INFORME FINAL DE EVALUACIÓN PROGRAMA COMISION NACIONAL DE SEGURIDAD DE TRANSITO (CONASET) PANELISTAS: FERNANDO CARTES (COORDINADOR) ALEJANDRO TUDELA LILIANA VERGARA JUNIO 2004
INFORME FINAL NOMBRE PROGRAMA: COMISIÓN NACIONAL DE SEGURIDAD DEL TRÁNSITO (CONASET) AÑO DE INICIO: 1994 MINISTERIO RESPONSABLE: MINISTERIO DE TRANSPORTE Y TELECOMUNICACIONES SERVICIO RESPONSABLE: SUBSECRETARÍA DE TRANSPORTES RESUMEN EJECUTIVO 1. Descrpcón del Programa A comenzos de la década del 90 se constata que los accdentes de tránsto en el país van en aumento, así como el número de muertos, lesonados y daños materales que ellos producen. Los accdentes de tránsto habían aumentado desde 32.790 el año 1987 a 43.402 el año 1992 (32% de aumento en 5 años), mentras que el número de personas fallecdas anualmente por accdentes de tránsto aumentó de 1.198 a 1.700 en el msmo período (42% aumento). Por otra parte, las expectatvas de crecmento económco que exstían a comenzos de los 90 hacía esperar un aumento sgnfcatvo del parque vehcular, lo que sn lugar a dudas agravaría la stuacón de segurdad val que enfrentaba el país. Frente a este dagnóstco, surge la necesdad de elaborar polítcas públcas orentadas a resolver los problemas de segurdad de tránsto que se esperaban. Sn embargo, la naturaleza compleja y varada del problema y su carácter emnentemente multsectoral e nternsttuconal, requerían de un esfuerzo de coordnacón de los actores públcos nvolucrados en estas materas, coordnacón que no exstía hasta esa fecha. Es por este motvo que como parte de la Polítca Naconal de Segurdad de Tránsto (PNST), se planteó crear un Comté de Mnstros en esta matera (Comsón Naconal de Segurdad de Tránsto) y una Secretaría Ejecutva permanente para apoyar el trabajo nterdscplnaro del Comté de Mnstros. Además, la PNST plantea un dseño polítco-nsttuconal que contempla el desarrollo de capacdades a nvel regonal y local. En este dseño, es el Intendente el responsable de la segurdad de tránsto en su Regón y quen presdrá un Comté Regonal de Segurdad de Tránsto, de carácter consultvo y que estará compuesto por los membros del Consejo Regonal, los SEREMI vnculados con el tema, los Alcaldes, el Drector Regonal de Valdad y representantes prvados que estén dspuestos a prestar su contrbucón. De manera smlar, a nvel local se deben consttur los Comtés Comunales de Segurdad de Tránsto, el que es presddo por el Alcalde y cuya dreccón operatva recae en el Drector de Tránsto de la comuna. 1.1. Fn El fn de la CONASET es contrbur a reducr el número de muertos, lesonados y daños materales generados por accdentes de tránsto. 1
1.2. Propósto El propósto del programa es que los organsmos públcos y los usuaros del sstema de transporte (empresas de transporte, conductores, peatones, cclstas y otros usuaros), ncorporen el concepto de segurdad de tránsto en todos los nveles de su acconar. 1.3. Poblacón Objetvo y Benefcara Por la naturaleza del programa, la poblacón objetvo es toda persona que puede eventualmente estar bajo una stuacón de resgo asocada al tránsto. Puesto que toda persona en el país es susceptble de sufrr algún tpo de accdente, el programa no dstngue por tramo etareo, género, nvel socoeconómco, u otra varable. Por esta razón, se consdera que la poblacón objetvo del programa es la poblacón total del país. No obstante lo anteror, en algunos casos el programa desarrolla actvdades orentadas a certos grupos de la poblacón que requeren un tratamento especal por las condcones específcas en que realzan su desplazamento (Por ejemplo, peatones, cclstas, conductores, usuaros transporte públco, etc.) como tambén a los usuaros ntermedos defndos como nsttucones, muncpos, ntendencas y gobernos regonales. 1.4. Descrpcón General del Dseño del Programa 1.4.1. Componente 1 Normas producdas : Formulacón de proyectos de norma orentados a la segurdad de tránsto. Esta labor la realza la Secretaría Ejecutva en conjunto con las nsttucones con competenca en los temas de la norma y con consulta a los organsmos que consttuyen la Comsón. Por ejemplo, el Manual de señalzacón de tránsto, el nuevo examen teórco que deben rendr los postulantes a lcenca de conductor de las clases B y C, las especfcacones técncas que deben cumplr los cascos de los motocclstas o las normas relatvas a los parachoques ant-empotramento. Además, la Secretaría Ejecutva apoya técncamente a la Insttucón responsable durante la tramtacón legal de las normas, en partcular cuando estos requeren ser aprobados por el Parlamento y pasan a ser matera de ley para la nacón. En este caso exste una snerga entre la Comsón y alguna nsttucón públca o prvada que esté nteresada en un tema específco. La deteccón de la necesdad por una normatva puede partr desde el nteror de la Comsón, o desde el medo externo. Una adecuada revsón de la normatva exstente, en el concerto naconal e nternaconal, es el prmer aspecto del proceso normatvo, luego de haber detectado la necesdad. La Comsón coordna a los dferentes agentes y elabora una propuesta de norma, en cuya formulacón no sólo partcpan los agentes que forman parte de la comsón sno que pueden ser nvtadas terceras partes, cuya opnón puede ser de relevanca. Una vez que la propuesta está termnada, es aberta a un proceso global de consulta, donde partcpan un número mayor de agentes, tanto públcos como prvados. 2
