Guatemala SEGUIMIENTO DEL USO INNOVADOR DEL IMPUESTO SOBRE BEBIDAS ALCOHÓLICAS PARA APOYAR LA PLANIFICACIÓN FAMILIAR.

Transcripción

1 Noviembre 2013 SEGUIMIENTO DEL USO INNOVADOR DEL IMPUESTO SOBRE BEBIDAS ALCOHÓLICAS PARA APOYAR LA PLANIFICACIÓN FAMILIAR Guatemala Esta publicación fue preparada por Herminia Reyes, Marisela de la Cruz y Marlyn Marín de Futures Group.

2 Forma sugerida de citar este trabajo: Reyes, Herminia, Marisela de la Cruz, y Marlyn Marin Un seguimiento del uso innovador del impuesto sobre bebidas alcohólicas para apoyar la planificación familiar: Guatemala. Washington, DC: Futures Group, Health Policy Project. El Proyecto de Políticas en Salud es un acuerdo cooperativo de cinco años financiado por la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional, conforme al Acuerdo No. AID-OAA-A , que dio inicio el 30 de septiembre de Lo implementa Futures Group, en colaboración con el CEDPA (parte de Plan International USA), Futures Institute, Partners in Population and Development, Africa Regional Office (PPD ARO), Population Reference Bureau (PRB), RTI International, y White Ribbon Alliance for Safe Motherhood (WRA).

3 Un seguimiento del uso innovador del impuesto sobre bebidas alcohólicas para apoyar la planificación familiar: Guatemala OCTUBRE DE 2013 Esta publicación fue elaborada por Herminia Reyes, Marisela de la Cruz y Marlyn Marin de Futures Group. La información que se incluye en este documento no es información oficial del Gobierno de los Estados Unidos y no es necesariamente representativa de los puntos de vista o posturas de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional.

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5 TABLA DE CONTENIDOS Agradecimientos... iv Abreviaturas... v Resumen... 1 Introducción... 3 Antecedentes... 4 Metodología... 6 Resultados... 7 Discusión... 9 Retos en la implementación de políticas Recomendaciones Bibliografía y recursos... 13

6 AGRADECIMIENTOS Las autoras agradecen a Mona Mehta Steffen, Nancy McGirr, Nancy Yinger y Tyler Bradford por sus valiosos aportes. También agradecen a Lori Merritt y a Aria Gray por su apoyo en la edición y el diseño, respectivamente.

7 ABREVIATURAS CNAA ENSMI Fondo Mundial HEPP MINFIN MSPAS OPS OSC PF Q SICOIN SR TGF TPA USAID Comisión Nacional de Aseguramiento de Anticonceptivos Encuesta Nacional de Salud Materno Infantil Fondo Mundial de Lucha contra el Sida, Tuberculosis y Malaria Proyecto de Políticas en Salud y Educación Ministerio de Finanzas Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social Organización Panamericana de la Salud Organización de la Sociedad Civil Planificación familiar Quetzales (moneda de curso legal en Guatemala) Sistema de Contabilidad Integrada Salud reproductiva Tasa global de fecundidad Tasa de prevalencia anticonceptiva Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional

8 RESUMEN Durante los últimos 10 años, el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MSPAS), la Comisión Nacional de Aseguramiento de Anticonceptivos (CNAA), las organizaciones de la sociedad civil (OSC) y otros interesados, han trabajado en Guatemala, con el fin de apoyar los cambios en las políticas para remediar las desigualdades que existen en el acceso a los servicios de planificación familiar. Como resultado de estas alianzas, el Congreso de la República aprobó una iniciativa fiscal innovadora que consistió en la promulgación de la Ley del Impuesto sobre la Distribución de Bebidas Alcohólicas Destiladas, Cervezas y Otras Bebidas Fermentadas (en adelante denominada la Ley del Impuesto sobre Bebidas Alcohólicas). En su artículo 25, la Ley establece que un mínimo del 15 por ciento de los fondos provenientes del impuesto sobre las bebidas alcohólicas se asignará al MSPAS para programas de salud sexual y reproductiva, planificación familiar y los servicios para la prevención y el tratamiento del alcoholismo. En el 2005, el Congreso de la República promulgó la Ley de Acceso Universal y Equitativo de Servicios de Planificación Familiar (Decreto ). Esta ley requería que el MSPAS estableciera un rubro en su presupuesto general para los ingresos provenientes del impuesto sobre las bebidas alcohólicas, con lo cual se facilitaba el monitoreo presupuestario. En el 2010 se promulgó la Ley para la Maternidad Saludable (2010), mediante la cual se enmendó la Ley del Impuesto sobre Bebidas Alcohólicas de 2004, Artículo 25, con el fin de estipular que un 15 por ciento de los ingresos del impuesto sobre bebidas alcohólicas deben asignarse a los programas de PF/SR. De este porcentaje, un 30% deberá utilizarse para la compra de anticonceptivos. Aunque no se implementó de lleno hasta el Este trabajo analizó los presupuestos gubernamentales del 2006 al 2012 para evaluar la implementación de la Ley del Impuesto sobre Bebidas Alcohólicas Artículo 25, incluyendo si los fondos se asignaron y utilizaron conforme a lo estipulado. Mediante el ejercicio para darle seguimiento a los presupuestos se investigaron tanto los montos transferidos del Ministerio de Finanzas (MINFIN) al MSPAS, así como la forma en que el MSPAS había asignado dichos fondos. Este ejercicio se diseñó a manera de responder tres preguntas: 1. Se trasladó la totalidad del 15 por ciento de los ingresos provenientes del impuesto sobre bebidas alcohólicas al MSPAS? 2. Asignó el MSPAS la totalidad del 15 por ciento de los ingresos provenientes de dicho impuesto a la PF/SR? 3. Utilizó el MSPAS los ingresos provenientes de impuesto sobre bebidas alcohólicas para aumentar su presupuesto para PF/SR En los años analizados, el Ministerio de Finanzas ha cumplido con el traslado de los fondos y el MSPAS los ha asignado al Programa de Salud Reproductiva. El seguimiento a los presupuestos evidenció que el MINFIN trasladó al MSPAS un promedio de 97 por ciento de los recursos asignados a SR/PF del impuesto a bebidas alcohólicas. 1

