Focalización Geográfica del Gasto Social: Mapas de Pobreza. Javier Escobal Máximo Torero * Carmen Ponce ** RED CIES DE POBREZA GRADE-APOYO

Transcripción

1 Focalzacón Geográfca del Gasto Socal: Mapas de Pobreza Javer Escobal Máxmo Torero * Carmen Ponce ** RED CIES DE POBREZA GRADE-APOYO INFORME FINAL Juno, 2001 Investgador Prncpal, GRADE ** Investgadora Asstente, GRADE

2 INDICE 1. INTRODUCCIÓN LOS MAPAS DE POBREZA COMO INSTRUMENTOS DE FOCALIZACIÓN DE LAS ESTRATEGIAS DE COMBATE A LA POBREZA LA FOCALIZACIÓN GEOGRÁFICA EN EL MARCO DE FOCALIZACIÓN DE LAS ESTRATEGIAS DE COMBATE A LA POBREZA Los nstrumentos de focalzacón en los programas de combate a la pobreza La focalzacón geográfca: raconaldad, ventajas y lmtacones LOS MAPAS DE POBREZA UTILIZADOS COMO INSTRUMENTOS DE FOCALIZACIÓN GEOGRÁFICA EN EL PERÚ DURANTE DÉCADA DE LOS NOVENTA Descrpcón de los prncpales mapas de pobreza dsponbles Av ances y Lmtacones de los mapas en el Perú MARCO METODOLÓGICO PARA LA ELABORACIÓN DE MAPAS DE POBREZA MEDIANTE LA UTILIZACIÓN COMPLEMENTARIA DEL CENSO DE POBLACIÓN Y VIVIENDA Y UNA ENCUESTA DE HOGARES SOBRE CONDICIONES DE VIDA Y POBREZA ESTIMACIÓN DEL NIVEL DE GASTO PER CÁPITA O DE LA PROBABILIDAD DE SER POBRE DEL HOGAR CENSAL Defncón de la undad de análss y compatblzacón de las fuentes de nformacón utlzadas (censo y encuesta Estmacón de los parámetros que resumen la relacón funconal entre las varables soco económcas y demográfcas y el nvel de gasto per cápta o la probabldad de ser pobre de los hogares muestreados en la encuesta Interpolacón de los parámetros estmados en sobre la base censal de hogares AGREGACIÓN DE LAS ESTIMACIONES POR HOGAR: TASA DE POBREZA Y ERROR DE PREDICCIÓN A NIVELES DIFERENCIADOS DE AGREGACIÓN GEOGRÁFICA Estmacón de la Tasa de Pobreza a nveles geográfcos determnados Cálculo del error estándar de la tasa de pobreza estmada a nveles geográfcos determnados APLICACIÓN PRÁCTIC A DE LA METODOLOGÍA DE ESTIMACIÓN DE INDICADORES DE BIENESTAR A NIVELES REDUCIDOS DE AGREGACIÓN GEOGRÁFICA: PRINCIPA LES RESULTADOS ESTIMACIÓN DEL NIVEL DE GASTO PER CÁPITA O DE LA PROBABILIDAD DE SER POBRE DEL HOGAR CENSAL Defncón de la undad de análss y compatblzacón de las fuentes de nformacón utlzadas (censo y encuesta Estmacón de los parámetros que resumen la relacón funconal entre las varables soco económcas y demográfcas y el nvel de gasto per cápta o la probabldad de ser pobre de los hogares muestreados en la encuesta AGREGACIÓN DE LAS ESTIMACIONES POR HOGAR: TASA DE POBREZA Y ERROR DE PREDICCIÓN A NIVELES DIFERENCIADOS DE AGREGACIÓN GEOGRÁFICA CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES METODOLÓGICAS BIBLIOGRAFÍA BASES DE DATOS...62 ANEXO ANEXO ANEXO

3 1 INTRODUCCIÓN Los mapas de pobreza consttuyen en la actualdad uno de los nstrumentos más mportantes para la focalzacón del gasto destnado al combate a la pobreza en países en desarrollo, típcamente caracterzados por presentar severos problemas de pobreza y lmtacones en el presupuesto dsponble para combatrla. En partcular, en el Perú, desde ncos de los noventa, parte mportante del gasto enmarcado en las estrategas focalzadas de lucha contra la pobreza ha sdo asgnado hacendo uso de este tpo de nstrumentos 1. Casos típcos del uso de este tpo de metodología son los mapas de pobreza utlzados por el Fondo de Compensacón y Desarrollo Socal (FONCODES y por el Proyecto para la Focalzacón de la Inversón Económca y Socal (PROFINES. Una de las prncpales característcas de los mapas de pobreza, y por la cual se ha ncrementado su uso como nstrumentos de focalzacón del gasto públco han sdo sus bajos costos de elaboracón, mplementacón y montoreo, especalmente cuando se les compara con aquellos costos exgdos por nstrumentos alternatvos de focalzacón (v.g. aquellos asocados a la focalzacón ndvdual. La mayoría de los proyectos y programas que forman parte de la lucha contra la pobreza tenen algún tpo de estratega de focalzacón geográfca, al menos una focalzacón gruesa asgnando un mayor gasto haca los departamentos más pobres. Sn embargo, como ha sdo señalado en dversos estudos y se retera en el presente documento, los mapas de pobreza tambén presentan lmtacones conceptuales y operatvas nada desdeñables, que se deben tomar en cuenta para reducr en lo posble los problemas de fltracón y subcobertura. Una de las prncpales preocupacones, y en las que se centra este estudo, radca en que la gananca en efcenca, dervada de la utlzacón de este nstrumento y que se sustentan en la homogenedad al nteror de los agregados geográfcos respectvos, se ve restrngda por las lmtacones en precsón de las estmacones de pobreza. Esto se debe a que tal supuesto de homogenedad es váldo solo a nveles reducdos de agregacón geográfca, a los cuales la nformacón dsponble (y con ella la precsón de las estmacones es típcamente nsufcente. En este sentdo, la pregunta que guía la presente nvestgacón es cómo mejorar la precsón de los ndcadores de pobreza mantenendo nveles reducdos de agregacón geográfca?. Al respecto, este documento pretende ser un aporte metodológco al dentfcar aspectos que se deberían tomar en cuenta al construr los mapas de pobreza. El trabajo se centra en cuatro aspectos metodológcos que pueden contrbur a mejorar la efcaca de los mapas como nstrumento de focalzacón, (a la utlzacón de fuentes de nformacón complementaras a la censal que permtan obtener un ndcador drecto del nvel de benestar de los hogares (en base a los nveles de ngreso o consumo, hacendo uso de la metodología de línea de pobreza; (b la exploracón de técncas econométrcas que permtan optmzar el uso de esta nformacón, es decr, que mejoren la precsón de las estmacones efectuadas ncorporando aspectos como los marcos muéstrales de las encuestas, formas funconales e ncluyendo nformacón adconal que permta la mnmzacón de errores de fltracón y subcobertura; (c la apropada nterpolacón en la base de hogares censales utlzando los parámetros estmados a partr 1 Ver Saavedra y Maruyama (1999; Chacaltana (

