Programa de Alimentación y Nutrición del Escolar y del Adolescente de Costa Rica: Estudio de Caso

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1 Programa de Alimentación y Nutrición del Escolar y del Adolescente de Costa Rica: Estudio de Caso San José, Costa Rica Julio de 2014 Programa Mundial de Alimentos de Naciones Unidas Oficina Regional para América Latina y el Caribe Unidad Regional de Alimentación Escolar 0

2 Contenido I. ANTECEDENTES 3 II. INTRODUCCION 4 1. CARACTERIZACION SOCIO-ECONOMICA DE COSTA RICA 4 2. ANTECEDENTES DEL PROGRAMA DE ALIMENTACION 5 ESCOLAR DE COSTA RICA III. METODOLOGIA 6 IV. DATOS BASICOS DEL PROGRAMA 7 V. ANALISIS DEL PANEA EN CINCO ESTANDARES DE LA ALIMENTACION ESCOLAR 8 1. DISEÑO E IMPLEMENTACIÓN 8 2. MARCO JURIDICO Y DE POLITICA ARREGLOS INSTITUCIONALES FINANCIAMIENTO Y PRESUPUESTO PARTICIPACION DE LA COMUNIDAD 18 VI. EVIDENCIA DEL IMPACTO DEL PROGRAMA 19 VII. DISCUSIÓN Y CONCLUSIONES 20 Siglas y abreviaturas /21 Reconocimientos /21 Referencias Bibliográficas/22 1

3 Costa Rica: Programa de Alimentación y Nutrición del Escolar y del Adolescente (PANEA) Perfil de país Población en 2013: (INEC, 2013) Producto Interno Bruto Per Cápita en 2012 (US$): 9,391 (Banco Mundial, 2013) Población en edades de 0 a 14 años en 2012 (% del total): 24 (Banco Mundial, 2013) Tasa Bruta de Matrícula en Escuela Primaria en 2011 (%): 107 (Banco Mundial, 2013) Esperanza de vida al nacer: 79 años en 2012 (OMS: 2014) Tasa de Mortalidad infantil 2013: 8.7 por mil nacidos vivos (INEC, 2013) Tasa de desnutrición crónica 2008: 5.6% (Ministerio de Salud, 2008) Empleo en la agricultura (% del empleo total): 14 (Banco Mundial, 2013) I. ANTECEDENTES El informe Replanteamiento de la alimentación escolar, publicado por el Banco Mundial y el Programa Mundial de Alimentos en el año 2009 (Bundy et al., 2009), inició un proceso sistemático para analizar y comprender mejor las fortalezas y los retos que enfrentan los programas de alimentación escolar. El análisis encontró que los programas de alimentación escolar están presentes en casi todos los países del mundo, y a menudo son parte de los sistemas de protección social que apoyan a las familias y niños más vulnerables; que hay un creciente apoyo político y una mayor demanda de orientación en cuanto a la alimentación escolar basada en evidencia; y que, en países con programas existentes, hay un claro interés en ampliar la escala y mejorar su calidad y eficiencia. Además, el informe del Estado de la Alimentación Escolar a Nivel Mundial publicado por el Programa Mundial de Alimentos (WFP, 2013) indica que los programas en países de ingreso alto y medio-alto generalmente están mejor establecidos, con marcos reglamentarios consolidados y tienden a poseer una institucionalidad más fuerte, en tanto que los programas en países de bajo ingreso, en contraste, están menos arraigados en el marco de las políticas nacionales, y generalmente no han introducido el elemento de la recuperación de costos. Los gobiernos de los países de ingresos bajos y medios han enfatizado en la necesidad de obtener más información sobre cómo otros gobiernos están implementando sus programas de alimentación escolar, cómo han realizado la transición hacia programas gestionados y financiados por el gobierno nacional, cuáles fueron las limitaciones y los desafíos encontrados y las estrategias promovidas para superarlos. En respuesta a esta demanda el Programa Mundial de Alimentos en coordinación con el Banco Mundial y Partnership for Child Development (PCD) ha iniciado el fortalecimiento del acervo de evidencia sólida sobre alimentación escolar a través de una serie de estudios de casos sobre los programas de alimentación escolar en países de bajo y medio ingreso. El libro de referencia School Feeding Sourcebook (PCD, de próxima publicación), reunirá una colección de 14 estudios de países de diferentes regiones del mundo. Una segunda publicación será dedicada a la región de América Latina. Incluirá los estudios de casos de los programas de alimentación escolar de seis países seleccionados: Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica, Ecuador, y México. Esta colección de estudios de caso, se realiza en colaboración entre la sede del PMA en Roma, el Banco Mundial, PCD, la Oficina Regional del PMA para América Latina y el Caribe y los Gobiernos Nacionales. 2

4 Objetivos La publicación de estudios de caso, apoyará el aprendizaje y el intercambio de conocimientos entre los países que buscan fortalecer y ampliar la escala de los programas nacionales. También pondrá en perspectiva la experiencia específica de los países de América Latina, en comparación con las tendencias observadas a nivel global. El libro de referencia, también proporcionará valiosas lecciones aprendidas y arrojará luz sobre las buenas prácticas identificadas, que pueden servir para mejorar los programas de alimentación escolar en países en diferentes etapas de diseño e implementación. II. INTRODUCCION 1. Caracterización socio-económica de Costa Rica Costa Rica es una historia de desarrollo exitosa en diversos aspectos. Como país de ingreso medio-alto, con una población de 4.7 millones de personas en 2013 (INEC, 2013), es reconocido por sus logros significativos en el cumplimiento de los derechos de la niñez a la salud y la nutrición entre los que destacan, la reducción de la mortalidad infantil al 8.7 por mil nacidos vivos (INEC, 2013) y de la desnutrición crónica a 5.6% (Ministerio de Salud, ENN: 2008). El país también ha experimentado, una expansión económica estable durante los últimos 25 años, principalmente a raíz de la implementación de una estrategia de crecimiento impulsada por las exportaciones, apertura a la inversión extranjera y liberalización gradual de su comercio, lanzada a finales de los ochenta. Durante la década de 1990, la economía creció a una tasa promedio anual de 5% y, en términos generales, ésta ha rebasado la tasa promedio de crecimiento de la región en este milenio (Banco Mundial, 2013). Sin embargo como consecuencia de la crisis financiera mundial en el 2008, la economía del país registró una caída del 1.3% del PIB en el Las proyecciones actuales prevén una expansión del PIB entre 4.3 y 4.1% en los próximos años. (Banco Mundial, 2014) En virtud de niveles relativamente altos de crecimiento y de mecanismos efectivos de transferencia social, el país pudo reducir el índice de pobreza, de un 20.2% en 2006, a un 18.5% en Sin embargo para el 2010 y 2011, el promedio de personas viviendo en pobreza aumentó a 21.3% y 21.6% respectivamente. La pobreza extrema disminuyó de 5.3% en el 2006 a 3.5% en el 2008, pero aumentó a 6.0% en 2010 y 6.4% en 2011, particularmente porque el crecimiento benefició mayormente a los trabajadores calificados empleados en los sectores de exportación y por el desigual acceso a la educación secundaria, sobre todo entre los pobres (Banco Mundial, 2014). La desigualdad en la distribución del ingreso (medida por el coeficiente de gini) se ha incrementado en forma persistente, pasando de 0.42 en 2006 al 0.52 en 2013 (INEC, 2013). La reducción de la desigualdad y la pobreza extrema, constituyen uno de los tres pilares del Plan Nacional de Desarrollo que impulsa el actual Gobierno de la República de Costa Rica. Los indicadores de salud de Costa Rica son similares a los de los países de alto ingreso. Presenta (junto con Colombia y Cuba) la segunda mayor esperanza de vida al nacer en la región y ha logrado importantes reducciones en la desnutrición y anemia infantil. Sin embargo, el sobrepeso y la obesidad constituyen un importante problema de salud pública. En los niños(as) de 5 a 12 años de edad el sobrepeso alcanzó el 11.8% y la obesidad el 9.6% (Ministerio de Salud: ENN 2008). El país tiene una tradición de brindar servicios de protección social universales, tales como el seguro médico, que ha contribuido a reducir la exclusión social. El acceso de los costarricenses al seguro social es uno de los más altos en la región un 92% de la población está cubierta y el 70% de la población activa contribuye a la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) (Narváez, 2012). 3

