LA DIMENSIÓN POLÍTICO-INSTITUCIONAL DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Transcripción

1 LA DIMENSIÓN POLÍTICO-INSTITUCIONAL DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Seminario Internacional Elementos para el Análisis y la Estructuración de las Políticas Públicas en América Latina EEIAPP/CLAD/ESAP/DNP Fabián Repetto 25 de julio 2011

2 Contenidos de la Sesión Instituciones y Actores: la política de la política pública. Escenarios político-institucionales de las políticas públicas.

3 Instituciones y Actores: la política de las políticas públicas

4 Qué implica jerarquizar la importancia de la política? La política de las intervenciones públicas ante los temas sociales está asociada al proceso que resulta del sistema de instituciones políticas que organiza el poder en una sociedad y del entramado de actores involucrados, con sus respectivas capacidades y comportamientos.

5 Institucionalidad política e institucionalidad social INSTITUCIONALIDAD POLÍTICA (y sus actores relevantes) Condicionante fuerte Influencia débil Temas específicos de lo social. INSTITUCIONALIDAD SOCIAL

6 Una mirada amplia sobre las instituciones Las instituciones son un conjunto de reglas formales e informales (North). Las instituciones son patrones estables de comportamiento organizacional (March y Olsen). Las instituciones son convenciones sociales, como símbolos, ritos, costumbres (Powell y Di Maggio). Se trata de enfoques complementarios, de dimensiones a tener en cuenta al momento de reformar y/o gestionar lo público.

7 Elementos comunes a los diversos enfoques institucionales Las instituciones tienen un origen social. Las instituciones son patrimonio compartido por una sociedad o comunidad relevante. Las instituciones persisten en el tiempo, no son efímeras o momentáneas. Las instituciones establecen restricciones y abren oportunidades.

8 No todas las instituciones importan los mismo R1: Resultados o contenidos específicos. R2: Condicionan a las reglas que promueven resultados específicos. R3: Define quién y cómo se hacen las reglas generales. (Acuña y Tommasi, 1999). Todos los involucrados en el ámbito público utilizan sus recursos de poder para tratar de incidir lo más alto posible en la pirámide institucional.

9 Los actores fundamentales de las políticas públicas QUIÉNES LOGRAN CONSTITUIRSE EN ACTORES DE LA POLÍTICA PÚBLICA? QUIÉNES PUEDEN PARTICIPAR ACTIVAMENTE EN EL PROCESO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS? No todo individuo o colectivo es un actor de política pública. Además de poseer Intereses e Ideologías, se requieren Recursos.

10 ...Cont Recursos (en términos de capacidades) con los cuales se debe contar para poder participar activa y autónomamente en el proceso de formación de una política pública. RECURSOS POLITICOS (Apoyo de la ciudadanía y de los grupos de interés; Autoridad formal; Liderazgo y autoridad informal; Movilización y acción colectiva; Habilidad para negociar, argumentar, comunicar) RECURSOS ECONOMICOS (Presupuesto; dinero para incidir en la agenda gubernamental) RECURSOS ADMINISTRATIVOS (Organización; Información; Expertise técnico) RECURSOS IDEOLOGICOS (Ideas; Valores; Concepciones del mundo)

11 ...Cont Más allá de la conceptualización que se tenga de los actores estratégicos, se debe prestar particular atención a lo siguiente: La conformación de coaliciones y las sinergias entre los actores que las conforman. El modo en que se expresan y canalizan los intereses e ideologías de aquellos grupos que no logran constituirse en actores estratégicos.

12 Qué entendemos por una coalición política? i) Una conformación más o menos estable entre individuos y/o grupos de esferas diversas (Estado, régimen político, sociedad, mercado, sistema internacional) que tienen intencionalidad de participar de modo conjunto del juego político propio de ciertas temáticas públicas; ii) que poseen ciertas dotaciones de recursos (aunque sean mínimas) factibles de transformarse en elementos de peso en la conflictiva disputa de poder, y iii) que lo hacen a partir de compartir, con base en el reconocimiento mutuo, algunos intereses y/o ideologías en común (Repetto, 2005).