4 de las fuentes de nformacón complementaras; y (d la agregacón del ndcador de benestar estmado para el hogar a nveles dferencados de agregacón geográfca y el desarrollo de una metodología de cálculo del error de predccón de la tasa de pobreza correspondente. De esta manera, se pretende mejorar la precsón del ndcador de pobreza estmado (tasa de pobreza así como conocer los ntervalos de confanza del msmo, lo cual debería redundar en una mayor precsón del ordenamento de pobreza que suele proponerse como parte del proceso de focalzacón 2. Las fuentes de nformacón más detalladas dsponbles para el Perú, y que permten conocer los nveles de gasto de los hogares y con ello estmar s los hogares son o no pobres, son las encuestas de hogares (la Encuesta Naconal de Hogares ENAHO o la Encuesta Naconal de Hogares sobre Nveles de Vda ENNIV. Estas encuestas, sn embargo son representatvas úncamente a nvel de domnos geográfcos extensos (por ejemplo, Costa Urbana, Costa Rural, Serra Urbana, Serra Rural, Selva Urbana, Selva Rural y Lma Metropoltana y no son representatvas de departamentos y mucho menos de dstrtos o centros poblados. Obvamente a este nvel de agregacón mayor se observa una alta heterogenedad en los nveles de consumo de los hogares, y con ello en las tasas de pobreza estmadas al nteror de cada domno, lo que mplca que un mapa de pobreza obtendo en base a encuestas de hogares no redundaría en un ncremento real de la efcenca en la asgnacón del gasto públco focalzado, en tanto no es capaz de dferencar y prorzar entre áreas al nteror de estos domnos. En este contexto, el estudo buscará presentar un método para generar mapas de pobreza a dstntos nveles de agregacón (departamental, provncal y dstrtal combnando nformacón censal con nformacón de encuestas de hogares, sguendo la metodología desarrollada por Hentschel et al.(2000 y Elbers et al. (2000. Con este fn, y para valdar la metodología presentada se realza un ejercco, tomando como undad de análss el hogar y utlzando dos bases de datos. La prmera de ellas se generó a partr de los reportes (ndvduales y por hogar recogdos en la Encuesta Naconal de Hogares 1998 del IV Trmestre. Esta base de datos permte estmar la relacón exstente entre el nvel de gasto per cápta del hogar y las característcas del msmo (en especal las referdas al acceso a actvos prvados y públcos. La segunda, por su parte, generada a partr de nformacón del 5% de los hogares encuestados en el Censo IX de Poblacón y IV de Vvenda de 1993, permtó efectuar predccones de los nveles de gasto de los hogares censales. Estas predccones se efectuaron nterpolando las ecuacones estmadas en base a la relacón entre gasto y las característcas de los hogares obtenda de la ENAHO. En base a estas predccones se efectuaron los cálculos de las tasas de pobreza a nvel de centro poblado, dstrto, provnca, departamento y domno geográfco. Sn embargo, es de esperar que la confabldad de las estmacones se ncremente conforme crece el tamaño poblaconal de los referdos agregados geográfcos 3. Este documento presenta la metodología de cálculo del error estándar o error de predccón de las estmacones referdas, (desarrollada, al gual que la metodología de estmacón de las tasas de pobreza, por Hentschel, Jean Lanjouw, Peter Lanjouw, Pogg y Elbers, 2 En partcular, este tpo de metodología permte efectuar ordenamentos geográfcos de pobreza ncluso entre áreas geográfcas con ndcadores smlares, al contar con crteros adconales como el proporconado por los ntervalos de confanza. 3 Como se mostrará en el documento, los ndcadores de pobreza a nvel de centro poblado no son confables, debdo a los enormes errores de predccón que nvolucran. 4

5 la cual permte ayudar a la defncón del nvel de agregacón geográfca mínmo requerdo para valdar las estmacones de pobreza, así como mejorar la precsón del ordenamento de agregados geográfcos y con elas los coefcentes de asgnacón de gasto públco que se puedan dervar del msmo. El error estándar referdo está ntegrado por tres componentes, (a el error dosncrátco, asocado a varables no contempladas en el modelo estmado y que son relevantes para la sub-poblacón analzada; (b el error del modelo que ncorpora a su vez errores dervados del marco muestral utlzado en la encuesta de hogares y de la varanza de los estmadores obtendos; y (c el error de cómputo, dervado de la necesdad de, en algunos casos, obtener un cálculo aproxmado y no exacto del ndcador de pobreza 4. Es mportante destacar que la propuesta metodológca que se plantea en este documento pretende facltar una rápda actualzacón de los mapas de pobreza y de asgnacón de gasto, tan pronto como se desarrollen nuevas encuestas de hogares, y se tenga nueva nformacón del Censo Naconal X de Poblacón y V de Vvenda que el INEI vene programando. En este sentdo, el prncpal aporte de este trabajo no es construr un nuevo mapa de pobreza, sno aportar en el desarrollo de una estratega metodológca que permta una actualzacón contnua de este tpo de nstrumento de focalzacón, así como su valdacón a dstntos nveles de agregacón geográfca. Fnalmente, es mportante establecer el contexto en el que se deben colocar los aportes metodológcos que se presentan en este documento. En prmer lugar, en referenca a la estratega de focalzacón como parte medular de los programas de combate a la pobreza, s ben se reconoce que consta de varas etapas y es transversal al cclo de proyectos, es mportante destacar que el presente trabajo pretende referrse exclusvamente a la prmera etapa consstente en la elaboracón del nstrumento de focalzacón geográfca, en este caso, del mapa de pobreza. En ese sentdo es mportante no confundr la propuesta metodológca que aquí se plantea con el desarrollo de una estratega de focalzacón, de la cuál el mapa es sólo un nstrumento de focalzacón de programas de combate a la pobreza. En segundo lugar, es mportante anotar que el documento hace referenca a metodologías que se basen en ndcadores de nsufcenca de consumo así como de carencas en el acceso a benes o servcos, en tanto proxys de pobreza. De esta manera, se dejará de lado la dscusón relaconada a la superordad o no de mapas de pobreza que se basen en ndcadores de carencas que consttuyan en sí msmos ndcadores de defncón de accones del programa, es decr, de ndcadores que tengan un correlato drecto con las líneas de accón de los programas partculares. El documento consta de cnco seccones ncluyendo esta ntroduccón. La segunda seccón evalúa los mapas de pobreza como nstrumento de focalzacón y se dvde a su vez en dos partes. La prmera parte presenta una revsón básca de los mapas de pobreza en el marco de los nstrumentos de focalzacón utlzados en la actualdad, hacendo especal énfass en sus prncpales cualdades y lmtacones. La segunda parte presenta una revsó n crítca de los prncpales mapas de pobreza que venen sendo utlzados como nstrumentos de focalzacón del gasto públco en el Perú, o que, aunque aun no operatvos, se planea sean utlzados pronto. 4 Según Elbers, J. Lanjouw y P. Lanjow, este componente suele ser poco sgnfcatvo en el error total de predccón (para el caso de Ecuador se estma en lo que representa menos del 2% de la tasa meda de pobreza. Consderando que su cálculo es especalmente complejo al requerr un proceso de smulacones, se ha optado por no ncorporarlo en el cálculo que se presenta en este documento. 5

