Resolución No.14-2013 Juez Ponente: Dr. José Suing Nagua CORTE NACIONAL DE JUSTICIA.- SALA ESPECIALIZADA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Quito, a 11 de marzo de 2013; las 11h41 VISTOS: Avocamos conocimiento de la presente causa en virtud de haber sido designados por el Consejo de la Judicatura de Transición mediante Resolución No. 4-2012 de 25 de enero de 2012, las Resoluciones de 30 de enero de 2012 y de 2 de marzo de 2012, de integración de las Salas Especializadas emitidas por el Pleno de la Corte Nacional de Justicia, así como el acta del sorteo electrónico de causas de la Sala de lo Contencioso Administrativo de 4 de abril de 2012. Integra este Tribunal de Casación el doctor José Suing Nagua, conforme el artículo 2, literal c), de la Resolución No. 7-2012 de 27 de junio de 2012, y la Resolución No. 10-2012 de 29 de agosto de 2012. El doctor Romeo Silva Castillo, Director Nacional de Rehabilitación Social, propone recurso de casación en contra de la sentencia dictada el 12 de noviembre de 2009 por el Tribunal Distrital No. 2 de lo Contencioso Administrativo, con sede en la ciudad de Guayaquil, dentro del juicio No. 33-02-1 propuesto en su contra por el señor Bolívar Geovanny Jarrín Cortez, que resolvió declarar parcialmente con lugar la demanda y ordenar la restitución del servidor destituido al cargo que desempeñaba. Fundamenta su recurso en las causales primera y tercera del artículo 3 de la Ley de Casación. Respecto a la causal primera, alega errónea interpretación de los artículos 109, letra e), y 114, letra d), de la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa. En lo que tiene que ver con la causal tercera, el recurrente afirma que la sentencia no ha aplicado el artículo 115 del Código de Procedimiento Civil. En lo principal, sostiene que la sentencia equivoca la
Resolución No.14-2013 interpretación del referido artículo 109, letra e), que contiene las causales de cesación definitiva de los servidores públicos; que el auto de llamamiento a plenario, como se denominaba en esa época al auto de llamamiento a juicio, expedido en contra del ahora demandante fue suficiente para configurar la causal invocada en el sumario administrativo para la cesación de funciones. Por otro lado, afirma que el artículo 114, letra d) de la Ley de Servicio Público, que fue erróneamente interpretada en la sentencia [ ] consideraba a la cesación como la alternativa sancionadora correspondiente a la incursión de un servidor público en el delito de peculado. El recurrente deja anotado que el Tribunal de instancia no consideró las pruebas actuadas dentro de la etapa correspondiente que son determinantes para correlacionarlas con los indicios de peculado en que incurrió [el demandante] en el cumplimiento de sus funciones, y enumera varias certificaciones de antecedentes penales y judiciales. Con esto, dice el representante de la entidad demandada, no se consideraron las pruebas en su conjunto, vulnerando el artículo 115 del Código de Procedimiento Civil. Finalmente, señala que el sumario administrativo fue legítimo al señalar la falta cometida y las normas jurídicas aplicables para la resolución emitida. Mediante providencia de 30 de agosto de 2010, la Sala Especializada de lo Contencioso Administrativo de la Corte Nacional de Justicia admitió el recurso interpuesto. Pedidos los autos para resolver, se considera: -------------- PRIMERO: La Sala es competente para conocer y resolver el recurso interpuesto, de conformidad con el primer numeral del artículo 14 de la Constitución de la República; numeral 1 del artículo 15 del Código Orgánico de la Función Judicial; y, artículo 1 de la Codificación de la Ley de Casación.----------------------------------------------------------- SEGUNDO: El Tribunal Distrital No. 2 de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia recurrida,
Resolución No.14-2013 resolvió aceptar parcialmente la demanda, fundamentándose en que el artículo 109, letra e) de la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa no determinaba ninguna causal de destitución, por lo que el acto administrativo que resolvió la cesación de funciones del demandante carece de motivación; y, que las causales de destitución se encontraban contenidas en el artículo 114 de la referida Ley, no estando entre éstas la declaratoria de haber lugar a formación de causa penal contra el servidor público. Por otro lado, los juzgadores de instancia señalan que la causal de cesación de funciones invocada en el sumario administrativo fue aplicado indebidamente por cuanto no existe constancia de encontrarse ejecutoriado el auto de llamamiento a plenario en contra del demandante; además, esa causal, se dice en la sentencia, dejó de existir en la nueva Ley Orgánica de Servicio Civil y Carrera Administrativa por atentar al principio constitucional de la presunción de inocencia. ---- TERCERO: El problema jurídico que esta Sala detecta del recurso de casación y que deberá solventar para dar adecuada atención a los argumentos del recurrente está en determinar si el artículo 109, letra e) de la derogada Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa fundamentaba la cesación de funciones resuelta por la institución pública en contra del demandado. 