Instrumentos fiscales verdes : Efectos económicos, práctica internacional y reformas recientes en los países de América Latina

Transcripción

1 Instrumentos fiscales verdes : Efectos económicos, práctica internacional y reformas recientes en los países de América Latina Juan Pablo Jiménez División de Desarrollo Económico CEPAL III Taller de la Plataforma Regional LEDS LAC Santiago, 9 de octubre de 2014

2 Contenido 1. Tributación ambiental: los impuestos relacionados con el medio ambiente (IRMA) 2. Diferentes tipos de impuestos 3. Impuestos a los vehículos automotores y a los combustibles: principales exponentes 4. Experiencias recientes en América Latina 5. Algunas dimensiones adicionales a evaluar 6. Conclusiones y desafíos

3 Impuestos Relacionados con el Medio Ambiente (IRMA) OECD (2010): todo pago obligatorio y sin contraprestación a las Administraciones Públicas aplicado sobre determinadas bases imponibles que se consideran de particular relevancia para el medio ambiente. 3

4 El argumento del doble dividendo Gravar productos contaminantes tiene dos beneficios (al menos teóricos): 1. Proveen (des)incentivos para modificar comportamiento y reducir producción 2. Recaudación de ingresos (decrecientes si exitoso) Remediar/compensar por daño ambiental Mejorar infraestructura pública Reducir o eliminar otros impuestos 4

5 Tipos de impuestos relacionados con el medio ambiente (IRMA o ERT) 5

6 Recaudación de los impuestos ambientales en OECD y AL (% del PIB, Año 2008) 5,0% Energía Vehículos automotores Otros 4,0% 3,0% 2,0% 1,0% 0,0% -1,0% -2,0% EEUU Canadá Japón España Francia Bélgica Alemania Reino Unido Noruega Austria Luxemburgo Italia Suecia Dinamarca Países Bajos Fuente: Gomez Sabaini y Morán, 2013 México Colombia Perú Guatemala Uruguay Chile Argentina Costa Rica Rep. Dominicana 6 Brasil

7 Impacto fiscal de los IRMA Impacto fiscal OECD: aprox. 2,5% del PIB y entre 3 y 10% de la recaudación total. Dinamarca, Países Bajos y Turquía (+ 4% PIB) EEUU y Canadá (1% PIB) Impacto fiscal AL: aprox. 1,0% del PIB y entre 1,5 y 17% de la recaudación total. Rep.Dom., C. Rica y Brasil (+ 2% PIB) Uruguay, Chile, Arg. (1% PIB) En ambos grupos de países, más del 90% de la recaudación a impuestos sobre vehículos automotores y, especialmente, sobre sus combustibles (gasolinas y diesel). 7

8 Impuestos sobre vehículos: principal exponente de los IRMA a) Impuestos sobre importación, venta y registración Momento de adquisición o de su primera puesta en servicio sobre vehículos nuevos o usados, de origen nacional o importado b) Impuestos sobre propiedad y tenencia Recurrentes con forma de impuesto anual, tasa única o calculado sobre la base de indicadores c) Impuestos relacionados con operación y uso Tributos al consumo -con tasas diferencialessobre los principales combustibles 8

9 Impuestos sobre vehículos automotores en América Latina a) Adquisición / Registración: DAI, IVA o ISV, Selectivos, Primera Placa, etc. Sumatoria determina una tasa efectiva para el comprador que puede diferir mucho entre países. b) Propiedad (Tenencia y Transferencia) Fuente estable de recursos para gobiernos subnacionales; potencial recaudatorio limitado c) Uso periódico (Combustibles) Significativos en recaudación y con mayores contrastes a nivel regional: países exportadores con impuestos bajos o subsidios (VE,EC,MX,BO) vs. países (AR,BR,PE,UR) con alícuotas de imposición al nivel de países desarrollados. 9

10 Tasas efectivas sobre la importación de vehículos automotores en Centroamérica (2010) Toyota Yaris 1,5L Gasolina Toyota Corolla GLI 1,8L Gasolina Nissan Frontier 4x4 3,2L Diesel M. Benz E-300 3,0L Gasolina Costa Rica 52,3% 52,3% 52,3% 52,3% El Salvador 46,3% 46,3% 19,7% 52,1% Guatemala (1) 34,4% 34,4% 17,6% n.d. Honduras 49,3% 49,3% 29,8% 62,7% Nicaragua 43,7% 43,7% 29,7% n.d. Panamá 26,3% 26,3% 23,1% n.d. Rep. Dominicana 56,2% 56,2% 56,2% 56,2% PROMEDIO 44,1% 44,1% 32,6% 55,8% Fuente: Gomez Sabaini y Morán (2013) sobre la base de GTPT-COSEFIN (2010). (1) Posterior a este cálculo, se reemplazó el DAI sobre vehículos automotores por el IPRIMA (impuesto interno con tasas equivalentes al arancel vigente en años anteriores), lo cual disminuiría levemente la tasa efectiva de imposición (pasaría a ser de 32,0% para ambos automotores de la marca Toyota y 17,0% para la Nissan Frontier). 10

