriz del Marco Lógico. Es una matriz conformada por 4 filas y 4 columnas, interrelacionadas por una lógica vertical y una lógica horizontal. 11

12 Hipótesis: Una hipótesis científica es una proposición aceptable que ha sido formulada a través de la recolección de información y datos, aunque no esté confirmada, sirve para responder de forma alternativa a un problema con base científica. Una hipótesis puede usarse como una propuesta provisional que no se pretende demostrar estrictamente, o puede ser una predicción que debe ser verificada por el método científico. El nivel de veracidad que se otorga a una hipótesis dependerá de la medida en que los datos empíricos apoyan lo afirmado en la hipótesis. Esto es lo que se conoce como contrastación empírica de la hipótesis o bien proceso de validación de la hipótesis. Punto 1: Metodología del marco lógico Es importante hacer una distinción entre el concepto de Metodología de Marco Lógico y la Matriz de Marco Lógico. La Metodología contempla el análisis del problema, análisis de los involucrados, análisis y jerarquía de objetivos, análisis de alternativas y la selección de una estrategia de implementación óptima. El producto de esta metodología analítica es la Matriz (el marco lógico), la cual resume lo que el programa pretende hacer y cómo, cuáles son los supuestos claves o factores de riesgo y cómo los insumos y productos del programa o proyecto serán monitoreados y evaluados 7. Un marco lógico bien diseñado, permite encontrar respuestas a las siguientes preguntas, en una sola matriz: Por qué se lleva a cabo la intervención (programa o proyecto)? Qué se desea lograr con la intervención? Cómo se alcanzarán los resultados esperados? Qué factores externos son imprescindibles para el éxito? Cómo se puede constatar el éxito de la intervención? Dónde se encontrará los datos para verificar el éxito? Cuánto costará la intervención? Este método permite lograr consistencia interna en la cadena de valor de los programas a diseñar (insumos-actividades-productos-resultados), incluso en aquellos programas que para su diseño utilizan un análisis de procesos en lugar del análisis de problemas. Para elaborar el 7 The Logical Framework Approach. AusGUIDElines, AusAID, Página 1, citado por Edgar Ortegón, Juan Francisco Pacheco, Adriana Prieto (2005). Metodología del marco lógico para la planificación, el seguimiento y la evaluación de proyectos y programas. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES), CEPAL

13 marco lógico se sigue unos pasos como se indican en el gráfico siguiente, que pueden ser agrupados dos fases o momentos: Ilustración 4: Los pasos del método del marco lógico B Análisis de Problemas Efecto Final Efecto 1 Efecto 2 Problema Central Causa 1 Causa 2 Causa 3 Causa 1.1 Causa 2.1 Causa 3.1 A Causa 1.2 Causa 2.2 C Definición del Problema e Identificación de Involucrados Causa 2.3 Efecto Final Efecto 1 Efecto 2 Análisis de Objetivos Involucrados Percepción de la Problemática Problema Central 1 2 Causa 1 Causa 2 Causa Causa Causa 2.1 Causa Causa Causa 2.2 Diseño de Programas Presupuestarios E Causa 2.3 Análisis de Alternativas D Primera Fase: consiste en realizar el diagnóstico de la problemática o situación actual, a través un análisis sistémico de los procesos, problemas y objetivos que se quieren lograr a partir de la solución de tales problemas. Dicho análisis constituye un modelo sistémico de las cadenas de causa-efecto que explican la dinámica de una transformación. Sus formas más conocidas son los llamados Árbol de Problemas y Árbol de Solución, pero también se puede partir de un análisis de procesos para su posterior transferencia a una Matriz de Marco Lógico (MML) en la segunda fase. Tanto el método de análisis de problemas y soluciones, como el método de análisis de procesos, han sido explicados en el Curso 6, sobre el enfoque de programas y sus herramientas. En este curso se pone énfasis en la construcción de la matriz del marco lógico. Segunda Fase: consiste en el tránsito del diagnóstico al diseño. Una vez elaborado el modelo de solución del problema -el Árbol de Objetivos para la Solución-, lo que corresponde es la elaboración de la Matriz del Marco Lógico. 13