1.4.2. Componente 2 Recomendacones producdas : Corresponden a documentos, que sn tener el carácter de normatvos, son producdos por el programa con consulta a los organsmos competentes, cuando corresponde. Son documentos orentados a mejorar la segurdad de tránsto en dferentes ámbtos del quehacer naconal, focalzando el documento en grupos de nterés. Por ejemplo, el Manual del conductor seguro, la Guía para Realzar una Audtoría de Segurdad Val o las Fchas técncas de la CONASET. La dferenca con el componente anteror radca en que no requere una tramtacón legal para su publcacón. Su géness es smlar a aquella de las normas. Es una nteraccón drecta entre el programa, los agentes membros de la comsón, y terceros nteresados. Las recomendacones técncas generadas no representan una normatva, sno sólo una sugerenca para los entes públcos, prvados y usuaros del sstema de transporte. Esto mplca que no requere un trámte legslatvo especal. 1.4.3. Componente 3 Campañas educatvas producdas y realzadas : Corresponden a actvdades masvas de dfusón de la CONASET, en concomtanca con otros organsmos públcos o prvados, orentadas a mejorar aspectos puntuales asocados a la segurdad de tránsto, así como los derechos y deberes de los usuaros en esta área. Tambén forman parte de esta actvdad los semnaros y exposcones que organza el programa, aunque en este caso el mpacto sobre la comundad es más reducdo por cuanto se atende a los usuaros ntermedos. Por ejemplo, semnaros de segurdad val a nvel de regones. En su produccón ntervenen los membros de la comsón que tengan ncumbenca en el tema y terceros nteresados. Los fondos usados para la produccón de este componente provenen de la comsón y terceros, usualmente entes prvados que aportan especes y auspco. El dseño conceptual de la campaña es realzado por la CONASET, mentras que el dseño gráfco y la mplementacón de la campaña son externalzados, usando para ello las facldades que tene el Goberno con este fn, tal como ChleCompras. 1.4.4. Componente 4 Proyectos especales realzados : Corresponden a actvdades específcas entre la comsón y terceras nsttucones, orentadas a dar asesoría en aspectos de segurdad de tránsto. Por ejemplo, asesorías a muncpaldades. Los proyectos específcos requeren una revsón de la stuacón actual, la que en conjunto con el cúmulo de conocmento en el área de segurdad de tránsto de la Comsón darán paso a una propuesta para satsfacer la necesdad. Este proceso de generacón de una propuesta se puede realzar smultáneamente con una dscusón con los entes relevantes al proyecto, o como una respuesta a un proceso consultvo con estos msmos agentes. Una fase de consulta con el msmo agente o terceros nvolucrados puede generar cambos a la propuesta orgnal del proyecto. Un caso común es la nteraccón entre los muncpos y la comsón, partcularmente en lo que respecta al tratamento de los puntos crítcos en tasas de accdentes. El programa sólo aporta horas hombre, en térmnos de conocmento, mentras que la undad ejecutora es la que ha peddo la asesoría, y quen aporta los recursos necesaros. 3
1.5. Antecedentes Fnanceros El presupuesto de la CONASET presenta un aumento en los años 2001 y 2002 (crecmento acumulado de 30% entre el año 2000 y 2002); sn embargo, tanto el año 2003 como 2004 el presupuesto de la nsttucón muestra una caída, alzando el año 2004 un monto de M$ 685.922. 2. Resultados de la Evaluacón 2.1. Dseño El dagnóstco ncal que do orgen a la CONASET permtó dentfcar en forma acertada el problema de segurdad de tránsto que enfrentaba el país, así como su poblacón potencal y objetvo. Su dseño ha sdo adecuado y no ha presentado cambos sustantvos; sn embargo, se apreca un cambo de énfass en las actvdades realzadas, pasando de una funcón emnentemente coordnadora a una con mayor énfass en las actvdades operatvas. Este perfl operatvo se constata en el componente Proyectos Específcos, que ncluye la realzacón de Asesorías de Segurdad Val y Asesorías Comunales, las que corresponden a tareas claramente operatvas. Lo msmo ocurre con la realzacón de campañas de dfusón, en las que el Decreto N 223/93 artículo séptmo, letra g) plantea que la funcón de la CONASET es Recomendar las accones Mnsterales y de Carabneros, en matera de campañas públcas de educacón sobre segurdad de tránsto. Cabe menconar que tanto la PNST como el decreto N 223/93, reteradamente manfestan que la CONASET debe aprovechar las capacdades exstentes en los mnsteros y en Carabneros de Chle. Cabe señalar que en térmnos teórcos exste una adecuada relacón causa-efecto entre los dstntos nveles de objetvo de la MML; sn embargo, en térmnos práctcos no se ha poddo constatar el grado de ncdenca que tene la produccón de los componentes en el logro del propósto (ncorporacón del concepto de segurdad de tránsto). Para poder realzar una evaluacón de este tpo, es necesaro dsponer de una defncón más operatva respecto del logro del propósto, de manera de que a futuro se pueda generar nformacón para calcular ndcadores en este aspecto. La fuente de nformacón para estos ndcadores debe ser encuestas de comportamento real en matera de segurdad de tránsto de los usuaros (públcos y prvados). Fnalmente, es convenente para el funconamento del programa ncorporar las modfcacones sugerdas por el panel a la MML, en partcular aquellas relaconadas con los ndcadores utlzados para la evaluacón. 2.2. Organzacón y Gestón En térmnos generales, la estructura organzaconal del programa ha sdo adecuada para producr los componentes y lograr el propósto. Sn embargo, esto depende del enfoque que se le quera dar a la CONASET, en térmnos de mantener un rol asesor y coordnador o de segur potencando un rol más ejecutor. 4
