La economía política de la reforma educacional en Chile

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1 La economía política de la reforma educacional en Chile Alejandra Mizala CEA Ingeniería Industrial U. de Chile abril 2007

2 Organización de la presentación Marco conceptual El punto de partida: la reforma de los 80 s y la lógica del mercado Los gobiernos de la Concertación: mirada de algunos proyectos de ley Tensiones no resueltas

3 Marco conceptual Actores ejecutivo: autoridades políticas y técnicas legisladores sostenedores, directores docentes y su org. gremial estudiantes, familias y comunidad Tipos de políticas educativas Niveles de acción de las políticas

4 Bid (2005) Tipos de políticas educativas Las que generan conflictos porque alteran correlaciones de fuerza o afectan intereses, orientadas a mejorar eficiencia y calidad (ppación público-privada, normas laborales docentes) Las no conflictivas que están alineadas con las preferencias e intereses de los principales actores, vinculadas a expansión de cobertura y aumento de recursos educativos

5 Tres niveles de acción García-Huidobro (2001) Conducción: a cargo de diseñar la reforma, autoridades políticas y equipos técnicos. Conflicto puede darse entre racionalidad política y técnica Gestión: implementación de las políticas. Conflicto entre tecnócratas y burócratas del Mineduc, entre funcionarios y sostenedores, directores y docentes. También ocurren conflictos entre el nivel central, municipios y establecimientos. Motivaciones políticas, reivindicativas y posiciones doctrinarias de los actores.

6 Consolidación: aceptación y comprensión de la reforma por parte de la sociedad. Conflicto o negociación ocurre entre gobierno y parlamentarios; gobierno y dirigentes gremiales

7 El punto de partida. La reforma de los 80 s y la lógica del mercado Aumento de eficiencia vía la instauración de un cuasi mercado educativo Descentralización Subvención por alumno Incentivos ingreso proveedores privados Medición del rendimiento Cambios regulación profesión docente y en formación inicial

8 Lógica del mercado y sus deficiencias Incentiva competencia S salida es débil Zonas sin competencia Fallas de información Diseño no consideró adecuadamente igualdad de oportunidades e integración social Problema institucional, doble dependencia de los establecimientos educacionales

9 Consecuencias Proveedores de mala calidad se mantienen No hay incentivos económicos a hacer las cosas bien Baja integración social Además, entre 1981 y % real subvenciones 32% real salarios docentes

10 Gobiernos de la Concertación Objetivo: calidad y equidad Tres fases : mejora condiciones de funcionamiento del sistema escolar : política de acuerdos gob.- oposición. Comisión Brunner : preocupación por la equidad y falta de mejora en resultados

11 Elegimos proyectos de ley significativos de cada fase para graficar tensiones entre distintas visiones: Quienes buscan minimizar rol del mercado y retrotraer el sistema a algo similar a lo que existía previo a los 80 s Quienes promueven mecanismos de mercado, pero con mayor regulación y accountability Quienes prefieren minimizar el rol regulador de la autoridad por temor a que se lesione la libertad de enseñanza

12 La variable político gremial: El Estatuto Docente Tensión entre docentes que buscaban revertir reformas de los 80 s y gobierno que optó mantener esquema, pero con programas de mejoramiento y de subvención. Estatuto fue una forma de reafirmar compromiso con el desarrollo de la profesión docente y alinearlos con la política educacional A su vez, programas alineaban incentivos de todos lo actores y no requerían aprobación en el Congreso. Fácil economía política.

13 A nivel de conducción el Estatuto produjo enfrentamiento entre los equipos técnicos y las autoridades políticas y entre éstas últimas Establece una regulación nacional de las condiciones de empleo, una estructura común de remuneraciones, bonificaciones y condiciones de alta estabilidad en el cargo Estatuto volvió a centralizar decisiones de contratos y remuneraciones docentes. La negociación centralizada es una consecuencia de la def. de un valor mínimo de la hora cronológica fijado por ley

14 Estatuto Docente sufrió importantes modificaciones en tramitación legislativa. Concertación buscaba compensar a los profesores por el menoscabo sufrido Alianza buscaba asegurar permanencia de personas nombradas por régimen militar y limitar control del Mineduc en la educación municipal. Ej. Rechazo concursabilidad directores que sólo se logró en 2005, aunque Ej. por unanimidad, se amplió el Estatuto a cargos directivos y técnico-pedag. en DAEM; se restringió posibilidad de cambio de destinación docente, exigiendo consentimiento y que no generara menoscabo profesional El Estatuto inflexibilizó la legislación laboral docente