14 Insumos Ciudadano Ministerio de Hacienda La construcción de este instrumento gerencial consiste en registrar la estrategia de solución, en la forma de una matriz de objetivos secuenciales que deben alcanzarse (Marco Lógico). En esta fase o momento, se incorporan los indicadores necesarios para mantener el seguimiento y control sobre la gestión de la solución (seguimiento a los objetivos establecidos en la lógica vertical de la matriz), así como los factores externos que pueden afectar las relaciones causa-efecto. Cabe señalar, que para la elaboración de la matriz de marco lógico se debe considerar los siguientes pasos generales: Transferir la información del Árbol de Objetivos al formato de Matriz de Marco Lógico, utilizando tantas matrices como alternativas de solución hayan sido definidas. Identificar riesgos del programa o proyecto mediante el cual se busca resolver el problema y establecer los supuestos bajo los cuales puede dar los resultados del programa o proyecto Validar la lógica vertical de cada matriz Definir indicadores para dar seguimiento a cada una de las hipótesis del modelo de solución Establecer los medios para verificar la confiabilidad de los indicadores, y Revisar la lógica horizontal de la matriz. Ilustración 5: Puntos de partida para el diseño del marco lógico Fase I: Diagnóstico Fase II: Diseño 1) ANALISIS DE PROBLEMAS Efecto Final Efecto 1 Efecto 2 MATRIZ DEL MARCO LOGICO ProblemaCentral (percibido por el ciudadano) Causa 1 Causa 2 Causa 1.1 Causa 2.1 Causa 1.2 2) ANALISIS DE PROCESOS A1 A2 P r o c e s o Productos A3 A4 A5 14

15 Actividad pedagógica 2 Objetivos: Diferenciar las fases del método de marco lógico y entender la importancia de la participación de actores involucrados en el análisis y definición del problema que se desea abordar con un programa presupuestario. Instrucciones: Mantenga la organización de la actividad pedagógica 1 Lea detenidamente la información del caso asignado Analice y discuta en el grupo las actividades propias de cada fase del método Realice un ejercicio breve en la primera fase, mediante la técnica de análisis de problemas Utilizando un papelógrafo responda las siguientes preguntas según el formato que se indica. Tiempo total: 40 minutos Análisis y discusión en grupos: 10 minutos Socialización de aprendizajes: 30 minutos (5 por grupo) Caso 1: La problemática de las Enfermedades Crónicas No Transmisibles Un país caribeño ha reportado serias debilidades en su sistema de prevención y control de Enfermedades Crónicas No Transmisibles, tanto en los aspectos operacionales, tales como la ausencia de planes y programas de aplicación, ausencia de un sistema apropiado de información estadística sobre las enfermedades; como en los aspectos clínicos propiamente tales, como la alta incidencia de las enfermedades cardiovasculares, la diabetes, el cáncer y las enfermedades respiratorias crónicas. El gobierno está interesado en diseñar un programa presupuestario y cree que una actividad clave será la creación de una comisión nacional multisectorial que se encargará de analizar y dirigir la organización y mejora de los servicios de salud públicos y privados, pero también cree que debe incluirse acciones concretas sobre la industria de los alimentos imponiendo medidas de autorregulación en términos de composición nutricional de los alimentos procesados, y la publicidad dirigida a los niños. Los especialistas en la materia han sugerido que en el sector privado los empresarios deban cumplir ciertas normas tales como dar incentivos a sus empleados para que realicen actividades físicas, implementar instalaciones para que realicen ejercicios físicos en ciertos horarios, entre otros. 15

16 Caso 2: La problemática de la salud en El Salvador A pesar de varios avances las brechas entre las poblaciones más pobres y el quintil más alto de ingresos siguen siendo importantes: sólo 59,7% de los niños más pobres entre los 12 y 23 meses tienen inmunización completa para la edad, el 14,1% de los niños del 20% más pobre de la población sufre de desnutrición moderada y severa, en comparación con el 6,7% en el promedio nacional; entre los niños más pobres el 3% sufre de desnutrición aguda y el 33,6% de retraso en el crecimiento (a nivel nacional se registra un 1,7% y 20,9% respectivamente); sólo el 68,9% de las mujeres usan métodos anticonceptivos modernos y el número de embarazos de adolecentes es una cifra creciente. Por su parte, el sistema de salud se caracteriza por la fragmentación y segmentación con prestación de servicios por parte del sector público, la seguridad social y los servicios privados. A esta situación se suman la baja inversión histórica en salud pública -actualmente solo el 6,9% del Producto Interno Bruto (PIB) se destina al sector siendo este el segundo más bajo en Centroamérica después de Guatemala-, la baja cobertura de los servicios públicos y deficiencias en la infraestructura y equipamiento Actividades propias de cada fase del método Fase de Diagnóstico Fase de Diseño Identificación de un problema central según las percepciones de los involucrados (Previamente identifique un máximo de cinco actores involucrados en la problemática) Nombre del caso: Involucrados Problema percibido 16