En la msma línea, parece convenente repensar el dseño nsttuconal que se ha dado el país para resolver el problema de segurdad de tránsto. Esto, por que s el desafío país en matera de segurdad de tránsto es alcanzar nveles smlares a los países desarrollados, no basta con una nsttuconaldad que centre su acconar exclusvamente en la coordnacón de esfuerzos de nsttucones cuya prncpal prordad no es la segurdad de tránsto. Para segur mejorando en matera de segurdad de tránsto, es necesaro profundzar las accones realzadas hasta la fecha y esto requere de defnr metas claras y concretas, responsables ben defndos y recursos que permtan el cumplmento de las metas defndas. Otra defcenca que se observa en matera de nsttuconaldad, es el poco avance en el desarrollo de una nsttuconaldad a nvel regonal y local para abordar materas de segurdad de tránsto. S ben la PNST ndca que a nvel regonal es el Intendente el responsable de esta matera y a nvel local el Alcalde, en la práctca no han funconado en forma óptma los comtés regonales y comunales de segurdad de tránsto, debdo en algunos casos a la falta de voluntad polítca para mplementarlos y por la falta de capacdades técncas a nvel regonal y local. Respecto de la coordnacón o duplcdad con otros programas relaconados, no se observan duplcdades entre las labores que realza la Secretaría Ejecutva y los programas relaconados, sno que por el contraro, se observa un trabajo coordnado y complementaro. Cabe señalar que el programa no tene crteros defndos explíctamente respecto de la forma de asgnacón de los recursos entre componentes, entre regones y entre áreas de accón. Estos crteros deberan ser defndos por el Comté de Mnstros, organsmo que tene las atrbucones para hacerlo. Sn embargo, s ben no exsten crteros explíctos, en la práctca se observa una prordad en cuanto a resolver problemas urbanos y, partcularmente, de la Regón Metropoltana. La Secretaría Ejecutva no tene un sstema permanente de segumento y control. Quzás el prncpal problema consste en que hasta el año 2003 no hay metas cuantfcables y con responsables defndos. Por otra parte, las bases de datos dsponbles se concentran en los accdentes y el parque automotrz, pero no hay nformacón de segumento y retroalmentacón sobre la efectvdad de las campañas educatvas y los proyectos especales realzados, lo cual mpde conocer el grado de efcaca y efcenca en la produccón de estos componentes. 2.3. Efcaca y Caldad No ha sdo posble defnr con precsón el nvel de desempeño del programa a nvel de componentes, puesto que no exsten metas para contrastar la produccón de los componentes y la nformacón a nvel de produccón es parcal. No obstante, se apreca que con excepcón del componente Normas -que dsmnuye de 7 el año 2000 a 3 el 2003- la produccón de los componentes del Programa ha aumentado. El componente 2 Recomendacones producdas ha aumentado de 4 el año 2000 a 9 el año el 2003. Lo msmo ocurre con el componente Campañas educatvas realzadas, que pasa de 7 campañas el año 2001 a 11 campañas el 2003, y con Proyectos especales, que aumenta de 11 a 48 proyectos. 5
Tampoco exsten antecedentes que permtan evaluar adecuadamente el desempeño del programa en el logro del propósto. Para aproxmarse a una estmacón del desempeño a este nvel, se utlzó como varable nstrumental la varabldad de accdentes por accones nseguras y tasa de varabldad de muertes por accones nseguras, por regón. Del análss de las cfras se deduce que la accdentabldad no sgue un patrón estable en nnguna de las regones. En este sentdo, las cfras ndcan que el desempeño a nvel de propósto no ha sdo adecuado, aunque debe tenerse presente que los cambos culturales requeren perodos más largos que el de la evaluacón. Respecto de la focalzacón de los componentes, cabe destacar que en el caso de las asesorías comunales (Proyectos Especales), no exsten crteros de focalzacón del programa y este funcona a petcón de los usuaros, stuacón que debera ser corregda y debera concentrarse en los muncpos con menores capacdades técncas, de manera de transferr conocmento al nvel local. Fnalmente, cabe señalar que no exste una medcón del nvel de satsfaccón de la poblacón que ha sdo sujeto de la aplcacón de los componentes del programa. Sn embargo, de las entrevstas realzadas por el panel de evaluacón, se percbe que las nsttucones públcas, y benefcaros ntermedos, se encuentran satsfechos con el desempeño de la CONASET en térmnos del apoyo prestado en materas técncas. Señalan tambén la necesdad de que la CONASET dsponga de recursos fnanceros para poner a dsposcón de las nsttucones, de manera que éstas puedan realzar accones en segurdad de tránsto. Plantean tambén la necesdad de que CONASET organce más actvdades de capactacón. 2.4. Efcenca / Economía (desempeño fnancero) Efcenca Al analzar el programa desde el punto de vsta de la efcenca, no se aprecan actvdades o componentes que se estén realzando en forma tal que mplquen un grado de nefcenca en la generacón de componentes o que podrían ser prescndbles. Sn embargo, parece necesaro nclur una actvdad adconal en el componente Campañas Educatvas, relaconada con la medcón del mpacto de las campañas, que sólo desde el año 2.003 se está mplementando. Esto por cuanto esta actvdad permte determnar el grado de efectvdad de los medo utlzados y al relaconar esta nformacón con los costos, es posble reorentar los recursos haca aquellos medos más efcentes. Se observa una dsmnucón de los gastos admnstratvos del programa, reducéndose su ncdenca en el gasto total del programa desde poco más de 37% el año 2000 a 22,5% el 2003. Esto se explca: a) Por el aumento del presupuesto de CONASET entre los años 2000 y 2002. b) Por reduccón en ítem benes y servcos de consumo. Economía Durante el perodo de análss la CONASET muestra un buen desempeño en térmnos de gasto efectvo del presupuesto. 6