13 Qué sucede con quienes no tienen recursos de poder? El compromiso político es importante para cualquier iniciativa, pero hasta el compromiso más decidido debe ser moderado por los cálculos del riesgo político y el imperativo de la supervivencia política. Promover y proteger los intereses de los pobres es, en el mejor de los casos, uno entre muchos objetivos para los dirigentes y gobiernos, y generalmente no goza más que de muy baja prioridad entre las diversas preocupaciones Joan Nelson LIMITES DE LAS PROPUESTAS DE PARTICIPACION CIUDADANA. ES CENTRAL EL ROL DE LOS ACTORES YA CONSTITUIDOS.

14 Escenarios político-institucionales de las políticas públicas

15 Perspectiva acotada de la Institucionalidad Social 1) Existencia de un Ministerio de Desarrollo Social cuyo principal mandato sea el combate a la pobreza; 2) Establecimiento de objetivos concretos en un Plan o Programa Nacional; 3) Definición y adopción de indicadores de evaluación del cumplimiento de objetivos; 4) Marco jurídico estableciendo responsabilidades, facultades y atribuciones por actor; 5) Presupuesto para ejercer facultades; 6) Mecanismos explícitos de coordinación intra y entre órdenes de Gobierno; 7) Contraloría social e instancias de participación y atención ciudadana; 8) Existencia de Reglas de Operación para los Programas y Acciones; 9) Construcción de padrones de beneficiarios; y 10)Marco jurídico para reglamentar el comportamiento y conducta de funcionarios. (Székely, 2006)

16 Hacia una caracterización amplia de la Institucionalidad Social Se interpretará a la institucionalidad social como el conjunto de reglas de juego formales e informales (incluyendo las rutinas y costumbres organizacionales) que se ponen en funcionamiento para procesar y priorizar los problemas sociales, a la vez de enmarcar el contenido y la dinámica administrativa y política de las políticas sociales. Para todos los involucrados, la institucionalidad social representa un entramado de incentivos que estructura sus límites y oportunidades de negociación y acción, lo cual, sin embargo, no clausura las posibilidades para que se avance en transformaciones más o menos amplias de dicha institucionalidad. (Repetto, 2004)

17 Tipos ideales de institucionalidad social Institucional Social de Baja Calidad Estructura de oportunidades cerrada y sesgada sólo a la recepción de demandas sociales de grupos poderosos. Amplios márgenes de discrecionalidad por parte de los decisores. Institucional Social de Alta Calidad Canales abiertos a la recepción real y no solamente discursiva de las demandas de los grupos menos favorecidos de la sociedad. Los decisores deben actuar siguiendo el marco de deberes y responsabilidades que deriva de un sistema de derechos sociales cuyo cumplimiento es tendencialmente efectivo. Reglas difusas, o incluso ausencia total de reglas formales, relacionadas con la definición (o indefinición) de responsabilidades en materia social. Reglas informales que sustentan y reproducen el clientelismo y el patronazgo. Escasos incentivos (o ausencia de ellos) para la rendición de cuentas. Reglas difusas y/o ambigüas relacionadas con la operación de los programas e intervenciones concretas. Reglas claras respecto a quién hace qué en el campo de la política social, en función de las capacidades comparativas de cada actor involucrado. Reglas informales que favorecen la innovación y la creatividad en la gestión social. Apropiados y transparentes sistemas de rendición de cuentas, y criterios claros para definir premios y castigos. Reglas claras y conocidas por todos los involucrados, que definen con precision los aspectos operativos de la gestión social.