5 El 73% de los niños están matriculados en la educación preescolar y el acceso a la educación primaria es casi universal: el 99% de todos los niños acaban un curso completo de educación primaria (UIS, 2013), aun cuando hay preocupación sobre la calidad de la educación pública principalmente en áreas rurales. 2. Antecedentes del programa de alimentación escolar de Costa Rica La alimentación escolar en Costa Rica tiene sus inicios en 1905, gracias a la iniciativa de directoras de algunos centros educativos y el apoyo de personas voluntarias. (Vargas Cárdenas. A. UNED 2011). Para 1944 los comedores escolares fueron administrados por Fundaciones escolares para mejorar el bienestar de los estudiantes de escuelas públicas entre 7 a 13 años de edad. El servicio brindado incluyó un refrigerio a media mañana que no requirió infraestructura costosa. Durante las siguientes dos décadas, los comedores escolares continuaron sirviendo a los niños y niñas los refrigerios a media mañana, utilizando alimentos locales y los alimentos donados por organismos internacionales. (Vargas W. 1995). Sin embargo el hito importante para la expansión, consolidación y sostenibilidad del servicio de comedores escolares, es el año 1974, en el cual se promulga la Ley 5662, mediante la cual se crea el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF) que dota de recursos permanentes a los comedores escolares, con especial atención a aquellos localizados en los cantones con mayor índice de pobreza en el territorio nacional. (Asamblea Legislativa, 1974) Como resultado, el programa fue restructurado significativamente y hasta el año 1987 fue administrado por la Oficina de Control de Asignaciones Familiares (OCAF) del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, con la participación del Ministerio de Educación Pública, Ministerio de Salud y Patronatos Escolares. En 1987, se lanzó el Programa de Alimentación y Nutrición del Escolar y Adolescente (PANEA) y la responsabilidad por la alimentación escolar y los huertos escolares se transfirió a la División de Alimentación y Nutrición del Escolar y Adolescente (DANEA) del Ministerio de Educación Pública (MEP) (Arjona N. & Hernández G, 2002). El programa actual provee un almuerzo caliente a estudiantes seleccionados en todas las escuelas públicas, que están inscritas en el PANEA y, cuando los recursos lo permiten, también un desayuno o una merienda, complementario al almuerzo. En 2003, el programa fue descentralizado y la responsabilidad de gestionar el financiamiento del programa fue transferida a las Juntas de Educación (JE) y Juntas Administrativas (JA) respectivamente (MEP, 2003). El PANEA fue revisado nuevamente en 2007, tras la reforma administrativa integral del Ministerio de Educación Pública MEP- y la creación de la Dirección de Programas de Equidad (DPE), que asumió la responsabilidad por el programa al nivel central. Hoy en día, el PANEA de Costa Rica constituye un ejemplo de un programa de alimentación escolar consolidado y financiado principalmente por el gobierno central (FODESAF y el propio presupuesto del MEP) y administrado al nivel escolar y colegial por las Juntas de Educación y Administrativas. El programa de alimentación escolar es parte de los esfuerzos gubernamentales por reducir la pobreza y asegurar la matrícula de los niños(as) de familias pobres y su retención dentro del sistema educativo. 4

6 III. METODOLOGÍA El estudio de caso del Programa de Alimentación Escolar de Costa Rica (PANEA) se basa en el análisis de fuentes secundarias de información tales como: a) extensa revisión de leyes, normas, reglamentos, manuales, lineamientos, vigentes a Septiembre del año 2013 que respaldan la operación y financiamiento del PANEA; b) recolección de información sobre presupuesto, beneficiarios y cobertura del programa obtenida en el sitio web del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF), de la Memoria Institucional del Ministerio de Educación Pública y de las estadísticas sobre matrícula inicial en el sistema educativo, , del Ministerio de Educación Pública; c) revisión y obtención de información de Encuestas de Hogares del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos de Costa Rica y del Panorama de Costa Rica, elaborado por el Banco Mundial; d) revisión de evaluaciones, informes, y otros estudios realizados para analizar los resultados y el impacto del PANEA. Además, se recolectó información en reuniones de trabajo con funcionarios de la DPE y se realizaron visitas a comedores escolares y colegiales. El análisis utiliza como referencia el borrador de un informe preparado en 2012 por la oficina del Banco Mundial en Perú, como parte de un proyecto de asistencia técnica al Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS) (Narváez, 2012). El estudio sigue un formato similar para los 6 estudios de caso en América Latina, que analiza cada programa de alimentación escolar en cinco aspectos: Diseño e implementación, Marco de Políticas y Normativo-Jurídico, Arreglos Institucionales, Financiamiento, Presupuesto, Costos y Participación Comunitaria. 5

7 IV. DATOS BÁSICOS DEL PROGRAMA DE ALIMENTACIÓN Y NUTRICIÓN DEL ESCOLAR Y EL ADOLESCENTE Fecha de Inicio Fundamento/Impacto Beneficiarios y tipos de escuelas seleccionadas Año 1974 (el primer programa de alimentación escolar inició en 1905) Promover la igualdad de oportunidades de educación en Costa Rica al asegurar la matrícula y la retención de los niños(as) de familias pobres en el sistema educativo (MEP, 2012). El objetivo específico es el de ofrecer una alimentación complementaria y promover hábitos alimentarios saludables en la población estudiantil. La edad de las y los beneficiarios del PANEA se encuentra mayoritariamente entre 4 y 17 años. Hay también algunos establecimientos de educación de adultos en jornada nocturna que cuenta con el servicio. En 2012, el PANEA atendió a estudiantes con un 69% de cobertura de los estudiantes matriculados en la educación pública, que asisten a clases durante 200 días al año. (MEP-FODESAF: 2013). Diseño e Implementación Suministros, Almacenaje y Logística Modalidad, Detalles de la Canasta de Alimentos Preparación de los Alimentos Marco de Políticas y Normativo- Jurídico. A partir del año 2013, la cobertura es universal a nivel preescolar y primaria, en tanto que el programa continúa focalizado, en las escuelas secundarias, conforme a los criterios de vulnerabilidad establecidos. Están completamente descentralizados: las Juntas de Educación y Administrativas, planifican, administran e implementan el programa en las escuelas y colegios. Se aplican dos modalidades: -Compra de alimentos para ser preparados dentro del comedor estudiantil. -Compra de alimentos preparados por proveedores privados. Los comedores escolares deben ofrecer al menos un almuerzo diario, según las directrices del programa. Si los recursos lo permiten, la Junta de Educación y Administrativas debe brindar, adicionalmente, un desayuno o una merienda sobre todo a aquellos estudiantes que más lo necesiten. Los alimentos deben elaborarse de acuerdo a los criterios técnicos establecidos en el Manuel de Menúes Regionalizados del PANEA. La Constitución Política, la Ley General de Salud, la Ley Fundamental de Educación, y el Código de la Niñez y la Adolescencia, constituyen el fundamento legal del compromiso nacional para la atención integral y la promoción de la salud y la nutrición de los niños y niñas en el entorno escolar. El financiamiento está regulado por la Ley FODESAF N 5662, reformada en 2009 mediante la Ley N Existen varios decretos y directrices que regulan el programa. Arreglos Institución Líder Ministerio de Educación, Dirección de Programas de Equidad, Departamento de Alimentación y Nutrición 6