15 En las negociaciones salariales siguientes se fueron incorporando cambios que buscaban flexibilizarlo. Ejemplos: Ley de Reducción planta docente contra existencia de PADEM Pagos por desempeño, SNED Ley de 2001 Asignación excelencia pedagógica. Maestro de maestros Ley de 2004 Fortalece SNED Asignación de responsabilidad a profesionales apoyo técnico-pedagógico, asignación desempeño colectivo a personal directivo Asignación desempeño individual (destacado y competente). Muy resistida Ley Define detalles de asignación de desempeño individual. Comentario

16 El Colegio de Profesores ha abrazado el Estatuto Docente como una conquista histórica que resguarda a los profesores de la inestabilidad laboral y la arbitrariedad de los sostenedores. Sin embargo, se ha avanzado lentamente hacia mayores grados de flexibilidad. Ej. se ha incorporando lentamente una fracción variable a salarios En la medida que los proyectos de ley han estado precedidos por un protocolo de acuerdo entre el Mineduc y el Colegio de Prof. han sido siempre aprobados por unanimidad en el Parlamento

17 La educación como prioridad nacional. La Comisión Brunner Positivo diagnóstico respecto a cobertura y escolaridad Preocupación por la calidad y equidad. Propuestas: JEC Aumento y mejora insumos Nuevo marco curricular Continuación programas mejoramiento Fortalecimiento profesión docente Evaluación desempeño e incentivos Aumento gasto en educación

18 JEC Ligada a cambios curriculares Más tiempo en escuela riegos y apoya madres trabajadoras Ideas matrices proyecto: Obligatoriedad entre 3º EB y 4º EM Incorporación gradual Necesidad de ajustar monto subvención Aporte costo capital de inversiones Subvención mantenimiento infraestructura Mantención 18% IVA

19 Temas de discusión Insuficiencia de recursos: monto subvención y mantención IVA Obligatoriedad de incorporación (libertad de enseñanza) Concursabilidad directores y jefes DAEM Excesiva injerencia DEPROVs Necesidad de transparencia en traspaso recursos

20 Impacto de la JEC sobre logro ha sido positivo, pero modesto. Explicaciones: Ausencia de cambios en prácticas pedagógicas Tensiones entre discurso político-técnico de la reforma y su implementación en el aula Dos caras de los docentes frente a reformas: motivaciones reivindicativas y posiciones doctrinarias Es vital entusiasmar a los profesores, incentivos y compromiso con formación niños y jóvenes

21 Modificaciones JEC (2002): amplia plazo al 2007 (MUN y PS bajo NSE) y resto 2010 El ejecutivo presentó indicaciones no relacionadas y la comisión de educación incluyó otras. Mayoría de temas debatidos fueron ajenos a la JEC. Incluyendo requerimiento al Tribunal Constitucional Prioridad ingreso a JEC para municipales Concursabilidad cargo director Creación consejos escolares Cuota de 15% de alumnos vulnerables por establecimiento Impedir no renovación matrícula por motivos económicos

22 Equidad y financiamiento Subvención preferencial Recursos adicionales por alumno (PK a 8º EB) de menor NSE, condicionados a resultados educativos objetivos. Sistema es voluntario, convenio 6 años. Año 1 establecimientos se clasifican como autónomos o emergentes. Emergentes deben elaboran plan 4 años Si no lo hacen o no mejoran en el tiempo pueden ser clasificados en recuperación Aunque no participen las escuelas PS serán clasificadas

23 Discusión de este proyecto permite ver con nitidez las distintas visiones. Pro financiamiento vía subvención por alumno. Plantea necesidad de corregir y fortalecer el sistema Contra régimen de subvenciones, causante de inequidad y segmentación y con efectividad no probada. Mayores recursos por escuela y no por alumnos. Subsidio a la oferta Se critica la accountability que introduce este proyecto. Alto grado de intervencionismo en la escuela. Plan de mejora vulnera libertad de enseñanza

24 Tensiones no resueltas Tiempo político y tiempo de las políticas Racionalidad educativa vs política Acuerdos nacionales, más allá de un gobierno Libertad de enseñanza y el rol regulador del Estado Derecho a una educación de calidad y libertad de enseñanza Libertad de enseñanza vs lucro Gobierno vs docentes Gobierno conduce reforma, pero ella debe ocurrir en el aula Docentes distanciados de la reforma, adhesión y rechazo Necesidad de motivarlos, comprensión de cambios, abandono enfoque reivindicativo

25 Conclusiones Necesidad de transitar desde igualdad de acceso a igualdad de oportunidades en el aprendizaje. Necesitamos construir un consenso social para: Instituir estándares mínimos exigibles y mecanismos para hacerlos cumplir Comprometer a sostenedores, directores y profesores con la calidad, mayor accountability en el sistema y autonomía para quienes cumplen Compensar desigualdades de origen Fortalecer entrega de información sobre resultados, empoderar a los padres, quienes hasta ahora han estado completamente ausentes como actores

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