La ejecucón presupuestara ha sdo adecuada a lo planfcado ncalmente, con excepcón del año 2003. En el año 2002 exste una reasgnacón desde benes y servcos de consumo a nversón, lo que permtó cumplr con el gasto efectvo del presupuesto 2.5. Prncpales Conclusones El dagnóstco ncal permtó dentfcar en forma acertada el problema de segurdad de tránsto que enfrentaba el país, así como su poblacón potencal y objetvo. Este dagnóstco y las líneas de accón defndas al nco del programa sguen vgentes. El dseño del programa ha sdo adecuado y no ha presentado cambos sustantvos; sn embargo, se apreca un cambo de énfass en las actvdades realzadas, pasando de una funcón emnentemente coordnadora a una con mayor énfass en las actvdades operatvas. Una defncón más precsa sobre el rol de la CONASET es fundamental para la orentacón de la produccón de componentes. Los ndcadores de la MML de evaluacón son nsufcentes para evaluar el desempeño de la CONASET, por lo que la ncorporacón de los ndcadores sugerdos por el panel evaluador pueden contrbur a mejorar este aspecto (MML propuesta). Cabe señalar que la evaluacón del programa resulta compleja, tanto al nvel de propósto como al nvel de los componentes. En el caso del propósto, para evaluar el desempeño del programa se debe obtener nformacón de la forma en que los usuaros del sstema de transporte e nsttucones públcas han ncorporado el concepto de segurdad de tránsto, concepto bastante abstracto y del cual CONASET no dspone de una defncón operatva que permta medrlo. Los datos dsponbles como proxy (accdentes y muertes por accones nseguras) no muestran resultados claros. No obstante, cabe señalar que el logro del propósto mplca cambos conductuales que toman tempo y deben ser evaluados en un horzonte de tempo más prolongado. En el caso de los componentes, el hecho de que la produccón de componentes no sea un producto homogéneo dfculta su evaluacón. Gran parte de los medos de verfcacón para el cálculo de los ndcadores propuestos depende de nformacón que debera generar la CONASET; sn embargo, la Secretaría Ejecutva no tene un sstema permanente de segumento y control de las actvdades que desarrolla y que le permtan retroalmentar su funconamento. Sumado a esta falta de un sstema de nformacón para el segumento y control, la CONASET no dspone para el perodo de análss- de metas cuantfcables y con responsables defndos. Por otra parte, la heterogenedad de los productos hace necesaro dsponer de nformacón de costos más desagregada para realzar el análss de efcenca del Programa, sn embargo, en la actualdad no se dspone de esa nformacón en forma rápda. La estructura organzaconal del programa ha sdo adecuada para ncar el proceso de ncorporar el tema de segurdad de tránsto y ordenar a las nsttucones encargadas medante el establecmento de alanzas y mesas de trabajo. 7
Sn embargo, exste poco avance en el desarrollo de una nsttuconaldad a nvel regonal y local para abordar materas de segurdad de tránsto. S ben la PNST establece un dseño polítconsttuconal que contempla estos nveles terrtorales, en la práctca no han funconado n los comtés regonales n comunales. Uno de los obstáculos para el efectvo funconamento de estas nstancas terrtorales es la falta de capacdad técnca en estos nveles sobre materas de segurdad de tránsto. El Comté de Mnstros no ha sdo una nstanca de generacón de polítcas, sno que su acconar se ha centrado en defnr las tareas operatvas de la CONASET. Además, se constata que no todos los membros del Comté le asgnan una prordad relevante al tema. No se observan duplcdades entre las labores que realza la Secretaría Ejecutva y los programas relaconados, sno que por el contraro, se observa un trabajo coordnado y complementaro. El programa no tene crteros defndos explíctamente respecto de la forma de asgnacón de los recursos entre componentes, entre regones y entre áreas de accón. Sn embargo, se observa una prordad en cuanto a resolver problemas urbanos. En el perodo de análss se observa un aumento en el nvel de produccón de los cuatro componentes del programa, sendo Proyectos específcos el que presenta un aumento mayor en térmnos de undades producdas (asesorías). La carenca de metas de produccón de los componentes mpde evaluar con mayor propedad el nvel de desempeño del programa a este nvel. Dada la naturaleza de los componentes del programa, no es posble dentfcar los benefcaros efectvos, aunque de alguna forma -drecta o ndrectamente y en el corto o largo plazo- toda la poblacón del país es benefcara del programa. Algunos componentes, como Proyectos Especales y Campañas Educaconales tenen benefcaros ntermedos, tales como muncpos, servcos públcos y gobernos regonales, entre otros. No exste nformacón, n a nvel naconal, n regonal, acerca de la percepcón de los usuaros fnales respecto al programa, y su nvel de satsfaccón. Respecto de los usuaros ntermedos, las entrevstas realzadas por el panel de evaluacón, permten conclur que las nsttucones públcas, y benefcaros ntermedos, se encuentran satsfechas con el desempeño de la CONASET en térmnos del apoyo prestado en materas técncas. La seres estadístcas muestran que efectvamente ha habdo una reduccón en el número de accdentes -y sus mplcancas- con respecto al perodo prevo a la puesta en marcha del programa. Sn embargo, no es posble emtr un juco precso sobre la contrbucón de la CONASET al logro del fn, ya que para ello se debe realzar un estudo econométrco que permta determnar el mpacto real del programa sobre la reduccón de accdentes y separarlo de otras varables que tambén pueden haber contrbudo al logro del fn. En térmnos de economía, el desempeño del programa ha sdo satsfactoro. Su ejecucón presupuestara ha sdo superor al 95% del presupuesto asgnado y los gastos admnstratvos han reducdo sgnfcatvamente su ncdenca en térmnos del porcentaje del presupuesto total 8
