Proyecto "Diseño y Operación del Sistema de Información Ambiental, la Línea Base y el Sistema Nacional de Monitoreo Ambiental para Colombia

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1 Proyecto "Diseño y Operación del Sistema de Información Ambiental, la Línea Base y el Sistema Nacional de Monitoreo Proyecto Específico: Formulación y Diseño del Sistema de Gestión de Indicadores Ambientales Marinos y Costeros de Colombia SIGEIN Convenio de Cooperación Mutua OS/BOG Grupo de Asistencia Técnica Convenio Fap-Sina INFORME TÉCNICO FINAL BAHÍA DE CISPATÁ FALSO COLOR LANSAT ETM 200 Santa Marta, Abril de 2003

2 Proyecto "Diseño Proyecto y Operación "Diseño y Operación del Sistema del de Sistema Información de Ambiental, Información la Línea Ambiental, Base y el la Sistema Línea Base Nacional y el Sistema de Nacional Monitoreo de Ambiental Monitoreo Ambiental para Colombia para Colombia" Proyecto Específico: Formulación y Diseño del Sistema de Proyecto Específico: Formulación y Diseño del Sistema de Gestión de Gestión de Indicadores Ambientales Marinos y Costeros de Indicadores Ambientales Marinos y Costeros de Colombia SIGEIN Capitán de Navío Francisco A. Arias Isaza Director General Jesús Antonio Garay Tinoco Subdirector de Coordinación de Investigaciones Coordinador Programa CAM Carlos Augusto Pinilla González Subdirector de Recursos y Apoyo a la Investigación Juan Manuel Díaz Merlano Coordinador Programa BEM Féderico Newmark Coordinador Programa VAR Paula Cristina Sierra Correa Coordinador Programa GEZ Edición y Coordinación Luis Armando González Romero Investigadores Programa BEM Janeth Rodríguez Juan Manuel Díaz Mateo López Victoria Oscar Casas Monroy Programa CAM INFORME FINAL Convenio de Cooperación Mutua OS/BOG Grupo de Asistencia Técnica Convenio Fap-Sina Programa GEZ Blanca O. Posada Carmen Lacambra Georges Vernette Pilar Lozano Martha P. Vides Programa VAR Composición color ETM 1-2-IC Archipiélago de San Bernardo año 2000 Bienvenido Marín Jesús A. Garay Lelieth E. Martín Gustavo Ramírez Jorge A. Acosta Julián Betancourt Martha Liliana Gómez Walberto Troncoso Ana María Vélez Lizbeth Janet Vivas Diseño Prototipo SIGEIN Edilma Mendivil Barceló Carlos Fernández Edwin Causado Efraín Viloria Federico Newmark Jacobo Blanco José González Juan Carlos Narváez Mario Rueda Cartografía Laboratorio SIG-SR INVEMAR Daniel Rozo Mónica Paola Casas INVEMAR Cerro de Punta Betín, Santa Marta Colombía, apartado Aéreo Libertad y Orden Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial República de Colombia SINA Sistema Nacional Ambiental

3 INSTITUTO DE INVESTIGACIONES MARINAS Y COSTERAS JOSÉ BENITO VIVES D ANDREIS - INVEMAR Proyecto Diseño y Operación del Sistema de Información Ambiental, la Línea Base y el Sistema Nacional de Monitoreo Proyecto Específico: Formulación y Diseño del Sistema de Gestión de Indicadores Ambientales Marinos y Costeros e Colombia SIGEIN PRIMERA FASE INFORME TÉCNICO FINAL Santa Marta, Abril de 2003

4 Tabla de Contenido 1 Introducción Visión Misión Objetivos General Específicos Justificación y Antecedentes Marco Político - Institucional Ordenamiento Ambiental del Territorio OAT en Colombia Etapas Del Ordenamiento Territorial El Estado y la Gestión Ambiental El Ordenamiento Ambiental del Territorio El Ordenamiento Territorial y el Ordenamiento Ambiental del Territorio Ordenamiento Ambiental del Territorio, Planificación y Descentralización Plan Verde Convenio sobre la Biodiversidad Biológica Marco Legal Organización y contenido del Sistema de Información Ambiental Dirección y coordinación del Sistema de Información Ambiental Circulación y flujo de la información del Sistema de Información Ambiental Suministro de información para el Sistema de Información Ambiental Marco Conceptual El Debate Actual Sobre Indicadores Ambientales Introducción: demarcación de posiciones básicas sobre la relación economía-ambiente Informes periódicos sobre el estado del ambiente Indicadores monetarios de ajuste ecológico-social a las Cuentas Nacionales Enfoques de indicadores multidimensionales con propósito taxonómicodescriptivo Evaluación Enfoques de indicadores con orientación hacia una mayor agregación y un deliberado monitoreo acorde a normativas del DS Enfoques de indicadores conceptualmente basados en el llamado "espacio ambiental" Equidad intrasocial e internacional Categorías e Indicadores Claves del Enfoque de "Espacio Ambiental" El enfoque de "huella ecológica" La importancia del libre acceso a la información ambiental La participación comunitaria su importancia para mejorar la calidad de vida y el medio ambiente El libre acceso a la información ambiental y su importancia para la participación comunitaria Sistema de Gestión de Indicadores Ambientales Marinos y Costeros SIGEIN 2