6 En la tercera seccón se presenta la metodología propuesta para la elaboracón del mapa de pobreza, así como la metodología de cálculo del error de las estmacones que se dervan de esta propuesta. En la cuarta seccón, se desarrolla una aplcacón práctca de la metodología de estmacón de ndcadores de benestar a nveles reducdos de agregacón geográfca de acuerdo a la metodología desarrollada en la tercera seccón. Esta aplcacón práctca utlza la nformacón de la encuesta de hogares ENAHO del cuarto trmestres de 1998 y el 5% del censo IX de Poblacón y vvenda realzado en Fnalmente, en la últma seccón, se presentan las conclusones y recomendacones metodológcas al momento de elaborar los mapas de pobreza. Asmsmo, el documento ncluye tres anexos metodológcos en donde se señalan los prncpales ajustes realzados para efectuar los dstntos cálculos hechos en la aplcacón práctca de esta nvestgacón. 6

7 2 LOS MAPAS DE POBREZA COMO INSTRUMENTOS DE FOCALIZACIÓN DE LAS ESTRATEGIAS DE COMBATE A LA POBREZA 2.1 La focalzacón geográfca en el marco de focalzacón de las estrategas de combate a la pobreza La presente seccón busca presentar una rápda revsón al tema de elaboracón y utlzacón de mapas de pobreza como nstrumentos de focalzacón geográfca en las estrategas de combate a la pobreza. En prmer lugar, se enmarca a la focalzacón geográfca en la programacón del gasto públco focalzado. En seguda, se presentan las prncpales ventajas y lmtacones que ofrecen los mapas de pobreza como nstrumentos de focalzacón. Fnalmente, se esbozan algunas de las prncpales deas que consttuyen el sustento teórco de la utlzacón de este tpo de nstrumento para mejorar la efcaca del gasto públco focalzado Los nstrumentos de focalzacón en los programas de combate a la pobreza Los nstrumentos de focalzacón 5 mplementados en la actualdad consttuyen un elemento fundamental, tanto en la asgnacón efcente del gasto públco como en la ejecucón msma de dcho gasto, en tanto la lmtacón de recursos para la atencón al problema de la pobreza no suele permtr mplementar programas de cobertura unversal. Los nstrumentos de focalzacón utlzados actualmente para la asgnacón de presupuesto y ejecucón de proyectos de combate a la pobreza pueden ser de dos tpos 6 : 1. Por ndcadores soco-económcos. Los nstrumentos de focalzacón de este tpo se basan en ndcadores soco-económcos que permten dentfcar a la poblacón objetvo de los programas, es decr, que ofrecen crteros de dscrmnacón entre stuacón de pobreza y no pobreza. Estos nstrumentos pueden ser de dos tpos, dependendo del nvel de agregacón al que se referan los ndcadores: a. Instrumentos de focalzacón geográfca. Tenen como objetvo dentfcar áreas geográfcas en las cuales se concentra la poblacón con problemas de pobreza, establecendo ordenamentos geográfcos que faclten la prorzacón en la asgnacón del gasto públco. Como se ndca a lo largo del documento, este tpo de focalzacón es útl a nveles reducdos de agregacón geográfca, que se caracterzarían por la relatva homogenedad de su poblacón. b. Instrumentos de focalzacón ndvdual o famlar. Tenen como objetvo dentfcar ndvduos u hogares en stuacón de pobreza, por medo de ndcadores elaborados con nformacón ndvdual. S ben este tpo de nstrumento es deal, en tanto reconoce la heterogenedad al nteror de los 5 Como es conocdo, los nstrumentos de focalzacón de los programas públcos tenen como fnaldad facltar la dentfcacón de la poblacón objetvo a la que estos pretenden atender, típcamente la poblacón en stuacón de pobreza o de mposbldad de acceso a determnados benes o servcos ndspensables para mantener nveles de vda aceptables. 6 Respecto de la tpología de mecansmos de focalzacón, ver Francke y Guabloche 1995; Grosh 1994; Lpton y Ravallon 1993; Haddad y Kanbur

8 agregados geográfcos, generalmente no se dspone de nformacón confable a nveles de desagregacón tan elevados y en los casos en que se dspone esta es específca a pequeñas zonas del país. 2. Por auto seleccón. Este mecansmo de focalzacón se caracterza por la ausenca de nstrumentos explíctos de seleccón o exclusón de benefcaros de los programas. Típcamente, los programas que hacen uso de este mecansmo de focalzacón cuentan con esquemas de desncentvos a la partcpacón de poblacones no pobres, por lo que propcan la autoexclusón de la poblacón no pobre sn ncurrr en costos de admnstracón y montoreo de focalzacón. Cabe notar, sn embargo, que la efcaca de esta estratega de focalzacón (basada en la efcaca de los esquemas de desncentvos referdos suele lmtarse a pocos proyectos, generalmente orentados a poblacones en stuacón de extrema pobreza, nvolucrando transferencas de benes o servcos de baja caldad o que son demandados úncamente por la poblacón más necestada. En adelante, se hará mencón exclusvamente a nstrumentos explíctos de focalzacón por ndcadores soco-económcos, es decr, a nstrumentos de focalzacón geográfca e ndvdual, dejando de lado los mecansmos de focalzacón por auto seleccón. Respecto de los tpos de focalzacón por ndcadores soco-económcos, cabe señalar que la eleccón del nstrumento de focalzacón a utlzar en un programa partcular sgue, en general, crteros de costo-efectvdad que pueden conducr a la utlzacón de ambos tpos de nstrumento dependendo de la estratega utlzada en cada etapa de dseño e mplementacón del programa. Por un lado, ambos nstrumentos de focalzacón (geográfca e ndvdual persguen el msmo objetvo: dentfcar con la mayor precsón posble a la poblacón en stuacón de pobreza que debe ser atendda; y por otro, la utlzacón de ambos tpos de nstrumento conlleva errores de fltracón (ndvduos u hogares no pobres son benefcados drectamente con las accones del proyecto y subcobertura (ndvduos u hogares en stuacón de pobreza son excludos de los benefcos del proyecto. La eleccón del tpo de nstrumento dependerá de lo costo-efectvo que cada uno sea, es decr, de la precsón con la cual sean capaces de dentfcar a la poblacón objetvo dado un presupuesto lmtado. Así, por un lado, los nstrumentos de focalzacón geográfca (mapas de pobreza han mostrado ser costoefectvos a nveles de agregacón a los que los costos de elaboracón e mplementacón de nstrumentos ndvduales son prohbtvos. No obstante lo anteror, conforme se reduce el nvel de agregacón al que es necesaro dentfcar a la poblacón objetvo, la pérdda de precsón de los nstrumentos geográfcos respecto de los ndvduales empeza a revertr las ventajas de un nstrumento sobre el otro La focalzacón geográfca: raconaldad, ventajas y lmtacones La focalzacón geográfca, es decr la focalzacón que tene como objetvo la dentfcacón y atencón de áreas pobres, surge por el reconocmento de dferencas sgnfcatvas en los nveles de vda observados entre áreas geográfcas. Dversos estudos sobre el tema, como el de Ravallon y Woodon (1997 o el de Bgman y Fofack 7 Un ejemplo de este tpo de razonamento lo da FONCODES, que utlza un mapa de pobreza para asgnar fondos a nvel dstrtal, utlzando de manera crecente nstrumentos más ndvduales al nteror de esos dstrtos. 8

