DICTAMEN Nº. 151/2005, de 11 de octubre. *

Transcripción

1 DICTAMEN 151 DICTAMEN Nº. 151/2005, de 11 de octubre. * Expediente relativo a reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública tramitado a instancia de D. S, por los daños sufridos por su hijo J, nacido el 16 de junio de 1990, como consecuencia de un accidente escolar acaecido en el Instituto de Educación Secundaria C, de T (Albacete), el día 3 de marzo de 2004, durante el tiempo de recreo. ANTECEDENTES El procedimiento objeto de consulta deriva de una reclamación dirigida a la Consejería de Educación y Ciencia, como consecuencia de un accidente escolar acaecido en el Instituto de Educación Secundaria C, de T (Albacete), el día 3 de marzo de 2004, durante el tiempo de recreo. Se formula reclamación de responsabilidad patrimonial por importe total de 1.458,44 euros. El Director del centro escolar remitió un informe de los profesores presentes durante el accidente en el que manifiestan: "Primero: Que los hechos ocurrieron en el transcurso del recreo escolar encontrándose de profesor de guardia D. F en zona distinta del patio, que tiene cuatro zonas y una dimensiones considerables (4.600 metros cuadrados). Ningún responsable del Centro presenció directamente los hechos. Segundo: Que pese a que existen versiones contradictorias entre los alumnos presentes en los hechos que dieron lugar al accidente escolar, parece por la investigación posterior realizada, que el accidente se produjo cuando por parte del alumno C, en un intento de separar a dos alumnos que se peleaban entre sí, se produce accidentalmente un golpe con su rodilla en la boca del alumno J. Tercero: Que respecto a las medidas de seguridad adoptadas en el Centro para evitar accidentes son las habituales y previstas en el R.R.I. (Reglamento de Régimen Interno) de vigilancia y control por parte de los profesores de guardia de recreo. Emitidos los correspondientes informes y sustanciado en debida trámite de audiencia al interesado, la Instructora suscribió propuesta de resolución en sentido desestimatorio de la reclamación interpuesta, fundamentando el rechazo de la pretensión resarcitoria al entender que no existe relación de causalidad entre los daños alegados y el servicio público de educación. EXTRACTO DE LA DOCTRINA - Amplia es ya la labor desplegada por este Consejo en el estudio de supuestos como el que ahora se examina, que presentan como denominador común el padecimiento de daños por alumnos de centros escolares como consecuencia de percances súbitos, inopinados y casuales acaecidos durante la realización voluntaria de actividades de ocio, juego o entretenimiento desarrolladas durante el tiempo de recreo, y que han sido analizados, entre otros muchos, en los dictámenes 63/2002, de 30 de abril, 98/2002, de 16 de julio, o 56/2003, de 7 * Ponente: Inmaculada González de Lara y Ponte 1

2 Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha de mayo, ponderando sucesivamente la posible concurrencia de relación causal desde las diferentes perspectivas del funcionamiento normal y anormal del servicio educativo. En este caso ha de precisarse que la relación de causalidad aparece interferida por la acción de un tercero y, si bien es cierto que no queda excluido que se establezca la imputación de la responsabilidad a la Administración en los supuestos en los que la situación de peligro y el daño se originan a causa de la acción directa de terceros, el presupuesto necesario en estos casos es que el funcionamiento del servicio público opere, de forma mediata, como un nexo causal eficiente (Sentencias del Tribunal Supremo de 8 de octubre de 1986, Ar RJ 1986,5663 y de 11 de Febrero de 1987 Ar RJ 1987,535) con relación, bien a una situación de inactividad por omisión de la Administración, o bien con relación a una situación de ineficiencia administrativa. De forma que, para la apreciación de la responsabilidad de la Administración cuando concurre la actividad de tercero y la inactividad de la Administración, debe tenerse en cuenta el criterio jurisprudencial señalado en la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 17 de marzo de 1993 (Ar. RJ 1993,2037) - en el mismo sentido las Sentencias de 27de noviembre de 1993 (Ar. RJ 1993,8945) y 31 de enero de 1996 (Ar. RJ 1996,474)- a cuyo tenor "...ni el puro deber abstracto de cumplir ciertos fines es suficiente para generar su responsabilidad (por mera inactividad de la Administración) cuando el proceso causal de los daños haya sido originado por un tercero, ni siempre la concurrencia de la actuación de éste exime de responsabilidad a la Administración cuando el deber abstracto de actuación se ha concretado e individualizado en un caso determinado...". De estos antecedentes cabe deducir que