5 8.3 Sistemas De Información Medio Ambiental Objetos Medioambientales Sistemas de Información Geográfica (GIS) Métodos de Acceso Multidimensionales Técnicas Orientadas a Objetos Administración de Metadatos El Catálogo de Fuentes de Datos Infraestructuras De Información Políticas De Información Construcción de la Capacidad para la Gestión de información Implicaciones nacionales e internacionales y actividades relacionadas Estructura Propuesta Infraestructura física Retos De Implantación Procedimientos Generales Para La Gestión De Datos Lineamientos Custodia El Componente De Comunicaciones El Manejo De La Información Espacial: De La Integración De Actividades Cartográficas A La Interconexión De Bases De Datos Distribuídas La Infraestructura Colombiana De Datos Espaciales ICDE Antecedentes La Información Georeferenciada En Colombia Política Nacional De Información Prioridades A Resolver La Información Y El Desarrollo Económico Del País La Infraestructura Colombiana De Datos Espaciales ICDE El Claringhouse Y DataWarehouse Mechanism en un Entorno Integrado del SIGEIN Claringhouse Mechanism Una digresión sobre conformidad e interoperabilidad La necesidad de implementar DATA WAREHOUSING Los Sistemas De Información Características de una DATA WAREHOUSE Estructura De La Data Warehouse Arquitectura De Data Warehouse Elementos constituyentes de una Arquitectura Data Warehouse Operaciones en un Data Warehouse Evolución del Depósito Data Mining O Descubriendo Información Oculta Fases para la construcción del DataWarehouse Recomendaciones de implementación Portales y la gestión del conocimiento Modelo Conceptual Arquitectura para la información ambiental del sistema Sistema de Gestión de Indicadores Ambientales Marinos y Costeros SIGEIN 3

6 10.1 Línea Base Programa Nacional de Monitoreo Ambiental del SINA Resultados Obtenidos Formulación de indicadores preliminares línea base con base en información existente Generación de indicadores de línea base corte Revisión y formulación de indicadores ambientales marinos y costeros bajo el esquema Estado-presión Hojas Metodológicas (ver anexo II) Protocolos y Normalización (Anexo III) Red de Monitoreo Ambiental Marino y Costero Aspectos incluidos en el monitoreo Lugares de muestreo Presupuesto Localización Estaciones de Muestreo Relación de estaciones por tipo e intensidad de muestreo Plan de Sostenibilidad Fase 1: Definición y Construcción conceptual del Sistema Fase 2: Prueba e Implementación del Sistema El plan de acción propuesto es: Descripción de las actividades Tercera Fase Monitoreo mediante el Sistema Nacional de Indicadores Ambientales Cuarta Fase: Incorporación del Sistema Nacional de Monitoreo Ambiental a la estructura funcional del INVEMAR Plan de Cooperación Interinstitucional Taller Internacional de Indicadores Ambientales Marinos y Costeros Prototipo Sistema de Gestión de Indicadores Ambientales Marinos y Costeros SIGEIN Crucero de Exploración Línea Base Pacifico Colombiano Exploraciones de campo Procesamiento de la información Búsqueda, acopio, análisis y almacenamiento de información secundaria Catalogación y sistematización de los especímenes Bibliografia Sistema de Gestión de Indicadores Ambientales Marinos y Costeros SIGEIN 4

7 Lista de Figuras Figura 1 Estructura del SINA...28 Figura 2 Funciones básicas entidades del SINA...29 Figura 3 Ambito y coordinación del SINA...33 Figura 4 Procesos sinergicos del SINA con relación a la función de la política ambiental 41 Figura 5 Niveles de integración entre objetos medioambientales...72 Figura 6 Propuesta estructural y funcional de una infraestructura de datos para el SIAC..80 Figura 7 Integración del Sistema Nacional de Indicadores Ambientales Figura 8 Composición de los Sistemas de Información Figura 9 Comparación entre sistemas de información Figura 10 Esquema de tiempo variante Figura 11 Actualización de los Datos en dos esquemas Figura 12 Estructura de los datos en un DataWarehouse Figura 13 Diseño estructural de una DataWarehouse Figura 14 Diseño funcional Red de Datos Sistema de Información Ambiental SIA Figura 15 Diseño estructural y funcional Sistema Nacional de Monitoreo Ambiental Figura 16 Operaciones en un DataWarehouse Figura 17 Arquitectura del DataWarehouse Figura 18 Contexto del Sistema de Información Ambiental Figura 19 Dimensión ambiental en el Ordenamiento Territorial Figura 20 Optica Ambiental del Desarrollo Territorial Sistema de Gestión de Indicadores Ambientales Marinos y Costeros SIGEIN 5

8 1 Introducción Los procesos de planificación y manejo se centran en la toma de decisiones que permiten una gestión adecuada de objetivos, recursos, proyectos y metas. En la base de estos procesos se encuentra la información disponible y utilizable que facilita el análisis de las opciones, acciones y estrategias a ser tomadas. Sin embargo la toma de decisiones al igual que el desarrollo, son procesos dinámicos, que se llevan a cabo en los distintos niveles de decisión de la sociedad e implican diferentes consideraciones de orden cultural, social, económico, institucional, político y ambiental. Para el desarrollo de la anterior premisa es necesario desarrollar un sistema de información ambiental que integre datos, estadísticas e indicadores, y que producirá información útil para el seguimiento de los procesos de desarrollo en relación con el medio ambiente. Este sistema deberá ser concebido como un productor de conjunto de datos ambientales, y de información relacionada, que puedan ser colectados a distintas escalas geográficas usando una red de seguimiento. El conjunto de datos debe ser integrado en forma de indicadores y coordinado para un numero dado de niveles y usuarios. El sistema deberá mejorar y hacer más eficaz el proceso de intercambio, difusión y comunicación de la información, estructurar las fuentes de información, analizar y sintetizar los diferentes problemas y áreas concernientes a la planificación y gestión, así como valorar y sopesar las interacciones entre variables y componentes del desarrollo. El sistema podrá orientar y perfeccionar el proceso de toma de datos, también facilitar la identificación de áreas y temas en donde la información disponible es insuficiente, inconsistente o inexistente. El Sistema de Gestión de Indicadores Ambientales Marinos y Costeros (SIGEIN) desarrollado dentro del Sistema de Información Ambiental Marino (SIAM), se articulará al Sistema de Información Ambiental para Colombia SIAC y al Sistema Nacional Ambiental (SINA), apoyará la producción, uso y análisis de información marina y costera, actualizará y facilitará la toma de decisiones gubernamentales, de la sociedad y los sectores productivos mediante el aporte de herramientas confiables a los procesos de planificación, gestión y manejo ambiental. De esta manera se podrá aumentar la eficiencia, transparencia y participación de los actores sociales en los procesos de desarrollo, aprovechamiento de recursos, gestión y manejo ambiental de las zonas costeras. 2 Visión Sistema de Gestión de Indicadores Ambientales Marinos y Costeros SIGEIN 6