17 Punto 2: Conceptos básicos del marco lógico Este método para lograr consistencia interna en la cadena de valor de los programas a diseñar (insumos-actividades-productos-resultados), se sustenta en tres conceptos claves que se muestran en el gráfico siguiente: Ilustración 6: Conceptos clave del marco lógico Las relaciones de causa-efecto La jerarquía de objetivos Conceptos clave del Marco Lógico Las hipótesis vinculadas LO CUAL PERMITE Coherencia Viabilidad Evaluabilidad Las relaciones causa-efecto, se refieren a la vinculación necesaria entre dos variables. Dicha vinculación ocurre cuando la causa A obligatoriamente debe estar presente para que el efecto B se produzca. Esto puede plantearse lógicamente en el sentido inverso: B no puede ocurrir si A no ocurre primero. El ejemplo clásico de una relación causa-efecto es accionar el interruptor para encender la luz: si el interruptor no se conecta, entonces, lógicamente no puede encenderse la luz. En el ejemplo, se dice que accionar el interruptor es una condición necesaria y suficiente para que la luz se encienda. El Marco Lógico es un conjunto de hipótesis vinculadas, del tipo condicional si sucede A, entonces, esto causa B. Estas relaciones lógicas se dan en términos de necesidad y de suficiencia. Asimismo, la jerarquía de objetivos se expresa cuando las actividades o insumos permiten completar productos, los productos (bienes o servicios) al tener contacto con la población objetivo permiten lograr un resultado específico o propósito y éste contribuye a un 17

18 resultado final, siempre que para cada nivel se cumplan ciertos factores externos llamados supuestos importantes, que pueden afectar las relaciones causa-efecto. A. Enfoques del método La matriz del marco lógico integra tres enfoques en un solo método de planificación: Enfoque gerencial, Enfoque científico y Enfoque de sistemas Por tanto, el marco lógico no es simplemente un formulario que debe ser llenado, sino una matriz con una lógica vertical (finalidad, propósito, productos y actividades) y una lógica horizontal que permite una verificación de cada nivel de objetivos (indicadores, medios de verificación y supuestos importantes). Enfoque gerencial. Se gerencia para lograr resultados y los gerentes son responsables por los mismos. Este enfoque contempla la jerarquía de objetivos y niveles de gerencia y responsabilidad. La jerarquía básica está dada por: Insumos, son los recursos que se consumen y las actividades que se llevan a cabo; Productos, son los bienes que el gerente está comprometido a producir, si fracasa en entregar los productos en la cantidad, calidad, tiempo y lugar previsto, entonces el gerente tiene la responsabilidad de mostrar la causa por la cual ha fracasado; Propósito (resultado específico), es la razón por la que se produce algo, es el objetivo que justifica la asignación del presupuesto; Finalidad (resultado final), es el objetivo superior que da sentido y direccionalidad y al cual el programa solo contribuye. Ilustración 7: Enfoque Gerencial Contempla la jerarquía de objetivos (insumos-actividad-productoresultado) y niveles de gerencia y responsabilidad. Este enfoque está relacionado con la lógica vertical. Enfoque Gerencial El gerente tiene la responsabilidad de entregar productos por el uso de los recursos. Si fracasa debe explicar porque. Los supuestos importantes, deben ser considerados en el análisis de las razones de un eventual fracaso. El resultado específico del programa, es la razón por la que se produce algo. Los Productos (bienes/servicios) que debe entregar el gerente, deben ser los medios efectivos para lograr el resultado del programa. 18

19 Enfoque científico. En las acciones que realizamos existen grados de incertidumbre, no existe seguridad absoluta, todo es relativo. Así, toda intervención del Estado puede ser considerada como la comprobación de hipótesis. Por lo tanto, se puede decir que un programa presupuestario es un conjunto de hipótesis vinculadas en cadena: Si se consumen los insumos entonces se obtendrá productos, y si se entregan productos entonces logramos personas satisfechas (resultados). Lo que varía entre cada nivel de la lógica vertical es la probabilidad de éxito. Es parte de la habilidad del gerente de un programa presupuestario asegurarse que los insumos resulten en productos. Ilustración 8: Enfoque Científico En las diversas acciones y tipos de intervención para resolver una determinada problemática existen grados de incertidumbre, es decir no existe certeza absoluta, todo es relativo. Este enfoque está relacionado con la lógica vertical. Enfoque Científico Bajo este enfoque, se considera a cada programa presupuestario como un conjunto de hipótesis vinculadas en cadena. Dichas hipótesis tienen la forma condicional: "Sí...Entonces...; Sí...Entonces" SI se utilizan los insumos a través de las Actividades ENTONCES se generan y entregan productos; SI se entregan los productos según las especificaciones técnicas del diseño, ENTONCES se logra el Resultado específico del Programa. Enfoque de sistemas. Ningún sub sistema está definido hasta que se haya definido el sistema mayor del cual forma parte. Así, a los tres niveles de objetivos de la jerarquía, añadimos un cuarto nivel superior llamado Resultado final, definido como el objetivo de más alto nivel que corresponde al ámbito de las políticas públicas, inmediatamente por encima del resultado específico de un programa presupuestal. 19