9 (2000, señalan que las dferencas observadas entre los nveles de vda promedo de dferentes comundades parecerían ser demasado grandes para ser explcadas por dferencas en característcas ndvduales o famlares observables, no geográfcas y móvles (varables demográfcas, laborales, educaconales, etc. y que por consguente es mportante nclur característcas geográfcas. Al respecto, Bgman y Fofack (2000: 130, señalan algunas de las prncpales característcas geográfcas que podrían explcar las dspardades observadas entre áreas dferentes, más aún estas característcas pueden estar potencadas o orgnadas por la presenca de una geografía natural adversa (ver Escobal y Torero, Entre las prncpales característcas están: 1. La baja caldad de los servcos públcos, partcularmente en educacón y salud, que mpde la acumulacón de captal humano y con ello la capacdad de generar ngresos. 2. La defcente condcón de la nfraestructura rural, partcularmente carreteras y otras vías de comuncacón, que lmta el ntercambo y retarda la nversón local (Bswanger, Khandker, y Rosenzweg El bajo nvel de captal socal en comundades pobres que retarda la dfusón y adopcón de nuevas tecnologías agropecuaras, reducendo así la capacdad de generacón de ngresos (Foster y Rosenzweg La dstanca de centros urbanos que nhbe el comerco, la especalzacón en la produccón, y el acceso a crédto que normalmente se concentra en las captales de cudades. 5. Los obstáculos a la mgracón haca áreas más desarrolladas, resultado de factores económcos, demográfcos y culturales dversos. Al respecto, un problema mportante es el de la escasa nformacón dsponble que faclte la toma de decsón (mgrar o no mgrar, cuándo, haca dónde y cómo hacerlo. Adconalmente a la mportanca que este tpo de varables puedan tener en la explcacón de las dferencas entre nveles de vda de dferentes áreas geográfcas, Ravallon y Woodon (1997, para el caso de Bangladesh y Escobal y Torero (2000, para el caso del Perú, señalan que exste una segunda fuente potencal de dspardades entre nveles de vda de hogares smlares resdentes en dstntos agregados geográfcos. Esta segunda fuente es un conjunto de varables no geográfcas que no son fáclmente observables y que, estando correlaconadas geográfcamente, puedan estar condconando las dferencas observadas entre áreas de resdenca dstntas. Así pues el proceso de dentfcacón de poblacones pobres debe tener en cuenta no sólo varables geográfcas y varables ndvduales no geográfcas y móvles observables, sno tambén a éstas varables que podrían ser ncorporadas al análss con métodos de econometría espacal (ver Escobal y Torero, Las deas expuestas consttuyen parte esencal del sustento conceptual de las estrategas de focalzacón geográfca en los programas de combate a la pobreza, y en consecuenca de la elaboracón de mapas de pobreza y del dseño de líneas de accón de tales programas 8. Cabe enfatzar, sn embargo, que s ben los mapas de pobreza consttuyen el nstrumento por excelenca de las estrategas de focalzacón geográfca, estos pueden ser utlzados como nstrumentos de focalzacón de estrategas de focalzacón no geográfcas, es decr, estrategas que dentfquen líneas de accón que atendan defcencas ndvduales de los hogares pobres. En este contexto, usualmente los mapas 8 Una explcacón teórca más exhaustva se puede encontrar en Ravallon y Woodon (

10 de pobreza consttuyen el prmer nstrumento utlzado en la estratega de focalzacón, sendo complementados posterormente con nstrumentos de focalzacón ndvdual. Como se menconó anterormente, la ventaja más obva de la utlzacón de nstrumentos de focalzacón geográfca radca en sus bajos costos de mplementacón y montoreo, en relacón con otros nstrumentos de focalzacón. Adconalmente, sn embargo, es posble enumerar una sere de vrtudes gualmente mportantes. Bgman y Fofack (2000: 134 detallan dversas ventajas de la utlzacón de nstrumentos de focalzacón geográfca, entre las cuales resaltan las sguentes: Provee crteros claros de dentfcacón de la poblacón objetvo y elude problemas dervados de restrccones en la nformacón dsponble que mpden la utlzacón de otros nstrumentos de focalzacón. Al ser relatvamente fácl de montorear y admnstrar, faclta la partcpacón actva de nsttucones locales y organzacones no gubernamentales. Su nfluenca en el comportamento de los hogares potencalmente benefcaros es relatvamente pequeña, en tanto es dfícl y costoso para un hogar cambar su lugar de resdenca con el objeto de partcpar de los benefcos de un proyecto focalzado geográfcamente. Es posble mejorar la focalzacón producto de la utlzacón de este nstrumento, combnando el crtero geográfco con otros crteros de elegbldad basados en característcas ndvduales o famlares. No obstante el reconocmento de las vrtudes de la focalzacón geográfca en la efcenca de la asgnacón del gasto públco, es fundamental reconocer que estas vrtudes no se hacen efectvas a cualquer nvel de agregacón geográfca. Al respecto, nvestgadores abocados al tema señalan en dversos estudos que las ganancas dervadas de este tpo de focalzacón son sgnfcatvas úncamente cuando es utlzada a nveles de agregacón bastante reducdos, a los cuales la poblacón es relatvamente homogénea 9 (Baker y Grosh, 1994; Ravallon y Woodon,1997; Ravallon y Lpton, En partcular, algunas de las prncpales lmtacones de los mapas de pobreza son 10 : La escasa nformacón dsponble a nvel de hogares que permta elaborar ndcadores a nveles de agregacón sufcentemente detallados, en especal la nformacón que permta conocer nveles de consumo de los hogares que srvan de base para la construccón de ndcadores drectos de benestar (como los dervados de metodologías de línea de pobreza; ncdenca, brecha, severdad. La metodología de elaboracón de ndcadores de pobreza basados en estmacones de nveles de consumo de los hogares (comúnmente efectuadas medante encuestas de hogares, representatvas a nveles de agregacón bastante elevados, nduce a problemas de fltracón y subcobertura a dferenca de programas de focalzacón ndvdual. En el caso de mapas de pobreza elaborados en base a ndcadores complejos (que combnan dversas varables se presenta normalmente problemas de seleccón arbtrara de ponderacones en base a las cuales estos ndcadores son calculados. 9 En el caso peruano, por ejemplo, el nvel de agregacón al que son utlzados los mapas de pobreza es típcamente el dstrtal. 10 Posterormente se presenta un análss más detallado de las lmtacones de este tpo de nstrumentos en el marco de la experenca peruana. 10

