METODOLOGÍA DE IDENTIFICACIÓN DE PROYECTOS DE INVERSIÓN PÚBLICA. Documento 1191 Versión 1

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1 MINISTERIO DE ECONOMIA Y FINANZAS VICEMINISTERIO DE ECONOMÍA DIRECCION DE PROGRAMACIÓN DE INVERSIONES METODOLOGÍA DE IDENTIFICACIÓN DE PROYECTOS DE INVERSIÓN PÚBLICA 1 Versión 1 Octubre 2008

2 Página 2 de Contenido 1. PRESENTACIÓN MARCO DE REFERENCIA LA CONCERTACIÓN NACIONAL: LOS OBJETIVOS ESTRATÉGICOS Y SUS PRINCIPIOS GENERALES Crecer más y mejor Más equidad, menos pobreza Un solo país Una sociedad más democrática y más ética LOS PROGRAMAS DE INVERSIÓN SECTORIAL DE MEDIANO PLAZO LA LEY DE RESPONSABILIDAD SOCIAL FISCAL EL SINIP Y EL BANCO DE PROYECTOS GUÍA PARA IDENTIFICAR PROYECTOS CONOCER Y ESTUDIAR LOS ACUERDOS DE LA CONCERTACIÓN SELECCIÓN Y AGRUPAMIENTO DE LOS ACUERDOS Y DE RESPONSABILIDADES TÉCNICAS Y MÉTODOS PARA IDENTIFICAR PROYECTOS TÉCNICA DEL MARCO LÓGICO DE PROYECTOS TÉCNICA DEL ÁRBOL DE PROBLEMAS Identificación y definición del problema Análisis de las causas Objetivos del proyecto Alternativa de proyecto Seleccionada (Solución) Justificación BIBLIOGRAFÍA

3 Página 1 de 1. PRESENTACIÓN Los Lineamientos- guía -para la identificación de proyectos de inversión hacen parte de las actividades de la Dirección de programación de inversiones públicas del MEF, tendientes a fortalecer el Sistema Nacional de Inversiones Públicas (SINIP) y la cultura de proyectos en las instituciones públicas. La identificación de proyectos estatales de inversión pública deben relacionarse en su fundamento con los objetivos establecidos en La Constitución, la misión fundamental de la(s) entidad(es) y mantener coherencia con los planes programáticos establecidos por cada gobierno de manera de aumentar la eficiencia y la eficacia de la gestión gubernamental, así mismo los resultados deben ser susceptibles de medición, como mínimo, con indicadores de impacto, producto y gestión, que permitan conocer los avances logrados en las metas establecidas en los objetivos. La ampliación del Canal de Panamá, propuesta por el Presidente Martín Torrijos, llevó a plantear un amplio proceso social de concertación con el fin de repensar el país y aprovechar esa oportunidad para reorientar y consolidar el crecimiento económico, elevar el ingreso de la población y lograr resultados estables y sostenibles. Como resultado del proceso de Concertación, la sociedad y el gobierno de Panamá han identificado un conjunto de problemas que afectan el bienestar de los ciudadanos y limitan el desarrollo del país. Producto de este ejercicio, también se identificaron lineamientos para un mayor desarrollo económico y social, que sea equitativo, competitivo, regionalmente equilibrado y ambientalmente sostenible. Es decir, para construir una sociedad más equitativa y más participativa, con menores brechas entre regiones. Los Acuerdos: objetivos, metas y estrategias de la Concertación comprometen a la sociedad en su conjunto y al gobierno en particular en un horizonte de tiempo establecido a partir del 2009 hasta el En este sentido la Concertación Nacional para el Desarrollo se convierte obligatoriamente en el Marco de referencia que guí+e a los funcionarios públicos que tienen como responsabilidad la identificación, preparación y evaluación de proyectos públicos. El propósito de la presente guía es presentar de manera sintética los principios, objetivos y criterios generales que desarrollan los acuerdos de la Concertación, de manera que en las instituciones dependiendo de su misión, los programas sectoriales de mediano plazo y responsabilidades, identifiquen los proyectos de inversión pública y así mismo que para este proceso tengan como referencia algunas técnicas y métodos concretos como: el Marco lógico y el árbol de problemas, de manera que se establezca una direccionalidad en la gestión y un lenguaje técnico homogéneo dentro de los funcionarios responsables de este proceso. 1