18 Una relación compleja Qué marco político-institucional se requiere para construir institucionalidad social de alta calidad? La importancia de los escenarios estratégicos

19 Escenarios estratégicos de institucionalidad social Los escenarios propios e internos de cada organización estatal con responsabilidad en la política social. Los escenarios asociados al ámbito de los gabinetes de ministros en general y el de los sectores sociales en particular Los escenarios de interacción entre las autoridades de las áreas sociales nacionales, subnacionales y/o locales Los múltiples escenarios propios de la interacción entre los poderes ejecutivo, legislativo y judicial en materia social Los diversos escenarios relacionados con las interacciones entre actores estatales y de la sociedad civil y el mercado Los escenarios que se conforman en la relación entre actores nacionales (estatales y y de la sociedad civil) y actores del sistema internacional Los escenarios que enmarcan el vínculo entre expertos, académicos, consultores y equipos político-técnicos del Estado

20 Los escenarios propios e internos de cada organización estatal con responsabilidad en la política pública Las organizaciones del Estado no son homogéneas en cuanto a criterios, mandatos, valores, dotaciones de recursos de poder. La autoridad formal no es toda la autoridad y a veces no es la más relevante. Importan mucho las reglas informales y sus consecuencias prácticas. Debe prestarse atención a aspectos organizacionales tales como: la rotación de sus funcionarios, las capacidades técnico-burocráticas, el grado de legitimidad ante el entorno, los vínculos con la ciudadanía y los grupos de interés.

21 Los escenarios de los gabinetes de altas autoridades en general y el de los sectores específicos en particular Los gabinetes de gobierno, y los sub-gabinetes como los sociales, son ámbitos de fuertes conflictos y lucha de intereses e ideologías. Las asimetrías de poder entre ministerios/organismos afecta fuertemente la posibilidad de coordinar recursos y políticas. Debe atenderse a las luchas entre sectores de partidos (o entre partidos en caso de coaliciones de gobierno), así como a simpatías o antipatías personales, las cuales suelen tener importantes efectos políticos.

22 Los escenarios de interacción entre las autoridades de las áreas nacionales, subnacionales y/o locales La importancia de entender como se articulan (en caso que lo hiciesen) la descentralización fiscal, política y sectorial. Quién hace qué? La importancia de pasar del debate sobre descentralización al debate de las relaciones intergubernamentales. El renovado interés por las capacidades estatales, tanto a nivel subnacional como en el propio gobierno central.

23 Los múltiples escenarios propios de la interacción entre los poderes ejecutivo, legislativo y judicial en materia social Es importante revisar las características del sistema de rendición de cuentas horizontal (entre poderes del Estado). En qué medida el Legislativo comparte responsabilidades con el Ejecutivo en materia de las grandes prioridades de política social? Existe un sistema jurídico capaz de hacer cumplir los derechos de ciudadanía y las convenciones internacionales?

24 Los diversos escenarios relacionados con las interacciones entre actores estatales y de la sociedad civil y el mercado Los cambios en el Estado estuvieron fuertemente asociados a los cambios en la sociedad y el mercado, lo cual debe observarse desde el prisma de las transformaciones de la correlación de fuerzas (y sus consecuencias en materia de agenda gubernamental y políticas públicas). Existen condiciones políticas propicias para promover coaliciones entre actores del Estado, el mercado y la sociedad civil capaces de promover determinadas políticas públicas estratégicas? Cómo promover al mismo tiempo innovación social y regulación estatal?

25 Los escenarios que se conforman en la relación entre actores nacionales (estatales y de la sociedad civil) y actores del sistema internacional Cuál es el papel de los organismos internacionales en la conformación y contenidos de las agendas nacionales (y subnacionales/locales) de determinadas políticas públicas? El complejo vínculo entre propuestas externas y capacidades internas. Retos y desafíos de la cooperación entre gobiernos, organizaciones sociales y organismos internacionales.

26 Los escenarios que enmarcan el vínculo entre expertos, académicos, consultores y equipos político-técnicos del Estado Cómo se produce, circula y se recepciona el conocimiento estratégico en materia de situación económica-social y de políticas públicas relacionadas con sus problemáticas fundamentales? Resulta necesario revisar la capacidad de aprendizaje que tienen las organizaciones con algún grado de responsabilidad en políticas públicas, sean aquellas del Estado o de la sociedad civil y el sistema internacional. Qué características de meritocracia y transparencia asume el sistema de servicio civil, en caso que lo hubiese? Qué sucede con los partidos políticos y la profesionalización de sus equipos político-técnicos para decidir y gestionar mejores políticas públicas?

27 MUCHAS GRACIAS!