Contribucíon del Colegio internacional de AFNIC al CMSI Julio 2003 Qué modelo de Gobierno para Internet?

Transcripción

1 Contribucíon del Colegio internacional de AFNIC al CMSI Julio 2003 Qué modelo de Gobierno para Internet? El presente documento consta de dos partes: - Una argumentación - y un anexo que, en forma de cuadros, presenta las estructuras, protagonistas y objetivos del Gobierno de Internet, con el fin de proporcionar una visión de conjunto de aquellas cuestiones cuya gestión habrá de asumirse y con respecto a la interacción de los diferentes actores. Argumentación En la actualidad se encuentran presentes dos grandes visiones referidas a las modalidades de organización del Gobierno de Internet: - el modelo "internacional", y - el modelo "intergubernamental" Cada uno de ellos presenta ventajas e inconvenientes que les son inherentes, mas es asimismo necesario que los consideremos en función de las necesidades a las cuales deben responder. a) El modelo "internacional" En este modelo sumamente "liberal", los actores del Gobierno son los representantes de los actores privados, y / o los representantes de estructuras sin ánimo de lucro, y / o los representantes de los "usuarios" (término que resulta hasta cierto punto reductor para designar a la "sociedad civil"). Las principales ventajas de este modelo son las siguientes: - permite que un número reducido de expertos se pongan de acuerdo sobre los problemas y proporcionen soluciones. Dado que se trata de un ámbito altamente especializado, el círculo de expertos es limitado, todos los actores se conocen personalmente, comparten una misma visión del interés colectivo y pueden adoptar decisiones de carácter consensual; - debido a lo anterior, los métodos informales de funcionamiento brindan flexibilidad, "eficiencia" y reactividad; 1

2 - la dimensión política se encuentra prácticamente ausente de este modelo que está centrado únicamente en problemáticas de índole operacional. Como conclusión, el modelo internacional es un buen modelo de crecimiento, cuando los problemas siguen estando circunscritos a zonas de conocimientos altamente especializados y que los expertos comparten una misma cultura y visiones similares sobre asuntos que no son polémicos. Se trata del modelo "fundador" del gobierno de Internet. b) Una mutación del entorno y de las necesidades El Gobierno de Internet debería haber evolucionado paralelamente a la propia Internet, sin embargo, dado que la dimensión "ideológica" es muy fuerte, se generó progresivamente un desfase entre los modos de funcionamiento y la realidad de las problemáticas tratadas. En efecto, con el desarrollo fulgurante de Internet los problemas (o los desafíos) adoptaron una dimensión a la vez global (planetaria) y transversal (aspectos técnicos, mas asimismo económicos, jurídicos, societales 1 e, in fine, políticos). Esta evolución representa una fuente de interrogaciones, para no hablar de cuestionamientos, con respecto al modelo "internacional" tradicional: - las estructuras de gobierno, si bien eran adaptadas para el sistema Internet de , paulatinamente han llegado a ser obsoletas ya que los expertos de ayer no pueden abarcar la globalidad de los problemas; - el creciente impacto de Internet en nuestras sociedades puede efectivamente medirse de acuerdo con dos criterios: por una parte, el aumento del número de internautas, y por otra, la multiplicación de los usos. Actualmente, cerca del 10% de la población mundial está conectada con Internet; entre 2000 y 2003, el número total de internautas pasó de 384 millones a 633 millones (de los cuales, en 2003, un 32% en Asia, un 31% en Europa, un 28% en América del Norte, un 7% en América Latina y un 1% en África) y para 2004 la tendencia sigue siendo de carácter exponencial. - En términos de usos, los más difundidos son la navegación web y el correo electrónico, sin embargo la introducción del protocolo IPv6 y el ENUM 2 va a transformar completamente, antes de 2010, nuestra percepción de Internet y el lugar que ocupa en nuestra vida cotidiana: telefonía por IP, domótica, aplicaciones en sectores tan diversos como el automóvil, la agricultura, la medicina, el comercio electrónico, la gestión de flujos financieros en línea, el "e-gobierno" y el acceso a los servicios públicos por Internet, etc. - Debido a las interpolaciones entre las diferentes dimensiones de los problemas tratados, los propios expertos no necesariamente disponen de la legitimidad o el poder necesarios para lograr que se apliquen sus decisiones: una solución técnica "ideal" 1 Neologismo utilizado en ocasiones para diferenciar la noción de societal del término social que es un concepto más amplio y vago. El nuevo término se refiere a un grupo o grupos de la sociedad en que se subraya la estructura y el funcionamiento del mismo. 2 Electronic Numbering Protocolo de Agrupamiento Funcional de Números Telefónicos. 2