20 Ilustración 9: Enfoque de Sistema Un programa al tener entradas (inputs), procesos, y salidas (outputs) constituye un sistema que forma parte de un sistema mayor, que lo define. Según este enfoque para que un sistema esté definido, también tiene que estar definido el sistema mayor del cual forma parte. Enfoque de Sistemas En un Programa presupuestario, dicho sistema mayor está expresado por el objetivo superior (resultado final) al cual el programa contribuye, y por los factores externos que el gerente del programa no controla (supuestos importantes). El resultado final corresponde al ámbito de las políticas públicas, inmediatamente por encima del resultado específico. Un resultado final está vinculado con los resultados específicos de mas un programa presupuestario, pero su logro no es totalmente atribuible a éstos. B. La lógica vertical y la lógica horizontal en el marco lógico El marco lógico está caracterizado por una lógica vertical y una lógica horizontal. Lógica vertical. El Resultado final, el Resultado específico, los Productos y Actividades, caracterizan a un programa presupuestario y están encadenados por un conjunto de hipótesis. Un buen diseño requiere que a cada nivel en la lógica vertical, las condiciones estipuladas, sean aquellas necesarias y suficientes para lograr el o los objetivos del siguiente nivel superior. La lógica vertical trata de asegurar que las acciones que se emprenden en un programa tengan una clara correspondencia con las razones que se tuvieron en cuenta para crear el programa. La MML cruza cuatro niveles de objetivos con cuatro ámbitos asociados a la gestión, para presentar en forma muy sintética la esencia de la transformación que se espera lograr con el programa (o proyecto), más los elementos del ambiente de confianza y credibilidad que debe generar la gestión. La matriz de 4x4 sintetiza la información clave para llevar adelante un programa o un proyecto. Sus cuatro niveles de objetivos (filas) se entienden mejor al colocarlos en el contexto habitual en que se utiliza, y que es el enfoque de resolución de problemas. La primera columna de la matriz, denominada Objetivos, permite responder a los interrogantes: Cuál es la finalidad última del programa?, Qué impacto concreto se espera lograr con el programa?, Qué bienes o servicios deberán ser producidos por 20

21 la instancia responsable? y Cómo se va a hacer para producir dichos bienes o servicios? Lógica horizontal. La lógica horizontal, en cambio, busca proporcionar a los responsables del programa, una carta de navegación, donde puedan encontrar indicadores para determinar si en su acción, el programa sigue alineado con sus objetivos en cuanto a resultados esperados en cantidad y calidad-, como en el uso racional de recursos. Luego de aclarar el diseño básico de un programa en términos de insumos, productos, Resultado específico y Resultado final, el marco lógico exige que el equipo de diseño identifique la evidencia requerida para demostrar el logro de cada objetivo. Entonces la lógica horizontal implica que a cada nivel de objetivo, el equipo de diseño debe hacer explícitos: los indicadores objetivamente verificables que demostrarán que el resultado deseado ha sido obtenido, los medios de verificación de tales resultados. La aclaración en dos pasos de la evidencia identificación del indicador primero y luego los medios de verificación fue especialmente introducida para ayudar a los equipos de diseño para medir lo que es importante en lugar de medir aquello que es fácil de medir. Reconociendo las limitaciones de indicadores individuales para medir cambios complejos, el marco lógico fomenta el uso de indicadores múltiples para medir el éxito a nivel del Resultado específico. El uso del método de búsqueda de evidencias sobre la certeza de las relaciones causales en la cadena insumo-producto-resultado es un aspecto crucial en el proceso de implantación del enfoque de presupuesto por resultados 8. C. El concepto de objetivos en el marco lógico Los objetivos aluden al cambio, modificaciones o transformaciones que se espera lograr en la realidad en la cual se interviene. Los objetivos se registran en la primera columna de la matriz del marco lógico. Los objetivos señalan lo que se quiere lograr y hacia donde debemos orientar todos nuestros esfuerzos Son fundamentales para programar y relacionar entre sí las actividades, haciendo buen uso de los recursos. 8 Ver el concepto y detalles sobre el análisis de evidencias en el curso 6: Enfoque de Programas: Cadena de valor, análisis de problemas, análisis de procesos. 21