8 Institucionales Financiamiento Instituciones de Apoyo Presupuesto Anual Costo Anual aproximado por Niño(a) Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (FODESAF), Ministerio de Salud, Instituto Nacional de Aprendizaje, Caja Costarricense de Seguro Social, Ministerio de Agricultura, Juntas de Educación y Administrativas, Patronatos Escolares, Comités de Salud y Nutrición Escolar, Organismos Internacionales, ONGs, Sector Privado. 2012: millones de colones ((US$ 86.3 millones) 2013: millones de colones (US$ 118 millones) 2012: ȼ (US$140.8) 2013: ȼ (US$ 175.8) Innovaciones/Buenas Practicas Debilidades/Riesgos Procesos y normas estandarizados que aseguran la calidad en la provisión de los servicios y la rendición de cuentas; Normas para la composición de las raciones, la manipulación y preparación de los alimentos especificadas en el Manual de Menúes Regionalizados para Comedores Estudiantiles; Financiamiento sostenible y predecible, garantizado por ley; Altos estándares de calidad en el equipamiento de los comedores escolares Integración plena de la alimentación escolar al marco de alimentación y nutrición escolar del país; 196 escuelas cuentan con huerta escolar; Participación activa de la comunidad a través de las Juntas de Educación y Administrativas, Patronatos Escolares y los Comités de Salud y Nutrición Escolar. El impacto de PANEA no ha sido evaluado recientemente; Ausencia de un sistema de vigilancia alimentaria y nutricional para medir los efectos del PANEA en los estudiantes; Limitación de recursos presupuestarios y humanos retardan el mejoramiento de infraestructura y equipamiento requeridos en algunas escuelas para cumplir con los estándares de calidad de PANEA Falta de capacitación a los miembros de las Juntas de Educación y Administrativas en aspectos presupuestarios y contables. Fiscalización limitada por falta de sistematización y recursos (humanos y transporte) V. ANÁLISIS DEL PANEA EN CINCO ESTÁNDARES DE LA ALIMENTACIÓN ESCOLAR 1. Diseño e Implementación Objetivos del PANEA El Programa de Alimentación y Nutrición del Escolar y el Adolescente (PANEA) se define como una herramienta para promover la igualdad de oportunidades escolares en Costa Rica. El programa se alinea con la misión de la DPE de ofrecerles mejores oportunidades a niños pobres, vulnerables y excluidos, 7

9 disminuyendo las desigualdades educativas con programas que fomentan una mejor calidad de vida, propician una mayor retención y un mejor desempeño escolar (MEP, 2012). El objetivo específico del PANEA es el de ofrecer alimentación complementaria a los escolares y aprovechar el espacio del comedor, para promover hábitos de alimentación saludables al brindarles alimentos nutritivos y educación para la buena higiene y prácticas de alimentación. El servicio principal que ofrece el PANEA es el de comedores escolares. El programa también subsidia proyectos de producción agrícola (huertos escolares), materiales didácticos y capacitación para administrar los huertos y brinda educación en salud y nutrición en las escuelas preescolares, primarias, y secundarias (ver el Recuadro 1). Durante los años 2012, y 2013, la DPE también brindó asistencia técnica en la implementación del reglamento las sodas estudiantiles 1. Recuadro No. 1: El PANEA: Un enfoque integrado de salud y nutrición escolar El PANEA está vinculado al Programa Nacional de Salud y Nutrición Escolar (PNSNE) en el cual participan la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), los Ministerios de Salud y Educación, tiene como misión mejorar la calidad de vida de la población costarricense en el escenario escolar a través de tres componentes: educación para la salud; ambientes físicos y psicológicos saludables, y servicios oportunos y accesibles. El PANEA forma parte de este último componente. Además de los comedores estudiantiles, el PANEA provee servicios complementarios que fomentan una mejor salud de los alumnos y hábitos de alimentación saludables. El programa de huertas escolares se originó en la década de 1920, con la finalidad de estimular la producción agrícola y la capacitación en nutrición en las escuelas. La producción de frutas y vegetales de las huertas, contribuye a mejorar la calidad de la alimentación escolar. El PANEA asigna fondos para equipo e insumos y brinda apoyo técnico y capacitación por medio de las Oficinas Regionales del MEP. Los servicios del PANEA incluyen también el apoyo a la educación para la salud y nutrición en las escuelas. La implementación de este componente en las escuelas se rige por el Manual de Atención Integral de los(as) Niños(as) en el Escenario Escolar, Componente de Servicios (Arjona Ortegón & al., 2004). El Comité de Salud y Nutrición Escolar y Colegial, es un organismo de apoyo a la institución educativa para promover el desarrollo de la educación en salud y nutrición, el desarrollo de huertas y proyectos productivos y velar por el adecuado funcionamiento de la soda y el comedor estudiantil. Está conformado por docentes de cada uno de los ciclos educativos, representantes del Patronato Escolar o Asociaciones de padres de familia, estudiantes, organizaciones comunales, un trabajador del comedor estudiantil, y, en escuelas de atención prioritaria, un representante del equipo interdisciplinario. El Comité elabora y monitorea la implementación de un plan de trabajo anual; informa al director y a la DPE de cualquier problema de calidad o incumplimiento que tenga que ver con la operación del comedor o las sodas estudiantiles; promueve asociaciones en el campo de la educación de salud y nutrición; asegura la coordinación entre las asociaciones de padres de familia; y garantiza que los alumnos sean referidos a los servicios de salud que requieran. Los miembros del Comité reciben una capacitación inicial sobre estos temas. (MEP-CCSS-MS, 2004). 1 Las sodas estudiantiles son negocios privados situados en las instalaciones escolares que están regulados por un Manual (MEP/M. Salud/CCSS, 2004) y el Reglamento de Sodas expedido en Decreto Ejecutivo No MEP-2011 y sus reformas. 8

