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1 "LA POSICION DE LA COMISION DE ASUNTOS ECONOMICOS Y MONETARIOS DEL PARLAMENTO EUROPEO SOBRE REORMA DE LA MEDIACION DE SEGUROS Y LA DIRECTIVA DE CREDITO HIPOTECARIO" Antolín Sánchez Presedo eurodiputado Ponente socialista en la Propuesta de Directiva sobre Mediación de Seguros Instituto Atlántico del Seguro. INADE A Coruña, 12 de julio de 2013 Buenos días y muchas gracias al Instituto Atlántico del Seguro-INADE por su amble invitación para dirigirme a ustedes y para hablarles sobre la situación de dos propuestas legislativas presentadas por la Comisión sobre Crédito Hipotecario y Mediación de Seguros, respectivamente. En ambas tengo una intervención muy directa ya que además de pertenecer a la Comisión de Asuntos Económicos y Monetarios, que ostenta la responsabilidad principal sobre ambos dossieres en el Parlamento Europeo, que actúa como colegislador en la materia, he sido nombrado ponente principal en la Directiva de Crédito Hipotecario y ponente en la sombra del Grupo Socialista en la de Mediación de Seguros (el ponente principal es el bávaro Werner Langen, del Grupo Popular Europeo). Aprecio mucho esta oportunidad porque considero que el diálogo es esencial para cumplir nuestra misión y que nada facilita más la comunicación que el contacto directo. Suele decirse que el futuro es una tierra desconocida. Las hipotecas y los contratos de seguro lo contradicen. Sabemos que sobrevivirán. Son instituciones que llevan siglos formando parte de la vida social y seguirán haciéndolo por su demostrada capacidad de dar respuesta a necesidades humanas en circunstancias cambiantes. Hipotecas y contratos de seguros son instrumentos de gran importancia económica, de ahí que su tratamiento legislativo pueda contribuir positivamente a alcanzar los objetivos de la Estrategia Europa 2020 de situar la economía europea en una senda de crecimiento y empleo sostenible. 1

2 Millones de personas tienen hipotecas en Europa. En 2010, el 70% de los ciudadanos europeos habitaban una vivienda de su propiedad, adquirida, en la mayoría de los casos, gracias a un crédito hipotecario. Las hipotecas son el compromiso financiero más cuantioso y prolongado de nuestras familias. El volumen del mercado hipotecario sobrepasa, respectivamente, el 52% del PIB de la Unión Europea, casi seis veces el PIB español; su distribución es desigual toda vez que mientras que en 8 Estados miembros se situaba por encima del 50% del PIB (un 64% en España) en otros 19 era inferior (en 10 de ellos incluso al 30%). Las compañías de seguros, al cierre del último trimestre disponible de 2013, según el Banco Central Europeo, tenían unos activos de 7,9 billones de euros, el 62% del PIB de la Unión Europea y más de 7 veces el PIB español. El sector emplea aproximadamente a 1,2 millones de personas en la UE. En España, según el Informe de 2012 de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones, las primas en 2012 alcanzaron los millones de euros (el 45,9% del ramo de vida y el 54,1% del ramo no vida), el 5,49% del PIB español -muy similar a la economía gallega- con un coste per capita de euros. La Directiva de Crédito Hipotecario es la primera iniciativa legislativa de la Unión Europea sobre la materia y también sobre un producto de la banca minorista. En una primera fase, a partir de la primera directiva en banca que data de 1977, el objetivo del legislador fue que las entidades financieras pudieran hacer efectivas su libertad fundamental de libre establecimiento y prestación de servicios transfronterizos. En una segunda etapa, consistió en alcanzar el mercado interior mediante el desarrollo del Libro Blanco (que no incluía medidas en el ámbito hipotecario). El Plan de Acción de los Servicios Financieros (PASF, 1999) que acompañó la introducción del euro, con el doble empeño de crear un mercado único en los servicios financieros al por mayor y lograr unos servicios financieros más seguros y accesibles en el ámbito minorista, se limitó a anunciar la aprobación de una Recomendación sobre buenas prácticas de información en el ámbito del crédito hipotecario. La publicación del Libro Verde sobre el Crédito Hipotecario en 2005 marcó por primera vez un punto de inflexión al plantear que una intervención comunitaria podría contribuir a bajar el coste del crédito, ampliar la gama de productos auxiliares, disminuir el riesgo crediticio y fortalecer la protección de los consumidores en el ámbito de la Unión Europea. Sobre estas cuestiones insiste dos años después en la Comunicación que contiene los resultados de la investigación realizada en el ámbito de la banca minorista y en el Libro Verde sobre Servicios Financieros 2