22 Son esenciales para evaluar los resultados de las actividades, medir los avances y sopesar los logros. Tomando en consideración la importancia de los objetivos, éstos deben tener las siguientes características básicas: Ser claros, redactados en lenguaje sencillo Concretos, es decir breves y sin explicaciones Realistas y viables, es decir sostenibles en el tiempo Pertinentes, corresponden a la problemática materia del análisis y de interés En suma, en un programa presupuestario el objetivo central se llama Resultado específico, y es único, si hay más de uno es probable que estemos frente a dos programas o ante la necesidad de analizar la jerarquía entre ellos. Al redactar un Resultado específico debe estar claro QUE CAMBIO se quiere lograr (en términos cualitativos), su logro debe demandar la participación directa de los beneficiarios o destinatarios del programa. La redacción de un Resultado específico no debe incluir las actividades, ni el enfoque de la intervención (no poner el qué y ni el para qué, ni el cómo, ni a través de ). Finalmente, es necesario asegurarse que al formular los objetivos en la matriz no estamos incurriendo en el error llamado tautología, es decir, escribiendo un resultado como una re-expresión de los productos necesarios para su logro, sino que el resultado por si mismo debe expresar el cambio deseado. Actividad pedagógica 3 Objetivo: Aplicar los conceptos de objetivo en el contexto del marco lógico para identificar y redactar un Resultado específico. Instrucciones: Mantenga la organización de la actividad pedagógica 1 A partir de los casos 1 y 2 de la actividad pedagógica 2 seleccione el problema central y conviértalo en un Resultado específico 9 Utilice dos tarjetas de colores: en una escriba el problema central identificado en actividad pedagógica 2 y en otra el Resultado específico definido en esta actividad. Intercambien sus dos tarjetas con otro grupo de trabajo para que aplique un protocolo básico de control de calidad del objetivo planteado. Cada grupo utilizando un papelógrafo deberá presentar los resultados según el formato que se indica a continuación. 9 Por razones de tiempo en este ejercicio se omite la realización de un análisis de problemas con la rigurosidad metodología necesaria, lo cual se realizará en el Módulo de Casuística. 22

23 Tiempo total: 40 minutos Análisis y discusión en grupos: 10 minutos Socialización de aprendizajes: 30 minutos (5 por grupo) Nombre del caso: Definición del Resultado específico (RE): Control de calidad del Resultado específico planteado: SI NO Póngale una nota de 0 a 5 al trabajo Está claro el cambio que se desea lograr? Está redactado en lenguaje sencillo? Es concreto y está expresado en forma breve? Es posible de ser alcanzado y mantenerse en el tiempo? Corresponde a un problema de interés de la población? Su logro demanda la participación de los beneficiarios? La redacción no incluye los productos ni las actividades necesarias para su logro? Se ha incurrido en el error llamado Tautología? D. Las metas en el marco lógico Son los logros cuantificables al final de un proceso usando los criterios de cantidad, calidad y tiempo. La meta se define como el valor numérico proyectado de los indicadores según la respectiva unidad de medida. Se entenderá como meta física al valor numérico proyectado del indicador de producción física ya sea a nivel de Subprograma (productos), proyectos y/o actividades. La exigencia de considerar METAS para cada nivel de la Jerarquía de Objetivos se fundamenta en la necesidad de explicar qué cosas queremos lograr específicamente con los procesos de cambio enunciados en ellos. Proceso para la elaboración de las Metas: CUANTIFICAR: definir en qué cantidad porcentual o nominal vamos a cambiar o modificar determinada realidad. CALIDAD: establecer específicamente el parámetro técnico o marco de referencia para indicar lo que se mejorará de la realidad en la que vamos a intervenir teniendo en cuenta los objetivos propuestos. TIEMPO: especificar el horizonte temporal en el cual se alcanzarán las metas. Se pueden expresar en años o meses. 23

24 2.3 Conclusiones/ideas fuerza de la lección El Marco Lógico es un método de alta solidez conceptual y permite organizar la información, las actividades y los recursos de modo que diferentes puntos de vista pueden ser reunidos simultáneamente de manera sinérgica. Los conceptos claves del marco lógico son la jerarquía de objetivos, las relaciones de causa-efecto y, las hipótesis vinculadas. Las actividades o insumos permiten completar productos, los productos permiten lograr un propósito o resultado concreto, y éste contribuye a un resultado final u objetivo estratégico, siempre que para cada nivel se cumplan ciertos factores externos llamados supuestos importantes. El marco lógico es un método que integra tres enfoques: i) gerencial, ii) científico y iii) de sistemas; por tanto no es simplemente un formulario que debe ser llenado, sino una matriz con una lógica vertical (Resultado final, Resultado específico, productos y actividades) y una lógica horizontal que permite una verificación objetiva de cada nivel de objetivos (indicadores, medios de verificación y supuestos importantes). Las entidades públicas pueden afectar los fines y propósitos, pero nunca controlarlos completamente; los productos (outputs) son más controlables, pero no deben convertirse en la razón de ser de la institución. El Marco Lógico ayuda en todas las fases del ciclo de gestión de un programa, desde su identificación, diseño, ejecución, seguimiento y evaluación, proveyendo la información básica para la toma de decisiones en cada una de esas etapas. Lección 3: Elementos de la matriz del marco lógico 3.1 Objetivo de la lección Los alumnos al final de esta lección serán capaces de entender el contenido y los elementos de la matriz del marco lógico para el diseño, planificación, seguimiento y evaluación de los programas presupuestales. En el marco del modelo conceptual del nuevo sistema de presupuesto, la matriz que se muestra en esta lección resume en buena medida, los elementos, variables y acciones de la Matriz de Marco Lógico en cada una de sus celdas que la componen. 24