3 puede muy fácilmente entrar en conflicto con ciertas legislaciones locales y, por consiguiente, resultar impracticable; - Desde este punto de vista, Internet ya no es un "pueblo global" en el sentido en que una pequeña comunidad de expertos podía tratar y resolver los problemas globalmente: Internet entra en un período de su historia en el cual, para ser eficaz, su organización deberá adaptarse a los modos de "gobierno" existentes en el "mundo real"; Este primer grupo de causas de interrogación está vinculado a la evolución del entorno de Internet. Un segundo grupo corresponde a los actores del gobierno mismos: - a menudo, los protagonistas "históricos" sólo se representan a sí mismos; son expertos, pero expertos ideólogos que con frecuencia sólo disponen de una legitimidad personal para emitir opiniones sobre los problemas abordados; - a veces dichos actores están comisionados por sus empleadores para cumplir con fines muy precisos (funcionar como lobby, etc.). Esta evolución, la cual resulta indisociable del crecimiento de los desafíos implicados por el Gobierno de Internet, debilita crecientemente la participación de actores que no disponen de una organización o de recursos financieros suficientes. Existe un riesgo real de corrupción del Gobierno en beneficio de los intereses privados de una minoría de actores; - dado que los actores sólo se representan a sí mismos, no se perciben a sí mismos como responsables de sus acciones frente a la colectividad. Aunque por lo general reivindican el interés colectivo, se encuentran en posición de sacrificar este último a sus intereses privados sin riesgo alguno; - una "politización" demasiado importante de los actores suprime lo esencial de su función: los expertos se transforman en políticos y surgen políticos no expertos. Finalmente, es posible poner de relieve una última interrogación: - desde el punto de vista técnico, todo el sistema de nombres de dominio y de direcciones de Internet se apoya en el Sistema Raíz, el cual se encuentra bajo control del Ministerio de Comercio estadounidense 3 ; - desde el punto de vista político, jurídico y administrativo, la ICANN 4 es una organización dependiente de Estados Unidos. Ciertamente, resulta indispensable lograr un acuerdo intermedio y una colaboración, sin embargo éstos podrán construirse al interior de una dinámica que busque la equidad y no sobre bases desequilibradas. Estos tres grupos de interrogaciones nos llevan a evocar un segundo modelo de organización del Gobierno. 3 Department of Commerce. 4 Internet Corporation for Assigned Names and Numbers. 3