10 Cobertura y focalización La edad de las y los beneficiarios del PANEA se encuentra mayoritariamente entre 4 y 17 años. Hay también algunos establecimientos de educación de adultos en jornada nocturna que cuenta con el servicio. En el año 2012, el PANEA cubrió a estudiantes entre los 4 y 17 años, o el 69% de todos los estudiantes matriculados en establecimientos educativos públicos y que asisten a clases durante 200 días al año. La cobertura según niveles y número de estudiantes matriculados en el año 2012, fue la siguiente: preescolar y primaria el 90%; secundario diurno el 47%, primaria y secundaria nocturna el 14%, educación especial el 27% (MEP-FODESAF-2012). A partir de 2013, la cobertura del programa es universal en todas las escuelas de preescolar y primaria, mientras que el programa continúa focalizado en secundaria, conforme a los criterios de vulnerabilidad establecidos. En 2013, PANEA brindó servicios de alimentación a , estudiantes de educación preescolar, primaria y secundaria, lo que representa un aumento del 9,9% en relación con el año (MEP-FODESAF-2013) Todos los centros de educación secundaria son elegibles. La cobertura depende del tipo de colegio y su ubicación: en los colegios ubicados en distritos con muy bajos y bajos indicadores sociales y económicos, según el Índice de Desarrollo Social Distrital (IDS) 2, todos los estudiantes son elegibles. También se les da prioridad a los centros educativos para la población indígena, colegios multigrado, y colegios de tres jornadas escolares; telesecundarias; centros de educación secundaria rurales; colegios en áreas urbanas marginales; y colegios para alumnos con necesidades especiales. Cuando los fondos del PANEA son insuficientes para cubrir a todos los alumnos en los colegios, la selección de los estudiantes beneficiarios al comienzo del año escolar se basa en los siguientes criterios de priorización establecidos (MEP, 2012): a) estudiantes provenientes de familias de bajo ingreso, determinado por el ingreso per cápita del hogar; los umbrales nacionales de ingreso están definidos por el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC); b) estudiantes con problemas nutricionales tales como bajo peso, desnutrición, sobrepeso, obesidad, anemia u otras deficiencias; y c) estudiantes con necesidades especiales, adolescentes embarazadas y madres solteras y estudiantes que pudiesen estar en riesgo psicosocial, tales como aquellos expuestos a la violencia, la adicción y el abuso, Se les da prioridad a los estudiantes que cumplen con dos o tres de los criterios anteriores y luego a los que tienen únicamente problemas de nutrición o únicamente sospecha de riesgo social. Los maestros, con el apoyo del Comité de Salud y Nutrición Escolar, son responsables de seleccionar a los beneficiarios. Los beneficiarios reciben comidas escolares gratuitas; sin embargo, el servicio de comedor escolar también está abierto a los estudiantes no beneficiarios, personal docente y administrativo del centro educativo y del comedor estudiantil, siempre que paguen una contribución, consuman las mismas comidas que los alumnos beneficiarios y que los maestros utilicen el momento para promover prácticas 2 El Índice de Desarrollo Social Distrital (IDS) se construye en base a un conjunto de indicadores socioeconómicos que provienen principalmente de las estadísticas de instituciones costarricenses del sector público. Los distritos y cantones de Costa Rica se clasifican de acuerdo a su nivel de desarrollo social, en base a este índice. 9

11 saludables de alimentación (MEP, 2012). Las Juntas de Educación (JE) y las Juntas Administrativas (JA), junto con el personal de la escuela, del comedor y de los comités escolares de salud y nutrición, organizan el servicio ampliado, definen el monto de la contribución por cada comida y administran los recursos. Para poder inscribir a una escuela o colegio, en el programa, la JE o JA, debe primero abrir una cuenta bancaria específica para depositar los fondos provenientes del PANEA; y solicitar el ingreso mediante un formulario, al cual se adjunta: cédula jurídica de la Junta, cuenta cliente del Banco en el cual abrió la cuenta, copia del cuadro de matrícula del Centro Educativo certificado por el Director y el Supervisor del centro, y de ser posible, un documento firmado por un nutricionista calificado o por el Director del Establecimiento de Atención Integral en Salud (EBAIS) que certifique el estado nutricional de la población beneficiaria. Modalidades, canasta de alimentos y normas de nutrición Los comedores escolares deben ofrecer al menos un almuerzo diario el cual debe incluir frutas y ensalada. Con este propósito, la JE o JA debe generar recursos propios, cuando estos sean necesarios, para complementar junto con el subsidio entregado por el PANEA el costo real del almuerzo. El subsidio es diferenciado según grupo etario (preescolar, primaria y secundaria) y se estima en relación con el costo promedio nacional de la preparación del plato. Los subsidios diarios van desde ȼ 284 hasta ȼ792 por día por estudiante, dependiendo del IDS de la comunidad en la que se encuentre el centro educativo (Muy Bajo, Bajo, Medio, Alto) (MEP, 2014) 3 y del número de estudiantes. Si los recursos lo permiten, las Juntas deben, adicionalmente, proveer un desayuno o una merienda a aquellos alumnos que más lo necesiten (en razón de su situación nutricional o socioeconómica). Las comidas son servidas durante 200 días al año, calculados según días lectivos. Los estándares para la composición de las raciones, manipulación de los alimentos y su preparación están definidos en el Manual de Menúes Regionalizados para Comedores Estudiantiles (MEP-MS- CCSS-2004) y su aplicación es obligatoria. Este documento se desarrolló conjuntamente por el Ministerio de Educación, el Ministerio de Salud y la Caja Costarricense de Seguro Social, para guiar la preparación de comidas nutritivas y saludables, de acuerdo con las necesidades nutricionales de los alumnos y con los patrones del consumo de alimentos de cada zona geográfica. Su objetivo incluye incrementar la eficiencia y efectividad del PANEA, estimulando la compra de alimentos a nivel local, a un costo más bajo, y reduciendo la pérdida de alimentos. El Manual proporciona un menú estándar que indica el número de porciones de cada grupo de alimentos que se incluirá en el menú, lo cual sirve de base para diseñar menúes adaptados a cada zona. Incluye también recetas que indican las cantidades de ingredientes alimentarios requeridos, por alumno, para facilitar la adquisición y preparación de los alimentos. Finalmente, especifica cuáles son los productos alimentarios que no se permiten comprar con el dinero del subsidio, tales como las frutas enlatadas, carnes procesadas, leche condensada o alimentos pre-fritos, entre otros. En las escuelas primarias (grados 1-6), los desayunos escolares deben proporcionar entre un 20% a un 25% de la cantidad diaria recomendada de energía y proteína y los almuerzos del 30 al 35%. Cuando se 3 Los subsidios se definen de acuerdo al sistema de costeo establecido por el PANEA; y, se actualizan semestralmente según el Indice de precios al consumidor. 10