9 Entre el 2006 y el 2012 el MSPAS asignó los fondos provenientes del 15 por ciento al Programa de Salud Reproductiva. Entre 2006 y 2011, el Programa de Salud Reproductiva utilizó el 80 por ciento o más de los fondos provenientes del 15 por ciento, en acciones relacionadas con SR/PF. En el 2012, la utilización fue considerablemente baja, posiblemente por el cambio de autoridades y funcionarios del MSPAS. No fue posible analizar si los recursos del 15 por ciento sustituyeron o incrementaron los fondos regulares a SR/PF porque antes del 2006 no existía la línea presupuestaria y no es posible seguir el financiamiento asignado al Programa de Salud Reproductiva antes de este año. Queda claro que el Gobierno de Guatemala está realizando esfuerzos para apoyar los servicios de PF/SR; las contribuciones por otros ingresos se han incrementado de Q.0.63 millones (USD 79,848) en el 2008 a Q.49 millones (USD 6,145,530) en el Otra consecuencia positiva de la legislación, que favorece a la PF/SR, es una mayor transparencia en el presupuesto. Antes del 2006 no existía un rubro para la PF/SR en el presupuesto del MSPAS. Conforme al Artículo 25 de la Ley del impuesto sobre de bebidas alcohólicas del 2004, se requiere llevar un control de estos fondos y, por lo tanto, se agregó el rubro de PF/SR. Los hallazgos del estudio puntualizan la necesidad que exista un monitoreo constante del mandato sobre el 15 por ciento. Estos fondos son de fundamental importancia para los servicios de PF/SR. La CNAA y las OSC deben realizar un monitoreo detallado del presupuesto de los próximos años, con el fin de aumentar la transparencia en el uso de los ingresos provenientes del impuesto sobre bebidas alcohólicas, asignadas por el MINFIN al MSPAS. En el futuro, el monitoreo del presupuesto deberá verificar que el 30 por ciento de los ingresos provenientes de bebidas alcohólicas, se utilice para comprar insumos de PF/SR (tal como lo estipula la Ley para la Maternidad Saludable del 2010). Finalmente, es importante destacar que esta iniciativa fiscal innovadora es de beneficio para el país, en la medida que los recursos se asignen oportunamente, se utilicen de forma transparente y en concordancia con lo que establece el marco legal. Para ello es indispensable la participación y vigilancia de la sociedad civil a través de instancias como el Observatorio en Salud Reproductiva OSAR- que han desarrollado alianzas con entidades como el Congreso de la República que generan procesos de fiscalización para el cumplimiento del marco legal. Esta publicación se realiza en coordinación con el OSAR con el propósito que la información generada por el estudio sea utilizada en los procesos de diálogo político y como un reconocimiento a la labor realizada durante la última década, para fortalecer e implementar el marco legal favorable a la salud reproductiva y la planificación familiar en Guatemala. 2

10 INTRODUCCIÓN Durante los últimos 10 años por medio de programas consecutivos de salud y educación en Guatemala el más reciente de ellos el Proyecto de Políticas en Salud y Educación (HEPP por sus siglas en inglés)- Futures Group ha venido trabajando muy de cerca con el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MSPAS), la Comisión Nacional de Aseguramiento de Anticonceptivos (CNAA), las organizaciones de la sociedad civil (OSC) y otros interesados, con el fin de apoyar los cambios en las políticas para remediar las desigualdades que existen en el acceso a los servicios de salud. Las actividades también se diseñaron para contribuir a una mejor gobernanza nacional y local estableciendo enlaces entre el gobierno y la sociedad civil, con el fin de fortalecer la transparencia y la rendición de cuentas. Un resultado claro de estas alianzas fue la promulgación en 2004 de la Ley del Impuesto sobre la Distribución de Bebidas Alcohólicas Destiladas, Cervezas y Otras Bebidas Fermentadas, orientada a incrementar el financiamiento para la planificación familiar y la salud reproductiva (PF/SR). En este breve informe se resumen los hallazgos del ejercicio que se llevó a cabo para darle seguimiento al cumplimiento de dicha ley, entre los años , con el fin de evaluar su implementación. 3