el incidente tuvo lugar, de manera inesperada, durante el transcurso del tiempo destinado a recreo de los alumnos -actividad cuidada pero no dirigida por el centro educativo-, como consecuencia de una actuación propia del lesionado pelea con otro alumno dentro del ámbito del juego de los niños-. El resultado lesivo se produjo como consecuencia de la culpa del propio interesado, que probablemente actuó con exceso de violencia en el forcejeo, y con la intervención del tercero implicado en los hechos que produjeron el accidente de forma totalmente independiente al funcionamiento del servicio escolar. Teniendo en cuenta el lugar y en la forma que el hecho se produce no parece que hiciera exigible ni fuera posible una conducta positiva de los encargados de la vigilancia dirigida a evitar el accidente y los riesgos derivados del mismo, y más aún teniendo en cuenta la edad de los alumnos en cuestión -el accidentado tenía 13 años de edad-. - El reclamante afirma en su escrito de alegaciones... es que fue en el centro sin la vigilancia de ningún mayor, creyendo que existe responsabilidad directa del centro por negligencia in vigilando. Dicha afirmación tampoco puede ser tenida en cuenta, toda vez que para llegar al establecimiento de tal conclusión se hubiera requerido de la demostración de una serie de datos que aquí no constan, como pudiera ser, a título de ejemplo, que de haber existido una vigilancia adecuada no se hubiera permitido la práctica de juegos con el balón en el recreo, sin que, de otro lado, quepa perder de vista que, para el caso de que dicha práctica estuviera permitida, tampoco resulta tan evidente que una adecuada vigilancia por parte de los responsables del Centro hubiera evitado un accidente de las características del ocurrido. En definitiva, del contenido del expediente se deduce que las lesiones se produjeron al golpear accidentalmente otro alumno al menor en cuestión, que sufrió las lesiones referidas anteriormente. No puede entenderse que concurre culpa in vigilando del personal docente 2

3 DICTAMEN 151 del centro escolar, como pretende el reclamante, porque supondría extender el deber de cuidado impuesto a los mismos a extremos exacerbados y respecto de actuaciones de terceros, que precisamente se escapan a toda posibilidad de control del sujeto responsable. CONSIDERACIONES I El artículo 54.9.a) de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, establece que este órgano deberá ser consultado en los expedientes tramitados por la Administración de la Junta de Comunidades que versen sobre reclamaciones de responsabilidad patrimonial por cuantía superior a seiscientos un euros. Por su parte, el artículo 12.1 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial, dispone que, concluida la instrucción del procedimiento, el instructor propondrá que se recabe, cuando sea preceptivo a tenor de lo establecido en la Ley Orgánica del Consejo de Estado, el dictamen de este órgano consultivo, o en su caso, del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma. En el supuesto sometido a consulta, aunque en el trámite de alegaciones el reclamante afirma que la totalidad del daño no se puede cuantificar, se ha formulado reclamación de responsabilidad patrimonial por importe total de 1.458,44 euros, según factura de la clínica odontológica, factura de combustible y documentos acreditativos de su asistencia a la consulta médica, por los daños sufridos por el menor como consecuencia de un accidente escolar acaecido en el Instituto de Educación Secundaria C, de T, el día 3 de marzo de 2004, durante el tiempo de recreo, por lo que, en aplicación de los preceptos citados, se emite el presente dictamen con carácter preceptivo. II Corresponde analizar, seguidamente, la adecuación de los trámites realizados por la Consejería consultante a las disposiciones aplicables a los procedimientos para exigir responsabilidad patrimonial ante las Administraciones Públicas, contenidas en el artículo 142 de la LRJ-PAC y en el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprobó su Reglamento. Comenzó el procedimiento con la reclamación presentada en modelo normalizado, por D. S, por los daños sufridos por su hijo J, nacido el 16 de junio de 1990, como consecuencia de un accidente escolar acaecido en el Instituto de Educación Secundaria C, de T, el día 3 de marzo de 2004, durante el tiempo de recreo, en la que pedía una indemnización de 1.458,44 euros compensatoria de los perjuicios sufridos por su hijo, en el mencionado centro educativo, consistentes en edema peribucal traumático como consecuencia de una patada en la boca, con herida incisa en labio inferior y con fractura de corona en diente 11, luxación lateral en 11, 21 y 22 y Subluxación en 12. Al indicado escrito de reclamación se acompañaban diversos documentos que se detallan en el Antecedente Primero de este Dictamen. A la vista de tal escrito de solicitud de reclamación de daños y perjuicios, el Consejero de Educación y Ciencia acordó el 16 de mayo de 2005 iniciar el correspondiente expediente 3