3.1. La Constitución Política del Ecuador de 199, cuyo imperio regía en la época en que se produjeron los hechos y se instauró el procedimiento administrativo sancionatorio, establecía tempranamente las características del esquema constitucional garantista que, con la Constitución de 200, se terminó de plasmar en nuestro ordenamiento jurídico. En efecto, la Norma Fundamental establecía que [e]l más alto deber del Estado consiste en respetar y hacer respetar los derechos humanos que garantiza esta Constitución (artículo 16); que [e]l Estado garantizará a todos sus habitantes, sin discriminación alguna, el libre y eficaz ejercicio y el goce de los derechos humanos establecidos en esta
Resolución No.14-2013 Constitución y en las declaraciones, pactos, convenios y más instrumentos internacionales vigentes. Adoptará, mediante planes y programas permanentes y periódicos, medidas para el efectivo goce de estos derechos (artículo 17); que [l]os derechos y garantías determinados en esta Constitución y en los instrumentos internacionales vigentes, serán directa e inmediatamente aplicables por y ante cualquier juez, tribunal o autoridad.- En materia de derechos y garantías constitucionales, se estará a la interpretación que más favorezca su efectiva vigencia. Ninguna autoridad podrá exigir condiciones o requisitos no establecidos en la Constitución o la ley, para el ejercicio de estos derechos.- No podrá alegarse falta de ley para justificar la violación o desconocimiento de los derechos establecidos en esta Constitución, para desechar la acción por esos hechos, o para negar el reconocimiento de tales derechos.- Las leyes no podrán restringir el ejercicio de los derechos y garantías constitucionales (artículo 1); que [l]os derechos y garantías señalados en esta Constitución y en los instrumentos internacionales, no excluyen otros que se deriven de la naturaleza de la persona y que son necesarios para su pleno desenvolvimiento moral y material (artículo 19); que [l]a Constitución prevalece sobre cualquier otra norma legal. Las disposiciones de leyes orgánicas y ordinarias, decretos - leyes, decretos, estatutos, ordenanzas, reglamentos, resoluciones y otros actos de los poderes públicos, deberán mantener conformidad con sus disposiciones y no tendrán valor si, de algún modo, estuvieren en contradicción con ella o alteraren sus prescripciones.- Si hubiere conflicto entre normas de distinta jerarquía, las cortes, tribunales, jueces y autoridades administrativas lo resolverán, mediante la aplicación de la norma jerárquicamente superior (artículo 272); que [l]as cortes, tribunales, jueces y autoridades administrativas tendrán la obligación de aplicar las normas de la Constitución que sean pertinentes, aunque la parte interesada
Resolución No.14-2013 no las invoque expresamente (artículo 273); y, que [c]ualquier juez o tribunal, en las causas que conozca, podrá declarar inaplicable, de oficio o a petición de parte, un precepto jurídico contrario a las normas de la Constitución o de los tratados y convenios internacionales, sin perjuicio de fallar sobre el asunto controvertido.- Esta declaración no tendrá fuerza obligatoria sino en las causas en que se pronuncie. El juez, tribunal o sala presentará un informe sobre la declaratoria de inconstitucionalidad, para que el Tribunal Constitucional resuelva con carácter general y obligatorio (artículo 274) [el subrayado le pertenece a la Sala]. 3.2. La disposición del artículo 109, letra e) de la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa, vigente a la época, que disponía que la cesación definitiva de funciones de los servidores públicos se producía [p]or declararse haber lugar a formación de causa penal contra el servidor público, resulta, sin lugar a dudas, atentatoria a los derechos constitucionales, tanto por la vaguedad y el sentido equívoco de su enunciado, cuanto por vulnerar directamente al principio elevado a derecho fundamental- de la presunción de inocencia contenido en el artículo 24.7 de la referida Constitución Política de 199. Fundamentar la cesación de funciones en una norma que no respeta la presunción de inocencia que solo puede ser desvirtuada por sentencia condenatoria ejecutoriada, daría paso a la alteración del sistema constitucional en perjuicio de los ciudadanos. Como bien lo anota el Tribunal de instancia en la sentencia recurrida, esta disposición fue abolida en la Ley Orgánica de Servicio Civil y Carrera Administrativa, que reemplazó a la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa, y tampoco consta en la actual Ley Orgánica de Servicio Público, por adolecer de evidentes contradicciones con el constitucionalismo moderno. 