11 ANTECEDENTES A principios de la década de los 2000, luego de un largo historial de políticas restrictivas sobre Planificación Familiar/Salud Reproductiva (PF/SR), el gobierno de Guatemala empezó a reconocer la relación que existe entre la salud, especialmente la salud reproductiva y el desarrollo. En la Figura 1 se destaca la evolución de las políticas relacionadas con la PF/SR en Guatemala. A pesar de que estas leyes establecieron la base para las actividades subsiguientes del gobierno y las OSC, la implementación tardó varios años en llevarse a cabo. Figura 1. Legislación relacionada con la planificación familiar en Guatemala desde 2001 Ley de Desarrollo Social Ley del 15% del impuesto a bebidas alcohólicas Artículo 25 Descentralización Política de Desarrollo Social Ley de Acceso Universal y Equitativo a la Planificación Familiar Decreto Programa de Salud Reproductiva Línea presupuestaria establecida Ley de Maternidad Saludable Ley de Maternidad Saludable implementada Como primer paso, el gobierno reconoció la necesidad de entablar un diálogo político para tratar más abiertamente los aspectos del desarrollo. La Ley de Desarrollo Social (2001) y la Ley General de Descentralización (2002) establecieron un marco legal para la abogacía y el diálogo político. Además, como respuesta a las solicitudes del MSPAS y la abogacía de las OCS, el Congreso de la República de Guatemala incrementó el presupuesto de salud del sector público de Q.1,726 millones a Q.1,752 millones, es decir, un incremento de Q.26 millones (USD4 millones). La programación de PF/SR en Guatemala también se benefició con las contribuciones de donantes bilaterales, organismos multilaterales y OSC. Por ejemplo, la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) se dedicó a desarrollar la capacidad del gobierno y de las OSC para implementar las políticas que abordan las desigualdades en el acceso a los servicios de salud y para garantizar un financiamiento efectivo en salud. Canadá y los Países Bajos, entre otros, también contribuyeron al fortalecimiento del programa de PF/SR. 4

12 En el 2004, el Congreso también formalizó su compromiso con la PF/SR incluyendo una iniciativa fiscal innovadora que consistió en la promulgación de la Ley del Impuesto sobre la Distribución de Bebidas Alcohólicas Destiladas, Cervezas y Otras Bebidas Fermentadas (en adelante denominada la Ley del Impuesto sobre Bebidas Alcohólicas). En su artículo 25, la Ley establece que un mínimo del 15 por ciento de los fondos provenientes del impuesto sobre las bebidas alcohólicas se asignará al MSPAS para programas de salud sexual y reproductiva, planificación familiar y los servicios para la prevención y el tratamiento del alcoholismo, así como a los servicios para tratarlo. Mediante otra legislación se trató de ampliar el acceso a los servicios de PF/SR, especialmente para aquellos grupos que tradicionalmente han tenido poco acceso a ellos, como las poblaciones pobres e indígenas o del área rural. En el 2005, el Congreso de la República promulgó la Ley de Acceso Universal y Equitativo de Servicios de Planificación Familiar (Decreto ). Esta ley contiene tres principales estipulaciones relacionadas con la PF/SR. Primero, procuraba fomentar el acceso equitativo, universal y asequible a servicios e información en PF/SR de alta calidad, centrándose en la necesidad insatisfecha entre las personas con un acceso limitado. Segundo, la ley requería que el MSPAS estableciera un rubro en su presupuesto general, para los ingresos provenientes del impuesto sobre las bebidas alcohólicas, con lo cual se facilitaba el monitoreo presupuestario. Por último, la ley establecía la creación de la CNAA, aunque ésta no se estableció del todo hasta el La comisión incorpora a nueve organizaciones, incluyendo el MSPAS, el Ministerio de Finanzas Públicas (MINFIN), el Ministerio de Educación (MINEDUC), el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (IGSS), la Secretaría Presidencial de la Mujer (SEPREM), la Defensoría de la Mujer Indígena (DEMI), la Asociación Guatemalteca de Mujeres Médicas (AGMM), la Instancia por la Salud y el Desarrollo de las Mujeres (ISDM), y la Asociación Pro Bienestar de la Familia (APROFAM). La CNAA funciona como un comité/mesa de análisis y coordinación en temas relacionados con la PF/SR, por medio de tres funciones principales: 1. Asegurar la disponibilidad de fondos especialmente en el sector público para la compra de anticonceptivos, por medio de deliberaciones y abogacía con varios interesados involucrados en la asignación de recursos financieros y la identificación de varias fuentes de financiamiento. 2. Formular estrategias y mecanismos para garantizar que los métodos de PF se adquieran por medios competitivos en los mercados internacionales. 3. Garantizar que las instituciones que realizan las adquisiciones de PF/SR identifiquen y compartan las políticas y estrategias relacionadas con la logística de los productos. Más recientemente, el Congreso de la República promulgó la Ley para la Maternidad Saludable (2010), una ley general de salud pública que se centra en la prestación de servicios maternos y neonatales de alta calidad para todos los guatemaltecos (OPS, 2011). Además, mediante esta ley se enmendó la Ley del Impuesto sobre Bebidas Alcohólicas de 2004, Artículo 25, con el fin de estipular que un 15 por ciento de los ingresos del impuesto sobre bebidas alcohólicas deben asignarse a los programas de PF/SR. De este porcentaje, un 30 por ciento deberá utilizarse para la compra de anticonceptivos. Esta enmienda estableció un grado mayor de rendición de cuentas, ya que el MSPAS no puede gastar toda la asignación proveniente del impuesto sobre bebidas alcohólicas en su programación general. Aunque no se implementó de lleno hasta el 2012, esta ley establece un marco para la compra de anticonceptivos en el futuro. La firme abogacía realizada por grupos multisectoriales como la CNAA y las OSC también ha sido un componente fundamental del proceso de políticas de PF/SR en Guatemala, ya que ha mantenido una presión constante sobre el gobierno para que aborde el tema de la PF/SR. 5