11 Impuestos sobre la propiedad de vehículos automotores Estructura de los principales impuestos de los gobiernos subnacionales en América Latina (En % del PIB y % del total) (en % PIB) Propiedad Inmueble Actividad económica Automotores Renta personal Otros Total Argentina 0,4% 3,2% 0,2% 0,0% 0,6% 4,4% Bolivia 0,5% 0,0% 0,2% 0,0% 0,2% 0,9% Brasil 0,4% 7,9% 0,6% 0,5% 0,8% 10,1% Chile 0,6% 0,3% 0,2% 0,0% 0,0% 1,1% Colombia 0,5% 1,3% 0,0% 0,0% 0,7% 2,5% Costa Rica 0,2% 0,4% 0,0% 0,0% 0,0% 0,6% Ecuador 0,1% 0,1% 0,0% 0,0% 0,2% 0,4% México 0,2% 0,0% 0,0% 0,3% 0,2% 0,6% Perú (2006) 0,1% 0,0% 0,0% 0,0% 0,1% 0,2% (en % del total) Propiedad Inmueble Actividad económica Automotores Renta personal Otros Total Argentina 8,7% 72,2% 5,5% 0,0% 13,6% 100,0% Bolivia 59,8% 0,0% 19,9% 0,0% 20,3% 100,0% Brasil 3,8% 78,3% 5,5% 4,8% 7,6% 100,0% Chile 52,4% 30,2% 17,4% 0,0% 0,1% 100,0% Colombia 19,2% 52,5% 0,0% 0,0% 28,2% 100,0% Costa Rica 32,6% 66,5% 0,0% 0,0% 1,0% 100,0% Ecuador 32,9% 14,2% 3,4% 4,5% 45,1% 100,0% México 28,2% 0,0% 3,7% 41,0% 27,1% 100,0% Perú (2006) 59,9% 0,0% 4,4% 0,0% 35,7% 100,0% Fuente: Gomez Sabaini y Jiménez (2012)

12 Carga tributaria sobre precio final de combustibles Año 2011 (en dólares corrientes) DIESEL GASOLINA REGULAR GASOLINA PREMIUM 60,0% 50,0% 40,0% 30,0% 20,0% 10,0% 0,0% ARG BOL BRA CHI COL ECU MEX PAR PER URU VEN -10,0% Fuente: Gómez Sabaini y Morán (2013) sobre la base de datos de la Dirección de Recursos Naturales e Infraestructura de la CEPAL. 12

13 Recaudación tributaria proveniente de impuestos específicos sobre los combustibles (en % del PIB) Argentina 0,69 1,22 1,12 1,05 Bolivia (1) n.a. 2,24 1,97 0,52 Brasil (2) n.a. n.a. 1,66 1,52 Chile 0,96 1,31 1,11 0,93 Colombia 0,46 0,40 0,34 0,26 México (3) 0,86 1,10 0,16 0,00 Paraguay n.a. 1,28 1,50 1,33 Perú 1,24 1,14 1,00 0,54 Uruguay 1,33 1,60 1,16 0,74 Venezuela (2) 0,34 0,41 0,18 0,17 Fuente: Dirección de Recursos Naturales e Infraestructura de la CEPAL. (1) Último dato disponible corresponde al año (2) Último dato disponible corresponde al año (3) Por la forma de cálculo del IEPS-combustibles, se genera un impuesto negativo (subsidio) cuando el precio interno en México es inferior al precio internacional, no habiendo producido recaudación tributaria efectiva durante el período

14 Evidencias empíricas sobre los IRMA Efectividad para mejorar calidad ambiental Miller y Vela (2012), 41 países entre Países con IRMA altos en % del PIB registran mayores reducciones en niveles de contaminación y un aumento en el uso de recursos renovables. Cuán lejos están los impuestos a los combustibles de su nivel óptimo? Parry y Strand (2012) para Chile Navajas et al. (2012) para Arg, Bol y Uru Amplio margen para aumentar alícuotas (especialmente en el diesel), potencial fiscal y efectos distributivos no regresivos de las reformas. 14

