Reforma fiscal en México

Transcripción

1 Reforma fiscal en México Horacio Sobarzo Fimbres

2 Contenido de la exposición Es necesaria una reforma fiscal en México? Por qué? Qué debería ser el componente principal de una reforma fiscal? Más recaudación para aumentar el gasto público tal y como hoy sucede? Debería haber mayor equidad? Es esto posible? Cómo?

3 continúa Se puede redistribuir mediante el sistema tributario como en los países desarrollados, fundamentalmente a través de impuestos al ingreso? Es posible introducir mayor equidad a través del gasto público? Reforma con impuestos al consumo Hay márgenes para introducir mayor equidad con impuestos al ingreso? Por qué hasta ahora no se ha hecho?

4 continúa Hay márgenes para una reforma con tintes federalistas?

5 Es necesaria una reforma fiscal en México? Si se compara la recaudación tributaria como proporción del PIB con los países desarrollados, parece claro que sí. Si se compara con América Latina, la respuesta parecería ser, también, afirmativa. En particular, porque aproximadamente un tercio de los ingresos provienen de la exportación de petróleo

6 Ingresos del gobierno central. Países desarrollados y México, 2011 (porcentaje con respecto al PIB) Canadá Francia Alemania Japón México España Suiza Reino Unido Estados Unidos Fuente: elaboración propia con base en el FMI, 2012

7 40.0 Ingresos del Gobierno Central de países de América Latina, 2011 (porcentaje con respecto al PIB) Argentina Brasil Chile Colombia México Paraguay Perú Fuente: elaboración propia con base en el FMI, 2012

8 Total de recaudación tributaria como porcentaje de PIB en América Latina y la OCDE, Países seleccionados de ALC¹ OCDE (34)² Fuente: OCDE 1/ Representa un grupo de 12 países de América Latina: argentina, Brasil, Chile, Colombia Costa Rica República Dominicana, El Salvador, Guatemala, México, Perú, Uruguay y Venezuela 2/ Representa el promedio no ponderado de los países miembros de la OCDE

9 Por qué o para qué? Sin lugar a dudas el nivel de gasto público en México está muy por debajo del gasto en los países desarrollados Sin embargo, si se compara con países de desarrollo similar, no es tan claro que México gaste muy poco. Entonces, más allá de disminuir la dependencia del petróleo para qué se requiere una reforma fiscal?

10 continúa Para hacer frente a los compromisos de gasto presentes y futuros. Se estima que si se contabilizan los llamados pasivos contingentes y los RFSP, se tendría un déficit patrimonial del orden de los 5.4 puntos porcentuales del PIB

11 100% Estructura porcentual de los Ingresos del Sector Público, % 80% 70% 60% % 40% 30% 20% 10% % Petroleros No Petroleros Fuente: elaboración propia con base en la SHCP, 2012

12 Gasto del Gobierno Central. Países desarrollados y México, 2011 (porcentaje con respecto al PIB) Canadá Francia Alemania Japón México España Suiza Reino Unido Estados Unidos Fuente: elaboración propia con base en el FMI, 2012

13 45.0 Gasto del Gobierno Central de paises de América Latina, 2011 (porcentaje con respecto al PIB) Argentina Brasil Chile Colombia México Paraguay Perú Fuente: elaboración propia con base en el FMI, 2012

14 Mayor equidad? Si el nivel del gasto público en México no es tan reducido comparado con países de desarrollo similar, entonces por qué incrementarlo, si eso implica menor gasto privado? Considerando la gran ineficiencia histórica del gasto público parecería entonces que quizás es mejor no aumentarlo

15 continúa Probablemente entonces la razón más importante de una reforma fiscal que se traduzca en mayor gasto público es que éste sea más eficiente y más redistributivo de lo que hasta hoy ha sido. Ahora bien, aceptando que se requieren más eficiencia y más equidad cómo lograrla? Mediante impuestos al ingreso como los países desarrollados o mediante el gasto?

16 Equidad vía impuestos El sistema tributario de México (y de América Latina) está inspirado en los sistemas tributarios de países en desarrollo. En estos últimos, si bien el gasto público es importante, una buena dosis de equidad se logra mediante impuestos progresivos al ingreso. Puede México lograr esa equidad reformando la ley del impuesto sobre la renta (ISR)?

17 continúa Si se ve la evolución del ISR en México a lo largo de las últimas décadas parecería que los cambios a la ley del ISR en tasas marginales tendrían que ser tan grandes, que se antojan imposibles. La cobertura y el rendimiento de este impuesto son muy bajos por dos razones: una muy fuerte concentración del ingreso y una economía informal muy grande.

18 continúa Según algunas estimaciones Goñi, et. al. (2008), para seis países latinoamericanos (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México y Perú), los sistemas tributarios y de transferencias redujeron el coeficiente de Gini de 0.52 a Esto contrasta con una reducción del coeficiente de 0.46 a 0.27 en el caso de 15 economías europeas.