11 La utldad de los mapas a lo largo del tempo requere del desarrollo de sstemas de actualzacón permanente que ncluyen: (a actualzacón de las bases censales; (b la actualzacón de las relacones funconales en el caso de efectuar nterpolacones (como se propone en el presente documento ; y (c metodologías que permtan complementar las bases censales con nformacón actualzada, no necesaramente censal. La precsón del ordenamento de áreas geográfcas de un mapa de pobreza depende de la homogenedad de la poblacón al nteror de los msmos, por lo que su utldad está lmtada por el nvel de agregacón geográfco para el que sea utlzado. Esta lmtacón puede ser manejada hacendo uso de nstrumentos complementaros de focalzacón (como los de focalzacón ndvdual. 2.2 Los mapas de pobreza utlzados como nstrumentos de focalzacón geográfca en el Perú durante década de los noventa El prmer antecedente de los mapas de pobreza construdos con el objetvo de servr como nstrumento de focalzacón del gasto públco, es el mapa de pobreza elaborado por el Banco Central de Reserva del Perú (BCRP el año 1981 en base al Censo de 1972 y otras fuentes estadístcas como la Encuesta Naconal de Consumo Almentaro (ENCA. Este mapa fue elaborado en el marco del programa de dstrbucón de Bonos de Almentacón. S ben no llegó a ser utlzado, srvó como prmer antecedente y motvó la elaboracón del mapa de pobreza de 1986, tambén a cargo del BCRP, el cual utlzó como base el Censo de 1981 (FONCODES, 2000: No obstante lo anteror, los mapas de pobreza adqueren relevanca especal como nstrumento de asgnacón geográfca del gasto públco recén el año 1991 con la creacón de FONCODES, prmer programa orentado específcamente a la lucha contra la pobreza. Como ndcan Saavedra y Maruyama (1999: 20 éste fue el prmer organsmo estatal en elaborar y utlzar un mapa de pobreza como nstrumento ofcal de focalzacón presupuestal. Actualmente, se cuenta con varos mapas de pobreza elaborados con nformacón del Censo IX de Poblacón y IV de Vvenda del año 1993 (en algunos casos complementados con otras fuentes como el Censo de Talla de 1993, encuestas del Mnstero de Salud, estadístcas de transportes y comuncacones del año En esta seccón se presenta una breve revsón crítca de los prncpales mapas de pobreza que están sendo utlzados (o en su defecto que se planea sean utlzados pronto, en la asgnacón de gasto públco focalzado de combate a la pobreza. Esta revsón consta de dos partes, una prmera parte descrptva que señala los ndcadores en base a los cuales han sdo elaborados los referdos mapas; y una segunda parte que presenta algunas observacones sobre avances y lmtacones de estos mapas de pobreza en el marco de las que fueron señaladas en la seccón anteror. 11 Cabe menconar, que en el Perú se cuenta con mapas de pobreza desde el año 1977; sn embargo, estos mapas habrían sdo elaborados con objetvos de descrpcón y análss de la pobreza, antes que como nstrumentos de focalzacón de gasto públco. Dos de los mapas elaborados con anterordad a 1981 y que tuveron ampla dfusón fueron los elaborados por Rchard Webb y Carlos Amat y León en base al Censo de Posterormente a la elaboracón de este mapa, el Insttuto Naconal de Estadístca e Informátca ( y el Insttuto Cuánto (1988 elaboraron nuevos mapas de pobreza. 11

12 2.2.1 Descrpcón de los prncpales mapas de pobreza dsponbles Respecto de los mapas de pobreza elaborados en base al Censo de 1993, cabe resaltar dos grupos: el grupo de los mapas que han estado sendo utlzados por nsttucones gubernamentales en la asgnacón presupuestal (y que han expermentado cambos mportantes a lo largo de la década; y el grupo de los mapas que, aunque no operatvos, han sdo elaborados para orentar en el futuro la asgnacón presupuestal del gasto públco en los programas de lucha contra la pobreza. Mapas operatvos A contnuacón se presenta una breve enumeracón de los prncpales mapas de pobreza que son utlzados actualmente por el sector públco en la asgnacón presupuestal para el combate de la pobreza (ver la Tabla Mapa de Pobreza del Insttuto Naconal de Estadístca e Informátca (INEI Este mapa utlza 5 ndcadores de Necesdades Báscas Insatsfechas (NBI: Porcentaje de hogares con nasstenca escolar Porcentaje de vvendas nadecuadas Porcentaje de hogares con hacnamento Porcentaje de vvendas sn servco de desagüe Porcentaje de hogares con alta dependenca económca La fuente de nformacón en la que se basa es el Censo IX de Poblacón y IV de Vvenda del año Mapa de Pobreza de Fondo Naconal de Compensacón y Desarrollo Socal FONCODES 1996 Este mapa construye un índce sntétco de pobreza para cada dstrto (1,793; clasfca los dstrtos en 5 estratos (pobre extremo, muy pobre, pobre, regular y aceptable. Los ndcadores utlzados son: Tasa de analfabetsmo Porcentaje de hogares con nasstenca escolar Porcentaje de vvendas nadecuadas Porcentaje de hogares con hacnamento Porcentaje de vvendas sn servco de agua potable Porcentaje de vvendas sn servco de desagüe Porcentaje de vvendas sn electrcdad Tasa de desnutrcón crónca Porcentaje de hogares con alta dependenca económca Las fuentes de nformacón en las que se basa son el Censo IX de Poblacón y IV de Vvenda del año 1993 y el Censo de Talla del año