4 Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha de responsabilidad patrimonial, al tiempo que designaba instructor del mismo y advertía que el plazo del que dispone la Administración para la resolución y notificación de la reclamación es de seis meses desde el inicio del procedimiento de conformidad con el artículo 13.3 del Real Decreto 429/1993, pudiendo entender desestimada la reclamación si no recae resolución expresa en el indicado plazo de acuerdo con el artículo de la LRJ-PAC. La instructora del procedimiento solicitó el 16 de mayo de 2005 informe del Centro donde sucedieron los hechos, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 10 del Real Decreto 429/1993, relativo a los mismos, que fue evacuado por el Director del Colegio el 19 de mayo de 2005 en la forma y con el contenido que se recoge en los Antecedentes de este Dictamen. A la vista del expediente emitió el 13 de junio de 2005 informe desfavorable respecto de la responsabilidad patrimonial reclamada el Jefe de Servicio Jurídico de la Secretaría General de la Consejería de Educación y Ciencia. Continuando el procedimiento, y de acuerdo con el artículo 11 del Real Decreto 429/1993, se otorgó trámite de audiencia al interesado cuya notificación se unía -conforme exige aquel precepto reglamentario- la relación de documentos que obran en el expediente. El reclamante formuló alegaciones, que fueron presentadas el 30 de junio de En atención a todo lo actuado, la instructora formuló propuesta de resolución, con fecha de 7 de julio de 2005, en el sentido de que no procede declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha por importe de 1.458,44 euros. Solicitado, en cumplimiento del artículo 11.h) del Decreto 128/1987, de 22 de septiembre, de organización y funciones del Gabinete Jurídico, informe de este órgano, fue evacuado también en sentido desfavorable a la reclamación por una letrada del mismo, el 12 de agosto de Tras este trámite, se incorpora al procedimiento una nueva propuesta de resolución, de signo desestimatorio, suscrita con fecha 18 de agosto de 2005 por la instructora del mismo, coincidente con la anterior, en la que igualmente se fundamenta el rechazo de la pretensión resarcitoria en la carencia de los requisitos legales generadores de la responsabilidad patrimonial. En atención a lo expuesto cabe concluir que el expediente cumple las normas procedimentales de aplicación. III La responsabilidad patrimonial de la Administración es una institución jurídica que goza en nuestros días de rango constitucional, con reflejo en los artículos 9.3 y de la Constitución, el último de los cuales establece que los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. Los presupuestos caracterizadores de la responsabilidad patrimonial de la Administración tienen su principal formulación legal en los apartados 1 y 2 del artículo 139 y 1 del 141 4

5 DICTAMEN 151 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en los que se establece que los particulares tienen derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos; que, en todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas; y que sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. A partir de las notas legales antedichas, la copiosa jurisprudencia existente sobre la materia ha estructurado una compacta doctrina, según la cual los requisitos exigibles para imputar a la Administración la responsabilidad patrimonial por los daños y perjuicios causados a los administrados son los siguientes: en primer lugar, la efectiva realidad de un daño material, individualizado y económicamente evaluable; segundo, que sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una relación directa y exclusiva e inmediata de causa a efecto, cualquiera que sea su origen (Reglamento, acto administrativo, legal o ilegal, simple actuación material o mera omisión); por último, que no se haya producido por fuerza mayor y que no haya caducado el derecho a reclamar por el transcurso del tiempo que fija la Ley. Sentencia de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de 23 de febrero de 2004 (Ar. JUR 2004\83545, FJ 2º) o, en parecidos términos, Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de marzo de 1989 (Ar. RJ 1989\1986, FJ 3º)-. A la relación de requisitos precitados cabría agregar también, como elemento de singular significación para apreciar la referida responsabilidad patrimonial, que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño producido. El sistema de responsabilidad extracontractual aplicable a nuestras Administraciones Públicas ha sido calificado por la doctrina como de carácter objetivo. Este rasgo ha sido perfilado por nuestra jurisprudencia señalando que al afirmar que es objetiva se pretende significar que no se requiere culpa o ilegalidad en el autor del daño, a diferencia de la tradicional responsabilidad subjetiva propia del Derecho Civil, ya que se trata de una responsabilidad que surge al margen de cuál sea el grado de voluntariedad y previsión del agente, incluso cuando la acción originaria es ejercida legalmente, y de ahí la referencia al funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en la dicción del artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado [hoy, 139 de la Ley 30/1992], pues cualquier consecuencia dañosa derivada de tal funcionamiento debe ser, en principio, indemnizada, porque de otro modo se produciría un sacrificio individual a favor de una actividad de interés público que, en algunos casos, debe ser soportada por la comunidad - Sentencias del Tribunal Supremo de 26 de septiembre de 1998 (Ar. RJ 1998\6836) o de 28 de noviembre de (Ar. RJ 1998\9967)-. Ahora bien, aun cuando la responsabilidad de la Administración ha sido calificada por la Jurisprudencia como un supuesto de responsabilidad objetiva, ésta también nos señala que ello no convierte a la Administración en responsable de todos los resultados lesivos que puedan producirse por el simple uso de instalaciones públicas o que tengan lugar con ocasión de la utilización de los servicios, sino que es necesario que esos daños sean consecuencia directa e inmediata del funcionamiento normal o anormal de aquélla. 5

6 Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha Así mismo, la responsabilidad patrimonial de la Administración se asienta en el criterio objetivo o concepto técnico de lesión, entendida ésta como daño o perjuicio antijurídico que quien lo sufre no tiene el deber de soportar. Dicho deber existe cuando la medida impuesta por la Administración constituye una carga general que todos los administrados afectados por su esfera de actuación están obligados a cumplir, y puede venir determinado por la concurrencia de una concreta imposición legal o por otros factores vinculados ordinariamente a la propia situación o actitud del perjudicado, con incidencia sobre la entidad del riesgo generado por el actuar de la Administración. La carga de la prueba de los hechos en que se base la reclamación de responsabilidad patrimonial recae necesariamente sobre el sujeto que la plantea, lo que incluye la acreditación de la relación causal invocada, de los daños producidos y de su evaluación económica. Es ésta una formulación enunciada sistemáticamente por nuestra jurisprudencia, que encuentra ahora su principal apoyo en los artículos 6 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo y 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, Ley 1/2000, de 7 de enero, que viene a recoger las reglas del onus probandi dentro de la categoría de las obligaciones, sentando la conocida máxima de que incumbe la prueba de las obligaciones al que reclama su cumplimiento y la de su excepción al que la opone; todo ello, sin perjuicio del deber genérico de objetividad y colaboración en la depuración de los hechos que pesa sobre la Administración, en consonancia con lo previsto en los artículos 78.1 y 80.2 de la citada Ley 30/1992, 26 de noviembre, y que se extiende a sus órganos, autoridades y funcionarios. De otro lado, recae sobre la Administración imputada la carga de la prueba cuando ésta verse sobre la eventual concurrencia de una conducta del reclamante con incidencia en la producción del daño, la presencia de causas de fuerza mayor o la prescripción de la acción v. gr. Sentencias del Tribunal Supremo de 15 de marzo de 1999 (Ar. RJ 1999\4440) y de 21 de marzo de 2000 (Ar. RJ 2000\4049)-. También debe de ser objeto de consideración el tiempo que haya mediado entre la producción del evento lesivo y el ejercicio de la acción tendente a su reparación, pues conforme a lo dispuesto en los artículos de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y 4.2 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o acto que motive la indemnización o desde la manifestación o estabilización de sus efectos lesivos. El análisis de la relación de causalidad existente entre el actuar administrativo y los efectos lesivos producidos aparece de ordinario como elemento esencial en el examen de los procedimientos seguidos en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración. Ante la falta de referencias legales respecto de sus notas caracterizadoras, se dispone de una amplía creación jurisprudencial al