25 Punto 1: Los elementos en la Lógica Vertical A) Resultado final Es un cambio en las condiciones, cualidades o características inherentes a una población definida, o en su entorno. Es decir, es el objetivo superior al cual aporta el programa con la resolución del problema que dio su origen. Describe un objetivo de desarrollo de nivel superior e importancia nacional, sectorial o regional, a cuyo logro contribuirá el programa de manera significativa a mediano o largo plazo. Es la razón para realizar el programa. Ejemplo: para un programa que busca reducir o eliminar la desnutrición crónica en los niños, el Resultado final puede establecerse como Contribuir a reducir la mortalidad infantil, evidentemente para lograr una reducción significativa o eliminarla, se necesitarán la concurrencia de los Resultados específicos de otros programas. B) Resultado Específico Es un cambio en la situación de una población atendida, como consecuencia del uso de los bienes y/o servicios provistos por el programa presupuestario. Revela la solución a un problema concreto o necesidad insatisfecha en la población objetivo. Es la razón de ser del programa. En el caso de proyectos de inversión, también se le llama Propósito. Presenta la situación esperada en la población objetivo, como consecuencia del uso de los bienes y/o servicios entregados por el programa. Cada programa debe tener un Resultado único, ya que si existe más de uno no habrá claridad respecto a qué espera lograr. Cuando se diseña un programa o proyecto, se acostumbra expresar el Resultado específico como una situación ya alcanzada por la población, no como un resultado deseado por el programa. Este criterio fuerza y genera un compromiso en los ejecutores con el cambio necesario en la población. El Resultado específico tiene siempre una estrecha relación con el nombre que se le asigna al programa, aunque puede haber diferencias en la redacción. Por ejemplo, un programa podría denominarse Prevención de enfermedades no transmisibles en habitantes rurales, y el Resultado específico puede haberse definido como la incidencia de enfermedades prevenibles en los habitantes de las zonas rurales ha disminuido. Algunos elementos clave a tomar en cuenta cuando se redacta el resultado final de un programa presupuestario: 25

26 Es el objetivo más importante de un programa. Si se lo cambia, ya no se trata del mismo programa. Es el objetivo que da el nombre y dirección a un programa, establece su Norte. Debe ser entendido de la misma manera por todos los involucrados, por lo tanto debe ser planteado en forma sencilla y concreta. Es el objetivo que cuando es logrado contribuye al logro del Resultado final. Resulta como consecuencia de haber entregado los Productos (bienes y/o servicios) del programa a una población claramente definida e identificada. Implica pasar de un punto A que representa una situación negativa al iniciar la ejecución de un programa hacia un punto B (situación positiva) después de su ejecución. Cada programa tiene un solo Resultado específico. En nuestro ejemplo ficticio programa Prevención de enfermedades no transmisibles en habitantes rurales, el Resultado específico puede definirse como la incidencia de enfermedades prevenibles en los habitantes de las zonas rurales ha disminuido. C) Producto Son los bienes o servicios que el programa entrega a terceros (población objetivo) para resolver el problema. Puede tratarse de infraestructura (viviendas construidas y entregadas, caminos concluidos, redes de tendido eléctrico instaladas, conexiones de agua potable instaladas, patrullaje de calles realizados, etc.), bienes (mobiliario, equipos agrícolas entregados, equipos médicos distribuidos, etc.), o servicios (capacitación otorgada, vacunas aplicadas, servicio nutricional otorgado, clases de educación inicial impartidas, etc.). Cada Producto debe ser necesario para el logro del Resultado específico del programa. Si es posible prescindir de un Producto sin que ello afecte el logro del Resultado, debe ser eliminado de la matriz. Al igual que para el Resultado específico, se acostumbra a definir los Productos con una sintaxis de productos terminados, es decir, obras concluidas, capacitación otorgada, equipos instalados y funcionado, etc. D) Actividades Son las acciones necesarias que deben ser realizadas durante la ejecución del programa para generar los productos que entrega (agrupados subprogramas). Se listan en la MML en orden cronológico, agrupadas por producto (subprogramas). Deben listarse todas las actividades requeridas para producir cada Producto. Sin embargo, dado que la MML es una especie de resumen sustancial del programa, es recomendable quedarse con unas pocas macro-actividades para cada Producto (no así si el MML se desea convertir en guía detallada de planeación e implementación). Luego, al 26