12 ofrecen dos comidas diarias (desayuno y almuerzo o almuerzo y merienda), las juntas aportan cerca del 50% de la ingesta nutricional diaria recomendada, ó 1055 kilocalorías por día 4. La JE o JA junto con el Patronato Escolar y el director de la escuela, están a cargo de elaborar los menúes diarios, de acuerdo con el Manual de Menús Regionalizado y con el apoyo del Comité de Salud y Nutrición Escolar (MEP: 2012). Adquisición, transporte y preparación de los alimentos La implementación del PANEA está altamente descentralizada. Las JE y JA, organizan, gestionan e implementan el programa al nivel de las escuelas y colegios respectivamente, en estrecha coordinación con los directores de los centros educativos y los Comités de Salud y Nutrición Escolar y Colegial (CSNEC). Las Juntas, son responsables de la adquisición de los alimentos desde identificar los proveedores hasta recibir los alimentos y de la gestión de los comedores estudiantiles. Los fondos que aportan el PANEA (FODESAF y MEP), se transfieren directamente, del Ministerio de Hacienda a las cuentas bancarias de las Juntas de Educación o Administrativas. Estas designan a los encargados de preparar las órdenes de compra de los alimentos y a los encargados de recibir y controlar los alimentos, escogiendo de entre el personal del comedor escolar, los miembros del Patronato Escolar, del CSNEC y entre los miembros de las Juntas. Los comedores trabajan bajo dos modalidades de suministro: - Adquisición de los alimentos que serán preparados en el comedor: la Junta de Educación o Administrativa selecciona a los proveedores y adquiere los alimentos necesarios para preparar las comidas, según el proceso de contratación establecido y el Manual de Menúes Regionalizados. Los menúes se pueden adaptar para incluir alimentos disponibles regionalmente; y - Adquisición de comidas preparadas por empresas (o personas físicas) de servicio de comidas: Esta modalidad es aplicada en centros unidocentes (matrículas de menos de 50 estudiantes) o cualquier otro centro educativo que considere que esta es la modalidad más beneficiosa. Mediante una licitación, la Junta de Educación o Administrativa, selecciona a una empresa de servicio de comidas, de entre al menos tres oferentes. La empresa contratada también se hace responsable de la distribución de las comidas, el aseo de los comedores y la eliminación de los desechos. El proceso de adquisición se rige por la Ley No sobre Contratación Administrativa y su reglamento, que permiten la adquisición de alimentos mediante contratación directa dentro de cierto rango de montos. Se están promoviendo esfuerzos para que las JE o JA, compren productos y cereales frescos, directamente a los pequeños agricultores. Los alimentos provistos deben cumplir con las especificaciones de alimentos detalladas en las directrices del programa. Cuando las comidas se preparan en los centros educativos, las Juntas también contratan al personal que cocina, utilizando los fondos asignados por el FODESAF y el MEP. El trabajo del personal del comedor escolar está regulado mediante decreto: deben preparar y servir comidas diariamente y son responsables del almacenamiento de los alimentos, el aseo, y el uso adecuado de los utensilios de cocina 4 Los menúes de muestra se elaboraron en base a los requerimientos diarios promedio de proteína y energía para niños de entre 10 y 11 años, equivalente a 2050 kilocalorías y 42g de proteína por día (INCAP, 1996). 11

13 y los comedores. Deben mantener inventarios de las entradas y salidas de las existencias de los alimentos, con la finalidad de controlar su adecuado uso. (Poder Ejecutivo, 1975). Debe haber al menos una trabajadora del comedor estudiantil por cada 150 beneficiarios. Las Direcciones Regionales de Educación junto con el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) coordinan la capacitación de las trabajadoras de los comedores (cocineras) y sodas estudiantiles. Las trabajadoras deben presentar un carné de Manipulador de Alimentos vigente (emitido por el Ministerio de Salud) y el certificado (vigente) de aprobación del curso Manipulación de alimentos impartido por el INA. Los espacios para el almacenamiento de alimentos, equipo de cocina y áreas de consumo de alimentos, generalmente se encuentran dentro de las instalaciones del centro educativo y sus condiciones de infraestructura y equipamiento varían, dependiendo de los fondos asignados por el PANEA, de los propios fondos recaudados por las JE y JA y donaciones de empresas nacionales e internacionales. La Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo del MEP es la encargada de girar los recursos para la construcción y remodelación de los comedores. Hay desde comedores modelo que tienen cocinas modernas y comedores nuevos o renovados, hasta comedores de escuelas y colegios, que todavía no cuentan con espacios adecuados, particularmente en áreas remotas fuera de San José. Este es uno de los aspectos que se necesita mejorar. 2. Marco Jurídico y de Política La sostenibilidad y el financiamiento del PANEA se fundamentan y garantizan en un conjunto sustantivo de leyes y reglamentos. El marco jurídico costarricense establece que todas las instituciones del país son responsables de proveer servicios de educación y salud gratuitos a todos los niños, niñas y adolescentes. La Constitución Política, la Ley General de Salud, la Ley Fundamental de Educación y el Código de la Niñez y la Adolescencia, constituyen la base jurídica del compromiso nacional para brindar atención integral y promover la salud y nutrición de la niñez en el ámbito escolar desde la edad más temprana, con el fin de apoyar su desarrollo físico y mental saludable. La Constitución Política de Costa Rica reconoce el derecho a una educación primaria gratuita y le otorga al Estado la responsabilidad de proveer alimentación y vestido a los escolares indigentes; sin embargo, no reconoce el derecho a la alimentación. Actualmente están en proceso de estudio la reforma al Artículo 50 de la Constitución Política, para garantizar los derechos fundamentales a la alimentación y la seguridad Alimentaria (Asamblea Legislativa, 2011 y Asamblea Legislativa, 2012). Igualmente está en proceso de revisión la Ley General de los Programas Estatales de Alimentación y Nutrición de la Niñez y Adolescencia (Asamblea Legislativa, 2013) que tiene como finalidad establecer un marco jurídico que permita al Estado Costarricense implementar políticas y programas para garantizar de manera permanente y con carácter de prioridad nacional, el derecho a la alimentación complementaria, la seguridad alimentaria y nutricional de la niñez y adolescencia. El Proyecto de Ley determina que el Estado garantizará el derecho a una alimentación complementaria sin discriminación alguna y protegerá prioritariamente a la niñez, adolescencia y las mujeres embarazadas o en período de lactancia (Archivo, Asamblea Legislativa de Costa Rica, Junio 2014). El Plan Nacional de Desarrollo incluye entre sus objetivos la promoción de estilos de vida saludables, la educación sostenible y la garantía del derecho a la educación a través de herramientas de equidad que apoyen el avance hacia la cobertura universal. 12

14 Desde 1974, el financiamiento del PANEA es regulado por la legislación que rige el FODESAF (Ley FODESAF N 5662, reformada en 2009 por medio de la Ley N 8783), la cual ha sido vital para garantizar el acceso a financiamiento sostenido, predecible y transparente a lo largo del tiempo. Aunque no hay una política específica para la alimentación escolar, existen varios Decretos y Directrices que regulan el programa. Mediante el Decreto Ejecutivo N del Ministerio de Educación, el MEP designa a la DPE como la entidad técnica responsable de reducir las disparidades en las oportunidades dentro del sistema educacional costarricense, a través de una gestión integral de los programas sociales del MEP, específicamente aquellos relacionados a la nutrición y la alimentación, los servicios de transporte y las becas (Poder Ejecutivo, 2011). Al nivel local, las actividades de las Junta de Educación y Administrativas y del personal del comedor estudiantil se guían por las normas y regulaciones emitidas mediante Decreto Ejecutivo (Poder Ejecutivo: 1975 y 2003). Por otro lado, los Lineamientos de la Dirección de Programas de Equidad publicados en el año 2012, también orientan la implementación del PANEA (MEP, 2012). El cumplimiento de estas regulaciones es obligatorio. A su vez, estas regulaciones se complementan con el Manual de Menúes Regionalizados (MEP, MS, CCSS- 2004), el Manual de Estándares de las Comedores Estudiantiles (MEP- DPE, 2010), el Manual de Atención Integral de los (as) Niños(as) en el Escenario Escolar (Arjona Ortegón & Al., 2004) y el Reglamento para el funcionamiento y administración del servicio de soda en los centros educativos públicos (Poder Ejecutivo, Decreto N MEP-S). 3. Arreglos Institucionales La Dirección de Programas de Equidad y el PANEA El PANEA es un ejemplo de un programa de alimentación escolar altamente descentralizado: aunque la mayor parte de su financiamiento proviene del gobierno central, su implementación, incluyendo la selección de beneficiarios y el abastecimiento de alimentos, se gestiona al nivel de las escuelas y colegios. A partir de la reforma administrativa integral del Ministerio de Educación que inició en el año 2007, la Dirección de Programas de Equidad, es el órgano encargado de gestionar y coordinar los programas sociales que desarrolla el MEP, entre ellos, el PANEA y Transporte Estudiantil. (Poder Ejecutivo- MEP, 2007). La DPE tiene como misión ampliar las oportunidades para los alumnos pobres, en condiciones de vulnerabilidad o excluidos, a fin de reducir las desigualdades sociales que existen en el sistema educativo y fomentar una mejor calidad de vida para los estudiantes, mediante programas que apoyen la retención escolar y el logro educativo. Creada para definir y gestionar integralmente los programas sociales, conforme a criterios unificados para la focalización de beneficiarios, la DPE está compuesta por cuatro departamentos y 45 funcionarios: i) Planificación y Evaluación de Impacto, ii) Supervisión y Control, iii) Transporte de Estudiantes, y iv) Departamento de Alimentación y Nutrición, a cargo del PANEA (MEP, 2012). 5 El rol central de la DPE es de regulación, supervisión y control. El Departamento de Alimentación y Nutrición de la DPE, prepara el presupuesto anual del PANEA, emite las directrices y los procedimientos para gestionar, ejecutar y monitorear el programa. Gestiona también los proyectos y estudios relacionados con la alimentación y la nutrición. El departamento de Planificación y Evaluación de Impacto, coordina junto con otros departamentos de la DPE, la formulación de diferentes programas 5 La Dirección de Programas de Equidad (DPE) reemplaza al antiguo DANEA. 13