respecto, que vino tradicionalmente considerando como rasgos definitorios de dicho vínculo teleológico su carácter directo, su inmediatez y su exclusividad respecto de los perjuicios generadores de la reclamación así, Sentencias del Tribunal Supremo de 19 de enero de 1987 (Ar. RJ 1987\426) o de 4 de junio de 1994 (Ar. RJ 1994\4783)-. Sin embargo, esta tendencia doctrinal ha sido matizada y corregida, admitiéndose también formas de producción mediatas, indirectas y concurrentes que plantean la posibilidad de una moderación de la responsabilidad cuando intervengan otras causas, lo que deberá tenerse en cuenta en el momento de fijar la indemnización Sentencias del Tribunal Supremo de 28 de julio de 2001 (Ar. RJ 2001\10061), de 15 de abril de 2000 (Ar. RJ 2000\6255) o de 4 de mayo de 1999 (Ar. RJ 1999\4911)-. Este planteamiento conduce en 6

7 DICTAMEN 151 cada supuesto al examen de las circunstancias concretas concurrentes y a la búsqueda de referentes en la abundante casuística que ofrece la jurisprudencia existente. Finalmente, la intervención de este Consejo Consultivo en los procedimientos seguidos como consecuencia de reclamaciones de responsabilidad patrimonial debe centrarse esencialmente en el examen de los elementos aludidos en el artículo del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, en el que se dispone: "Se solicitará que el dictamen se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de indemnización [...]". IV Expuestos los presupuestos jurídicos exigidos legalmente para el reconocimiento de la responsabilidad patrimonial procede examinar su concurrencia en el supuesto objeto de consulta. Para abordar tal cuestión empecemos constatando que el hecho lesivo invocado por el padre del menor lesionado se produjo el 3 de marzo de 2004 y su reclamación fue presentada el día 15 de noviembre del mismo año, por lo que debe entenderse respetado el plazo máximo de un año que exigen los artículos de la LRJ-PAC y 4.2 del Reglamento. Por tanto, no cabe oponer la existencia de prescripción. La legitimación activa de quien reclama no presenta dificultad alguna, ya que lo hace el padre del menor lesionado según acreditó, en su momento, con el correspondiente Libro de Familia. La misma claridad puede predicarse de la legitimación pasiva de la Administración regional al haberse producido el evento dañoso en el marco del servicio educativo dentro de un instituto dependiente de aquélla durante el recreo. También ha sido demostrada la autenticidad del daño alegado, al consignarse en el informe médico aportado por el interesado, que corrobora la Dirección del centro escolar en su comunicación de 5 de marzo de sí podemos confirmar que el alumno sufrió heridas en la boca que afectaron a labios y dientes -, que el alumno lesionado fue objeto de atención médica, como consecuencia del traumatismo sufrido en la boca en el Instituto de Educación Secundaria C, de T, el día 3 de marzo de El examen de las actividades desarrolladas por el Consejo de Estado y otros órganos consultivos autonómicos revela un creciente aumento del número de reclamaciones planteadas como consecuencia de incidentes acaecidos en centros públicos docentes, en los que los alumnos aparecen como agentes productores o víctimas de diversos daños ocurridos en los mismos. La dificultad que entraña el análisis de los asuntos incluidos en esta modalidad causal se vincula al problema suscitado por uno de los rasgos más definidores del instituto de la Responsabilidad Patrimonial de la Administración: su carácter declaradamente objetivo, derivado de lo establecido en el artículo de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en el que se indica que las lesiones cuyo resarcimiento sea exigible a la Administración pueden ser consecuencia igualmente del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos; pues tal disyuntiva incluye, en el primer caso, los daños incidentales originados por actuaciones irreprochables de la Administración, y equivale a admitir la responsabilidad 7

8 Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha por el riesgo que para terceros suponen las actividades potencialmente perniciosas desarrolladas por entidades públicas, con inclusión de los daños debidos a caso fortuito. El alcance efectivo de este ámbito de imputación permite responsabilizar a la Administración de los daños producidos sin concurrencia de culpa o negligencia e incluso en ausencia de todo elemento de anormalidad en el funcionamiento del servicio, y ha sido objeto de constante atención por parte de la doctrina, siendo varios los autores que poniendo mayor énfasis, bien en el estudio del concepto de antijuridicidad o bien en el examen del nexo causal, han propuesto la utilización de diversas técnicas de exoneración