27 preparar la ejecución del programa, éstas pueden ser subdivididas en acciones o tareas de menor nivel, para fines de dirección y coordinación interna durante la ejecución. Las actividades se redactan como verbos en infinitivo, es decir con la terminación ar, er, etc. Por ejemplo, Vacunar, Capacitar, Fiscalizar, Realizar Patrullajes, etc. Una de las contribuciones que la MML hace a la gestión de programas es obligar al equipo que lo prepara a identificar los riesgos en cada nivel de objetivos: Actividad, Productos, Resultado específico y Resultados final. Es necesario identificar los riesgos que comprometan el logro de un objetivo de nivel superior, aun cuando se haya logrado el de nivel inferior. Estos riesgos se expresan como supuestos que tienen que cumplirse para que se logre el nivel siguiente en la jerarquía de objetivos. La matriz del marco lógico, se construye de forma tal que se puedan examinar los vínculos causales de abajo hacia arriba entre los niveles de objetivos, a esto se le denomina lógica vertical. Si el programa está bien diseñado, lo que sigue es válido: Las Actividades especificadas para cada subprograma son necesarias para producir el programa; Cada Producto (agrupados en Subprogramas) es necesario para lograr el Resultado especifico del programa; No falta ninguno de los Productos necesarios para lograr el Resultado específico del programa; Si se logra el Resultado del programa, se contribuirá al logro del Resultado Final; El Resultado Final es una respuesta a un macroproblema sectorial. Actividad Pedagógica 4 Objetivo: Aplicar el concepto de Producto y Actividad en la lógica vertical de un programa tomando como base un Resultado específico. Instrucciones: Mantenga la organización de la actividad pedagógica 1 27

28 A partir de los casos 1 y 2 de la actividad pedagógica 2 y el Resultado específico definido en la actividad pedagógica 3, identifique cuáles serían los posibles productos necesarios para alcanzar dicho resultado 10. Utilizando un papelógrafo deberá presentar como máximo dos productos y 2-3 actividades en cada caso, según el formato que se indica a continuación. Tiempo total: 40 minutos Análisis y discusión en grupos: 10 minutos Socialización de aprendizajes: 30 minutos (5 por grupo) Resultado específico Productos P1: P2: Actividades Punto 2: Los elementos en la Lógica Horizontal La matriz en cuestión consta de cuatro columnas, describiéndose en la primera los objetivos a nivel de actividades, producto, resultado específico y resultado final, tal y como se señaló anteriormente, en la segunda los indicadores objetivamente verificables, en la tercera los medios de verificación y finalmente en la cuarta los supuestos importantes. En ese sentido, a continuación se define en qué consisten las últimas tres columnas de la matriz. A) Los Indicadores objetivamente verificables Un indicador es un enunciado compuesto como mínimo de tres variables básicas: calidad, cantidad y tiempo, que permite medir el nivel de logro de un resultado, entrega de productos y/o realización de actividades. Es decir, son enunciados específicos que buscan medir el comportamiento de una variable, que utilizados dentro de la matriz del marco lógico se convierten en medidas concretas de los objetivos, a fin de cuantificar su progreso. En ese sentido, los indicadores señalan la 10 Por razones de tiempo en este ejercicio se omite la realización de un análisis de objetivos con la rigurosidad metodología necesaria, lo cual se realizará en el Módulo de Casuística. 28