13 MAPA Mapa de Pobreza del Insttuto Naconal de Estadístca e Informátca (INEI PRODUCTO Mapa de Necesdades Báscas Insatsfechas INDICADORES UTILIZADOS FUENTE DE INFORMACIÓN Inasstenca escolar Vvendas nadecuadas Hacnamento en las vvendas Vvendas sn servco de desagüe Alta dependenca económca Censo IX de Poblacón y IV de Vvenda del año 1993 Tabla 1 Mapas de Pobreza Desarrollados en el Perú Mapa de Pobreza de Fondo Naconal de Compensacón y Desarrollo Socal FONCODES 1996 Índce sntétco de pobreza para cada dstrto Analfabetsmo Inasstenca escolar Vvendas nadecuadas Hacnamento en las vvendas Vvendas sn servco de agua potable Vvendas sn servco de desagüe Vvendas sn electrcdad Desnutrcón crónca Alta dependenca económca Censo IX de Poblacón y IV de Vvenda del año 1993 y el Censo de Talla del año 1993 Mapa de la Estratega Focalzada de Lucha contra la Pobreza Extrema del Mnstero de la Presdenca (PROFINES Ordenamento a nvel dstrtal, y por zonas censales y centros poblados Prmera etapa: ordenamento a nvel dstrtal sobre la base del ndcador de FONCODES Segunda etapa: ordenamento por zonas censales y centros poblados sobre la base del mapa de Necesdades Báscas Insatsfechas del INEI Censo IX de Poblacón y IV de Vvenda del año 1993 y el Censo de Talla del año 1993 Mapa del Mnstero de Economía y Fnanzas Rankng dstrtal Défcts de consumo de la poblacón pobre Desgualdad en la dstrbucón del gasto Severdad de la pobreza Inversón en cada dstrto durante el período en programas de lucha contra la pobreza. Censo IX de Poblacón y IV de Vvenda de 1993 y la Encuesta Naconal de Hogares del IV Trmestre de 1997 Mapa del FONCODES Índce sntétco de pobreza para cada dstrto Consumo nsufcente de la poblacón: Desnutrcón crónca Défct de nfraestructura socal: Poblacón escolar excedente con relacón a las aulas en uso; poblacón que excede la capacdad de atencón de las postas; poblacón sn servco de agua; poblacón sn servco de desagüe Límtes al desarrollo económco: Inaccesbldad val; poblacón sn electrfcacón Censo IX de Poblacón y IV de Vvenda del año 1993; Censo de Talla del año 1993; Estadístcas del Mnstero de Educacón 1998 y 1999, Encuestas y Estadístcas del Mnstero de Salud, Estadístcas de Transportes y Comuncacones del año 1996, nformacón sobre poblacón benefcara de FONCODES durante el período

14 3. Mapa de la Estratega Focalzada de Lucha contra la Pobreza Extrema del Mnstero de la Presdenca (PROFINES Este mapa se elabora en dos etapas 13 : En prmer lugar, se efectúa un ordenamento a nvel dstrtal, en base al ndcador de FONCODES. La varante del mapa dstrtal de PROFINES respecto del de FONCODES consste en que 207 de los 419 dstrtos prorzados son selecconados utlzando un crtero demográfco, es decr, ncorporando la varable tamaño poblaconal del dstrto. Los 237 dstrtos restantes son selecconados tomando en consderacón exclusvamente el nvel relatvo del ndcador de FONCODES. En segundo lugar, se efectúa un ordenamento por zonas censales (para el caso de dstrtos urbanos grandes y centros poblados (para el caso de dstrtos más pequeños y rurales. Este ordenamento se efectúa en base a la metodología del mapa de Necesdades Báscas Insatsfechas del INEI. Las fuentes de nformacón utlzadas son el Censo IX de Poblacón y IV de Vvenda del año 1993 y el Censo de Talla del año Mapas recentemente propuestos, aun no operatvos A pesar de no ser operatvos en la actualdad, consderamos pertnente menconar tambén dos mapas que se planea sean utlzados en el futuro nmedato por el sector públco. (Ver Tabla 1 1. Mapa del Mnstero de Economía y Fnanzas Este mapa presenta un rankng dstrtal elaborado en funcón de varos ndcadores: El défct de consumo de la poblacón pobre El nvel de desgualdad en la dstrbucón del gasto La severdad de la pobreza Los montos de nversón en cada dstrto durante el período en programas de lucha contra la pobreza. Las fuentes de nformacón en las que se basa son el Censo IX de Poblacón y IV de Vvenda de 1993 y la Encuesta Naconal de Hogares del IV Trmestre de Mapa del FONCODES 2000 Este mapa construye un índce sntétco de pobreza y clasfca los dstrtos en 5 estratos (pobre extremo, muy pobre, pobre, regular y aceptable. Los ndcadores utlzados son: Indcadores que reflejan el consumo nsufcente de la poblacón: o Tasa de desnutrcón crónca Indcadores que reflejan défct de nfraestructura socal: o Porcentaje de poblacón escolar excedente en relacón a las aulas en uso o Porcentaje de poblacón que excede la capacdad de atencón de las postas o Porcentaje de poblacón sn servco de agua o Porcentaje de poblacón sn servco de desagüe Indcadores que reflejan límtes al desarrollo económco 13 En base a Bernedo (1999: 24.

15 o Inaccesbldad val o Porcentaje de poblacón sn electrfcacón Las fuentes de nformacón en las que se basa son el Censo IX de Poblacón y IV de Vvenda del año 1993; Censo de Talla del año 1993; Estadístcas del Mnstero de Educacón 1998 y 1999, Encuestas y Estadístcas del Mnstero de Salud, Estadístcas de Transportes y Comuncacones del año 1996, nformacón sobre poblacón benefcara de FONCODES durante el período Avances y Lmtacones de los mapas en el Perú Como fue señalado anterormente, los mapas de pobreza presentan dversas lmtacones a nvel conceptual y operatvo que deben ser tomadas en cuenta al momento de selecconar y aplcar una metodología partcular. Al respecto, las metodologías de elaboracón de mapas de pobreza utlzadas en el Perú dferen en dversos aspectos metodológcos como los métodos de dentfcacón de la poblacón en stuacón de pobreza, los métodos de agregacón de los ndcadores utlzados en la prorzacón de undades geográfcas, las fuentes de nformacón utlzadas y la manera de ntegrarlas, entre otros. A contnuacón, se presenta una revsón crítcas de los aspectos metodológcos que se consderan centrales para efectos del presente documento. 1. Nveles de agregacón geográfca. Como se ndcó en la seccón anteror, dversos autores han señalado que la gananca dervada de la utlzacón de nstrumentos de focalzacón geográfca (en partcular de mapas es sgnfcatva úncamente para nveles de agregacón pequeños. En el caso peruano, todos los mapas que se usan actualmente proporconan crteros de prorzacón de gasto a nvel dstrtal 14. Cabe notar que por debajo de este nvel de agregacón solo se encuentran los centros poblados, los cuales, como se mostrará en la seccón posteror, no permten nveles de precsón aceptables para estmacones de ncdenca, brecha o severdad de pobreza salvo en aquellos centros poblados de tamaño grande. 2. Dferencas en los métodos de dentfcacón de hogares en stuacón de pobre za. Al respecto, cabe recordar que exsten fundamentalmente dos propuestas metodológcas en la formulacón de nstrumentos de focalzacón geográfca: el método de necesdades báscas nsatsfechas (que enfoca su atencón en varables observables que se referen a aspectos estructurales de la pobreza y el método de línea de pobreza (que consttuye la base para la formulacón de ndcadores de ncdenca, brecha y severdad de la pobreza, comúnmente utlzados. Mentras que la prmera propuesta metodológca no requere, en prncpo, nngún sstema de ponderacón pues sólo dentfca carencas (más aún basta una carenca para ser consderado pobre, en el segundo método las ponderacones utlzadas en la construccón del ndcador tenen como correlato teórco la funcón de utldad ndrecta con amplo sustento en la teoría económca (ver punto Vale la pena enfatzar que las metodologías de elaboracón de mapas de pobreza han expermentado mejoras en precsón sgnfcatvas a lo largo del tempo. Shack (1996 señala, en relacón a los mapas elaborados por FONCODES, que..., en 1991 y 1992 se asgnaron los recursos a nvel regonal, conscentes de la necesdad de defnr una undad geográfca menor que la regón, (en el año 1993 se determnó una asgnacón referencal de recursos a nvel provncal.. Los crteros de asgnacón se basaron en ndcadores provncales hasta el año