19 Estructura impositiva en América Latina y OCDE, 2009 Taxes on income and profits Social-security contributions General consumption taxes Specific consumption taxes Other taxes 15% 7% 28% 11% 10% 33% 20% 35% 15% 26%

20 Estructura impositiva en América Latina, % 7% 28% 35% 15% Impuestos sobre la renta y utilidades Impuestos generales al consumo Otros impuestos A la seguridad social Impuestos específicos al consumo Fuente: OCDE

21 Estructura impositiva de la OCDE, % 11% 33% 20% 26% Impuestos sobre la renta y utilidades Impuestos generales al consumo Otros impuestos A la seguridad social Impuestos específicos al consumo Fuente: OCDE

22 Composición de los ingresos tributarios de México del Gobierno Federal % 6% 40% 54% ISR-IETU-IDE Fuente: elaboración propia con base en la SHCP, 2012 IVA IEPS OTROS

23 Impuestos al consumo Entonces, se ha planteado como quizás la única alternativa viable la de aumentar la carga impositiva, ya sea en base y/o en tasa de los impuestos al consumo, esencialmente el IVA. Ello, sin duda, es regresivo. Sin embargo, se argumenta que mediante el gasto, sería posible (y deseable) introducir cierto grado de equidad.

24 continúa Ahora bien, vimos ya que aumentar el gasto público, como hasta hoy se ha hecho, no ha traído mayor equidad. Hay quienes afirman, probablemente con razón, que el gasto público también ha sido regresivo. Es poco creíble que el sistema de gasto se vaya a modificar de manera sustancial para hacerlo más eficiente

25 Gasto público redistributivo Se requiere entonces una propuesta de gasto equitativo más creíble. Una opción interesante es el sistema de seguridad social universal, con independencia de que se aumente la eficiencia del gasto en otros rubros. Cabe la pregunta de si un aumento del IVA, con una tasa generalizada, sería suficiente para financiar un proyecto de tal naturaleza.

26 Otras opciones? Gravar riqueza Gravar ganancias de capital por qué no se ha hecho? Rediseñar subsidios (gasolina) Impuesto predial Esquema federalista?

27 Reforma fiscal federalista? Es posible y deseable acompañar la reforma fiscal de una modificación al sistema de relaciones intergubernamentales? Una posibilidad es transferir parcialmente potestades tributarias a las entidades federativas, no sólo para recaudar más y acercar más a las autoridades y ciudadanos, sino también para hacer el sistema más responsable

28 Estado actual de la descentralización Esquema tributario (ingresos) fuertemente concentrado en el gobierno federal Por el lado del gasto una descentralización importante (si bien, mucho del gasto es condicionado) No obstante, se ha eliminado el grado de discrecionalidad en su asignación (transparencia) Desbalance vertical

29 Crecimiento de las participaciones Crecimiento real acumulado PIB RFP Participaciones e incentivos

30 Crecimiento de las participaciones Crecimiento real acumulado PIB RFP Participaciones e incentivos

31 Gasto por órdenes de gobierno, % 90% Entidades federativas y municipios 34% 31% 80% 43% 44% 45% 45% 70% 51% 56% 57% 58% 59% 62% 58% 58% 61% 60% 60% 60% 50% 40% 66% 69% 30% 57% 56% 55% 55% 20% 49% 44% 43% 42% 41% 38% 42% 42% 39% 40% 40% 10% Administración pública descentralizada 0%

32 Efecto matamoscas? La teoría sugiere que el efecto de las transferencias no condicionadas debería ser igual al efecto que operaría si esos recursos se distribuyeran en forma directa a los ciudadanos No obstante, abundante evidencia empírica (mundial) sugiere que el resultado es un gasto público mayor

33 Implicaciones Algunos estudios sugieren la existencia de este fenómeno, cuya explicación obedece a causas varias. La percepción generalizada es que los estados disponen hoy de una gran capacidad de gasto.

34 continuación De ser este el caso, surgen interrogantes de si el esquema de transferencias intergubernamentales es el adecuado Una implicación importante es que se debe Una implicación importante es que se debe revisar y rediseñar los esquemas de transferencias (participaciones) y (Ramo 33), así como también las funciones recaudatorias de los estados

35 continuación En particular, la percepción es que el Ramo 33 no obedeció a un diseño específico, sino que fue el resultado de la apertura política y las negociaciones entre las distintas fuerzas políticas Más generalmente, sería necesario evaluar el esquema de ingreso y gasto gubernamentales de manera integral

36 Conclusiones Una reforma fiscal, sin mayor equidad y eficiencia no es deseable. Quizás el elemento fundamental debe ser el de impuestos al consumo (IVA) Esto debería acompañarse de un esquema de gasto orientado a un sistema de seguridad social universal. No es claro que una reforma al IVA sea suficiente para financiar un proyecto de esta magnitud

37 continúa Tendrían que explorarse otras alternativas, como impuestos a la riqueza, ganancias de capital, etcétera. Habría también que pensar en un esquema federalista. La experiencia sugiere que la única forma de involucrar a todas las entidades federativas (y municipios), es que nadie pierda con el cambio, y esto es posible sólo cuando se da una reforma fiscal.