15 y estrategias de equidad. Además ofrece capacitación a entes involucrados en la ejecución del PANEA y otros programas de equidad a nivel local. Las JE y JA implementan el programa en las escuelas y colegios, en colaboración con el director del centro educativo, el Comité de Salud y Nutrición Escolar y los Patronatos Escolares. Las Juntas de Educación y Administrativas son órganos auxiliares del MEP que administran (entre otras responsabilidades) todos los recursos del FODESAF asignados a través de la DPE. Las Oficinas Regionales del MEP apoyan a las Juntas de Educación en la ejecución del PANEA y aprueban sus presupuestos anuales. Coordinación Intersectorial En virtud de su fuente de financiamiento, el PANEA está vinculado al sector de la protección social. La DPE trabaja en estrecha colaboración con la Dirección General de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (DESAF) del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, que administra los fondos del FODESAF. Este fondo, constituye la principal fuente de financiamiento del programa (véase la sección de Financiamiento y Presupuesto, más abajo). Por otra parte, la capacitación para el personal de los comedores estudiantiles en manipulación de alimentos y otros aspectos de la preparación de los alimentos, se coordina con el INA. Para la ejecución del Programa Nacional de Huertas Escolares, se coordina con Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) y el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA), entre otras instituciones. El PANEA también se implementa en coordinación con el Programa Nacional de Salud y Nutrición Escolar (PNSNE), el cual provee la estructura para la planificación e implementación multisectorial. El PNSNE es un programa interinstitucional del Ministerio de Salud, MEP, y CCSS. Incluye una serie de intervenciones de salud y nutrición escolar, agrupadas en tres componentes implementados conjuntamente por diferentes sectores. 6 Al nivel nacional, la coordinación del PNSNE, está a cargo de la Comisión Nacional Intersectorial, integrada por el Ministerio de Salud, el MEP y la CCSS. Al nivel regional y local, las Comisiones Intersectoriales están conformadas por representantes regionales de estas tres instituciones. 7 Aunque no existe un mecanismo de coordinación únicamente para alimentación escolar, el PANEA participa en varias comisiones intersectoriales e interinstitucionales para fortalecer los objetivos de la alimentación escolar en la salud y nutrición de la niñez y adolescencia: La Comisión de Salud y Nutrición Escolar (CNSNE), la Comisión Intersectorial de Guías Alimentarias (CIGA), la Comisión Nacional de Desnutrición Infantil (CONADI) y Red 5 al día, entre otras; conformadas por representantes del Ministerio de Salud, MEP, CCSS, Defensoría de los Habitantes, Instituto Mixto de Ayuda Social, Instituto Costarricense de Investigación y Enseñanza en Nutrición y Salud, Escuela de Nutrición de la Universidad de Costa Rica, INCAP/OPS, PMA y otros. Asociaciones El PANEA también recibe el apoyo de organizaciones internacionales, organizaciones no gubernamentales y universidades, que trabajan en el campo de la seguridad alimentaria, la nutrición, y la salud; así como, del sector privado. Gestión de la información, monitoreo, y evaluacion 6 Educación en promoción y prevención para la salud (educación nutricional y alimentaria, promoción de la paz y prevención de la violencia); Ambientes Saludables (reciclaje de desperdicios en las escuelas y espacios adecuados para llevar a cabo actividades físicas); y Servicios oportunos y accesibles de salud escolar (comedores escolares, huertos escolares y servicios de monitoreo de la salud física y psicosocial). 7 Las tres agencias tienen Direcciones Regionales, algunas más que otras (MEP: 20, M. Salud: 9, y CCSS: 7). 14

16 El Departamento de Supervisión y Control de la DPE, supervisa, monitorea y controla la ejecución de los programas de la DPE. Sus funcionarios visitan los centros educativos en todo el país para controlar el cumplimiento de las políticas y normativas y la gestión financiera adecuada. El departamento también supervisa los informes financieros y responde a quejas relacionadas con los programas. Por otra parte, el Departamento de Planificación y Evaluación de Impacto de la DPE prepara informes trimestrales sobre la ejecución del Plan operativo anual de la DPE-PANEA, aprobado por FODESAF, en relación al número de beneficiarios, las transferencias realizadas a los centros educativos y la ejecución del presupuesto programado. También lleva a cabo estudios de percepción de los beneficiarios y de otros temas específicos de interés de cada departamento de la DPE. Al nivel de los centros educativos, la Junta de Educación o Administrativa, es responsable de registrar y reportar toda información relacionada con el programa. Cada 6 meses se debe presentar un informe financiero. El sistema de contabilidad está compuesto por tres libros legales y un registro presupuestario: el libro de Actas, para registrar todas las sesiones y resoluciones adoptadas por las Juntas, tales como las de contratación de personal del comedor escolar y de proveedores de alimentos; un libro de Inventario General, que registra todos los bienes administrados y de propiedad de las Juntas incluidos los del comedor escolar; un libro de Banco, exclusivo para el registro de los ingresos, egresos y saldos de la cuenta bancaria del PANEA. Estos tres libros deben estar legalizados por la auditoría interna del MEP. Las Juntas, también deben llevar registros de los movimientos de las partidas presupuestarias que le han sido asignadas. (MEP: 2012) El Director de la institución educativa es responsable de monitorear el número de beneficiarios y el tipo de comidas que se brinda (almuerzo, desayuno, o merienda) a diario. Para ayudarle a cumplir con estos requerimientos, los docentes deben llenar una hoja de asistencia diaria. El monitoreo y la evaluación, hasta la presente, se ha enfocado principalmente en la información financiera; aunque, también se realizan visitas a los centros educativos para supervisar el funcionamiento del comedor, por rutina o por denuncias presentadas. Sin embargo, un sistema integral de M & E sería necesario para controlar el cumplimiento de los lineamientos establecidos y medir los resultados del PANEA. La DPE está avanzando en esta dirección y ha definido un conjunto de indicadores para el seguimiento: cobertura (porcentaje de estudiantes que se benefician de la alimentación escolar); permanencia (porcentaje de estudiantes beneficiados que completan el ciclo escolar); aprovechamiento (porcentaje de alumnos beneficiarios que cumplen la meta de rendimiento académico; eficiencia (porcentaje de ejecución del presupuesto) y eficacia (costo unitario por beneficiario). (FA0: 2013) Garantía y Control de la Calidad Alimentaria Las Juntas de Educación y Administrativas, tienen la opción de solicitar a los proveedores de alimentos, la aplicación de controles de calidad alimentaria que aseguren la calidad e inocuidad de los alimentos provistos en las escuelas. El costo de dichos controles debe ser cubierto por los proveedores y consta en el contrato establecido con la Junta. 4. Financiamiento y Presupuesto El PANEA dispone de dos fuentes de financiamiento básicas, provenientes del Gobierno Central: los asignados por el FODESAF y los fondos del presupuesto del MEP. Las JE y JA y los Patronatos Escolares, también contribuyen al financiamiento del PANEA, mediante la recaudación de fondos en diversas actividades que realizan. 15