13 Las organizaciones como el Observatorio en Salud Reproductiva (OSAR), la Red de Mujeres por la Construcción de la Paz (REMUPAZ) y la Alianza Nacional de Organizaciones de Mujeres Indígenas por la Salud Reproductiva, Nutrición y Educación (ALIANMISAR) han cabildeado ante los ministerios y el Congreso, con el fin de implementar y hacer cumplir las leyes que incrementan el acceso de la mujer a los servicios de PF/SR. Las tendencias positivas en el financiamiento y los cambios en las políticas contribuyeron a un aumento notable en la tasa de prevalencia anticonceptiva (TPA) y una disminución en la tasa global de fecundidad (TGF). A nivel nacional, la TPA aumentó de un 43 por ciento en el 2002 a un 54 por ciento en el 2009, y el TGF disminuyó de 4.4 niños por mujer en el 2002, a 3.6 niños por mujer en (ENSMI, 2002; ENSMI, ). Sin embargo, todavía persiste una desigualdad considerable en el uso de los servicios de PF/SR entre las diferentes regiones de Guatemala y entre los distintos grupos étnicos. Conforme lo señalan los datos más recientes ( ), hay más probabilidades que las mujeres urbanas, casadas, en edad reproductiva, hayan usado por lo menos un método anticonceptivo en su vida (87%) que sus contrapartes en el área rural (66%). Las mujeres indígenas unidas utilizan menos métodos anticonceptivos (40%) que las mujeres no indígenas (62%), (ENSMI, ). La necesidad insatisfecha de planificación familiar entre mujeres unidas es de 20.8 por ciento y la tasa de prevalencia de anticonceptivos modernos es de un 44 por ciento, ubicándose como la segunda más baja en Latinoamérica y el Caribe. Estas brechas indican la necesidad constante de garantizar que se asigne y se utilice el financiamiento actual conforme lo establecen las leyes, y de buscar formas para invertir más recursos en el programa de PF/SR del país. METODOLOGÍA Se analizaron los presupuestos gubernamentales para evaluar la implementación de la Ley del Impuesto sobre Bebidas Alcohólicas, Artículo 25, incluyendo si los fondos se asignaron y utilizaron conforme a lo estipulado. Mediante el ejercicio para darle seguimiento a los presupuestos se investigaron tanto los montos transferidos del MINFIN al MSPAS así como la forma en que el MSPAS había asignado dichos fondos. Aun cuando el Gobierno de Guatemala ha asumido un firme compromiso de financiar el programa de PF/SR, hasta la fecha no se ha estudiado sistemáticamente la implementación de la Ley del Impuesto sobre Bebidas Alcohólicas del Este ejercicio se diseñó a manera de responder tres preguntas: 1. Se trasladó la totalidad del 15 por ciento de los ingresos provenientes del impuesto sobre bebidas alcohólicas al MSPAS? 2. Asignó el MSPAS la totalidad del 15 por ciento de los ingresos provenientes de dicho impuesto a la PF/SR? 3. Utilizó el MSPAS los ingresos provenientes de impuesto sobre bebidas alcohólicas para aumentar su presupuesto para PF/SR? El personal de HEPP Guatemala utilizó los informes presupuestarios publicados por el MINFIN para analizar los ingresos del impuesto sobre bebidas alcohólicas durante el período Además, con el apoyo fundamental del personal de MSPAS y MINFIN, se recopilaron y revisaron los procedimientos y otros documentos del MINFIN, MSPAS y CNAA. 6