3 Minoristas. Cuando la crisis se presenta la situación del crédito hipotecario al consumidor en la Unión Europea se caracteriza por una escasa actividad transfronteriza, una gran fragmentación de mercados y una creciente concentración en la oferta. Los cinco mayores prestamistas en cada Estado miembro tienen, como promedio europeo, una cuota de mercado nacional superior al 75%. En definitiva, un mercado interior enclenque. En el Libro Blanco sobre los mercados de crédito hipotecarios, divulgado a finales de 2007, la Comisión señala que una mayor integración de los mercados hipotecarios es esencial para la economía europea y para el buen funcionamiento del mercado interno. La nueva Directiva de Mediación de Seguros es, por el contrario, una reforma de la Directiva adoptada en diciembre de 2002 concebida en su día como un instrumento para lograr una armonización mínima basada en principios de alto nivel, cuya transposición en España se realizó por la Ley 26/2006 de 17 de julio de Mediación de Seguros y Reaseguros Privados. La necesidad de revisar la Directiva había sido ya reconocida por la Comisión en el chequeo de implementación que había realizado entre 2005 y 2008, -su transposición debía haberse realizado el 15 de enero de que constató que se había llevado a efecto de manera muy diferente en los distintos Estados miembros. Las bases jurídicas utilizadas en ambas Directivas son distintas. La Directiva de Crédito Hipotecario se fundamenta en el artículo 114 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea sobre aproximación de legislaciones que tengan por objeto el establecimiento y el funcionamiento del mercado interior; en consonancia, su Exposición de Motivos plantea que "debe considerarse en el contexto de los esfuerzos dirigidos a crear un mercado interior de crédito hipotecario con el transfondo de la crisis financiera". La Directiva de Mediación de Seguros lo hace, a su vez, en los artículos 53(1) y 62 del mismo Tratado relativos al derecho de establecimiento y a la libre prestación de servicios. Las raíces de estas iniciativas legislativas son anteriores a la crisis. Sin embargo la crisis las hace más necesarias al situarlas como parte ineludible de la corrección de los fallos detectados en el funcionamiento de los servicios financieros. Aunque el epicentro de la crisis financiera se sitúa en las hipotecas subprime de Estados Unidos, la UE sufre su impacto a través de su exposición a títulos derivados (irresponsablemente empaquetados, calificados y comercializados), del deterioro de las 3

4 condiciones financieras y económicas y del aumento de los desequilibrios resultantes de todo ello. Pero no se trata sólo de un contagio: el estallido de la burbuja inmobiliaria en algunos Estados miembros, las tensiones en otros a causa de los créditos en moneda extranjera y las repercusiones en las entidades financieras de diversos Estados miembros que financiaron estos episodios muestran debilidades en el funcionamiento de los mercados europeos. Además existen imprudencias y malas prácticas en los procesos de contratación; en un análisis ejemplar la Autoridad de Servicios Financiero (FSA) del Reino Unido lo reconoce en su "Revisión del Mercado hipotecario" ("Mortgage market review". 2010), asegurando que "las hipotecas sin verificación de ingresos (...) llegaron gradualmente a ser ampliamente utilizadas, la mitad de todas las solicitudes de hipotecas en 2007 y 2008 han sido tramitadas sin verificar los ingresos" y que "en el pico del mercado, casi el 33% de todas las hipotecas residenciales en el Reino Unido fueron comercializadas como hipotecas basadas sólo en el pago de intereses sin que tres cuartos de las mismas hubiesen especificado el modo de pago del principal". El sector hipotecario español es el espejo de la evolución de la crisis. Según la última publicación del INE, el número de hipotecas constituidas sobre viviendas en España el pasado mes de abril fue de , un 18,1% inferior a abril de 2012 aunque un 7,6% superior al mes anterior (en Galicia la mejora fue del 8,3% aunque fue la 10ª comunidad en porcentaje). El sector asegurador también sufre la crisis por la exposición directa de aseguradoras así como por el impacto resultante del deterioro económico, los bajos tipos de interés y la depreciación de activos. Todo ello incrementa las presiones sobre los márgenes de intermediación y las primas a consumidores y genera un una tendencia a reorientar las inversiones e incluso a asumir más riesgo para alcanzar mayores retornos. El Informe de 2012 de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones revela que en España, respecto al año anterior, el volumen total de primas devengadas se redujo un 5,47% de las que la mayor parte correspondió al ramo de vida (-10,54%, casi un punto porque una compañía domiciliada de nuestro país se domicilia con otra de un país miembro de la UE) experimentando el ramo no vida una disminución del 0,63% inferior que la caída del PIB que fue del -1,14%. En el ramo del automóvil (responsabilidad civil y otras garantías) se observa una caída de la prima (el -3,3% frente al -1,7% el año anterior; si bien si se descuenta la sucursalización de una entidad quedaría en un -1,4%). A pesar de ello el margen de los 4