15 5. Reformas tributarias verdes en AL: distintas estrategias ECUADOR (2011) Incentivos tributarios (IVA e imp. Selectivo) a vehículos híbridos o eléctricos (decrecientes en función de la cilindrada) Nuevo impuesto ambiental a la contaminación vehicular (IACV), en función de la cilindrada de los motores y la antigüedad de la unidad Aumento de impuestos sobre las botellas de plástico. 15

16 Distintas estrategias REP.DOMINICANA (2012): rediseño de impuesto sobre vehículos con sobretasa de 1-3% en función de las emisiones de CO2 por Km (al momento de registración). MÉXICO (2013): impuesto selectivo sobre combustibles fósiles según nivel potencial de emisiones de CO2 y otro sobre pesticidas en función del grado de toxicidad. CHILE (2014): la reciente reforma incorpora un gravamen a las emisiones de fuentes fijas contaminantes (calderas y turbinas) y un impuesto sobre los vehículos livianos diésel importados. 16

17 Distintas estrategias COSTA RICA ( ): promoción de vehículos híbridos mediante reducción de alícuota del ISC (exoneración para autos eléctricos) y líneas de crédito a tasa reducida para su compra. BRASIL ( ): opción por cambio tecnológico, estímulos para la fabricación e investigación tecnológica de vehículos híbridos, impulso a la producción de biocombustibles. 17

18 Criterios para evaluar un impuesto ambiental Eficiencia en la asignación de recursos Internalizar la externalidad y reducir la producción de contaminación Doble dividendo: cual es asignación y uso de los fondos recaudados? Pero hay otras dimensiones a observar: Equidad distributiva (quién paga el impuesto) Eficiencia y competitividad (efecto sobre los costos) Economía política Coordinación: entre niveles de gobierno Entre diferentes instrumentos fiscales (imposición dowstream-upstream) 18

19 Cuestiones distributivas Incidencia distributiva de la política fiscal sobre los combustibles en América Latina: Impuestos Regresividad acotada, posibilidad de aplicar medidas compensatorias, diferenciación de alícuotas según tipo de combustible en conflicto con objetivo ambiental. Subsidios costo fiscal, mala asignación de recursos, costos ambientales y distributivos (benefician más a los sectores más ricos). Casos de Bolivia, Ecuador, México y Venezuela. 19

20 Cuestiones de eficiencia Por último, al igual que la cuestión distributiva, la tributación ambiental puede afectar la competitividad de ciertos sectores productivos, razón por la cual es fundamental aumentar la cantidad de información sobre impacto ambiental en cada economía a fin de poder, en caso de ser necesario, focalizar con precisión la concesión de tratamientos impositivos diferenciales. 20

21 Impuestos sobre recursos naturales no renovables Costos variables de producción Gastos (irrecuperables) de capital Renta Impuestos del upstream (regalías e impuestos directos) Precio del crudo y del gas Márgenes y costos de producción y distribución Impuestos al consumo de bienes específicos e IVA Impuestos del downstream (impuestos al consumo de bienes específicos e impuestos directos) Precio de los derivados del crudo y el gas

22 Marco legal de explotación petrolera y protección medioambiental Argentina Bolivia (Estado Plurinacional de) Colombia Ecuador Perú Propiedad otorgada por la constitución Nivel de gobierno con responsabilidad principal de administración Reparto intergubername ntal de la renta (impuestos al upstream) Nivel de gobierno con principal responsabilidad por la protección del medio ambiente Participación popular Garantías para la población indígena: consulta previa A las provincias (artículo 124 de la constitución) provincias Impuesto a las ganancias e impuestos a las exportaciones para el gobierno federal, regalías y un canon por concesión a las provincias El gobierno federal dicta estándares nacionales; las provincias pueden introducir estándares más estrictos; En virtud de la Ley Nº los ciudadanos tienen el derecho de libre acceso a la información Todavía no están previstas en el marco legal Al pueblo (artículo 349 de la constitución) Gobierno central con rol crucial de YFPB Las regalías se reparten entre el gobierno central y los gobiernos locales y las comunidades, y la concentración favorece a los departamentos productores Gobierno central (Viceministerio de Medio Ambiente Biodiversidad y Cambios Climáticos) De conformidad con la constitución (artículo 343) la población tiene derecho a recibir información, participar y promover acciones legales El artículo 30 de la constitución establece el derecho de la población indígena a ser consultada Al Estado (artículo 332 de la constitución) Gobierno central Las regalías se reparten entre niveles de gobierno: (20% a los gobiernos locales productores y transportistas) Gobierno central Garantizada por la constitución (artículo 79) El artículo 330 de la constitución garantiza el derecho a la consulta previa Al Estado (artículo 408 de la constitución) Gobierno central Un dólar por cada barril de petróleo producido en la región amazónica se asigna al gobierno local Gobierno central El artículo 395 de la constitución reconoce la participación popular El artículo 57 de la constitución garantiza el derecho a la consulta previa A la Nación (artículo 66 de la constitución) Gobierno central a través de Perupetro 50% del impuesto a las ganancias por gas; 50% de las regalías para gas y 100% de las regalías para petróleo van a los departamentos productores y gobiernos locales Gobierno central Garantizada por la ley ambiental El artículo 72.2 de la constitución garantiza el derecho a la consulta previa