17 La Ley No que crea el FODESAF en 1974 asigna recursos permanentes al PANEA y ha permitido su expansión y sostenibilidad desde hace 40 años. El FODESAF es la principal fuente de financiamiento de los programas de protección social en Costa Rica, representando casi un 1.5% del PIB. Más de 40 programas se financian a través de este mecanismo, incluyendo programas de asistencia alimentaria como el PANEA. Los recursos de este fondo provienen de dos fuentes de financiamiento: el recargo del 5% en el total de los sueldos y salarios que pagan mensualmente a sus trabajadores, los patronos del sector público y privado; y una asignación en el presupuesto de la República, del impuesto de ventas recolectado (DESAF, Memoria ). El Fondo es administrado por la Dirección de Asignaciones Familiares (DESAF) del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. La Ley estipula que al menos el 5.18% de los recursos de FODESAF deben ser asignados al MEP para la implementación del PANEA. En el año 2013 el presupuesto asignado por este fondo al PANEA fue de millones de colones (US$ 83.6 millones) 8 (DESAF, Memoria Presupuesto-2013). Una vez que FODESAF aprueba el techo presupuestario para el PANEA, el Departamento de Alimentación y Nutrición de la DPE prepara el Plan Operativo Anual del programa, el cual es luego aprobado por el MEP y FODESAF. Cada año se define el costo promedio del menú y el porcentaje de este costo por beneficiario(a) que será subsidiado por el PANEA para proporcionar un almuerzo diario, según dispone el Manual de Menúes Regionalizados. Los fondos del PANEA cubren los costos parciales de la compra de los alimentos, los salarios del personal de cocina de los comedores estudiantiles (incluyendo las contribuciones al seguro social, seguro de desempleo y vacaciones pagadas) utensilios de cocina, equipo y mantenimiento y huertos. El personal de cocina, cuenta con los mismos beneficios de protección social que cualquier otro servidor del sector público o del sector privado. Por el contrario, muchos países dependen de los voluntarios de la comunidad para la preparación y distribución de alimentos a los estudiantes, lo cual representa un costo oculto que es difícil de estimar. Los alimentos adquiridos con los fondos del FODESAF son distribuidos exclusivamente a los estudiantes beneficiarios. Como se refleja en la Tabla No. 1 el presupuesto total asignado en el año 2012 al PANEA, por el FODESAF y por el propio presupuesto del MEP alcanzó la suma de millones de colones (US$ 86.3 millones) 9 beneficiando a estudiantes de preescolar, primaria y secundaria. El costo estimado por niño(a) por año fue ȼ (US$ 140,8). Para el 2013, el presupuesto se incrementó en un 37% ascendiendo a millones de colones (US$ millones) con un costo anual estimado por niño de ȼ (US$ 175,8) beneficiando a estudiantes. Tabla 1: PANEA: Presupuesto, Beneficiarios y Costos Años Años Presupuesto Ejecutado millones de colones No. de Beneficiarios Costo por beneficiario En colones Fuente: Elaboración propia sobre la base de la información del Ministerio de Educación Pública- Memoria Institucional e Indicadores MEP-PANEA en página WEB fodesaf.go.cr accesada 16 Junio del US$ 1 = colones correspondiente al promedio anual del tipo de cambio de venta del último día de cada uno de los 12 meses del año Banco Central de Costa Rica (BCCR). 9 US$ 1 = colones correspondiente al promedio anual del tipo de cambio de venta del último día de cada uno de los 12 meses del año Banco Central de Costa Rica (BCCR). 16

18 La Tabla 2, muestra que en el año 2012, el 80% de los fondos fueron asignados a la compra de alimentos, 13.6% a salarios del personal de cocina, 5.7% a equipos y mantenimiento y 0.7% a huertas escolares. En el 2013 los recursos asignados al rubro de alimentos se incrementaron al 83.5% del presupuesto total, en razón de la política de cobertura universal del PANEA en los niveles preescolar y primaria. Tabla 2: PANEA Presupuesto anual ejecutado por destino según años Años , en millones de colones Años Presupuesto Alimentos Salarios servidoras Equipamiento Huertas Ejecutado comedores Escolares % 80% 13,6% 5,7% 0,7% % 83,5% 11,8% 4,1% 0,6% Fuente: Elaboración propia sobre la base de la información del Ministerio de Educación Pública, Memoria Institucional , San José, Costa Rica Durante los últimos años, se han realizado esfuerzos financieros para equipar y realizar mejoras en los comedores estudiantiles según las normas del Ministerio de Salud, el Manual de Estándares de Comedores Estudiantiles y los criterios de asignación de presupuesto establecidos. Sin embargo para responder a las necesidades presentadas por los centros educativos, urbanos y rurales se requieren fondos adicionales. La DPE al nivel central asigna los fondos para cada centro educativo, en base a los criterios de priorización y focalización (véase sección Diseño e Implementación del Programa ), el número de beneficiarios y el monto del subsidio establecido por niño(a). La DPE somete los requerimientos finales de cada escuela a la Dirección de Gestión de Juntas de Educación del Ministerio de Educación, la cual solicita el desembolso al Ministerio de Hacienda. Los fondos son transferidos directamente a las cuentas bancarias de las Juntas de Educación o Administrativas (desde 2008, dichas Juntas deben contar con una cuenta específica para los fondos del PANEA). Cada JE y JA debe tener estatus legal y estar inscrita en el Registro Público para que se le permita abrir una cuenta bancaria. Las Juntas y los Directores de las escuelas preparan y aprueban un borrador del presupuesto para la ejecución de los recursos de la DPE. El presupuesto es revisado y aprobado por la Dirección Regional de Educación. Los fondos asignados por el PANEA, se complementan con recursos locales generados por las actividades que desarrollan las JE o JA, través de, por ejemplo, las actividades de los Patronatos Escolares; rifas; ferias de beneficiencia; huertos escolares; concesiones de las sodas estudiantiles; contribuciones de los escolares no-beneficiarios, educadores y personal de cocina; y donaciones de algunas ONG y del sector privado. Estos fondos adicionales se utilizan para adquirir más equipo y complementar los alimentos comprados con los fondos del PANEA, para asegurar el cumplimiento del menú. Las Juntas son responsables y deben rendir cuentas también sobre el uso de dichos fondos adicionales. Un estudio de la FAO estima en 5% la contribución de las Juntas de Educación y el Patronato Escolar al presupuesto de PANEA. (FAO: 2013). 5. Participación de la Comunidad 17