asgnado (producto del aumento del presupuesto total de la CONASET y de la reduccón del ítem benes y servcos de consumo ). No se dspone de nformacón respecto del monto de los aportes de terceros; sn embargo, la labor de la CONASET en esta matera parece ser adecuada ya que ha logrado mantener las campañas y realzar semnaros que han contado con apoyo prvado 1. La exstenca de este tpo de aportes muestra que exste en el ámbto prvado una red de actores sensbles al tema de segurdad val y que puede ser mejor aprovechada por la CONASET. El problema de segurdad de tránsto es permanente y requere por lo tanto, una accón permanente del Estado para su solucón. S ben no ha sdo posble determnar el desempeño de la CONASET en el logro del propósto, es opnón del panel que se justfca plenamente su contnudad. 2.6. Prncpales Recomendacones Prorzadas Defnr una nsttuconaldad adecuada a los nuevos desafíos que se ha mpuesto el país en matera de segurdad de tránsto. Los elementos a tener en cuenta para un redseño nsttuconal deben consderar el fortalecmento de la nsttuconaldad regonal y local, a través de promover la creacón y funconamento de los comtés regonales y comunales de segurdad de tránsto y la transferenca de capacdades técncas haca estos nveles. El Comté de Mnstros debe defnr con precsón el rol de la CONASET, en térmnos de s será una nsttucón emnentemente coordnadora o s se reforzará un rol más operatvo. Promover un mayor compromso de las autordades del Comté de Mnstros, en partcular en el fnancamento de accones específcas en materas de segurdad de tránsto (capactacón, estudos y proyectos). En este sentdo, se recomenda defnr metas anuales y responsables claros de las actvdades que deben desarrollar los membros del Comté. Fomentar alanzas con el sector prvado para la obtencón de aportes de terceros que permtan aumentar la produccón de componentes del programa. Desarrollar un sstema de Informacón para control nterno de las actvdades realzadas por la CONASET. En esta msma línea de accón, se sugere ncorporar los ndcadores sugerdos por el panel evaluador en la MML propuesta y valdar las bases de datos con las que trabaja CONASET, en partcular la referda a accdentes (SIEC 2) y su proceso de captura y procesamento de la nformacón. Defnr crteros de focalzacón para los proyectos especales, en partcular para las asesorías comunales. Evaluar peródcamente la contrbucón de la CONASET al logro del propósto, para ello se requere prmero que todo generar una defncón operatva para medr el grado de ncorporacón del concepto de segurdad de tránsto por parte de los usuaros del sstema de transporte y de organsmos públcos. 1 A partr de este año todas las campañas que realza CONASET se fnancan en un 100% con aportes prvados (por medo de aportes en espece y de carácter logístco) 9
Para el caso de los usuaros del sstema de transporte, se puede defnr operatvamente como porcentaje de accones seguras, que en el caso de los peatones puede consderar elementos como peatones que cruzan por el paso reglamentaro, peatones que cruzan con luz verde y en el caso de los usuaros de automóvl podría ser personas que usan el cnturón de segurdad, personas que no hablan por teléfonos móvles mentras conducen, entre otros. Con respecto a los usuaros públcos (usuaros ntermedos), la nformacón debe estar orentada a determnar el cumplmento de las normas y recomendacones de segurdad de tránsto que deberan ser ncorporadas en las actvdades propas de cada nsttucón; por ejemplo, a partr de una muestra de proyectos realzados en un determnado año estmar el porcentaje de proyectos en que se ncorporaron las normas y recomendacones establecdas por la CONASET, o el porcentaje anual de proyectos presentados por los mnsteros al sstema naconal de nversones, tanto en nversón o gestón, tendentes a mejorar la segurdad val en la nfraestructura urbana e nterurbana ya exstente. Se debe nclur como una actvdad del componente campañas educatvas, la evaluacón de la efcenca y efcaca de los medos utlzados para realzar las campañas. Para aumentar la efcaca de la CONASET en el logro del propósto, es posble dfundr nformacón de la CONASET a través del aprovechamento de capacdades nstaladas en el sector públco, por ejemplo: o págna web de la CONASET o Red ENLACES (dfundr materal educatvo, notcas, etc) o Red de nfocentros y servcos en línea de las repartcones públcas (enlaces al sto Internet de CONASET) o Marketng drecto a conductores (a través de nformacón regstro de permsos de crculacón) S ben el dseño gráfco de las campañas está externalzado, es razonable externalzar el proceso completo. CONASET generaría la base conceptual de la campaña, entregado la dea a un agente externo para que la desarrolle, mplemente y, eventualmente, la evalúe. 10
I. ANTECEDENTES DEL PROGRAMA 1.1. Descrpcón General del programa La Secretaría Ejecutva de la Comsón Naconal de Segurdad del Tránsto es el organsmo técnco asesor del Comté de Mnstros respectvo. Es a esta Secretaría Ejecutva a la que normalmente se alude con el nombre de CONASET, lo cual, por smplcdad, se mantene para efectos de la redaccón de este documento. La CONASET opera a través de la produccón de los sguentes componentes: Elaboracón de Normas Elaboracón de recomendacones Campañas de segurdad de tránsto Proyectos especales La elaboracón de los componentes defndos mplca un trabajo estrecho de la CONASET con las nsttucones que conforman el Comté de Mnstros: el Mnstero del Interor, el Mnstero de Justca, el Mnstero de Educacón, el Mnstero de Salud, el Mnstero de Vvenda y Urbansmo, el Mnstero de Obras Públcas, el Mnstero de Transportes y Telecomuncacones (quen presde la Comsón y de la cual depende admnstratvamente la Secretaría Ejecutva), el Mnstero Secretaría General de Goberno, el Mnstero Secretaría General de la Presdenca y Carabneros de Chle. La CONASET comenzó a funconar el año 1994 y no tene un período defndo de funconamento sno que por el contraro, la Polítca Naconal de Segurdad de Tránsto la defne como una nstanca técnca y operatva de carácter permanente. Su ámbto terrtoral de accón es naconal y su ámbto de competenca abarca la asesoría en todas las materas asocadas a la segurdad de tránsto. 1.2. Justfcacón del programa A comenzos de la década del 90 se constata que los accdentes de tránsto en el país van en aumento, así como el número de muertos, lesonados y daños materales que ellos producen. Como se apreca en el Gráfco 1, los accdentes de tránsto habían aumentado desde 32.790 el año 1987 a 43.402 el año 1992 (32% de aumento en 5 años), mentras que el número de personas fallecdas anualmente por accdentes de tránsto aumentó de 1.198 a 1.700 en el msmo período (42% aumento). 11