4 c) El modelo intergubernamental Este modelo asocia a varios gobiernos, sobre una base paritaria, con el fin de asumir las funciones clave del Gobierno de Internet y en particular: - liberar la gestión de la "Raíz" del actual conjunto de elementos geopolíticos en juego, lo cual la transforma en una fuente de tensiones a mediano o largo plazo, instrumentando una gestión colectiva (o bien, de índole colegial?) de este recurso que resulta crecientemente vital para todos; - garantizar la legitimidad y la posibilidad de poner en acción las decisiones adoptadas en los círculos de Gobierno en caso de que tales decisiones tengan un vínculo con funciones que caen dentro del ámbito de las prerrogativas exclusivas de los Estados. Desde este punto de vista, el modelo intergubernamental se inscribe al interior de una lectura coherente de la historia de Internet: dado que las problemáticas han cesado de ser únicamente técnicas, un pequeño grupo de expertos no responsables ante la colectividad ya no puede asumir la totalidad de las dimensiones del Gobierno. A fin de evitar cualquier riesgo de corrupción o desvío, los gobiernos deben asociarse para intervenir como garantes del correcto funcionamiento de los mecanismos de Gobierno y, asimismo, como interfaces con prerrogativa exclusiva con respecto a los imperativos impuestos por el "mundo real". d) Límites del modelo intergubernamental Si bien es cierto que éste modelo responde mejor que el modelo internacional a las nuevas exigencias de Gobierno, el modelo intergubernamental puede presentar algunos límites a cierto plazo: - plazos frecuentemente importantes para asumir el tratamiento de los problemas, con un riesgo de "sobrepolitización" de cuestiones esencialmente técnicas (este riesgo puede limitarse mediante la existencia de una estructura operacional que dependa de la autoridad nominal de la estructura política); - una carencia de experiencia y conocimientos por parte de los funcionarios nombrados para ocuparse de estos complejos problemas, lo cual implica dos peligros: por una parte, que esas personas "hagan política" a falta de saber cómo solucionar las cuestiones; y por otra, que para ello se apoyen en expertos lo que significa un riesgo de transferencia de los poderes efectivos y de dilución de las responsabilidades; - una falta de responsabilidad de los funcionarios gubernamentales frente a la comunidad de internautas: los funcionarios sólo son responsables ante sus gobiernos y éstos, siempre y cuando se trate de democracias, sólo rinden cuentas ante sus electores. Ahora bien, la asimilación de los electores a los internautas aún está lejos de poder considerarse válida, en la definición de los derechos y de los deberes de cada estatuto. 4

5 El mayor riesgo de desvío del modelo intergubernamental radica en que progresivamente se separe de los actores del propio "terreno" y de los usuarios de Internet, haciendo que sus propias preocupaciones prevalezcan sobre las aspiraciones o las necesidades de las otras comunidades de Internet. Ahora bien, la historia ha demostrado que estas comunidades son las que crearon Internet y que no pueden verse excluidas de su Gobierno sin riesgos, a saber: - riesgo de debilitamiento del ritmo de desarrollo de este nuevo vector de información, o incluso de estancamiento; - riesgo de asistir al desarrollo de comportamientos hostiles con respecto a un sistema "gubernamental"; - riesgo de ver surgir comportamientos alternativos que pudieren originar "zonas grises" dentro de la propia Internet. e) Hacia el modelo "ideal"? Recapitulación de la lógica expuesta - Internet se creó gracias a que se pusieron en común conocimientos y experiencias altamente especializados al servicio del interés general; - el avance espectacular de Internet globalizó los elementos en juego y les imprimió un carácter transversal; - en sí, el modelo "internacional" llegó a sus límites a partir del momento en que al transformarse Internet en un recurso estratégico para todos, su "administración" se convirtió en un desafío político, societal, etc.; - la realidad del Gobierno de Internet es el modelo "monogubernamental"; - el modelo intergubernamental puede asumir la dimensión política en un marco no conflictivo perenne; - por el contrario, presenta a su vez ciertas debilidades, en términos de conocimientos y capacidades para interactuar con los "pilares" de Internet, es decir: los sectores privados y los usuarios. que aseguren la función de garantes del buen funcionamiento y del equilibrio del Gobierno de Internet Considerando lo antes expuesto, un modelo que represente un acuerdo intermedio interesante estaría constituido por una forma de modelo intergubernamental en que se asociara a los actores privados (operadores y usuarios) al Gobierno de Internet, y en este caso el cometido de los gobiernos sería: - garantizar el respeto de ciertas reglas entre los otros actores del Gobierno de Internet y, en particular, un equilibrio de fuerzas entre las esferas económica y societal; 5