que eviten responsabilizar a la Administración en determinadas circunstancias. Así, se ha sugerido recurrir a conceptos tales como los denominados estándares de funcionamiento del servicio" (García de Enterría o Martín Rebollo), el "margen de tolerabilidad" (Blasco Esteve) o el "riesgo inherente al servicio, pero socialmente aceptable" (Beladiez Rojo), para matizar el carácter proclamadamente objetivo de la responsabilidad patrimonial, negando que la Administración deba responder de los daños causados cuando haya llevado a cabo sus actividades prestacionales dentro de los estándares de funcionamiento establecidos, los servicios hayan operado dentro de márgenes de tolerabilidad admisibles o el riesgo de la actividad llevada a cabo por la Administración sea socialmente aceptado. Ante esta controversia doctrinal, la jurisprudencia tampoco parece ofrecer una postura plenamente clarificadora, pues si bien de forma reiterada viene proclamando el carácter objetivo del instituto analizado, Sentencias del Tribunal Supremo de 1 de abril de 1995 (Ar. RJ 1995,3226) o de 26 de septiembre de 1998 (Ar. RJ 1998,6836), son numerosos los supuestos en los que se apela a la percepción de un elemento de anormalidad, generalmente la "culpa in vigilando", para admitir o rechazar, en su ausencia, la responsabilidad patrimonial de la Administración -Sentencias del Tribunal Supremo de Supremo de 10 de diciembre de 1987 (Ar. RJ 1987,9475); de 5 de mayo de 1998 (Ar. RJ 1998,4625), 26 de septiembre de 1998 (Ar. RJ 1986,6836); o de 16 de febrero de 1999 (Ar. RJ 1999,1622)- Tanto el Consejo de Estado, como otros órganos consultivos autonómicos, han manifestado reiteradamente que el servicio público desempeñado en los centros públicos docentes no puede concebirse como núcleo de imputación automática y omnicomprensiva de cualesquiera hechos que acaecen en el área material de aquél, ni que la debida diligencia de los servidores públicos incluya un cuidado total sobre las personas que se encuentren en el servicio y las conductas de todo tipo que se desarrollen dentro de él. Pero esta premisa exoneratoria no ha impedido, naturalmente, que uno y otros, dentro de la amplia gama de supuestos que se plantean por lesiones sufridas en dichas instalaciones, hayan apreciado con desigual incidencia, atendiendo a las particulares circunstancias de cada caso, la concurrencia del necesario nexo causal para imponer a la Administración el consiguiente deber de indemnizar. Amplia es ya la labor desplegada por este Consejo en el estudio de supuestos como el que ahora se examina, que presentan como denominador común el padecimiento de daños por alumnos de centros escolares como consecuencia de percances súbitos, inopinados y casuales acaecidos durante la realización voluntaria de actividades de ocio, juego o entretenimiento desarrolladas durante el tiempo de recreo, y que han sido analizados, entre otros muchos, en los dictámenes 63/2002, de 30 de abril, 98/2002, de 16 de julio, o 56/2003, de 7 de mayo, ponderando sucesivamente la posible concurrencia de relación causal desde las diferentes perspectivas del funcionamiento normal y anormal del servicio educativo. 8

9 DICTAMEN 151 Por otro lado, la incidencia de factores de riesgo en las actuaciones protagonizadas por la Administración o en las realizadas por los administrados con ocasión del funcionamiento de los servicios públicos ha sido estudiada de forma reiterada por la jurisprudencia y la doctrina, pudiendo afirmarse que de dicha interacción se derivan dos tipos de efectos que operan respectivamente sobre el carácter antijurídico del daño experimentado y sobre la virtualidad del nexo causal invocado. De un lado, ha sido enunciada de manera continuada una construcción jurisprudencial, según la cual para que el daño soportado por el ciudadano sea antijurídico basta que el riesgo inherente al funcionamiento del servicio público "haya rebasado los límites impuestos por los estándares de seguridad exigibles conforme a la conciencia social, no existiendo entonces deber del perjudicado de soportar el menoscabo y consiguientemente la obligación de resarcir el daño o perjuicio causado por la actividad administrativa será a ella imputable" -Sentencias del Tribunal Supremo de 28 de octubre de 1998 (Ar. RJ 8928,1998); de 6 de noviembre de 1998 (Ar. RJ 9020,1998); o de 28 de enero de 1999 (Ar. RJ 1126,1999)-. En el plano opuesto, y desde la perspectiva que ofrece el análisis de la conducta de la víctima, también encontramos formulaciones doctrinales según las cuales la realización o participación voluntaria en una actividad de riesgo por parte del administrado puede determinar que el daño ligado al funcionamiento de un servicio público no sea considerado antijurídico, imponiendo