9 El Sistema de Gestión de Indicadores Ambiental Marina y Costera será la herramienta mediante la cual el INVEMAR proporcione información sobre los recursos marinos y costeros, realice análisis integrales, describa escenarios ambientales y formule estrategias de manejo costero de forma confiable, oportuna, sistematizada y actualizada que apoye la investigación y la gestión ambiental de las zonas costeras colombianas a escala regional. 3 Misión Responder preguntas sobre el estado de los ambientes marinos y costeros a escala regional y brindar apoyo técnico-científico al Ministerio del Medio Ambiente y a las instituciones vinculadas al Sistema de Información Nacional Ambiental en la formulación de políticas y la toma de decisiones sobre medio ambiente y desarrollo de las zonas costeras colombianas. 4 Objetivos 4.1 General Producir y divulgar información científica confiable, precisa y oportuna que apoye los procesos de planificación, ejecución y seguimiento ambiental de las zonas costeras colombianas. 4.2 Específicos Identificar los requerimientos técnicos y de información para la implementación de indicadores ambientales marinos y costeros. Recopilar la información marina y costera resultado de los programas de investigación del INVEMAR y de otras entidades y agencias. Elaborar una línea base del estado de los recursos naturales y del ambiente costero. Generar los Indicadores Ambientales de los recursos marinos y costeros año Constituir una herramienta de soporte para la formulación de políticas ambientales, la toma de decisiones, planeación y seguimiento a la gestión en las zonas marinas y costeras colombianas. Sistema de Gestión de Indicadores Ambientales Marinos y Costeros SIGEIN 7

10 Generar la infraestructura y capacidad institucional que permita la generación de estos indicadores ambientales periódicamente en el futuro. 5 Justificación y Antecedentes Colombia es un país complejo estructuralmente, de escenarios únicos y extremos, pero además en constante cambio y en permanente evolución. Colombia también, es heterogéneo, multidiverso, y exuberante en recursos naturales y del medio ambiente, que sumado a su estratégica ubicación geográfica, lo muestran como uno de los países más sobresalientes y representativos del planeta. Con algo de conciencia sobre las posibilidades que esto representa, Colombia tradicionalmente ha tratado de ubicarse a la vanguardia a nivel internacional como promotor de modelos consecuentes de gestión y desarrollo. En 1984 una publicación titulada La Información para el Desarrollo Colombiano de Reveíz, Aldana y Slamecka, mencionaba como antecedentes para la construcción de un Sistema de Información Nacional SNI. algunas acciones emprendidas hacia 1978 para la creación de un Subsistema Nacional de Información que abordaba los problemas relativos al medio ambiente y a los recursos naturales, y recomendaba que El SIN no se entienda como un instrumento tecnológico, sino también que tome en consideración la evolución de largo plazo del cambio económico, los cambios institucionales que origina la informatización y su influencia en la vida cotidiana, en voluntad de autonomía nacional y de vida democrática. Desde entonces tales planteamientos, ya llamaban la atención más sobre los procesos de planeación que sobre los documentos mismos que se fueran originando en tales procesos; Planteando como característica básica el que estos fueran dinámicos y flexibles, y en donde se definieran los grandes propósitos (misión, visión y valores) del sistema de información, y se establecieran una vez evaluado el entorno, unos objetivos, indicadores, metas y estrategias que permitieran alcanzar tales propósitos; empleando para ello metodologías basadas en el fortalecimiento del consenso social. Para principios de la década pasada, en 1992, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo CNUMAD, llevó al consenso general sobre la necesidad de un desarrollo sostenible. Sin embargo, una década después, aun se exploran caminos para trascender la retórica acerca del desarrollo sostenible y avanzar francamente en los cambios de perspectiva acerca de los modelos de desarrollo. Operacionalizar el concepto del desarrollo sostenible continúa siendo un reto demandante en términos de gestión, monitoreo y vigilancia del medio ambiente y de sus recursos. Sistema de Gestión de Indicadores Ambientales Marinos y Costeros SIGEIN 8

11 Dentro de este contexto se reconoce que la base empírica para la toma de decisiones es débil y que por lo tanto la información ambiental debe jugar un rol crítico en el alcance de los objetivos de la sustentabilidad, puesto que ella es la que puede proveer bases firmes a los procesos de toma de decisiones y de seguimiento del desarrollo. En Colombia, a pesar de contar con una importante tradición en materia ambiental, ha sido muy difícil conseguir avances significativos alrededor del manejo de la información ambiental. De hecho, la principal dificultad no ha sido, tal y como podría pensarse, la ausencia o carencia de información. Los principales obstáculos han estado relacionados con una débil cultura en el uso de la información como base para la toma de decisiones, lo que ha determinado la poca confiabilidad sobre la información existente, la multiplicidad de fuentes y metodologías, el difícil acceso en razón de su heterogeneidad y dispersión, la deficiente sistematización y la multiplicidad de agentes con responsabilidades alrededor de la información ambiental, aspectos que a la final han determinado su poca utilidad práctica a la hora de la toma decisiones. En este sentido, el país ha utilizado cuantiosos recursos económicos, humanos y tecnológicos en el desarrollo de sistemas de generación, administración y uso de información ambiental, a lo largo y ancho del país y de sus instituciones. En la práctica, alrededor del tema de generación de información y conocimiento sobre temas relacionados con el medio ambiente, se podría decir que para cada caso existen dos o más entidades con normas que les ordenan realizar tareas similares y/o superpuestas y, como resultado, son múltiples los objetivos y muy grande la cantidad de información y metodologías asociadas, los cuales independientemente de su valor relativo y coyuntural dado por su uso específico, en lo que se han convertido son en cúmulos inclasificables y poco ordenados de información carentes de homologación cartográfica, en diferentes escalas, con información fragmentada, parcial no verificable y en general dispersa, y en muchos casos con información contradictoria que resta credibilidad y que no le permite al país darle valor agregado y utilitario en sus ejercicios de planificación y desarrollo de políticas para los diferentes niveles. Vale la pena reseñar que desde los mismos comienzos de la actual institucionalidad ambiental, en las negociaciones de los créditos ambientales los cuales a la postre se constituyeron en el principal soporte financiero para el Sistema Nacional Ambiental, el tema de la información ambiental fue relevante, dando como resultado una importante asignación de recursos para tal fin. Así mismo, la información ambiental ha sido tratada específicamente en los desarrollos legales y reglamentarios ambientales del país. Es así como, dentro de los recursos obtenidos a partir de la firma del contrato de empréstito suscrito con el Banco Interamericano de Desarrollo BID en 1994 Sistema de Gestión de Indicadores Ambientales Marinos y Costeros SIGEIN 9