14 RESULTADOS En este análisis, primero se consideró si la totalidad del 15 por ciento de los ingresos por el impuesto sobre bebidas alcohólicas se había transferido al MSPAS. En la tabla 1 se muestra que, debido a un incremento en la captación general de los ingresos fiscales por el impuesto sobre bebidas alcohólicas, las transferencias al ministerio se incrementaron en el período La asignación al MSPAS aumentó de Q.32.5 millones (USD4.1 millones) a Q.41.5 millones (USD5.2 millones), es decir, Q.9 millones adicionales (USD1.1 millones). Año Tabla 1. Ingresos fiscales por el impuesto sobre bebidas alcohólicas Recibidos y calculados por el MINFIN (Millones de Q) Monto real recibido al final del año por el impuesto sobre bebidas alcohólicas (Millones de Q) 15% de los montos reales recibidos por el impuesto sobre bebidas alcohólicas (Millones de Q) Monto estimado por el MINFIN como el 15% del impuesto (Millones de Q) % del ingreso fiscal total calculado anualmente en el presupuesto del MSPAS Fuente: Sistema Integrado de Administración Financiera (SICOIN) consultado el 18 de febrero de 2013, El segundo paso del análisis consistió en dar seguimiento a la medida en que se aplican los fondos provenientes del impuesto sobre bebidas alcohólicas a los programas de PF/SR. La Tabla 2 muestra que casi todos los ingresos recibidos por este impuesto los transfirió el MINFIN al MSPAS (un promedio del 97 por ciento a través de todos los años, sin incluir el 2008 por ser una excepción). A pesar de que, en general, la tasa de transferencia de fondos fue relativamente alta, se dieron fluctuaciones de un año a otro en el porcentaje de los ingresos fiscales recibidos y transferidos, y éstos resultaron especialmente bajos en el Los montos presupuestados por el MINFIN generalmente corresponden a los ingresos fiscales del año anterior y, por lo tanto, están por debajo del 15 por ciento que realmente se recibió, además que los montos asignados también dependen del límite presupuestario establecido para el MSPAS por parte del Congreso. En promedio, el MSPAS utilizó aproximadamente un 90 por ciento de los fondos provenientes del impuesto sobre bebidas alcohólicas proporcionados por el MINFIN en sus programas de PF/SR, sin contar el año 2012, que se considera la excepción. 1 Los recursos financieros asignados pero no programados por el MSPAS, se transfieren a un fondo común gubernamental y si no ha vencido el año fiscal, se pueden utilizar para pagar la deuda del gobierno o se transfieren a otro ministerio. Si ya finalizó el año fiscal, se incorpora al presupuesto correspondiente al siguiente año fiscal. 1 Como resultado del cambio en la administración del MSPAS, a causa de las elecciones del 2011, se interrumpieron las asignaciones financieras para el programa de PF/SR. 7

15 Año Monto que el MINFIN calculó como el 15% del impuesto (Millones de Q) Tabla 2: Asignación de fondos y utilización en PF/SR 15% del impuesto asignado al MSPAS (Millones de Q) Transferido del MINFIN al MSPAS (%) Monto del 15% del impuesto utilizado en PF/SR (Millones de Q) MSPAS, fondos usados en programas de PF/SR (%) % % % % % % % % % % % % % % Fuente: Sistema Integrado de Administración Financiera (SICOIN) consultado el 18 de febrero de La última parte del análisis se centró en determinar si los ingresos provenientes del impuesto sobre bebidas alcohólicas han constituido un financiamiento adicional para los programas de PF/SR, o si el MSPAS utilizó estos ingresos para sustituir otras fuentes de financiamiento. En la tabla 3 aparecen las categorías principales correspondientes al financiamiento estimado que el MSPAS destina a los programas de PF/SR, incluyendo los ingresos actuales provenientes del impuesto sobre bebidas alcohólicas, préstamos externos y subvenciones externas. A pesar de que los ingresos provenientes del impuesto sobre bebidas alcohólicas constituyen un componente importante del presupuesto que el MSPAS destina a la PF/SR, Guatemala sigue recibiendo recursos externos para los servicios de PF/SR. Entre los ingresos actuales se incorporan todos los flujos de ingresos, incluyendo impuestos y transferencias, impuestos de importación y las ganancias por la venta de mercaderías. Los préstamos externos incluyen los fondos otorgados por gobiernos y organismos extranjeros e instituciones regionales e internacionales tanto a corto como a largo plazo. Entre las subvenciones externas se incluyen los fondos provenientes de las donaciones monetarias o en especie realizadas por países u organizaciones internacionales, así como de los saldos en efectivo (MINFIN, Oficina de Presupuesto, 2008). Por ejemplo, en el 2008 el MSPAS recibió un préstamo del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento del Banco Mundial para mejorar la atención en salud, incluyendo la PF/SR. Las subvenciones externas que se muestran en la Tabla 3, se recibieron del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y de la República de Corea (entre otros) en 2008 y 2012 para la PF/SR. Los hallazgos muestran que las otras fuentes de ingresos para la PF/SR continuaron después de que se implementó el impuesto sobre bebidas alcohólicas, y que los préstamos externos son los que constituyen la mayor parte del presupuesto para la PF/SR. La legislación logró que se pudiera llevar un control del impuesto sobre bebidas alcohólicas en 2006, pero las demás fuentes de ingresos (ingresos actuales y subvenciones y préstamos externos) no se pudieron seguir de cerca hasta el Dada la escasez de datos, HEPP Guatemala no logró establecer si los ingresos provenientes del impuesto sobre bebidas alcohólicas sustituyeron a los otros fondos o si se agregaron al presupuesto. 8