sobre quien lo sufre la obligación de soportarlo - Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de abril de 1994 (Ar. RJ 1994,2722); dictamen del Consejo Jurídico Consultivo de la Comunidad Valencia nº 17/1998, de 21 de enero; o dictámenes de la Comisión Jurídica Asesora de Cataluña nº 120/1996, de 25 de abril, y 363/1996, de 4 de septiembre- o en cuya virtud dicho comportamiento de riesgo, cuando adquiere cierta relevancia o entra en el ámbito de lo calificable como imprudencia o negligencia puede suponer la inexistencia o ruptura del nexo causal esgrimido por la víctima - Sentencias del Tribunal Supremo de 23 de mayo de 1995 (Ar. RJ 1995,4028); 29 de octubre de 1998 (Ar. RJ 1998,8421); o 29 de mayo de 1999 (Ar. RJ 1999,4382); o dictamen del Consejo de Estado nº 2813/1995, de 1 de febrero de De entrada, en este caso ha de precisarse que la relación de causalidad aparece interferida por la acción de un tercero y, si bien es cierto que no queda excluido que se establezca la imputación de la responsabilidad a la Administración en los supuestos en los que la situación de peligro y el daño se originan a causa de la acción directa de terceros, el presupuesto necesario en estos casos es que el funcionamiento del servicio público opere, de forma mediata, como un nexo causal eficiente (Sentencias del Tribunal Supremo de 8 de octubre de 1986, Ar RJ 1986,5663 y de 11 de Febrero de 1987 Ar RJ 1987,535) con relación, bien a una situación de inactividad por omisión de la Administración, o bien con relación a una situación de ineficiencia administrativa. De forma que, para la apreciación de la responsabilidad de la Administración cuando concurre la actividad de tercero y la inactividad de la Administración, debe tenerse en cuenta el criterio jurisprudencial señalado en la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 17 de marzo de 1993 (Ar. RJ 1993,2037) - en el mismo sentido las Sentencias de 27de noviembre de 1993 (Ar. RJ 1993,8945) y 31 de enero de 1996 (Ar. RJ 1996,474)- a cuyo tenor "...ni el puro deber abstracto de cumplir ciertos fines es suficiente para generar su responsabilidad (por mera inactividad de la Administración) cuando el proceso causal de los daños haya sido originado por un tercero, ni siempre la concurrencia de la actuación de éste exime de responsabilidad a la Administración cuando el deber abstracto de actuación se ha concretado e individualizado en un caso determinado...". 9

10 Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha En el presente supuesto, la descripción de los hechos ofrecida por la Administración implicada no coincide con la versión del reclamante, en tal sentido éste se limita a afirmar que la lesión sufrida obedeció a una agresión alevosa de otro alumno, tal aseveración se explicita o argumenta de forma claramente subjetiva no fue a separar, sino que fue con ánimo alevoso para dañar de forma grave a mi hijo - careciendo del mínimo sustento probatorio que así lo establezca, por lo que dicha alegación no puede ser tenida en cuenta. Tal contradicción sin prueba alguna que permita conocer que efectivamente existía un animo alevoso en el niño que propinó el golpe, como afirma el reclamante, conducen a la formulación de un juicio sobre los aspectos anteriormente mencionados con base primordial en el relato fáctico contenido en el informe efectuado el 19 de mayo de 2005 por la Dirección del centro docente, en el que se relata lo acontecido señalando: "... en un intento de separar a dos alumnos que se peleaban entre sí, se produce accidentalmente un golpe con su rodilla en la boca del alumno J.." De estos antecedentes cabe deducir que el incidente tuvo lugar, de manera inesperada, durante el transcurso del tiempo destinado a recreo de los alumnos -actividad cuidada pero no dirigida por el centro educativo-, como consecuencia de una actuación propia del lesionado pelea con otro alumno dentro del ámbito del juego de los niños-. El resultado lesivo se produjo como consecuencia de la culpa del propio interesado, que probablemente actuó con exceso de violencia en el forcejeo, y con la intervención del tercero implicado en los hechos que produjeron el accidente de forma totalmente independiente al funcionamiento del servicio escolar. Teniendo en cuenta el lugar y en la forma que el hecho se produce no parece que hiciera exigible ni fuera posible una conducta positiva de los encargados de la vigilancia dirigida a evitar el accidente y los riesgos derivados del mismo, y más aún teniendo en cuenta la edad de los alumnos en cuestión -el accidentado tenía 13 años de edad-. Por lo tanto, ha de concluirse que los daños sufridos por el alumno J hay que atribuirlos a la acción propia del juego durante el recreo derivados de la pelea