16 En el caso peruano, la mayoría de mapas de pobreza han sdo elaborados hacendo uso de ndcadores construdos en base a estas dos propuestas metodológcas. Por un lado, el mapa de pobreza de NBI del INEI (1994 es un ejemplo de la prmera opcón metodológca; mentras que aquél elaborado por Shack y Díaz (2000 se basa, en prncpo, en la segunda opcón 15. Complementaramente a los dos métodos menconados, en los últmos años se ha propuesto la elaboracón de ndcadores compuestos, que pretenden ntegrar ambas metodologías con el fn de dferencar la profunddad y persstenca de la pobreza. Un ejemplo de la opcón "híbrda", partcularmente mportante en el Perú, lo consttuye el ndcador ntegrado utlzado por el INEI que pretende dferencar a la poblacón en stuacón de pobreza crónca, nercal y transtora. Sn embargo, este ndcador no es utlzado actualmente en la elaboracón de mapas de pobreza. Adconalmente a estas metodologías de dentfcacón, FONCODES ha elaborado mapas de pobreza (el vgente fue elaborado el año 1996 el elaborado en el 2000 se encuentra en revsón en base a una metodología de dentfcacón alternatva. Se selecconan ndcadores de manera ad hoc (naccesbldad val, tasa de nasstenca escolar, tasa de desnutrcón, entre otros que son agregados hacendo uso de ponderacones selecconadas arbtraramente. En base a esta agregacón se obtene ndcadores que son estandarzados de manera que permtan elaborar un ordenamento de pobreza de los agregados geográfcos determnados (departamentos, provncas, dstrtos. S ben con este sstema de ponderacón se pretende establecer certa dferencacón entre defcencas regstradas al nteror y entre agregados geográfcos, es necesaro advertr que la arbtraredad con la que se selecconan estos ponderadores no permte saber qué se está mdendo realmente. 3. Dferencas en los métodos de agregacón de los ndcadores de pobreza. Este es probablemente el tema más complcado en relacón con la elaboracón de mapas de pobreza, en tanto las técncas de agregacón ncorporan complejdades específcas al método de dentfcacón elegdo; en partcular, en el caso del método de línea de pobreza, el crtero de evaluacón de la desgualdad al nteror del agregado geográfco consttuye un aspecto de especal relevanca (Sen,1997. En el caso del mapa de pobreza del MEF (2000 que es elaborado en base al método de dentfcacón de línea de pobreza, la técnca de agregacón utlzada ncorpora ndcadores de severdad de la pobreza y desgualdad en la dstrbucón de la msma al nteror del agregado geográfco. Al respecto cabe analzar separadamente dos aspectos: La técnca de agregacón utlzada se resume en la sguente fórmula: 15 En prncpo porque, como se menconará más adelante, el ndcador utlzado como base para elaborar los coefcentes de asgnacón presupuestal de este mapa, ncorpora ndcadores elaborados en funcón a la estmacón de nvel de gasto (brecha, severdad y desgualdad. 16

17 A = Défct de Consumo Dstrtal Indce de Pobreza = n A = 1 A * ITS dstrtal * Severdad Dstrtal Donde ITS es el índce de Thel estandarzado y la severdad dstrtal se mde utlzando el ndcador FGT (2. S ben este ndcador de pobreza tene la cualdad de ncorporar un elemento de medcón de la desgualdad (elemento central en el proceso de agregacón geográfca, tene a su vez la lmtacón de no ser váldo para todos los agregados geográfcos. De acuerdo a los crteros de asgnacón que se dervan de esta metodología, una localdad con nveles de desgualdad nulos y tasas de pobreza cercanas al 100% no recbría presupuesto destnado al combate de la pobreza, al ubcarse en el grupo de las localdades con menor índce de pobreza del país. Al respecto, cabe notar que, entre las técncas de agregacón de ndcadores de ncdenca y desgualdad en un ndcador de pobreza, la propuesta más reconocda es la de Sen (1997 que busca ndependzar los efectos de severdad y desgualdad: Indcador de Sen = HI + H (1+IGp Donde H es la tasa de ncdenca (porcentaje de pobres en relacón al total de habtantes de la localdad, I es el ndcador de la brecha exstente entre el nvel de ngresos y la línea de pobreza, y Gp es el coefcente de Gn. Cabe señalar que este ndcador puede ser ajustado, con algunas restrccones, para ncorporar ndcadores de desgualdad dstntos al coefcente de Gn. Adconalmente, es necesaro enfatzar que, ncluso en caso de efectuar ajustes a la técnca de agregacón utlzada, de manera que sea válda para agregados geográfcos de dversas característcas, la metodología utlzada por el MEF conlleva, como es natural en este tpo de metodología, errores de estmacón que afectan la precsón de los ndcadores,. Estos errores se ncrementan conforme se reduce el nvel de agregacón, por lo que es necesaro establecer los nveles para los cuales estos estmados son váldos Utlzacón de fuentes de nformacón complementaras. Uno de los retos más mportantes que se enfrenta al momento de nstrumentalzar la focalzacón geográfca consste en desarrollar metodologías que permtan dentfcar áreas de dmensón reducda donde la concentracón de pobres sea mayor (departamentos, provncas, dstrtos y de ser posble centros poblados, ponendo a su vez, a dsposcón de los usuaros, mecansmos de actualzacón permanente. Para ello, es necesaro dear técncas de ntegracón de nformacón no censal a la censal Al respecto, cabe menconar que los errores de fltracón y subcobertura, meddos como los errores en la predccón al nteror de la muestra de la encuesta de hogares, ha sdo amplamente explorado en la lteratura especalzada. El cálculo de los errores de estmacón de tasas de pobreza a nvel de agregados geográfcos serán dscutdos en la sguente seccón. 17 Ver Bgman, Dercon, Gullaume y Lambotte (2000; Fofack (