16 Año Tabla 3: Financiamiento estimado para la PF/SR dentro del MSPAS Ingresos actuales (Millones de Q) 15% del impuesto sobre bebidas alcohólicas (Millones de Q) Préstamos externos (Millones de Q) Subvenciones externas (Millones de Q) 2006 N/A N/A N/A 2007 N/A N/A N/A N/A No se asignaron fondos para la PF/SR en estos rubros presupuestarios. Fuente: Sistema Integrado de Administración Financiera (SICOIN) del MINFIN consultado el 18 de febrero de 2013, DISCUSIÓN El ejercicio para dar seguimiento al presupuesto señala que el MINFIN ha asignado el 15 por ciento de los ingresos por el impuesto sobre bebidas alcohólicas al MSPAS como está estipulado (un promedio del 97 por ciento) y que el MSPAS ha asignado la mayor parte de los ingresos a la PF/SR (90 por ciento), tal y como lo dicta la ley. Además, los datos indican que el impuesto sobre bebidas alcohólicas sigue siendo una fuente factible de financiamiento para la PF/SR. Los datos del MINFIN señalan que las transferencias de ingresos provenientes del impuesto sobre bebidas alcohólicas se incrementaron de Q millones en el 2006 (USD26,828,600) a Q millones en 2012 (USD36,609,300). A pesar de este aumento en los ingresos generados por el impuesto sobre bebidas alcohólicas, el monto que utilizó el MSPAS para PF/SR fue, en promedio, de Q.27.8 millones en 2012 (USD3,492,300) si se incluyen en los análisis los años 2008 y 2012 que son excepciones. Guatemala cuenta con una programación presupuestaria compleja, lo cual complica el seguimiento y la implementación del impuesto del 15 por ciento. Las solicitudes relativas al presupuesto del año subsiguiente deben hacerse al MINFIN entre el 15 de julio y el 2 de septiembre de cada año. Sin embargo, el cálculo de los ingresos por el impuesto sobre bebidas alcohólicas no se hacen hasta diciembre y dado que en ese mes finaliza el período fiscal establecido, el MSPAS usa los montos que recibieron por dicho impuesto ese año, para su solicitud de fondos correspondiente al año siguiente a pesar de que hay evidencia de que los ingresos han aumentado. Además, el Congreso evalúa las solicitudes para el presupuesto y las ajusta basándose en las necesidades de cada ministerio o proyecto. El MINFIN también puede recortar las solicitudes originales para el presupuesto, basándose en los ingresos fiscales que se proyectan. 9

17 Otros requisitos complejos que atañen al presupuesto afectan la asignación de recursos y las fugas que se dan entre el MINFIN y el MSPAS y, por lo tanto, también afectan los fondos disponibles para la programación de PF/SR: 2 El MSPAS debe elaborar un plan anual general al principio de cada año fiscal. Luego, el MSPAS debe elaborar un plan más específico cada cuatro meses para poder recibir los fondos asignados. Los fondos comprometidos para cada período de cuatro meses y los rendimientos y pagos mensuales, se aprueban mediante resoluciones emitidas por un comité en el MINFIN, el cual toma en cuenta la programación de la Tesorería Nacional. Los fondos aprobados se incorporan al Sistema Integrado de Administración Financiera (SICOIN) del MINFIN. El MSPAS no puede exceder los fondos que se aprueban para cada período de cuatro meses. Los fondos correspondientes a los pagos y los rendimientos que no se hayan utilizado cada mes, vencerán. Los datos de seguimiento al presupuesto, señalan que las otras fuentes de ingresos han contribuido al programa de PF/SR; sin embargo, el estudio no logró determinar si los ingresos provenientes del impuesto sobre bebidas alcohólicas aumentan el presupuesto o si sustituyen a otras fuentes de financiamiento. Queda claro que el Gobierno está realizando esfuerzos para apoyar los servicios de PF/SR; las contribuciones por otros ingresos se han incrementado de Q.0.63 millones en 2008 (USD79,848) a Q.49 millones en 2012 (USD6,145,530). Sin embargo, en general, el presupuesto del MSPAS un 1.6 por ciento del Producto Interno Bruto sigue siendo insuficiente para brindar cobertura universal de servicios de PF/SR de alta calidad (USAID, 2013). Otra consecuencia positiva de la legislación, que favorece a la PF/SR, es una mayor transparencia en el presupuesto. Antes del 2006, no existía un rubro para la PF/SR en el presupuesto del MSPAS. Conforme al Artículo 25 de la Ley del impuesto sobre la distribución de bebidas alcohólicas, destiladas, cervezas y otras bebidas fermentadas, promulgada en el 2004, se requiere llevar un control de estos fondos y, por lo tanto, se agregó el rubro de PF/SR. Las leyes que se promulgaron en forma subsiguiente exigen una mayor especificidad en el presupuesto, con el fin de llevar el control de otras fuentes de ingresos y gastos todas ellas acciones que aumentaron la transparencia. Por ejemplo, en el 2010 la Ley para la Maternidad Saludable agregó un rubro para darle seguimiento a la estipulación que el 30 por ciento de los ingresos provenientes del 15 por ciento del impuesto sobre bebidas alcohólicas deben utilizarse para la adquisición de productos de PF. Más allá de agregar los rubros, hay otros esfuerzos que han mejorado la transparencia. Por ejemplo, el MINFIN cuenta con un sitio web para documentos del presupuesto (la mayor parte está en español, pero se agregaron unos documentos en inglés, en enero de 2012). El acceso a la información pública sobre operaciones gubernamentales se inició en 1998 con el lanzamiento del SICOIN y se amplió en el 2008 con la promulgación de la Ley de Acceso a la Información Pública. La organización International Budget Partnership, que sigue de cerca la transparencia de los presupuestos alrededor del mundo, hace notar que la puntuación de Guatemala se ha incrementado de 46 en el 2006 (en una escala de 1 a 100, en la cual 100 es lo más transparente) a 51 en el ( 3 2 La información que se da a continuación la proporcionó la Oficina de Presupuestos del MINFIN. 3 Mediante el Índice de Transparencia Presupuestaria se evalúa la disponibilidad de ocho documentos presupuestarios claves, así como lo exhaustivo de los datos que éstos contienen. También analiza hasta dónde las legislaturas y las instituciones de auditoría de más alto nivel efectúan una supervisión efectiva, así como las oportunidades que están a disposición del público para participar en los procesos de toma de decisiones a nivel nacional. 10