12 (Crédito 774 COOC), para ser ejecutado en un plazo de 5 años, por un monto de 165 millones de dólares, se contempló una partida para atender la financiación de la construcción del Sistema de Información Ambiental de Colombia SIAC, componente al que le fueron asignados inicialmente 1,09 millones de dólares, para finalmente obtener una asignación de 6 millones de dólares. Con el objeto de orientar el desarrollo de este componente. se constituyo un Comité Técnico presidido por el Ministerio del Medio Ambiente, con el apoyo operativo de la Unidad Coordinadora del Crédito y con la participación técnica del IDEAM y del Departamento Nacional de Planeación, en donde se diseñaron los alcances de las primeras acciones encaminadas a darle forma al naciente sistema. Fue así como se empezó, por parte del grupo interinstitucional mencionado, a discutir conceptualmente el SIAC, presentándose múltiples abordajes y aproximaciones, de cuyos acuerdos surgieron como resultado los términos de referencia para una de sus primeras iniciativas materializada mediante Resolución No. 140 del 30 de diciembre de 1996 del Ministerio del Medio Ambiente, la cual determinó la apertura del Concurso Público Internacional, con el objeto de contratar el análisis, el diseño y la preparación del montaje del SIAC. A través de la Resolución 1265 del 23 de diciembre de 1997, se adjudicó el concurso al consorcio Unión Temporal SN Lavalin International Inc. Sistecom Ltda., para ser ejecutado en un lapso de 9 meses y cuyo costo se estimó hasta en 600 millones de pesos. La firma seleccionada inició actividades a partir de 1998, presentándose desde un principio problemas de tipo conceptual respecto a cual era el punto de partida real para la implementación del Sistema. La discusión se centró sobre la validez de la infraestructura y avances tecnológicos con los cuales contaba el IDEAM para esa fecha, como base del Sistema que se estaba tratando de estructurar. Además se puso abiertamente en tela de juicio la calidad, capacidad y experiencia de los expertos que abordaron el tema. El proyecto termina sin su ejecución, a través de un proceso de conciliación con el Consorcio. Posteriormente, a partir de 1999, se dio inicio a un segundo proceso. El objetivo fue el de representar de manera sencilla la gran complejidad de los sistemas ambientales y la clase de información que sería necesario obtener, procesar, compartir y divulgar para desarrollar el SIAC. Debido a que el tema no era fácil de acordar en forma integral y sin perder de vista dicha complejidad, se propuso seleccionar y priorizar una aplicación del sistema, que para esta ocasión se constituyó el tema de la gestión ambiental, y un recurso, el agua, para iniciar el desarrollo del mismo. En este proceso se buscó contar con experiencias aparentemente exitosas sobre el desarrollo de sistemas de información ambiental, incluyendo los casos regionales desarrollados por algunas entidades del SINA, particularmente algunas Corporaciones Autónomas Regionales con avances en alguna medida exitosos e inclusive con la vinculación de otras entidades que, pese a no pertenecer al SINA, se les reconoce su importancia como productoras de Sistema de Gestión de Indicadores Ambientales Marinos y Costeros SIGEIN 10

13 información básica, tales como el IGAC, COLCIENCIAS, INGEOMINAS y el DANE, que tienen amplia experiencia en el proceso de desarrollo de políticas, normas y estándares para la producción, comercialización y uso de la información. De esta forma, se pretendió diseñar e implementar, de manera concertada el SIAC. En la preparación y ejecución de esta etapa se deja explícita la reseña del hecho que todos los esfuerzos realizados hasta la fecha, bajo la coordinación del Ministerio del Medio Ambiente no habían dado los resultados esperados. Se estimó que el proyecto sería ejecutado en un período de 7 meses con un costo de $244 millones. En su ejecución se llevan a cabo talleres regionales orientados a garantizar la participación de todas las autoridades ambientales nacionales, se escuchan y analizan todos los planteamientos que contribuyeran a la construcción o implementación del SIAC. Como en todos los anteriores intentos se cortan los procesos pactados o convenidos por falta de liderazgo y claridad propositiva. Como productos se alcanzan a elaborar actas, donde se plantean propuestas y se elaboran cronogramas y presupuestos sin que se alcancen a desarrollar y a concretar productos o elementos que aporten a la construcción o fortalecimiento del SIAC. En enero de 2000 se suscribe un Acta de Acuerdo entre el IDEAM y la Dirección de Información, Planeación y Gestión del Ministerio del Medio Ambiente que apunta a la consolidación y fortalecimiento del SIAC, producto de una decisión interinstitucional donde se reconoce al IDEAM como nodo central de este Sistema. En este sentido, adicional a las actividades regulares del IDEAM sobre desarrollo de conocimiento y producción de información ambiental, se contratan profesionales para atender trabajos concretos en desarrollo informático en las diferentes áreas para estructurar las bases de datos, los modelos y los aplicativos que permitan estructurar el Sistema de Información al interior del Instituto. De manera complementaria, para noviembre de 2000, el Ministerio del Medio Ambiente propone unos términos de referencia con el fin de contratar una consultoría cuyo objetivo es crear el contexto organizativo para desarrollar el proceso de conceptualización, diseño y puesta en funcionamiento del SIAC, tendiente a mejorar el conocimiento del estado de los recursos naturales y del medio ambiente. Igualmente, durante los años de 1999 y 2000 se contrataron diferentes grupos de consultores para desarrollar aspectos particulares del proyecto SIAC. Parte de los objetivos de estas consultorías se centraron en la creación del contexto institucional para la consolidación del SIAC, y parte de los logros se resumen en el documento Propuesta para la consolidación y fortalecimiento del Sistema de Información Ambiental para Colombia SIAC, publicado por el Ministerio del Medio Ambiente en mayo de Con base en estas realizaciones, Sistema de Gestión de Indicadores Ambientales Marinos y Costeros SIGEIN 11