3.3. En el caso juzgado, la resolución tomada por la Dirección Nacional de Rehabilitación Social en base a un auto de llamamiento a plenario y en aplicación del citado artículo 109, letra e), violentó los
Resolución No.14-2013 intereses jurídicamente protegidos del demandante porque, como consta en el proceso, el Fiscal encargado de la investigación penal por peculado por el que fue llamado a plenario el actor se abstuvo de acusar y el Primer Tribunal Penal del Guayas absolvió de responsabilidades al indiciado. Haber permitido la aplicación de esta disposición legal violatoria de los principios constitucionales que quedan referidos, hubiera significado aceptar que el ordenamiento jurídico permitía la vulneración directa de los derechos constitucionales, causando un perjuicio al servidor sancionado, que por decisión judicial ejecutoriada, fue declarado inocente del delito acusado. En tal virtud, esta Sala concuerda plenamente con la decisión tomada por el Tribunal a quo. ----------------------- CUARTO: Respecto a lo que el recurrente expone sobre la errónea interpretación del artículo 114, letra d) de la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa, es preciso indicar que la aplicación de esta disposición resulta igualmente inadecuada. Esta norma enuncia, como causal de destitución, [i]ncurrir en delito de cohecho, peculado, prevaricato o soborno y, en general, recibir cualquier clase de dádiva o remuneración que no sea legal. Como queda establecido en esta sentencia, solo por sentencia ejecutoriada de juez competente se puede declarar responsable de delitos a los servidores públicos, de manera que pueda aplicarse esta causal para fundamentar la destitución. Esto no sucedió en el presente caso; y, por el contrario, se estableció la absolución del cargo por el delito investigado, según ha quedado referido en el apartado anterior de este fallo. Además, en el sumario administrativo, en ninguna parte se sustentó en esta norma la decisión tomada por el Director Nacional de Rehabilitación Social, por lo que es inaceptable pretender cambiar la motivación del acto administrativo en esta etapa procesal de instancia
Resolución No.14-2013 judicial.------------------------------------ QUINTO: Finalmente, el absurdo jurídico alcanza sus límites en los argumentos expuestos por el recurrente para fundamentar su recurso en la causal tercera del artículo 3 de la Ley de Casación. Pretender que se acepten como válidas pruebas que a todas luces resultan impertinentes y ajenas a la materia litigada no puede ser acogido por esta Sala sin causar una vulneración manifiesta a las garantías constitucionales del debido proceso. El fundamento para haber cesado las funciones del demandante estuvo dado por el auto de llamamiento a plenario dictado en su contra por el delito de peculado, que luego fuera desestimado en la instancia correspondiente. Éste debía y debe ser el límite para el control de legalidad que la jurisdicción contencioso administrativa estaba obligado a hacerlo. No es posible aceptar documentación ajena a este proceso, más aun cuando se tratan de certificaciones que acreditan antecedentes de procesos judiciales totalmente ajenos a esta controversia. Dar paso a este argumento volvería nulo el principio del debido proceso porque sería introducir elementos argumentativos y documentales ajenos al sumario administrativo frente a los que el demandante no ha tenido oportunidad de contradecir. Por tanto, esta Sala desecha esta causal por ser improcedente en el ordenamiento jurídico vigente. --------------------------------------------- Por lo expuesto, sin que sea necesario realizar otras consideraciones, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Nacional, ADMINISTRANDO JUSTICIA, EN NOMBRE DEL PUEBLO SOBERANO DEL ECUADOR, Y POR AUTORIDAD DE LA CONSTITUCIÓN Y LAS LEYES DE LA REPÚBLICA, desecha el recurso de casación interpuesto. Sin costas.- Notifíquese, publíquese y devuélvase.- Ff) Dr. José Suing Nagua.- Juez Nacional.- Dra. Maritza Tatiana Pérez Valencia. Jueza Nacional.- Dr. Álvaro Ojeda Hidalgo.- Juez Nacional - Certifico.- Dra. Yashira Naranjo Sánchez.- Secretaria Relatora.
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