5 resultados sobre primas (8,4%) se incrementa y la rentabilidad financiera (14,3%) presenta un ligero descenso por el incremento de los fondos propios del sector. Siempre han existido diferencias entre la distribución de activos entre los seguros de vida, con una vocación a largo plazo, y de no vida; en España la carera de activos en renta fija es superior en los seguros de vida (66%) que en los de no vida (52%) en los que tiene más peso la cartera de inmuebles, renta variable y fondos de inversión; es significativo que entre 2010 y finales de 2012 la inversión en renta fija privada del sector haya disminuido en casi 5 puntos (del 35,83% al 31,44%), mientras que la inversión en renta fija pública se haya incrementado en cerca de seis puntos (del 24,93% al 30,62%). En el ámbito internacional la crisis puso de relieve la importancia de asegurar la protección efectiva de los consumidores en todos los sectores financieros. En diciembre de 2010, el G 20 pidió a la OCDE, al Consejo de Estabilidad Financiera y a otras relevantes organizaciones que desarrollaran principios comunes para fortalecer la protección del consumidor en el campo de los servicios financieros. El proyecto de Principios de Alto Nivel del G 20 sobre protección financiera al consumidor subraya la necesidad de una consistente regulación y supervisión de todos los proveedores y agentes de servicios financieros que tratan directamente con los consumidores. En el momento actual ambas iniciativas legislativas, que deben adoptarse por codecisión del Parlamento Europeo y el Consejo siguiendo el procedimiento legislativo ordinario, están en fases bien diferentes. En la Directiva de Crédito Hipotecario el proceso legislativo está ya muy avanzado puesto que Parlamento y Consejo han establecido sus mandatos negociadores (en la Comisión de Asuntos Económicos y Monetarios se presentaron 819 enmiendas de las que yo como ponente presenté 210), se ha desarrollado el proceso negociador y bajo presidencia irlandesa se ha obtenido un acuerdo provisional, restando tan sólo por perfilar la cuestión relativa a la forma en que los Estados miembros deben implementar la Directiva por lo que nos encontramos ya en la recta final. En la Directiva de Mediación de Seguros nos encontramos todavía en fase de discusión de las diferentes enmiendas presentadas (en la Comisión de Asuntos Económicos y Monetarios se presentaron 665 de las que he presentado 34) y preparación de compromisos que continuará durante el mes de septiembre y a la que seguirá la votación a la que, generalmente, acompaña de la autorización para negociar con el Consejo, actualmente bajo presidencia lituana, e intentar un acuerdo en primera lectura. 5

6 Las iniciativas presentan algunas cuestiones que deben resolverse con una lógica común: el ámbito de la regulación, los requisitos profesionales, la información al consumidor, los paquetes de productos y las actividades de asesoramiento. Afectan a temas vitales para fortalecer la confianza en los mercados como el alcance de la reforma financiera, la profesionalidad de un sector centrado en el riesgo, la competencia leal y los conflictos de intereses. Respecto del ámbito de aplicación de la regulación, mi posición es que el perímetro de ambas legislaciones tuviera el carácter más amplio posible. Esta posición responde a una triple lógica: cumplir los compromisos internacionales de regular todos los mercados y productos, evitar la fragmentación legislativa resultante de excluir de las legislaciones materias que requerirían otras regulaciones diferentes y podrían desembocar en soluciones distintas en los 28 Estados miembros y conseguir un terreno de juego equilibrado. En la Directiva de Hipotecas se ha solucionado la cuestión reconociendo a los Estados miembros la posibilidad de reservas en créditos cuyo propósito no es adquirir la propiedad, destinar la propiedad a alquiler y ofrecer créditos a bajo interés por razones de interés general, entre otros casos, condicionado a que cumplan determinados aspectos de la Directiva, dispongan de un marco adecuado o protejan los derechos de los consumidores. En la negociación de las enmiendas sobre la Directiva de Mediación de Seguros se ha coincidido en incluir la mediación con consumidores profesionales, no ampliar el ámbito con la gestión de reclamaciones y ajustadores de pérdidas (como en la anterior Directiva) y mantener unas condiciones para la no aplicación de minimis muy similares a las propuestas de la Comisión. Los productos financieros no son una simple mercancía ( commodity ). La gestión y comercialización del riesgo es una actividad a desarrollar con un estándar profesional. La Directiva de Hipotecas ha reconocido la necesidad de asegurar que el personal que desempeña estas tareas reúna los niveles de conocimiento y competencia profesional adecuados por lo que encomienda a los Estados miembros el establecimiento de los requisitos de acuerdo con los parámetros establecidos en el Anexo III. En el debate de los compromisos en la Directiva de Mediación de Seguros, existen un consenso en lo que respecta a los requisitos de conocimiento y responsabilidad, en la necesidad de actualizar los conocimientos del personal (se contempla un parámetro de 200 horas en un período de 5 años) y se ha propuesto por el ponente elevar la cobertura de la responsabilidad a euros ( en la 6