Gráfco 1 : Evolucón del número total de accdentes y muertos en accdentes de tránsto para el período 1987 2002. 70.000 2.500 Número de Accdentes 60.000 50.000 40.000 30.000 20.000 10.000 2.000 1.500 1.000 500 Número de Muertos 0 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Accdent es 32.790 34.220 37.217 39.479 40.368 43.402 44.837 44.236 50.790 57.775 52.394 49.890 47.052 40.926 44.831 41.734 Muertos 1.198 1.248 1.465 1.587 1.602 1.700 1.760 1.762 1.890 1.925 1.883 1.959 1.655 1.698 1.562 1.549 0 Fuente: Elaboracón propa a partr de nformacón proporconada por CONASET. Como se puede aprecar en el Gráfco 2 la stuacón de Chle no era muy favorable al compararla con países desarrollados como Australa, EE. UU. y Reno Undo. La tasa de mortaldad por cada 1.000 vehículos no sólo era entre 3 y 6 veces superor en Chle, sno que además mentras en estos países la tasa de mortaldad se mantuvo o dsmnuyó, en el caso de Chle aumentó. Gráfco 2 : Mortaldad Comparatva por Accdentes de Tránsto Muertos por cada 1000 vehículos 1,6 1,4 1,2 1 0,8 0,6 0,4 0,2 0 1,47 1985 1990 1,26 0,42 0,41 0,29 0,3 0,32 0,26 Australa EE. UU Reno Undo Chle Fuente: Elaboracón propa a partr de nformacón proporconada por CONASET. Por otra parte, las expectatvas de crecmento económco que exstían a comenzos de los 90 hacía esperar un aumento sgnfcatvo del parque vehcular, lo que sn lugar a dudas agravaría la stuacón de segurdad val que enfrentaba el país. 12
Frente a este dagnóstco, surge la necesdad de elaborar polítcas públcas orentadas a resolver los problemas de segurdad de tránsto que se esperaban. Sn embargo, la naturaleza compleja y varada del problema y su carácter emnentemente multsectoral e nternsttuconal, requerían de un esfuerzo de coordnacón de los actores públcos nvolucrados en estas materas, coordnacón que no exstía hasta esa fecha. Es por este motvo que como parte de la Polítca Naconal de Segurdad de Tránsto (PNST), se planteó crear un Comté de Mnstros en esta matera (Comsón Naconal de Segurdad de Tránsto) y una Secretaría Ejecutva permanente para apoyar el trabajo nterdscplnaro del Comté de Mnstros. Además, la PNST plantea un dseño polítco-nsttuconal que contempla el desarrollo de capacdades a nvel regonal y local. En este dseño, es el Intendente el responsable de la segurdad de tránsto en su Regón y quen presdrá un Comté Regonal de Segurdad de Tránsto, de carácter consultvo y que estará compuesto por los membros del Consejo Regonal, los SEREMI vnculados con el tema, los Alcaldes, el Drector Regonal de Valdad y representantes prvados que estén dspuestos a prestar su contrbucón. De manera smlar, a nvel local se deben consttur los Comtés Comunales de Segurdad de Tránsto, el que es presddo por el Alcalde y cuya dreccón operatva recae en el Drector de Tránsto de la comuna. El dagnóstco elaborado para la formulacón de la Polítca Naconal de Segurdad de Tránsto señala la necesdad de ncar accones en las sguentes áreas: Formacón y acredtacón de conductores Gestón de la caldad vehcular Gestón de vías y espacos públcos Gestón de los servcos de transporte Fscalzacón Accón judcal Atencón de accdentes y seguros Puesta en marcha y explotacón de sstemas de nformacón Educacón y comuncacones La poblacón potencal del programa son todos los usuaros del sstema de transporte, ya sea en caldad de conductores, pasajeros o peatones. Dado que todas las personas del terrtoro naconal están expuestas en su nteraccón con el sstema de transporte- a sufrr accdentes de tránsto, se consdera que la poblacón potencal del programa corresponde al total de la poblacón naconal. No obstante lo anteror, es posble señalar que exsten grupos más vulnerables en matera de segurdad de tránsto. Por ejemplo, al analzar las cfras de muertes y accdentes por zona urbana o rural (ver Gráfco 3) se constata que el año 2002 un 13% del total de accdentes ocurrdos en el país se produjeron en zonas rurales, los que generaron el 54% del total de muertes por accdentes de tránsto. Dado el menor nvel de tránsto en zonas rurales que en zonas urbanas, queda en evdenca que exste una mayor resgo en la poblacón que utlza este tpo de camnos. 13
Gráfco 3: Dstrbucón del número de accdentes y muertes en accdentes de tránsto por zona urbana y rural - Año 2002. Muertes Año 2002 Accdentes Año 2002 Rural 13% Rural 54% Urbana 46% Urbana 87% Fuente: Elaboracón propa a partr de nformacón proporconada por CONASET. De gual forma, al analzar el tema a escala regonal, es posble constatar que las regones I, VIII, VI, VII, IX y X presentan un mayor nvel de resgo en cuanto a accdentes de tránsto (ver Gráfco 4). Gráfco 4: Índce de Mortaldad* en Accdentes de Tránsto por Regón - Año 2002 8 7 6 5 4 3 7,5 7,3 7,2 6,5 5,8 5,4 4,8 3,6 Promedo Naconal 3,4 3,4 3,2 2,9 2,6 2 1 0 I VIII VI VII IX X II XI IV V III R.M. XII Fuente: Elaboracón propa a partr de nformacón del Departamento de Segurdad Val, Dreccón de Valdad MOP. * Índce de Mortaldad: número de fallecdos por cada mllón de vehículo-klómetro. Por otra parte, al analzar la mortaldad en accdentes de tránsto por grupo etáreo (Gráfco 5), se observa que el mayor número de fataldades se produce en las personas en edad productva, partcularmente entre 18 y 44 años, lo cual resulta esperable dado que están más expuestos por el mayor número de vajes que realzan. Sn embargo, dentro de este grupo los jóvenes entre 18 y 26 años representan una poblacón partcularmente vulnerable en matera de segurdad de tránsto, debdo al comportamento temeraro que asumen en matera de nteraccón con el sstema de transporte. 14