14 el BID aprueba la propuesta de desarrollar una serie de actividades consideradas como la Fase III y que se llevan a cabo en aproximadamente ocho meses y cuyos resultados están contenidos en el documento Consolidación y fortalecimiento del SIAC. De este estudio se destaca la identificación de metodologías para el modelamiento sistémico y el uso de nuevas tecnologías y su impacto en la gestión y el sistema de información como soporte al manejo del recurso hídrico. Durante este proceso se presentaron desacuerdos entre los consultores y diferentes actores del SINA sobre la orientación conceptual y metodológica, así como sobre las fases y actividades a seguir, ya que no contaban con el aval de expertos del Ministerio del Medio Ambiente y del IDEAM. Hacia finales del año 2000 el Ministerio contrata una consultoría especializada en procesos de concertación, con el propósito de lograr acuerdos entre los integrantes del SINA que obtiene resultados bajo el nombre de Acuerdo de Chinauta, donde se reconoce la existencia de sistemas de información operativos, los objetivos fundamentales del SIAC, estrategia y plan de acción a seguir, procesos y esquemas de organización. En febrero de 2001 se presenta la propuesta de términos de referencia para el proyecto Análisis, estructuración y fortalecimiento del Ministerio y del SINA, con el ánimo de establecer el marco institucional y la estructura organizacional del SINA con respecto al SIAC, mantener una estrategia de comunicaciones que involucre los actores institucionales y definir el marco de oferta y demanda de información ambiental. El propósito es la implementación del SIAC y su ejecución se estima en 11 meses. En Agosto de 2001 se presenta una nueva propuesta cuyo objetivo es consolidar el modelo organizacional y avanzar en un diagnóstico y en la generación de ajustes estructurales para garantizar el desarrollo de un contexto apropiado para la implantación de la estrategia de consolidación del SIAC. Se plantea una primera fase a desarrollar en seis meses, la cual no se ejecuta. Como se puede observar, han existido múltiples y diversos intentos e importantes esfuerzos por concretar la información ambiental como soporte para la toma de decisiones, pero los avances son variados y han estado más en el plano del aprendizaje, de la identificación de actores y de la concertación, así como en inventarios preliminares de procesos de generación y uso de información. Sin embargo, aun no se logra conseguir el objetivo y persiste la incapacidad de suministrar de manera sistemática información que permita mejorar, refinar y concretar sustancialmente un diagnóstico ambiental del país; dinámico, comparable y fundamentado en información confiable. Lo anterior, reitera el planteamiento e identifica, una vez más, como una necesidad sentida e inaplazable, oficializar, formalizar y normalizar la generación, Sistema de Gestión de Indicadores Ambientales Marinos y Costeros SIGEIN 12

15 administración y uso de la información ambiental relevante, adecuada, apropiada y oficial, para la toma de decisiones nacionales y regionales en esta materia. Para tal propósito, el IDEAM, los institutos de apoyo científico del SINA (Instituto Alexander von Humboldt, INVEMAR, Instituto Sinchi e Instituto de Investigaciones del Pacífico), conjuntamente con el Ministerio del Medio Ambiente acuerdan desde Noviembre del 2001 ponerse en la tarea de estructurar una línea base ambiental para el país en el marco de un sistema de información y definir una estrategia de mediano y largo plazo que busca atender dos frentes de intervención. Otro aspecto fundamental del trabajo realizado durante el último par de años tiene que ver con el trabajo realizado por el Grupo de Indicadores de Sostenibilidad, el cual realizó un esfuerzo interinstitucional de homologación y estandarización con un conjunto de indicadores que la Línea Base ha retomado para la construcción actual. Motivado por las permanentes demandas de información ambiental a nivel nacional e internacional el Ministerio del Medio Ambiente lideró, durante el primer semestre del año 2000, la firma de un Convenio Interinstitucional orientado a...aunar esfuerzos para el diseño, formulación y puesta en marcha de un sistema unificado de indicadores para la planeación y la gestión ambiental. Las entidades signatarias del convenio fueron el Ministerio del Medio Ambiente, el Departamento Nacional de Planeación DNP, la Contraloría General de la República, la Auditoria General de la República, la.procuraduría General de la Nación y el Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas DANE. Las reuniones llevadas a cabo durante el segundo semestre del año 2000, pusieron en evidencia una vez más el vacío de información oportuna y confiable que permitiera conocer el estado de los recursos naturales y el medio ambiente en Colombia. En respuesta a esa situación, la entonces Dirección de Planeación del Ministerio del Medio Ambiente, solicita a la CEPAL cooperación técnica y económica, para...apoyar la implementación de indicadores ambientales y de desarrollo sostenible en el ámbito regional y nacional para la República de Colombia. La cooperación se hace efectiva y como parte de ella, viaja a Colombia inicialmente la consultora Rayen Quiroga y, posteriormente, los Doctores Gilberto Gallopín y Roberto Guimaraes, consultores internacionales, expertos en indicadores y planeación regional. Bajo ese contexto, se decide ampliar la participación de entidades en el Comité Interinstitucional de Indicadores, y se inicia un proceso de trabajo ininterrumpido durante el año 2001, con nueve reuniones plenarias y varias más, de los llamados Grupos Temáticos y del Grupo de Acompañamiento y Apoyo, conformado por representantes del Ministerio, Asocars y el IDEAM. A las reuniones plenarias asistieron en forma permanente instituciones que hacen parte del SINA central, Sistema de Gestión de Indicadores Ambientales Marinos y Costeros SIGEIN 13