7 actualidad, la propuesta de la Comisión lo situaba en ) por cada reclamación de negligencia profesional y a una responsabilidad agregada de euros ( en la actualidad y en la propuesta de la Comisión). Es esencial que el consumidor pueda adoptar decisiones meditadas, no compulsivas y con un conocimiento cabal de sus implicaciones. En la Directiva de Hipotecas hemos conseguido por primera vez en la legislación comunitaria introducir un capítulo sobre educación financiera, hemos fortalecido el proceso de información al consumidor (con el establecimiento de un estándar informativo europeo que se concreta en la entrega de una "ficha europea de información normalizada" muy rigurosa y con el reconocimiento de un período de reflexión de 7 días) así como con el establecimiento de pautas estrictas para los servicios de asesoramiento, a los que me referiré posteriormente. La propuesta de Directiva de Mediación no contemplaba nada al respecto, mis enmiendas pretendían que el intermediario ofrezca un documento de datos fundamentales y que la Comisión evalúe en el plazo de un año si procede una propuesta que tenga en cuenta criterios equiparables a los propuestos para los seguros que sean productos de inversión. En los debates sobre las enmiendas de compromiso el ponente Langen ha acogido esta sugerencia, como había hecho también la Comisión de Mercado Interior y Protección al Consumidor, y ha presentado una propuesta de hoja informativa sobre la que estamos discutiendo. La política de competencia es muy sensible a las condiciones de oferta de paquetes de productos porque pueden restringir la libertad de contratación y afectar a la transparencia sobre los precios de los productos. Existe, por ello, una diferencia según los productos se ofrezcan a la vez juntos y separados (a la carta o al menú, por así decirlo) o sólo juntos. En la Directiva de Hipotecas se acordó un nuevo artículo 8a en el que se autorizaba la segunda modalidad y se prohibía con carácter general la primera práctica (aunque con algunas excepciones como las cuentas de ahorro o pago y productos de inversión o pensiones que ofrezcan seguridad entre otras), además se reconocía que las entidades prestatarias podían requerir al consumidor a disponer de una póliza de seguro relevante a los efectos del contrato pero reconoce al consumidor la posibilidad de elegir su proveedor siempre que cumpla un nivel equivalente al propuesto. En la Directiva de Mediación de Seguros estos temas están siendo objeto de debate en la actualidad, hemos mantenido un cambio de impresiones y mantendremos reuniones en el futuro, mi propósito sería dar soluciones coherentes a problemas similares. 7