Gráfco 5: Número de muertes en accdentes de tránsto por grupo de edad Año 2002 300 250 200 150 100 50 0 62 80 231 239 256 218 157 127 92 26 3 58 0 a 8 9 a 17 18 a 26 27 a 35 36 a 44 45 a 53 54 a 62 63 a 71 72 a 80 Nº de Muertos 81 a 89 90 a 98 Sn Datos Fuente: Elaboracón propa a partr de nformacón de Programa de Segurdad de Tránsto. http://edutransto.ucv.cl Fnalmente, cabe destacar que del total de muertes producdas en accdentes de tránsto el año 2002, 46% fueron peatones, 34% conductores y el 20% restante, pasajeros (Ver Gráfco 6). Gráfco 6: Dstrbucón de las muertes en accdentes de tránsto según condcón de la víctma Año 2002 Peatón 46% Conductor 34% Pasajero 20% Fuente: Elaboracón propa a partr de nformacón de Programa de Segurdad de Tránsto (http://edutransto.ucv.cl) A modo referencal de la magntud del costo que representa para el país los accdentes de tránsto, las estmacones de CONASET arrojan un valor de aproxmadamente US$ 522,7 mllones para el año 2001 2. 2 CONASET con base en estudo CITRA Investgacón dseño de programa segurdad val naconal (1996). El estudo de CITRA se basó en metodologías amplamente utlzadas para estos fnes. 15
1.3. Objetvos del programa a nvel de fn y propósto El fn de la CONASET es contrbur a reducr el número de muertos, lesonados y daños materales generados por accdentes de tránsto. Al nvel de propósto el objetvo del programa es que los organsmos públcos y los usuaros del sstema de transporte (empresas de transporte, conductores, peatones, cclstas y otros usuaros), ncorporen el concepto de segurdad de tránsto en todos los nveles de su acconar. 1.4. Polítca global y/o sectoral a que pertenece el programa La CONASET responde a la Polítca Naconal de Segurdad de Tránsto, cuyo objetvo general es convertr a Chle en un país con una baja ncdenca de accdentes de tránsto. Su labor se enmarca en el objetvo estratégco Nº 3 de la Subsecretaría de Transportes para el año 2004: Mejorar las condcones de segurdad de tránsto en el espaco val utlzado tanto por peatones como por vehículos. El Programa tene su soporte en los sguentes documentos de polítca y legales: Artículo 19 N 1 de la Consttucón Polítca de la Repúblca, que establece el derecho a la vda y a la ntegrdad físca y psíquca de las personas. Decreto Supremo 223 (dcembre 1993) que crea la Comsón Naconal de Segurdad de Tránsto. Polítca Naconal de Segurdad de Tránsto (1993). Ley de Presupuesto, donde se consgna el monto de recursos otorgados a la CONASET (Subtítulo 25, ítem 33, Programa 308 de la Subsecretaría de Transportes). 1.5. Descrpcón y cuantfcacón de benes y/o servcos (componentes) que entrega el programa. El programa dentfca las sguentes componentes: - Normas producdas - Recomendacones producdas - Campañas educatvas producdas y realzadas - Proyectos especales realzados La descrpcón de los componentes es la sguente: Normas Producdas: formulacón de proyectos de norma orentados a la segurdad de tránsto. Esta labor la realza la Secretaría Ejecutva en conjunto con las nsttucones con competenca en los temas de la norma y con consulta a los organsmos que consttuyen la Comsón. Además, la Secretaría Ejecutva apoya técncamente a la Insttucón responsable durante la tramtacón legal de las normas, en partcular cuando estos requeren ser aprobados por el Parlamento y pasan a ser matera de ley para la nacón. Por ejemplo, el Manual de señalzacón de tránsto, el nuevo examen teórco que deben rendr los postulantes a lcenca de conductor de las clases B y C, las especfcacones técncas que deben cumplr los cascos de los motocclstas o las normas relatvas a los parachoques ant-empotramento. Recomendacones producdas: corresponden a documentos, que sn tener el carácter de normatvos, son producdos por el programa con consulta a los organsmos competentes. Son documentos orentados a mejorar la segurdad de tránsto en dferentes ámbtos del 16
quehacer naconal, focalzando el documento en grupos de nterés. Por ejemplo, el Manual del conductor seguro, o las Fchas técncas de la CONASET. La dferenca con el componente anteror radca en que no requere una tramtacón legal para su publcacón. Campañas educatvas realzadas: corresponden a actvdades masvas de dfusón de la CONASET, en concomtanca con otros organsmos públcos o prvados, orentadas a mejorar aspectos puntuales asocados a la segurdad de tránsto, así como los derechos y deberes de los usuaros en esta área. Tambén forman parte de esta actvdad los semnaros y exposcones que organza el programa, aunque en este caso el mpacto sobre la comundad es más reducdo, ya que se orenta a los usuaros ntermedos (nsttucones, muncpos y goberno regonal). Proyectos especales realzados: corresponden a actvdades específcas entre la comsón y terceras nsttucones, que están orentadas a dar asesoría en aspectos de segurdad de tránsto. Es posble dentfcar en este componente dos líneas de accón: ) asesorías comunales, que consste en asesorías de segurdad val que la CONASET presta a muncpos para reducr la accdentabldad y conflcto en lugares con alta ncdenca de eventos nseguros y ) asesorías de segurdad val, que consste en asesorías cuyo objeto de análss es un tramo de vía, sn mportar de quen es la tucón de esa vía. El cuadro sguente muestra la produccón de los componentes anterores en el perodo 2000 2003. Es necesaro ndcar que el programa en esta etapa no posee metas para la produccón de componentes. Cuadro Nº 1 Produccón de componentes Componente 2000 2001 2002 2003 Normas 7 7 3 3 Recomendacones 4 4 4 9 Campañas Educatvas - Campañas - Semnaros Proyectos Especales - Asesorías Comunales - Asesorías en Segurdad Val S/I S/I 10-7 S/I Fuente: Elaboracón propa a partr de nformacón proporconada por CONASET. S/I : Sn nformacón. 1.6. Procesos de produccón de los componentes Dada la naturaleza de la produccón de componentes no exste un mecansmo únco asocado, tenendo cada componente un proceso productvo específco. Así tampoco exste una calendarzacón en la produccón de componentes. El programa opera bajo dos esquemas: 1) actvdades de prevencón, tales como campañas en perodos festvos (festas patras, fn de año, etc) y 2) actvdades del tpo accón reaccón, en térmnos de resolver un problema detectado en segurdad de tránsto. Dependendo de los requermentos de los membros de la comsón, y que detecte el msmo programa, más la accón de terceros, se procede a la produccón de un componente. El proceso de produccón de cada componente se esquematza en los flujogramas sguentes. 11-8 S/I 26 1 11 11 43 5 17