6 - responsabilizarse de la nueva dimensión política del Gobierno de Internet, velando por que los otros actores puedan asumir en las mejores condiciones las dimensiones económicas, societales, técnicas, etc. que les correspondan. Una estructura articulada sobre la base de regiones En términos de organización, el modelo podría estructurarse sobre la base de regiones (Europa, América del Norte, América Latina, Asia, África), cada una de las cuales reuniría a todos los actores gubernamentales, económicos y societales del Gobierno de Internet, inspirándose en las articulaciones cuyos pormenores se presentan en anexo. Este enfoque regional presenta un interés múltiple: - asegura a cada región una representación equilibrada en las instancias de coordinación a nivel mundial; - permite que cada región se consagre de manera prioritaria a sus propios problemas específicos; - posibilita la emergencia de comunidades de actores de Internet unidos por intereses comunes en el ámbito regional, que constituyan una "matriz" capaz de responder de manera óptima a las expectativas de todos en el contexto de sus actividades y de su región. En efecto, es importante construir un esquema de Gobierno que pueda responder tanto a las necesidades colectivas a escala mundial, como a las necesidades de cada uno de los actores. El nivel regional parece ser el más adecuado para asegurar una gestión capaz de adaptarse a situaciones sumamente contrastantes en términos de: - infraestructuras y conectividad: las problemáticas de África no tienen nada en común con las de Europa; - población de internautas. En las regiones más desarrolladas, Internet se encuentra accesible para prácticamente todo mundo; en las regiones desfavorecidas, sólo disponen de acceso las élites (políticas, económicas y culturales). En el ámbito societal, la "fractura digital" corresponde por consiguiente a otras áreas de fracturas ya conocidas; - usos: dado que éstos se encuentran frecuentemente vinculados a la posibilidad de conectarse a alta velocidad y, asimismo, a la madurez de los internautas y a la manera en que se hayan apropiado de este nuevo medio de comunicación y de intercambios; 6

7 - respeto de las leyes y protección de los datos personales: las legislaciones nacionales deben frecuentemente adaptarse a las nuevas problemáticas planteadas por Internet, y los países de una misma región pueden tener tradiciones jurídicas relativamente cercanas; - culturales y, en particular, con respecto a la posibilidad para los internautas no occidentales de poder difundir y consultar contenidos redactados en sus propios idiomas (introducción de nombres de dominio internacionalizados). - Etc. 0000O0000 7

8 Anexo I: Estructura y Actores del Gobierno de Internet I - Definiciones El "Gobierno de Internet" debería centrarse en una tarea operacional: su administración en el plano técnico. Sin embargo, dado que esta tarea operacional tiene impacto en otros múltiples ámbitos, para un número creciente de países y de personas, resulta importante comprender la articulación de sus diferentes aspectos y las interacciones de los protagonistas con respecto a cada uno de estos aspectos. I.1) Los aspectos Aspectos / impacto Problemáticas Ejemplos Actores implicados Políticos Gestión de equilibrios Control de la gestión de la geopolíticos "raíz", función IANA 5, Jurídicos Articulación de un medio de comunicación transnacional con sistemas legislativos nacionales Económicos Gestión de recursos (direcciones IP) y vectores de visibilidad (nombres de dominio). Societales Securitarios de Defensa nacional Técnicos redelegaciones Protección de marcas Protección de los datos personales Desarrollo del comercio electrónico Presupuestos de "protección" de marcas en Internet Difusión creciente de los Correo electrónico, usos de Internet en la vida navegación web cotidiana. Dependencia Transacciones en línea creciente de nuestras Telefonía por IP / ENUM sociedades con respecto a IPv6 y sus usos (Domótica, este medio de movilidad, etc.) comunicación Garantizar en todos los Ataques de octubre de 2002 niveles la estabilidad de y de enero de 2001 contra la Internet y protegerlo contra "raíz" intrusiones Proteger los recursos de Adquisición de defensa y de producción informaciones por medio de nacionales "espías" por la Web Garantizar la adaptabilidad IDN 6, Whois 7, ENUM etc del sistema. Creación y mejora de los estándares y protocolos Culturales Favorecer el completo desarrollo de las culturas gracias a Internet Difusión de contenidos en los idiomas nacionales Nombres de dominio "internacionalizados" en sus aspectos no técnicos Sociedad civil Empresas (Usuarias.) Sociedad civil en el sentido de "consumidores" Sociedad civil (ayuda a la definición de los usos y protección de los derechos de las personas) Sociedad civil Expertos Sociedad civil Sociedad civil 5 Internet Assigned Numbers Authority Autoridad de Números Asignados de Internet. 6 Internationalized Domain Names Nombres de dominio internacionalizados. 7 Utilidad que permite conocer los datos del propietario de un dominio. 8