23 Cuestiones de economía política Barreras y factores condicionantes incluyen: Relación entre las autoridades ambientales y fiscales Marco jurídico-institucional adecuado Generación y disponibilidad de información para la gestión ambiental (costos y beneficios) Especificidad territorial/regional de los instrumentos Coherencia entre los incentivos macroeconómicos (o sectoriales) y los microeconómicos Entorno macroeconómico en la gestión ambiental (mayor aceptabilidad en contextos de estabilidad) Destinación específica de la recaudación ambiental y autofinanciamiento de la gestión ambiental Obstáculos políticos y sociales (grupos de presión) 23

24 Principales conclusiones y desafíos para los países de AL Mayor conciencia social acerca de los costos de la contaminación ambiental y de la necesidad de intervención pública para brindar soluciones. Contexto macroeconómico regional favorable para introducir reformas tributarias con objetivos complementarios a los recaudatorios. Seleccionar el enfoque: penalizar por contaminar (RD), incentivar prácticas menos contaminantes (CR,BR) o ambas en simultáneo (EC). 24

25 Principales conclusiones y desafíos para los países de AL (cont.) Tendencia internacional a la adaptación de impuestos tradicionales de acuerdo a criterios ambientales (eficiencia de consumo de motores, emisiones contaminantes, etc.) Enfatizar el doble dividendo Desalienta prácticas contaminantes y permite aumentar recaudación o eliminar impuestos distorsivos (sustitución) sobre empleo e inversión. Necesidad de coordinación entre instrumentos aplicados y actores involucrados armonización tributaria sobre vehículos automotores a nivel regional. 25

26 Principales conclusiones y desafíos para los países de AL (cont.) Avanzar en como relacionar la distribución de los RRNNRR con la asignación de distintas responsabilidades como estándares ambientales entre niveles de gobierno. Necesidad de análisis integrado de la imposición del sector extractivo (upstream + dowstream) Potencialidad de estos mecanismos como instrumentos para el desarrollo sostenible (o instrumentos verdes ). 26

27 Instrumentos fiscales verdes : Efectos económicos, práctica internacional y perspectivas para los países de América Latina Juan Pablo Jiménez División de Desarrollo Económico CEPAL III Taller de la Plataforma Regional LEDS LAC Santiago, 9 de octubre de 2014

28 Contaminación global, regional y local Impacto geográfico de los problemas ambientales influye sobre la posible solución Globales: GEI, CFC, biodiversidad (tala y pesca) Regionales: Lluvia ácida(so 2 ), ríos contaminados Locales: agricultura (fertilizantes), minería (agua y aire), deforestación (suelos), industrias varias, tratamiento de residuos (CEAMSE caso regional!), vehículos automotores (aire, ruidos, congestión) Necesidad de coordinación entre: Instituciones (marco formal) Niveles de gobierno (federalismo ambiental) Países diferentes (competencia tributaria) 28

29 Clasificación de países según precio de combustibles Año 2012/2013 Categoría (cent. U$S por litro) Diesel Gasolina Países US$ centavos Países US$ centavos Subsidios elevados Venezuela 1,1 Venezuela 2,3 (debajo precio petróleo crudo "Brent" Ecuador 29 = 54c.US$) Bolivia 54 Subsidios moderados a leves México 85 Ecuador 58 (supera precio petróleo crudo "Brent" Brasil 102 Bolivia 70 pero por debajo precio vigente en Panamá 102 México 86 EEUU = 105c.US$ diesel y 97c.US$ Guatemala 104 gasolina) Impuestos leves a moderados Honduras 115 Panamá 105 (supera precio vigente en EEUU pero El Salvador 117 Guatemala 114 por debajo de precio en Luxemburgo Colombia 118 Nicaragua 123 = 164c.US$) Nicaragua 119 Honduras 125 Chile 124 El Salvador 126 Paraguay 131 Colombia 128 Argentina 133 Brasil 139 Rep. Dominicana 135 Argentina 146 Costa Rica 136 Chile 156 Perú 141 Costa Rica 157 Rep. Dominicana 158 Perú 163 Impuestos elevados Uruguay 188 Paraguay 174 (supera precio vigente en Luxemburgo > 164c.US$) Uruguay 197 Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de GIZ (2013), International fuel prices