16 como el IDEAM, el INVEMAR, el Instituto Alexander von Humboldt, la UAESPNN y otros institutos estatales como el IGAC y el DANE. Del nivel regional, participaron algunas Corporaciones Autónomas Regionales (Carder y Corantioquia) y Asocars, así como las Autoridades Ambientales Urbanas (específicamente el DAMA de Bogotá). De los organismos de control y vigilancia estuvo presente la Contraloría General de la República. Adicionalmente, varias instituciones han colaborado activamente en el diseño y desarrollo de indicadores considerados de especial importancia, como el ICA en el tema de agroquímicos, la UPME Unidad de Planeación Minero Energética, adscrita al Ministerio de Minas y Energía con indicadores energéticos y el OSSO Observatorio Sismológico del Sur Occidente, adscrito a la Universidad del Valle en el tema de información sobre desastres. En esta nueva fase de desarrollo del Comité Interinstitucional de Indicadores, se hizo explícito que los propósitos buscados por el Comité eran de largo plazo. Su mirada está puesta en la construcción de los indicadores de desarrollo sostenible, que trasciendan los propiamente ambientales, e incorporen dimensiones económicas, sociales e institucionales. Adicionalmente a los desarrollos nacionales, se deberá abordar el desarrollo de los indicadores regionales. No obstante la magnitud de la tarea emprendida, el Comité priorizó en esta primera fase, la construcción de los indicadores ambientales y de sostenibilidad y decidió abordar inicialmente solamente los indicadores de nivel nacional. En la forma descrita, el alcance y los objetivos quedaron completamente definidos, orientando las actividades del Comité a generar una radiografía, lo más cercana posible a la realidad, sobre el estado de los recursos naturales y el medio ambiente en Colombia. Para ello se propuso seleccionar un número limitado de indicadores, que cumplieran básicamente con dos condiciones: que los indicadores seleccionados fueran lo suficientemente dicientes de los temas estudiados y que contaran a nivel inmediato con información disponible para alimentarlos. Después de una revisión detallada de experiencias internacionales dirigidas hacia propósitos similares, se optó por seguir la orientación de la Comisión de Desarrollo Sostenible CDS, quien lideró durante más de cuatro años proyectos en 22 países para el desarrollo de indicadores de desarrollo sostenible. Tomando como referente de organización lógica de los indicadores la estructura de temas y subtemas, se seleccionaron finalmente para esta primera fase treinta indicadores de sostenibilidad. Se agruparon en cuatro grandes áreas o temas: sostenibilidad del patrimonio natural, sostenibilidad de los procesos antrópicos, generación y manejo de residuos e institucionalidad para la sostenibilidad ambiental, y diez subtemas, dentro de los que se encuentran: aguas continentales, costas y mares, biodiversidad, coberturas y uso de tierras, residuos sólidos y agroquímicos. Sistema de Gestión de Indicadores Ambientales Marinos y Costeros SIGEIN 14

17 Cada una de las instituciones participantes en el Comité Interinstitucional de indicadores, propusieron y participaron con uno o varios indicadores en el conjunto seleccionado. Del total de indicadores seleccionados, 12 se alimentan con información del IDEAM y el resto con información proveniente de otras instituciones participantes. En la actualidad, como resultado del trabajo desarrollado durante el último año de trabajo, se cuenta con un desarrollo detallado de la estructura de hoja metodológica y su diligenciamiento detallado para cada uno de los treinta indicadores mencionados y otros más, los cuales quedan pendientes para poblar en una segunda fase del proyecto. Adicionalmente, existe un balance detallado del estado de información para cada indicador, precisando la información disponible y sus vacíos, así como la factibilidad institucional para generar en el futuro la información necesaria para alimentarlos. El Comité Interinstitucional ha logrado consolidarse durante esta primera fase de trabajo, demostrando gran capacidad para mantener el trabajo cooperado entre sus miembros, dentro de un ambiente de respeto y de tolerancia. A la par de los productos específicos señalados, debe rescatarse el proceso organizativo desarrollado, el cual es valorado a nivel internacional, particularmente en el ámbito latinoamericano, en el contexto de la estructuración de la Red Regional de Indicadores de Sostenibilidad, impulsada por CEPAL. Muestra de la madurez lograda por el Comité es el entendimiento de la dinámica generada por la construcción de la Línea Base liderada institucionalmente por el IDEAM, a la cual no solo deberá aportársele como insumo los indicadores desarrollos, sino también y sobre todo, apoyar con la capacidad organizativa y técnica adquirida en beneficio del país. En la misma dirección existe compromiso individual y colectivo para iniciar, en el menor tiempo posible, las actividades necesarias para fortalecer el desarrollo de los indicadores a nivel regional, orientados particularmente al diseño y evaluación de importantes procesos de planeación que en la actualidad se adelantan, como los Planes de Gestión Ambientales Regionales, y contribuir de esa forma a la estructuración y fortalecimiento del Sistema de Información Ambiental para Colombia. 6 Marco Político - Institucional 6.1 Ordenamiento Ambiental del Territorio OAT en Colombia Las primeras formas de Ordenamiento Ambiental del Territorio (OAT) se establecieron en el Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables o decreto 2811 de 1974, el cual creó el Sistema Nacional de Parques y adicionó alguna reglamentación de las Áreas de Reservas Forestales creadas en la Ley 2ª de Sistema de Gestión de Indicadores Ambientales Marinos y Costeros SIGEIN 15