8 La provisión de asesoramiento ha sido objeto de un tratamiento especial en la Directiva Hipotecaria con el propósito de diferenciar las operaciones de marketing, que responden al interés comercial del acreedor, de los servicios de asesoramiento centrados en el interés del cliente. Según el artículo 17 el asesor debe proporcionar previamente información sobre sus servicios y actuar en el mejor interés del consumidor, obteniendo información sobre su situación financiera y personal, considerando una gama suficiente de productos y emitiendo una recomendación personal que debe hacer constar en un medio duradero. Los Estados Miembros pueden prohibir el uso del término asesor cuando el servicio se presta por entidades financieras, intermediarios vinculados o sus representantes y deben exigir determinadas condiciones para el uso de asesoramiento independiente (productos existentes en el mercado, no remuneración cuando no se considera una mayoría del mercado) y pueden llegar a prohibir en este caso la remuneración por los acreedores. Es evidente que en el proceso de debate de la Directiva de Mediación de Seguros se deben tener en cuenta estas pautas para evitar injustificadas inconsistencias regulatorias. La prevención de conflicto de interés exige un sistema de retribuciones adecuado y más transparente. Conocer el coste de la intermediación contribuye a la competencia leal y acrecienta la capacidad de elección. El artículo 5 del compromiso alcanzado en la Directiva de Crédito Hipotecario impone una serie de requisitos sobre la remuneración encaminados a evitar incentivos inapropiados para las personas involucradas en el proceso de evaluación de la solvencia y su artículo 10 prevé un régimen de información muy estricto sobre la naturaleza y cuantía de las retribuciones de los intermediarios llegando a establecer el derecho de los consumidores a requerir de los intermediarios no vinculados que reciben comisiones de varias entidades financieras información sobre las diferencias de nivel de las mismas. Por su parte, el artículo 17 de la propuesta de Directiva de Mediación de Seguros contempla un sistema de transparencia sobre la naturaleza de la remuneración (derecho o comisión) y sobre los objetivos y umbrales de las comisiones si bien durante un periodo de cinco años el intermediario no tendría que especificar su cuantía. Este es uno de los aspectos más delicados sobre los que las enmiendas parten de posiciones más divergentes por lo que la búsqueda de compromisos será compleja y, por ello, tengo gran interés en conocer sus opiniones. 8

9 En ambas Directivas se refuerzan los poderes de las autoridades competentes, tanto a nivel nacional como europeo. Mención especial requieren las referencias al nuevo sistema de autoridades de supervisión europea, concretado en la Autoridad Bancaria Europea (EBA por sus siglas en inglés) en el ámbito hipotecario y en la Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación (EIOPA) en el de intermediación de seguros. La EBA deberá mantener en su página web referencias o enlaces con los registros nacionales (Artículo 19 DCH) mientras que EIOPA deberá mantener en su página web un registro electrónico único (artículo 3 DMS). Las dos iniciativas abordan otros aspectos, también importantes en el marco de la reforma financiera en la que estamos inmersos, que por razones de tiempo no puedo abordar en detalle. Pero sí quisiera hacer una referencia al significado de la reforma hipotecaria europea en el marco de la crisis hipotecaria española. El objetivo de la reforma es prevenir una nueva crisis y diseñar un sistema más equilibrado y resistente para el futuro, esto no significa que se desentienda de los problemas actuales toda vez que ofrece pautas y establece orientaciones útiles para tratar los problemas planteados. La clave es responder a los problemas sociales sin dañar la estabilidad financiera ni poner en la picota el mercado hipotecario. Las finanzas son un canal de comunicación económica y de interdependencia social; sus fallos nos afectan a todos. En las condiciones adversas es cuando las partes de buena fe deben cooperar más estrechamente para cumplir sus compromisos. Es cuando deben acentuarse las pautas de equilibrio y de flexibilidad porque es un error considerar que puede alcanzarse la estabilidad financiera quebrando la estabilidad social. Por eso, lo mejor es anticiparse y prevenir los problemas y, cuando se plantean, saber que no se puede comenzar por la ejecución ni impedir la dación en pago cuando proceda, que en caso de ejecución hay que poner los mejores esfuerzos para conseguir el mejor precio y que, en una perspectiva más amplia, hay que tratar los problemas derivados del sobreendeudamiento y de la insolvencia personal. 9

10 La inclusión es un objetivo irrenunciable del sistema financiero, una muestra de su calidad y excelencia. Para promoverla hay que posibilitar el acceso al crédito, eliminar el error, la arbitrariedad y la discriminación en las decisiones crediticias y evitar la exigencia ilimitada y perpetua de responsabilidades. No se puede lograr poniendo en riesgo la solvencia de las instituciones o la estabilidad del sistema, introduciendo cargas excesivas sobre los demás participantes en el mismo (ahorradores, clientes, etc.) o rebajando los estándares profesionales. Necesita la diversidad crediticia y los beneficios sociales. Son debates en los que se debe profundizar. Tener una regulación ambiciosa no resuelve todos los problemas, sin embargo es un paso indispensable para conseguir un mercado sostenible en el camino de la reforma financiera. Confío en que el Parlamento Europeo y el Consejo estén a la altura de los desafíos a los que hacemos frente. Muchas gracias por su atención, espero sus comentarios. 10