18 Al respecto, cabe notar que el mapa de FONCODES 1996 ntegró la nformacón del Censo de Talla y del Censo de Poblacón y Vvenda, y el mapa de pobreza de FONCODES 2000 estaría ntegrando, adconalmente, nformacón de fuentes tan dversas como estadístcas del Mnstero de Educacón 1998 y 1999, encuestas y estadístcas del Mnstero de Salud, estadístcas de transportes y comuncacones del año 1996, nformacón sobre poblacón benefcara de FONCODES durante el período El mapa de pobreza del MEF, por su lado, ha desarrollado una metodología que utlza nformacón de la Encuesta Naconal de Hogares de 1997 IV Trmestre además de la nformacón censal de Es mportante notar que aunque es central ncorporar la nueva nformacón dsponble para mejorar los mapas como nstrumentos de focalzacón, la manera cómo esta es agregada es tambén mportante. En el caso de FONCODES el esquema arbtraro de ponderacón, mpde tener una dea clara de cuál es el concepto de pobreza que subyace a la construccón del mapa. 18

19 3 MARCO METODOLÓGICO PARA LA ELABORACIÓN DE MAPAS DE POBREZA MEDIANTE LA UTILIZACIÓN COMPLEMENTARIA DEL CENSO DE POBLACIÓN Y VIVIENDA Y UNA ENCUESTA DE HOGARES SOBRE CONDICIONES DE VIDA Y POBREZA Como se ndcó anterormente, el objetvo de este documento es presentar un conjunto de aportes metodológcos (la mayor parte de ellos ya contemplados en la lteratura especalzada 18, que mejoren la precsón con la que se estman los ndcadores de pobreza en el Perú a nveles reducdos de agregacón geográfca. En partcular, los ndcadores elaborados en base al nvel de consumo o gasto de los hogares, que como se ndcó en la seccón anteror, cuenta con un correlato teórco de ampla aceptacón. La construccón de estos ndcadores de benestar a nveles reducdos de agregacón geográfca como el dstrtal o el de centro poblado, requere nformacón sobre el consumo de cada uno de los hogares a nvel naconal. Sn embargo, la nformacón censal dsponble en la actualdad no ncorpora nformacón sobre consumo de los hogares; y las Encuestas de Hogares sobre Nveles de Vda y Pobreza 19 que ncorporan esta nformacón, son representatvas úncamente a nveles de agregacón geográfca elevados (.e. a nvel naconal, urbano rural, domnos geográfcos, a los cuales la utldad de un mapa de pobreza sería nula. En este sentdo, el marco metodológco presentado en esta seccón se centra en la utlzacón complementara de ambas fuentes de nformacón, prestando especal atencón a la mejora en la precsón de las estmacones de pobreza y en el cálculo de la confabldad de las msmas a nveles dferencados de agregacón geográfca. La estratega metodológca global consste en estmar una relacón funconal entre el nvel de gasto per cápta de los hogares, reportado en las encuestas de hogares sobre nveles de vda y pobreza, y un conjunto de varables construdas a partr de los reportes ncludos tanto en la encuesta de hogares como en el censo de poblacón y vvenda utlzados. Con base en los parámetros que se obtenen de esta estmacón se procede a efectuar la nterpolacón de los nveles de gasto de los hogares censales, sendo posble de esta manera calcular dstntos ndcadores de pobreza como la ncdenca, brecha y severdad de la pobreza a dstntos nveles de agregacón geográfca. En partcular, la metodología presentada se centra en la estmacón del ndcador de ncdenca o tasa de pobreza 20. Esta estratega metodológca es propuesta por Hentschel et al. (1998, 2000 y complementada por Elbers et al.(2000. En la presente seccón se desarrollan los prncpales aspectos conceptuales y metodológcos de esta propuesta, y se ncorporan 18 La propuesta orgnal sobre la que se basa el presente documento ha sdo desarrollada por Hentschel et al. (1998, 2000 y complementada por Elbers et al. (2000. Sn embargo, aplcacones práctcas de estrategas de utlzacón complementara de censo y encuesta de hogares ha sdo aplcada por Mnot (1998; Alderman, et al. (2000; Robles (1997; Shack et al. (2000, entre otros. 19 En el Perú, se dspone de dos encuestas de hogares sobre nveles de vda y pobreza, la elaborada por el INEI en el cuarto trmestre de cada año (ENAHO del IV Trmestre y la elaborada por el Insttuto Cuánto cada tres años (ENNIV. 20 Cabe ndcar, sn embargo, que esta metodología puede ser adaptada para efectuar estmacones más complejas como las de brecha y severdad de la pobreza. 19

20 recomendacones adconales, deadas a partr de la exploracón conceptual y aplcacón práctca de dcha metodología para el caso peruano. El marco metodológco se dvde en dos etapas: a. La prmera etapa consste en la estmacón de un ndcador de pobreza a nvel de hogares censales. b. La segunda etapa consste en la agregacón de este ndcador por hogar a nveles decrece ntes de agregacón geográfca. A contnuacón se descrben ambas etapas del marco metodológco. Cabe ndcar que la sguente seccón del documento detalla los prncpales resultados de una aplcacón práctca de tal metodología, hecha en base a la Encuesta Naconal de Hogares 1998 del IV Trmestre y el 5% del Censo IX de Poblacón y IV de Vvenda de Estmacón del Nvel de Gasto per cápta o de la Probabldad de ser pobre del Hogar Censal La prmera etapa tene como objetvo obtener una estmacón del nvel de benestar de cada uno de los hogares de la base censal. Esta estmacón, obtenda a nvel de hogar, servrá de base para los cálculos del ndcador de pobreza que se utlzará para la elaboracón del mapa en la segunda etapa. Al respecto, cabe resaltar que la undad de análss en esta prmera etapa es el hogar, en tanto la segunda etapa pretende ofrecer estmacones a nvel de ndvduos. El esquema segudo en esta prmera etapa puede observarse en la Fgura 1. Esta prmera etapa se resume en tres sub-etapas: 1. Defncón de la undad de análss y compatblzacón de las fuentes de nformacón utlzadas (el censo y la encuesta. 2. Estmacón de los parámetros que resumen la relacón funconal entre las varables soco económcas y demográfcas y el nvel de gasto per cápta o la probabldad de ser pobre de los hogares muestreados en la encuesta. 3. Interpolacón de los parámetros estmados en el paso anteror sobre la base de datos de los hogares censales. A contnuacón, se detallan los aspectos centrales asocados a cada una de las sub-etapas menconadas Defncón de la undad de análss y compatblzacón de las fuentes de nformacón utlzadas (censo y encuesta Debdo a que la metodología desarrollada busca ntegrar la nformacón proporconada por dos fuentes complementaras (encuesta de hogares y censo de poblacón y vvenda, es necesaro asegurar la compatbldad de las msmas. En partcular, la undad de análss consttuye el elemento central con base en el cual se efectuará la compatblzacón de la nformacón ncorporada en ambas bases de datos. 20