18 En 1991, con la nueva Constitución en marcha, se consideró al Ordenamiento Territorial como una política de Estado e instrumento de Planificación y se creó la Comisión Transitoria de Ordenamiento Territorial (COT), la cual desarrolló aún mas este concepto. Luego, en 1993, con la expedición de la Ley 99, se define el OAT como "la función atribuida al Estado de regular y orientar el proceso de diseño y planificación del uso del territorio y de los recursos naturales renovables de la Nación a fin de garantizar su adecuada explotación y desarrollo sostenible". En este contexto, el OAT se entiende como un componente fundamental, ineludible e indisociable del Ordenamiento Territorial (OT), el cual le suministra una síntesis de la estructura y dinámica de los ecosistemas, una valoración de los principales conflictos y potencialidades y las diferentes propuestas de alternativas de uso, actividades y programaciones en el marco de la sostenibilidad. El punto de contacto de los procesos de OT y OAT está en la planificación del uso del territorio, como factor básico para avanzar hacia el desarrollo sostenible Etapas Del Ordenamiento Territorial La legislación colombiana determinó los tipos de ordenamiento para los municipios, basándose en su población, por lo cual se establecieron tres clases: El Plan de Ordenamiento Territorial (POT) para los municipios con mas de habitantes; el Plan Básico de Ordenamiento Territorial (PBOT) para municipios de a habitantes; y el Esquema de Ordenamiento Territorial (EOT) para municipios con menos de habitantes. Dentro del ejercicio desarrollado por los municipios y las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR) en el Ordenamiento Territorial, se identificaron además, seis etapas principales con las cuales se hace, por parte del Ministerio del Medio Ambiente - MMA, el seguimiento al estado de avance en la elaboración y adopción de los Planes de Ordenamiento Territorial; ellas son: Sin Iniciar. En esta etapa, el municipio no ha determinado su Plan o Esquema, según el caso. Diagnóstico. El municipio empieza a recoger información de diferente índole (económica, social, física, entre otras), acerca de su estado actual para identificar problemas y conflictos de la zona, lo que se convertirá en el punto de partida del Plan. Formulación. A partir del diagnóstico, se diseñan las políticas y estrategias que den solución a los problemas identificados en el diagnóstico. Revisión por parte de las CAR. En este punto, el municipio entrega a la Corporación que le corresponda, la documentación exigida por la ley, para Sistema de Gestión de Indicadores Ambientales Marinos y Costeros SIGEIN 16

19 que la CAR haga un detallado estudio técnico y emita su concepto como autoridad ambiental de la zona. Aprobación / Concertación. Una vez estudiada la documentación, el municipio y la Corporación se reunen para aprobar el Plan o, en caso de no cumplir con todos los requisitos ambientales, llegar a acuerdos que satisfagan las exigencias de ley. Acuerdo Municipal. Después de surtida la anterior etapa, se presenta al Concejo Municipal, el cual adopta finalmente el Plan, para ponerlo en marcha. Si, eventualmente, el municipio y la Corporación no llegan a un acuerdo sobre temas relevantes de carácter ambiental, la Corporación envía el expediente al MMA en donde se estudia el caso y se emite una resolución sobre el tema, que el municipio debe cumplir, por la jerarquía de la entidad que la expide. Cabe aclarar, que la acción del Ministerio en estas circunstancias, es la de arbitraje El Estado y la Gestión Ambiental El deterioro ambiental afecta el bienestar y la calidad de vida de la población, limita sus posibilidades de desarrollo y compromete gravemente el de las generaciones futuras. Aunque Colombia es un país rico en recursos naturales, su desarrollo económico se ha basado en buena medida en un aprovechamiento inadecuado, lo que ha conducido a su creciente deterioro 1 /. La Constitución Política de 1991 asume el desarrollo sostenible como un propósito nacional y señala la obligación del Estado de emprender acciones en tal dirección, lo cual supone un cambio en el modelo actual de desarrollo, en dos sentidos: en primer lugar, al no poder legar a las nuevas generaciones las condiciones de atraso, exclusión y pobreza actuales, la superación de todas las manifestaciones de la injusticia social debe estar íntimamente ligada al desarrollo de las políticas ambientales; y, en segundo lugar, porque el cambio en el modelo no es responsabilidad exclusiva del Estado, sino que compromete a todos y cada uno de los colombianos, abriendo paso a la participación de los diferentes actores del proceso. 2 / El desarrollo sostenible debe dar cuenta de tres grandes objetivos, a saber: el crecimiento económico, la equidad social y la sustentabilidad ambiental, los cuales se encuentran estrechamente articulados entre sí. El reto del Estado en relación con su propósito consiste en diseñar y aplicar sistemas de gestión capaces de fomentar y conciliar estos objetivos, para lo cual se carece de un sistema de evaluación común, si tenemos en cuenta que cada uno de ellos se miden con 1 / Ministerio del Medio Ambiente. Plan Nacional de Desarrollo Ambiental: Hacia el Desarrollo Humano Sostenible. Santafé de Bogotá, D.C., Ibid Sistema de Gestión de Indicadores Ambientales Marinos y Costeros SIGEIN 17

20 indicadores no compatibles. Por el momento solo se vislumbra la posibilidad de que el plano económico sirva de articulador, pero ello solo se podrá establecer cuando sea posible cuantificar el valor de una serie de elementos sociales y ambientales que aún no se toman en consideración. Mientras esta situación subsista, se deben seguir tomando decisiones con respecto a la orientación del desarrollo recurriendo a otras técnicas. 3 / Se hace necesario adoptar un proceso de gestión que permita al hombre tomar mejores decisiones con el fin de: avanzar hacia el desarrollo sostenible que involucre el crecimiento económico, la equidad social y la sustentabilidad ambiental; concertar qué intercambios debe haber entre estos tres objetivos en una determinada región y entre regiones; Facilitar el conocimiento, por parte de los actores involucrados, del tipo de intercambios viables y de su valor; y determinar en qué momento se alcanza el equilibrio dinámico correspondiente al desarrollo sostenible que satisface a los actores de la región en desarrollo. 4 / El área de equilibrio del desarrollo sostenible depende esencialmente de los acuerdos entre actores, acuerdos que serán más equitativos en la medida en que se conozca el valor de los elementos, recursos y productos de un área, de las ventajas comparativas y la competividad de las distintas regiones y de los recursos naturales que se ven afectados. Este equilibrio es además de carácter transitorio, debido a que los modelos de desarrollo sostenible varían constantemente debido, entre otras cosas, a los desarrollos tecnológicos, al descubrimiento de nuevos recursos y a las expectativas e intereses de los actores involucrados. 5 / En el contexto del proceso de globalización económica en que nos encontramos inmersos, con el replanteamiento del papel del Estado en la vida nacional, tendiente a la orientación de sus mayores esfuerzos en aquellos aspectos que garanticen las condiciones más favorables al desarrollo nacional, y teniendo en cuenta el poco peso de las consideraciones ambientales en las decisiones sobre las diversas actividades que se realizan en el territorio, es imperativo que el Estado asuma un papel determinante orientado a garantizar el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano y el mantenimiento del patrimonio natural de la nación como condición indispensable para el desarrollo sostenible, mediante la creación de espacios políticos para negociar y dirimir conflictos ambientales. 6 / El Ordenamiento Ambiental del Territorio 3 Dourojeanni, Axel. Procedimientos de Gestión para un Desarrollo Sustentable. CEPAL. Santiago de Chile, / Ibid 5 / Ibid 6 / Cabanzo, Francisco y Fracasso, Liliana. Plan de Gestión Ambiental de Cartagena. IDEADE Sistema de Gestión de Indicadores Ambientales Marinos y Costeros SIGEIN 18