18 RETOS EN LA IMPLEMENTACIÓN DE POLÍTICAS A pesar de que la iniciativa del 15 por ciento del impuesto ha logrado financiamiento específico para SR ley de bebidas decreto , es un avance importante, todavía persisten retos en la implementación. La diferencia que existe entre la fecha límite para las solicitudes presupuestarias presentadas al MINFIN y la rendición de informes sobre los ingresos recibidos por concepto del impuesto sobre bebidas alcohólicas realizada por el MINFIN, ha ocasionado que el MSPAS utilice, para ello, cálculos que se basan en lo que se recibió el año anterior por ese concepto. Otros retos que enfrenta el Ministerio en sus operaciones y sus finanzas se relacionan con los recursos humanos y con la rotación de personal. Los donantes que trabajan en Guatemala han manifestado su preocupación al respecto (Fondo Mundial, 2013; G-EEUU, 2010). En una evaluación que llevó a cabo el Fondo Mundial de Lucha contra el Sida, Tuberculosis y Malaria (Fondo Mundial) en el 2013, se pudo establecer que durante los últimos tres años, el MSPAS ha experimentado una rotación considerable de personal en las áreas claves, debido al cambio de gobierno y al cambio de los ministros de salud. En el informe del Fondo Mundial se señalaba el impacto negativo que esta rotación ha tenido en la implementación de las subvenciones, debido a la falta de continuidad en el proceso de adquisiciones. De hecho, la baja ejecución (38 por ciento) de los ingresos provenientes del impuesto sobre bebidas alcohólicas para la PF/SR en el 2012, puede deberse a la rotación de ministros. 4 La CNAA debe continuar ejerciendo abogacía, cada año, para que se hagan reformas al presupuesto de MSPAS. RECOMENDACIONES Los hallazgos del estudio puntualizan la necesidad de que exista un monitoreo constante del mandato sobre el 15 por ciento. Estos fondos son de fundamental importancia para el programa de PF/SR. La CNAA y las OSC deben apoyar un control detallado del presupuesto en el 2014 y el 2015, con el fin de investigar el uso que se les está dando a los ingresos provenientes del impuesto sobre bebidas alcohólicas asignadas por el MINFIN al MSPAS, pero que este no recibe o no utiliza para su programación en PF/SR. Ello concuerda con el mandato de la CNAA de controlar y abogar por servicios de PF/SR y trabajar de cerca con las OSC para subrayar los retos que existen, para mejorar la situación de la PF/SR en el país. El control del presupuesto que se realice en el futuro también deberá revisar si el 30 por ciento de los ingresos provenientes de bebidas alcohólicas se está utilizando para comprar productos de PF/SR, tal como lo estipula la Ley para la Maternidad Saludable del El MSPAS y la CNAA también podrían desarrollar un modelo para efectuar proyecciones de los ingresos provenientes del impuesto que se recibirán en el futuro, basándose en la tendencia general en el aumento de los impuestos sobre bebidas alcohólicas, en vez de apoyarse únicamente en los que se recibió el año anterior. En los análisis que se lleven a cabo en el futuro también se podrán evaluar los datos relativos a la PF/SR, como la TPA, a nivel municipal, con el fin de determinar si los servicios de PF/SR están llegando a la población marginada, indígena y rural, como lo manda la ley. A la fecha, dichos datos no se han desagregado por municipalidad, por lo que la CNAA podría requerir asistencia técnica para medir el alcance de la programación de PF/SR en todo el país y entre los distintos grupos étnicos. El reto que representa la rotación de personal y de gobiernos es difícil de abordar; sin embargo, la CNAA y las OSC también podrían trabajar conjuntamente con el fin de evaluar su impacto sobre el presupuesto que el MSPAS destina a la PF/SR y abogar para que se implanten sistemas que apoyen el equilibrio presupuestario durante esos períodos. 4 De acuerdo a las pláticas que HEPP sostuvo con representantes de la sociedad civil y de la CNAA. 11