19 Las comunidades juegan un rol clave en la implementación del PANEA, principalmente por medio de las Juntas de Educación y Administrativas, pero también a través de otras estructuras, incluyendo los Comités de Salud y Nutrición Escolar (véase el Recuadro 1) y los Patronatos Escolares. Las JE y JA, están reguladas mediante Decreto, desde el año 2003 (Poder Ejecutivo, 2003). Las Juntas son delegaciones de las Municipalidades y organismos auxiliares de la Administración Pública, para asegurar la integración de las comunidades y centros educativos. Dichas juntas están conformadas por miembros de la comunidad nominados por las municipalidades, en consulta con las autoridades educativas. Cada Junta tiene su propio reglamento de operación y se reúne una o dos veces al mes. El Director de la escuela participa en las discusiones pero no tiene poder de decisión. Las JE o JA en coordinación con cada Director, el Patronato Escolar y los Comités de Salud y Nutrición Escolar, están encargados de la gestión de PANEA, incluyendo la adquisición y el manejo del abastecimiento de alimentos, la contratación y manejo del personal de cocina, la organización de la distribución de los alimentos y el control de calidad del servicio de alimentación. Las Juntas son responsables de llevar los registros contables y deben rendir cuentas ante la DPE por la gestión de los fondos asignados. Por último, las Juntas deben promover la participación activa de los miembros de la comunidad en la operación del comedor escolar. V. EVIDENCIA DEL IMPACTO DEL PROGRAMA La operación de PANEA fue evaluada en tres ocasiones entre 1987 y Estas evaluaciones son importantes porque sientan las bases para su modernización La primera evaluación tuvo lugar en 1987, en el contexto del cambio del Programa de Comedores Escolares (PROCE) al PANEA y de la transferencia de la responsabilidad de la gestión de la alimentación escolar al Ministerio de Educación, lo cual demandó una evaluación técnica y administrativa del programa La segunda evaluación, denominada Investigación Operativa sobre los Programas Basados en Alimentos, se llevó a cabo en 1990 con la asistencia técnica de INCAP/OPS (INCAP/IOPAG, 1990). Los objetivos eran documentar los procesos de gestión e identificar problemas y posibles soluciones para mejorar la gestión y coordinación y, consecuentemente, la eficiencia de la implementación. (Vargas. A, 2011). La última evaluación fue realizada por el PNUD, entre 1998 y 2000, en el contexto de su proyecto de Equidad en la Educación. La evaluación abarcó un conjunto de programas sociales que apoyan la enseñanza y el aprendizaje. Respecto al PANEA, la evaluación recomendó, entre otras cosas, pasar el programa bajo la responsabilidad de la Dirección de Equidad en la Educación y revisar los criterios de selección de beneficiarios con la participación del personal de los establecimientos educativos y del patronato escolar; considerar como el PANEA se complementa otros programas sociales, tales como becas o transporte estudiantil, con el fin de maximizar el impacto; consolidar el sistema de gestión de la información para vincular la evaluación de impacto con el seguimiento de los beneficiarios; aplicar de manera sistemática las normas y reglamentos de higiene y manipulación de alimentos; revisar y mejorar las normas de alimentos procesados y pre-empaquetados; elaborar lineamientos estandarizados para la implementación del programa y módulos de capacitación en alimentación y nutrición; y estimar el costo real del programa. (Céspedes R. Edgar, 2000). La mayoría de estas recomendaciones fueron implementadas progresivamente por el PANEA, como se muestra en este estudio de caso. Más recientemente, la Universidad de Costa Rica en el Informe de la Encuesta de Seguimiento del Gasto Público realizada en el 2007, analiza el impacto del programa de comedores escolares en tres 18

20 de sus objetivos fundamentales: mejorar la condición nutricional de los niños, mejorar su asistencia a clases y mejorar su aprovechamiento. La evaluación puso de relieve la dificultad de evaluar el impacto de la nutrición ante la ausencia de un sistema de vigilancia de la nutrición en las escuelas, y recomienda vigilar sistemáticamente los resultados de nutrición del programa; indica que los beneficiarios coinciden en que la alimentación escolar si es un factor importante para mejorar la asistencia y el aprovechamiento en clases; y que un 74% manifiesta que el servicio de comedor es indispensable para su bienestar familiar. Por otra parte, un 77% de las madres entrevistadas con niños(as) en el comedor escolar, opinaron favorablemente respecto a la calidad de los alimentos y frecuencia de los servicios. El informe encontró un alto nivel en la ejecución de los fondos asignados a las Juntas de Educación, el cual alcanzó el 95% y recomendó mejorar el sistema de supervisión del programa desde la administración central, la infraestructura de las instalaciones, el equipo de cocina y asignar recursos a este fin. (Universidad de Costa Rica : 2007). VI. DISCUSIÓN Y CONCLUSIONES El PANEA de Costa Rica, uno de los programas más antiguos en el continente, es un programa sostenible respaldado por un fuerte apoyo político y un marco de políticas consolidado. Su financiamiento está asegurado por ley y la operación del programa está regulada por varios decretos y directrices; con ello, se ha asegurado la calidad y consistencia de la entrega del servicio a lo largo del tiempo. Desde sus inicios, la alimentación escolar en Costa Rica se desarrolló en el marco de la protección social, de la salud, y de la nutrición escolar. A partir de 1976, su financiamiento proviene del FODESAF, la principal fuente de financiación de la protección social. El PANEA, está vinculado al Programa Nacional de Salud y Nutrición Escolar, el cual proporciona las bases para que su gestión, diseño e implementación tenga una fuerte vinculación multisectorial. En el futuro, el PANEA también puede contribuir con los esfuerzos nacionales para atender el tema de la creciente prevalencia de sobrepeso y obesidad. El PANEA es un programa social focalizado que se basa en criterios de vulnerabilidad; sin embargo, su cobertura se ha ido ampliando con el tiempo y para el 2013 es universal en la educación preescolar y primaria. El proceso de selección de beneficiarios en los centros de educación secundaria se revisará en el 2014, con el objeto de simplificar la tarea al nivel de estos centros. El FODESAF es una fuente de financiamiento estable y confiable para el programa que ha contribuido a su sostenibilidad en el tiempo. Según el nuevo papel que le asigna la Ley , el Fondo, juega un papel importante en el fortalecimiento de los sistemas de gestión de la información y la evaluación del programa. A pesar de que, no se ha evaluado el impacto del programa, las evaluaciones concernientes a los procesos indican que el PANEA sí contribuye a incrementar la asistencia a los centros educativos y a mejorar el aprovechamiento. La DPE, ha iniciado un sistema de información para monitorear los indicadores de cobertura, permanencia, aprovechamiento, eficacia y eficiencia; el cual apoyará la toma de decisiones en el futuro. Un importante paso a tomar es la introducción de un sistema de vigilancia para medir el impacto del programa en el estado nutricional de los niños(as) beneficiarios y orientar las acciones necesarias a nivel central, regional o local. La DPE promueve el mejoramiento continuo de los comedores escolares para garantizar la calidad de los servicios que se ofrecen a los estudiantes. Algunos centros educativos cuentan con comedores modelo con equipo e infraestructura de alta calidad; sin embargo, hay centros (especialmente en 19