21 El territorio, para efectos de los procesos de desarrollo, es el escenario físico y ambiental en el cual toman forma y dinámica y convergen dichos procesos. El territorio se constituye así en el elemento integrador y estructurante de los objetivos y políticas públicas, al igual que de la acción y gestión que sobre él ejercen los actores sociales y económicos, quienes con sus dinámicas configuran y reconfiguran los espacios geográficos de la nación. El territorio es, entonces, más que un mero receptáculo o soporte físico de las actividades sociales, económicas y culturales del hombre, constituyendo por tanto una construcción social e histórica, resultado de las relaciones sociales que se expresan en diversas formas de uso, ocupación, apropiación y distribución del territorio. 7 / La Ley 99 de 1993 define el Ordenamiento Ambiental del Territorio como la función atribuida al Estado de regular y orientar el proceso de diseño y planificación del uso del territorio y de los recursos naturales renovables de la Nación a fin de garantizar su adecuada explotación y desarrollo sostenible. El ordenamiento ambiental del territorio hace parte del conjunto de acciones instrumentales de la política ambiental y se constituye en la herramienta fundamental para la planificación y la gestión ambiental nacional, regional y local, tendiente a garantizar la renovabilidad del capital natural, prevenir el deterioro de los ecosistemas de mayor valor por sus servicios ecológicos indispensables para el desarrollo nacional, proteger la biodiversidad y la diversidad cultural y fortalecer y consolidar la presencia internacional del país de acuerdo con las prioridades e intereses nacionales. 8 / En este contexto, el ordenamiento ambiental se entiende como un conjunto de acciones estructuradas alrededor de las funciones ambientales específicas que cumple cada unidad del territorio, con el propósito de lograr que tales funciones estén en concordancia con la potencialidad natural de cada unidad, dentro de contextos locales, regionales y nacionales y con el papel de Colombia como uno de los países con más importante patrimonio natural en el planeta. 9 / Tales acciones exigen, no sólo la identificación y espacialización de las unidades territoriales de acuerdo con su función ambiental y de los procesos y tendencias de apropiación y manejo de las mismas, 10 / sino la generación de instrumentos 7 / Utria, Rubén Darío. Notas sobre Ordenamiento Ambiental del Territorio. Santafé de Bogotá, D.C., / Márquez, Germán. Consideraciones Básicas Sobre Ordenamiento Ambiental y Ecosistemas Estratégicos en Colombia. Informe Ejecutivo - Ministerio del Medio Ambiente. Santafé de Bogotá, D.C., / Ibid. 10 / Cabanzo y Fracasso. Op. Cit. Sistema de Gestión de Indicadores Ambientales Marinos y Costeros SIGEIN 19

22 legales, económicos, sociales, políticos y administrativos que posibiliten dar un uso y desarrollo más adecuado a cada unidad y al país en su conjunto. El ordenamiento ambiental del territorio se propone ante todo, contribuir a garantizar la funcionalidad y sostenibilidad del sistema natural de soporte de la población y de los procesos sociales y económicos La contradicción entre el mantenimiento de los bienes y servicios que la naturaleza aporta a la sociedad y cualquier otro uso o actividad humana que implique transformación degradatoria de la base natural, configura un conflicto ambiental. Si bien es imposible el bienestar y desarrollo de la sociedad sin algún grado de transformación ambiental, existe un límite a partir del cual se torna riesgosa una transformación adicional por lo que se debe dar prioridad al mantenimiento o restitución de los bienes naturales. Para garantizar condiciones mínimas para el bienestar y desarrollo de la sociedad, debe lograrse un equilibrio entre lo que se conserva y lo que se transforma, al mismo tiempo que debe garantizarse que las transformaciones permitan que los ecosistemas sigan prestando sus servicios ambientales y se prevenga su deterioro. Por tanto, el ordenamiento ambiental debe centrarse en procurar un equilibrio entre transformación, conservación y restauración de los ecosistemas cuando hayan sido perturbados más allá de su capacidad de resilencia. 11 / El ordenamiento ambiental del territorio se propone tres grandes propósitos, en relación con los tiempos sobre los que actúa: hacia el futuro, la prevención de conflictos ambientales; en el presente, la resolución de conflictos ambientales; y en relación con el pasado, la reversión de procesos de deterioro ambiental. Para estos diferentes propósitos es necesario identificar a los actores involucrados en cada situación, con el fin de determinar cómo alcanzarlo y qué responsabilidades tiene cada uno de ellos. 12 / El proceso de ordenamiento ambiental adquiere así el carácter de escenario político de análisis y concertación para avanzar hacia un modelo de desarrollo sostenible. 13 / El Ordenamiento Ambiental del Territorio es, al tiempo que una función del Estado, un instrumento de planificación y un escenario de análisis y concertación. 11 / Ibid. 12 / CEPAL. Modelo de Gestión Ambiental a Nivel Municipal. Santiago de Chile, Cabanzo, Francisco. Marco Teórico del Ordenamiento Territorial. Documento preliminar Sistema de Gestión de Indicadores Ambientales Marinos y Costeros SIGEIN 20