19 Otra meta importante es garantizar que se promulgarán leyes que eliminen las barreras a las compras costo-efectivas de productos anticonceptivos en fuentes regionales y/o internacionales. Si el MSPAS puede adquirir anticonceptivos a los precios más bajos que ofrecen estas fuentes, los ingresos provenientes del impuesto que este recibe, serán suficientes para cubrir completamente los costos de los productos que se necesitan para la planificación familiar. 12

20 BIBLIOGRAFÍA Y RECURSOS Comisión Nacional de Aseguramiento de Anticonceptivos Resultados y Prioridades Presentación de Resultados. Ciudad de Guatemala: Comisión Nacional de Aseguramiento de Anticonceptivos. Congreso de la República, Guatemala Decreto Ley de Desarrollo Social. Ciudad de Guatemala: Congreso de la República. Congreso de la República, Guatemala Decreto Ley del impuesto sobre la distribución de bebidas alcohólicas, destiladas, cervezas y otras bebidas fermentadas. Ciudad de Guatemala: Congreso de la República. Congreso de la República, Guatemala Decreto Ley de Acceso Universal y Equitativo a la Planificación Familiar. Ciudad de Guatemala: Congreso de la República. Congreso de la República, Guatemala Decreto Número Disposiciones de apoyo financiero, readecuación presupuestaria, transparencia fiscal y reformas al decreto del Congreso de la República de Guatemala y sus reformas. Diario de Centro América. Ciudad de Guatemala: Congreso de la República. Congreso de la República, Guatemala Decreto Ley para la Maternidad Saludable. Ciudad de Guatemala: Congreso de la República. Congreso de la República, Guatemala Decreto número Ampliación del presupuesto general de ingresos y egresos del Estado vigente para el ejercicio Fiscal Diario de Centro América. Ciudad de Guatemala: Congreso de la República. Encuesta Nacional de Salud Materno Infantil (ENSMI) Encuesta sobre Salud Reproductiva en Guatemala p. 83. Disponible en: Encuesta Nacional de Salud Materno Infantil (ENSMI) Encuesta sobre Salud Reproductiva en Guatemala p Disponible en: Fondo Mundial de Lucha contra el Sida, Tuberculosis y Malaria (MSM) Revisión diagnóstica de las subvenciones que el Fondo Mundial ha otorgado a la República de Guatemala GF-OIG Ginebra: FMSTM. Ministerio de Finanzas Públicas de Guatemala (MINFIN) (todos los años). Recaudación de Ingresos Tributarios del Gobierno Central. Ciudad de Guatemala: MINFIN. Ministerio de Finanzas Públicas de Guatemala (MINFIN) (todos los años). Sistema de Contabilidad Integrada Gubernamental Ejecución de Gastos Información Consolidada Ejecución del Presupuesto (Grupos Dinámicos). Ciudad de Guatemala: MINFIN. Ministerio de Finanzas Públicas de Guatemala (MINFIN) Acuerdo Ministerial Número , Manual para la Ejecución de Convenios. Ciudad de Guatemala: MINFIN. Ministerio de Finanzas Públicas de Guatemala (MINFIN) Manual de clasificaciones presupuestarias para el sector público de Guatemala, cuarta edición. Ciudad de Guatemala: MINFIN. 13

21 Ministerio de Finanzas Públicas de Guatemala (MINFIN). Sistema Integrado de Administración Financiera (SICOIN). Consultado el 18 de febrero de 2013, en: Organización Panamericana de la Salud (OPS) Guatemala lanza su iniciativa para la Maternidad Saludable. Consultado el 2 de Julio de 2013, de Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia (SEGEPLAN) Política de Desarrollo Social y Población. Ciudad de Guatemala: SEGEPLAN. Gobierno de los Estados Unidos (G-EEUU) Iniciativa de los Estados Unidos para la Salud Mundial: Estrategia de Guatemala. Washington, DC: Iniciativa para la Salud Mundial y Ministerio de Salud Pública, Guatemala. Disponible en: Banco Mundial Tasa de fertilidad total (nacimientos por mujer). Consultado el 1 de julio de 2013, en 14

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23 Si desea más información, póngase en contacto con: Health Policy Project Futures Group One Thomas Circle NW, Suite 200 Washington, DC Tel: (202) Fax: (202)