29 información necesaria que se deberá recoger sistemáticamente para conocer el avance de los objetivos a nivel de actividades, producto, resultado específico y resultado final. Una vez establecidos los indicadores, se hace necesario operacionalizarlos a través de la definición de metas, en cada uno de los nivel de la Jerarquía de Objetivos, asegurando de esa forma que se expliquen las cosas se quieren lograr. Por lo tanto la meta se define como el valor numérico proyectado de los indicadores según la respectiva unidad de medida. Se entenderá como meta física al valor numérico proyectado del indicador de producción física ya sea a nivel de Subprograma (productos), proyectos y/o actividades. Para la correcta elaboración de las metas hay que tomar en cuenta las siguientes variables: Cuantificar: definir en qué cantidad porcentual o nominal vamos a cambiar o modificar determinada realidad. Calidad: establecer específicamente el parámetro o marco de referencia para indicar lo que se mejorará de la realidad en la que vamos a intervenir teniendo en cuenta los objetivos propuestos. Tiempo: especificar el horizonte temporal en el cual se alcanzarán las cantidades establecidas (metas). Se pueden expresar en años, meses u otro periodo. Las relaciones lógicas, al momento del diseño, son hipótesis de comportamiento, las cuáles en la práctica, pueden ocurrir o no, por tanto es necesario tener indicadores y metas para comprobar si tales relaciones se están cumpliendo o no. El método del Marco Lógico se completa con la introducción de otras dimensiones, que buscan dar a la Gerencia del Programa la información necesaria para constatar si las hipótesis del programa se están cumpliendo o no. Si las hipótesis no se estuviesen cumpliendo satisfactoriamente, sería necesario realizar acciones para modificar ya sea el tipo de productos, o el diseño global del programa, a fin de obtener los propósitos que justifican su existencia. Para lo cual se debe realizar las evaluaciones pertinentes. B) Los Medios de Verificación Son los medios físicos a través de los cuales se puede constatar, conocer y verificar el cumplimiento de las metas establecidas en la Jerarquía de Objetivos. Los medios de verificación hacen explicito dónde los encargados del seguimiento y evaluación de los programas pueden encontrar la información necesaria para calcular o comprobar el valor real de los indicadores. 29

30 Los medios de verificación cambian de conformidad al nivel de la jerarquía de objetivos, así a nivel de: Actividades las fuentes de información normalmente son internas al programa, pues se quiere verificar si las actividades programadas están consumiendo los insumos (Inputs) necesarios para llevarse a cabo; Productos los medios de verificación deben ayudar a construir indicadores que permitan identificar los bienes y servicios entregados a la población; Resultado específico tienen que estar bien definido ya que sustentarán indicadores que medirán el efecto de la entrega de los productos en la población; y finalmente, Resultado final los medios de verificación deben soportar las exigencias propias de evaluaciones de las políticas públicas. C) Los supuestos importantes Los supuestos aluden a los factores externos que escapan al control de la institución ejecutora del programa y que pueden influir en la viabilidad y en la ejecución del programa. Estos deben ser redactados de forma positiva y se formulan para cada nivel de la jerarquía de objetivos. Durante la definición de los supuestos hay que tomar en cuenta los siguientes aspectos: Al momento de diseñar los supuestos, éstos se deben definir teniendo como referente la columna Jerarquía de Objetivos. El procedimiento a seguir implica la elaboración del supuesto en el nivel referido a Actividades y terminar en el nivel referido al objetivo de Impacto. Los pasos a seguir para definir los supuestos importantes son: 1. Identificar los riesgos en cada nivel 2. Seleccionar los aspectos controlables y los no controlables 3. Formular las respuestas para los aspectos no controlables 4. Ajustar el enfoque del proyecto para incorporar medidas de neutralización de los aspectos controlables y reducir vulnerabilidad ante aspectos no controlables 5. Para los factores no controlables, redacte un supuesto en positivo, asumiendo que ocurre en esos términos, por ejemplo si el factor no controlable es el exceso de lluevas el supuesto sería: No se presentan lluvias fuera de los rangos considerados normales por la autoridad meteorológica. La lógica de los supuestos se puede expresar de la siguiente manera: Si las Actividades son ejecutadas según lo previsto y ciertos supuestos se cumplen, entonces el Subprograma puede entregar los Productos que la población necesita para resolver el problema. Si se 30

31 proveen los Productos del Subprograma según los estándares de calidad indicados y otros Supuestos se cumplen, entonces el Resultado específico del programa debe ser logrado, tal y como se muestra en la siguiente ilustración. Ilustración 4: Razonamiento sobre la relación de los supuestos con la cadena de objetivos Resultado final Resultado específico Supuesto (factor externo) SI Sub Programas Producto 1 Producto n Supuesto (factor externo) SI Actividades Supuesto (factor externo) Un requisito básico para que un factor externo se constituya un supuesto, es que dicho factor deberá estar fuera del ámbito de control (competencias) de la institución ejecutora o de la unidad responsable del programa. Así mismo, no constituye un supuesto: la no asignación de presupuesto, pues el punto de partida del análisis es que las Actividades se realizan según lo previsto, para lo cual se ha debido contar con los recursos programados. Entre las condiciones externas que ponen en riesgo el programa se pueden mencionar: Desastres naturales como inundaciones o terremotos Eventos o actos de violencia social Desinterés o escasa participación de la población objetivo del programa Ausencia o exceso de lluvias Una crisis económica que, por ejemplo, incremente el costo de los insumos importados como resultado de una devaluación. Cambios de autoridades que conlleven cambios en las prioridades. Una crisis internacional que pueda afectar los insumos o el financiamiento del programa. 31