9 I.2) Los actores Actores Problemáticas Ejemplos Aspectos implicados Proteger su soberanía Participación en el GAC 8, A priori todos los (política, jurídica y en la UIT 9 aspectos. técnica) Problemáticas de control Garantizar la protección de ciertas extensiones de sus ciudadanos locales Favorecer el desarrollo de Problemáticas de sus economías Favorecer el despliegue de sus culturas aplicación de las decisiones de la ICANN con respecto a ciertas leyes locales Optimizar el funcionamiento de Internet en condiciones económicas y estratégicas satisfactorias. Registradores de extensiones locales 10 Fabricantes de enrutadores, administradores de infraestructuras Jurídicos Económicos Securitarios de Defensa nacional Técnicos Poder desarrollar sus actividades y optimizar su gestión gracias a Internet, en buenas condiciones jurídicas y de seguridad. Desarrollo del comercio electrónico Desarrollo del «webmarketing» Aparición de nuevos mercados relacionados con los nuevos usos Jurídicos Económicos Societales Securitarios de Defensa Nacional (protección de secretos de negocios) Técnicos Sociedad civil Usuarios Poder utilizar Internet con la plena garantía de los derechos cívicos y jurídicos adquiridos en el mundo real; evolucionar en un espacio de confianza y ser protegidos contra cualquier tentativa de intrusión, de control y de manipulación.. SPAM 11 Contenidos pornográficos / Niños Abuso de confianza, falsificaciones, estafas en línea. Intrusión en los datos personales Jurídicos Económicos Societales Securitarios Técnicos Culturales 8 Governmental Advisory Committee Comité Asesor Gubernamental del ICANN. 9 Unión Internacional de Telecomunicaciones. 10 Las NIC (Network Information Center Oficina de Registro de nombres). 11 Correo no solicitado. 9

10 II - Principios Queremos un Gobierno que garantice: 1) Una Internet segura 1.a) Estabilidad 1.b) Seguridad 1.c) Fiabilidad 2) Una Internet para todos 2.a) Cogestión 2.b) Adaptación a las necesidades 2.c) Apropiación y desarrollo de usos 3) Una Internet vector de desarrollo 3.a) Económico 3.b) Cultural 3.c) Societal III - Organización A fin de poder lograr y garantizar los principios antes enunciados, la organización del Gobierno de Internet debería articularse de la siguiente manera: 1) Una esfera intergubernamental Sus funciones consistirían en: - "despolitizar" Internet asegurando un control colectivo de la "raíz"; - garantizar el buen funcionamiento de los mecanismos de concertación entre los diversos protagonistas; - asegurar las interacciones eventuales entre aquellas funciones que caen dentro del ámbito de prerrogativas exclusivas de los Estados e Internet; - brindar una respuesta a las necesidades de los Estados y desempeñar el papel de plataforma de discusión y de concertación entre ellos. 2) Una esfera económica Sus funciones consistirían en: - reunir a los actores privados con ánimo de lucro cuyas actividades se encuentran sujetas al impacto de Internet; - crear y mantener condiciones propicias para el desarrollo de economías gracias a Internet; 10

11 - asegurar la representación de la visión y de los intereses de las empresas dentro del Gobierno de Internet. 3) Una esfera societal Sus funciones consistirían en: - reunir a los actores privados sin ánimo de lucro y a las personas físicas - garantizar que el desarrollo de Internet y de sus usos no se realice en detrimento de los derechos y libertades individuales sino que, por el contrario, se oriente hacia una mayor satisfacción de las necesidades de los usuarios; - garantizar la representación de la visión y de los intereses de los miembros de la Sociedad civil dentro del Gobierno de Internet. 4) Una esfera técnica Sus funciones consistirían en: - reunir a los actores técnicos de Internet: registradores de extensiones, operadores de infraestructuras, organismos que elaboran los estándares y protocolos. - garantizar la estabilidad y la seguridad de Internet; - garantizar el buen funcionamiento de Internet en adecuación con las necesidades de las otras esferas (en particular gestión de la base IANA); -asegurar la representación de la visión y los intereses de los operadores dentro del Gobierno de Internet, mas asimismo plantear las condiciones técnicas a los deseos emitidos por las otras comunidades. 0000O