Normas Recomendacones Campañas Proyectos Específcos Deteccón de necesdad Deteccón de necesdad Deteccón de necesdad Deteccón de necesdad Revsón de normatva Revsón stuacón actual Elaboracón de contendos Revsón stuacón actual Elaboracón de propuesta Elaboracón de propuesta Dseño de campaña Elaboracón de propuesta Dscusón con actores relevantes SI Dscusón con actores relevantes SI Elaboracón de materal Dscusón con actores relevantes SI Correcco nes? Correcco nes? Dfusón Correcco nes? NO NO NO Presentacón a organsmos competentes Propuesta defntva Propuesta defntva SI Correcco nes? NO Propuesta defntva La explcacón de cada flujograma se ndca en el componente específco.: Normas producdas: En este caso exste una snerga entre la Comsón y alguna nsttucón públca o prvada que esté nteresada en un tema específco. La deteccón de la necesdad por una normatva puede partr desde el nteror de la Comsón, o desde el medo externo. Una adecuada revsón de la normatva exstente, en el concerto naconal e nternaconal, es el prmer aspecto del proceso normatvo, luego de haber detectado la necesdad. La Comsón coordna a los dferentes agentes y elabora una propuesta de norma, en cuya formulacón no sólo partcpan los agentes que forman parte de la comsón sno que pueden ser nvtadas terceras partes, cuya opnón puede ser de relevanca. Esto queda reflejado en la prmera seccón del flujograma. Una vez que la propuesta está termnada, es aberta a un proceso global de consulta, donde partcpan un número mayor de agentes, tanto públcos como prvados. Este proceso de consulta puede mplcar nuevos 18
cambos. Este proceso corresponde al segundo cclo en el flujograma. Una vez que la propuesta de normatva está termnada y consensuada entre los dferentes agentes, vene la fase de aprobacón legslatva, s procede. En caso que la normatva requera ser aprobada por Ley, la propuesta de norma es envada al Parlamento por alguno de los membros ntegrantes del Comté de Mnstros que posea atrbucones normatvas en la matera objeto de norma. En el Parlamento la norma puede sufrr nuevas modfcacones, dependendo de la percepcón del ente polítco y la sensbldad técnca. Cabe señalar que tanto para el componente normas como para recomendacones, muchas de las ncatvas que se han trabajado en estos años surgeron de los talleres de trabajo que coordnó la CONASET el año 1994 y en el que partcparon representantes de las nsttucones que conforman el Comté de Mnstros y de personas del sector públco y prvado relaconadas con la segurdad de tránsto. A partr de este trabajo se elaboró el documento Potencaldades de Mejoramento de la Segurdad de Tránsto en Chle (CONASET, mayo 1995), el que establece propuestas concretas para las nueve áreas de accón defndas en la Polítca Naconal de Segurdad de Tránsto (Ver Anexo 3). Recomendacones producdas: Su géness es smlar a aquella de las normas. Es una nteraccón drecta entre el programa, los agentes membros de la comsón, y terceros nteresados. Las recomendacones técncas generadas no representan una normatva, sno sólo una sugerenca para los entes públcos, prvados y usuaros del sstema de transporte. Esto mplca que no requere un trámte legslatvo especal. Esto queda reflejado en el flujograma respectvo, ya que exste sólo un cclo de dscusón, que usualmente tene una mayor cobertura que su síml en el proceso de generacón de normas. Campañas educatvas producdas y realzadas: Estos componentes tenen una focalzacón mayor en cuanto a poblacón objetvo y son generados a partr de las observacones empírcas del programa y los membros de la comsón, que defnrán la necesdad de una campaña, tal como se muestra en el flujograma respectvo. Tenen una naturaleza curatva, en térmnos de resolver un problema, y preventva. En su produccón ntervenen los membros de la comsón que tengan ncumbenca en el tema y terceros nteresados. Los fondos usados para la produccón de este componente provenen de la comsón y terceros, usualmente entes prvados que aportan especes y auspco. El dseño conceptual de la campaña es realzado por la CONASET, mentras que el dseño gráfco y la mplementacón de la campaña son externalzados, usando para ello las facldades que tene el Goberno con este fn, tal como ChleCompras. Proyectos especales: Tanto para las asesorías vales comunales como ntercomunales, en la produccón de este componente partcpan drectamente el programa y un tercero, que recurre a la comsón por asesoría en temas de segurdad de tránsto. El sstema de produccón de este componente no obedece a una planfcacón anual, sno que es en funcón de la oportundad y por expresa solctud de un grupo de nterés. Los proyectos específcos requeren una revsón de la stuacón actual, la que en conjunto con el cúmulo de conocmento en el área de segurdad de tránsto de la Comsón darán paso a una propuesta para satsfacer la necesdad. Este proceso de generacón de una propuesta se puede realzar smultáneamente con una dscusón con los entes relevantes al proyecto, o como una respuesta a un proceso consultvo con estos msmos agentes. Una fase de consulta con el msmo agente o terceros nvolucrados puede generar cambos a la propuesta orgnal del proyecto. Un caso común es la nteraccón entre los muncpos y la comsón, partcularmente en lo que respecta al tratamento de los puntos crítcos en tasas de accdentes. El programa sólo aporta horas hombre, en térmnos de conocmento, mentras que la undad ejecutora es la que ha peddo la asesoría, y quen aporta los recursos necesaros. 19