30 Principales problemas ambientales AGUA en América Latina y el Mundo Deterioro de ecosistemas costeros, sobrepesca, gestión de desechos, agua potable, minería, fertilizantes, etc. TIERRA Erosión de playas, deforestación y pérdida de biodiversidad, tratamiento de desechos sólidos, inundaciones, industrias extractivas, agricultura. AIRE Emisiones de CO2 (GEI), intensidad y frecuencia de huracanes y tormentas, contaminación vehicular, lluvia ácida, etc. 30

31 1. Economía y medio ambiente Problema inherente a la actividad humana, tan antiguo como el hombre, agravado luego de la Revolución Industrial. Racionalización del problema de la contaminación en términos económicos EXTERNALIDADES (tipo de falla de mercado) Pigou (1920): Una externalidad ocurre cuando las 31

32 La contaminación como externalidad Los efectos de las decisiones privadas de los agentes económicos no se manifiestan a través del sistema de precios y dan lugar a una falla de mercado Pueden ser negativas o positivas en ambas se abre una brecha e/costos privados y costos sociales ( precios sombra ) Q sub-óptimo Ejemplo EXT. NEGATIVA: El río compartido 32

33 Externalidades ambientales: análisis gráfico de pérdida de bienestar MD 33

34 Abanico de soluciones posibles Regulación directa ( comando y control ) Más simples; menos transparentes, poco flexibles Instrumentos económicos (incentivos) Públicos: Impuestos (pigouviano) Subsidios Privados: Derechos de propiedad y negociación (Coase) Mercado de permisos transferibles IMPORTANTE: Como son imperfectos, 34

35 2. Fundamentos de tributación ambiental: la solución impositiva MD 35

36 El impuesto pigouviano Ventajas: Establece alícuota óptima que permite conseguir el objetivo de política al menor costo social Mayor flexibilidad que la regulación directa Cumple con el principio el que contamina paga Promueve innovación tecnológica (ef. dinámica) Problemas: Implica conocer daño marginal (quién, cuánto y a quién perjudica) Naturaleza dinámica (cambios en la producción) Interacciones con otros impuestos (mayores distorsiones tasa sub-óptima) 36

37 El caso de la Ciudad de Buenos Aires Fuente: AGIP-CABA. 37

38 El caso de la Ciudad de Buenos Aires Fuente: AGIP-CABA. 38

39 El caso de la Ciudad de Buenos Aires Fuente: AGIP-CABA. 39

40 El caso de la Ciudad de Buenos Aires Fuente: AGIP-CABA. 40

41 Diagrama 2 Responsabilidad por hacer cumplir las normas Central Beneficios y costos para el gobierno responsable Local Beneficios y costos para el gobierno responsable Asignación de la renta Central Regulación medioambiental 1.A cc Beneficios y costos para el gobierno responsable Regulación medioambiental 2.A lc Beneficios y costos para el gobierno responsable Local Regulación medioambiental 3.A cl Regulación medioambiental 4.A ll

42 La experiencia internacional en materia de tributación ambiental La preocupación política y social acerca del medio ambiente se manifiesta con fuerza a partir de los 90 Reformas tributarias ambientales pioneras: Finlandia (1990), Suecia (1991), Noruega (1992), Dinamarca (1994), Holanda (1995) y Finlandia (1997), Italia (1999), Alemania (1999). Basadas en el argumento del doble dividendo 42

43 Reformas tributarias ambientales en los países de la OECD Enfoque compensado (traslación de impuestos): Recortes en imposición directa y atenuación de carga fiscal sobre el empleo (reducciones en las cotizaciones empresariales a la Seg. Social). Adaptación de gravámenes existentes de acuerdo a criterios ambientales (eficiencia de motores, tipo de combustible, emisiones, etc.) Introducción de nuevos impuestos ambientales puros sobre emisiones o sobre productos contaminantes (desechos, envases, etc.) Eliminación de subsidios para desincentivar acciones nocivas contra el medio ambiente. 43

44 Ecuador y el IACV: un caso pionero en AL 44

45 Resultados de su aplicación 45