con otro alumno, sin que se haya probado evidencia alguna de intencionalidad en la provocación del daño. Así, tiene dicho el Tribunal Supremo, en su Sentencia de 24 de julio de 2001 (Ar. RJ 2001,5410), al señalar que resulta evidente, en consecuencia, como brilla por su ausencia la apreciada existencia de la relación de causalidad y no cabe, por tanto, imputar la lesión a la Administración docente, habida cuenta que la lesión causada, exclusivamente deriva y trae causa directa e inmediata del golpe fortuito patada involuntaria recibido de un compañero de juego en un lance del mismo, sin que, por ende, pueda, desde luego, afirmarse que la lesión fue consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos docentes, so pretexto de encontrarse los alumnos en el recreo, en el interior del patio, dedicados a la práctica de los habituales juegos, pues tales circunstancias, sobre no denotar falta del debido control por el profesorado del colegio, ya que la lesión se habría producido, cualquiera que hubiera sido la vigilancia.... En el mismo sentido, la Sentencia de la Sala de lo Contenciosoadministrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, de 13 de marzo de 2000 (Ar. JUR 2000,292204), rechazó la responsabilidad de la Administración en un supuesto en que un alumno sufrió la fractura de varios dedos al serle apresada la mano por una puerta de un vestuario cerrada por un compañero. Esta conclusión y las afirmaciones del reclamante -padre del alumno- imponen analizar la exigencia de la responsabilidad desde el punto de vista de la "culpa in vigilando", causa de imputación que se desliga de la responsabilidad objetiva y, desde esa perspectiva, el análisis de las medidas exigibles para la evitación de daños durante el recreo conducen a la 10

11 DICTAMEN 151 conclusión evidente de que los hechos descritos son inevitables por extremas que fueran las precauciones o medidas de seguridad adoptadas por los encargados de su vigilancia, de forma que no resulta posible imputar la responsabilidad a la Administración educativa por omisión de las medidas de seguridad o vigilancia que serían exigibles conforme a la conciencia social imperante, ya que éstos se debieron a una actuación entre alumnos, sin relación directa con el funcionamiento del servicio público de educación, pues el evento se produjo "dentro del riesgo que supone jugar con compañeros para un menor y no por la falta de vigilancia exigible a los profesores del centro o por acaecer realizando actividades totalmente regladas por el servicio de educación" (dictámenes de este Consejo Consultivo nº 34/2000, de 24 de mayo, y 38/2000, de 6 de junio). El reclamante afirma en su escrito de alegaciones... es que fue en el centro sin la vigilancia de ningún mayor, creyendo que existe responsabilidad directa del centro por negligencia in vigilando. Dicha afirmación tampoco puede ser tenida en cuenta, toda vez que para llegar al establecimiento de tal conclusión se hubiera requerido de la demostración de una serie de datos que aquí no constan, como pudiera ser, a título de ejemplo, que de haber existido una vigilancia adecuada no se hubiera permitido la práctica de juegos con el balón en el recreo, sin que, de otro lado, quepa perder de vista que, para el caso de que dicha práctica estuviera permitida, tampoco resulta tan evidente que una adecuada vigilancia por parte de los responsables del Centro hubiera evitado un accidente de las características del ocurrido. En definitiva, del contenido del expediente se deduce que las lesiones se produjeron al golpear accidentalmente otro alumno al menor en cuestión, que sufrió las lesiones referidas anteriormente. No puede entenderse que concurre culpa in vigilando del personal docente del centro escolar, como pretende el reclamante, porque supondría extender el deber de cuidado impuesto a los mismos a extremos exacerbados y respecto de actuaciones de terceros, que precisamente se escapan a toda posibilidad de control del sujeto responsable. A la vista de todo lo anteriormente expuesto, considerando que el hecho lesivo examinado resulta extraño al ámbito propio del servicio público docente, ha de negarse la existencia de vinculación causal con el mismo, lo que hace prescindible un pronunciamiento relativo a la valoración del daño producido y de la documentación aportada para su acreditación. En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen: Que no existiendo relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público dispensado en el Instituto de Educación Secundaria C, de T (Albacete) y los daños sufridos por D. S, procede dictar resolución desestimatoria de la reclamación de responsabilidad patrimonial examinada. 11

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