4 Página 2 de 2. MARCO DE REFERENCIA 2.1. LA CONCERTACIÓN NACIONAL: A partir de los ejes sobre los cuales se basó el trabajo de las diversas mesas de la Concertación, y de la consulta provincial y comarcal, se identificaron los factores y condiciones que están frenando el crecimiento y el desarrollo del país, asociándolos a los marcados dualismos sectoriales y regionales, al déficit de capital humano, a las restricciones en infraestructura, a la baja tasa de ahorro interno y a las debilidades institucionales, entre otros. En este sentido los grandes objetivos que guiaron el inicio de la Concertación se expresaron en: (a) La reducción de la pobreza, [mejorar] la igualdad de oportunidades, y [aumentar] la cohesión social; (b) el crecimiento económico alto, sostenido, diversificado, territorialmente equilibrado y ambientalmente sustentable, y (c) Las reformas a la institucionalidad pública para hacerla más eficiente, transparente, participativa y democrática. 1 En el ejercicio de la Concertación los participantes acordaron unos objetivos estratégicos los cuales se sugiere sean la guía para la identificación y selección de las proyectos superando la visión de tipo sectorial. Con base en estos objetivos analizar el conjunto de estrategias de manera que orienten el proceso de identificación, selección/o clasificación de los proyectos de inversión teniendo especial cuidado en garantizar los criterios y principios fundamentales precisados por los participantes de la Concertación LOS OBJETIVOS ESTRATÉGICOS Y SUS PRINCIPIOS GENERALES Crecer más y mejor El objetivo de tener una tasa de crecimiento más alta y sostenida que la histórica, ambientalmente sustentable, y geográfica, sectorial y socialmente mejor distribuida, fue un eje articulador de los principales acuerdos de todas las mesas de la Concertación. A ese objetivo apuntan los acuerdos relativos a la adopción de parámetros de largo plazo en cuanto a variables e indicadores claves sobre crecimiento, deuda, inversión y gasto social, entre otros. Corresponderá a cada gobierno, en el horizonte del 2025, establecer metas específicas en cuanto a esas variables en la perspectiva de los objetivos estratégicos antes indicados. Los acuerdos en cuanto a comercio, infraestructura, turismo, agricultura y 1 Documento Base de la Concertación, punto 9, página 2. 2

5 Página 3 de ganadería, entre otros, fueron adoptados en la perspectiva de fortalecer la inserción internacional del conjunto del país y de la economía, y no solamente de la zona de tránsito, y así apuntalar tanto el crecimiento económico como un mejor equilibrio territorial de ese crecimiento. En la misma dirección de fortalecer las bases de un crecimiento alto y sostenido están los principales acuerdos en materia de cobertura y calidad de la educación, así como de extensión de la conectividad. La meta de 12 años de escolaridad obligatoria, 2 con los estándares de calidad que se buscan a través de los acuerdos alcanzados en la mesa de educación, colocaría a Panamá en las condiciones de productividad y competencia que demanda la moderna economía del conocimiento. A su vez, la experiencia internacional demuestra la importancia de la educación para reducir la brecha de ingresos. Con similar orientación, los acuerdos en materia de salud reconocen que a través de la integración de su sistema público, de la universalidad de la cobertura y la accesibilidad, así como la consideración de la diversidad y pluralidad cultural, étnica y lingüística que caracterizan a la población de Panamá, la salud, entendida en su concepción más amplia y moderna, es pilar fundamental de un crecimiento alto y sostenido. Uno de los aspectos más notables de los acuerdos adoptados en materia de bienestar y equidad es que los mismos se situaron más allá de un enfoque estrictamente distributivo, de por sí necesario, y enfatizaron la importancia de la expansión de las oportunidades de inserción económica productiva, incluyendo la ampliación de la base empresarial, el adecuado acceso al crédito y a otros activos productivos (titulación de tierras) y el desarrollo de las habilidades y capacidades de la población excluida para aprovechar esas oportunidades. Este enfoque busca generar las condiciones para un crecimiento económico territorialmente equilibrado e incluyente, en especial para los sectores excluidos por razón de género y etnia. Los acuerdos en el campo de la institucionalidad, fundamentados en los derechos ciudadanos y su participación en las decisiones públicas, apuntan a mejorar la confianza, la transparencia y la eficacia de la gestión pública y buscan garantizar un entorno de seguridad jurídica e incentivos apropiados para la inversión, 3 superando así una de las restricciones para mantener un crecimiento alto y sostenido. A la vez, esos acuerdos, en la 2 A manera de ilustración, para el año 2001, Corea del Sur tenía una escolaridad de la población mayor de 15 años que ascendía a un promedio de 10.8 años, la cual se hallaba cerca de la de Estados Unidos con 12 años y superaba al Reino Unido con En el año 2003, América Latina obtuvo tasas de ahorro medio de 19.9% frente a 34.54% de Asia oriental. Panamá con 18% para el mismo año presenta un comportamiento semejante a la media de la región. Fuente: Estudio económico de América Latina y el Caribe CEPAL, sobre la base de Banco Mundial, base de datos World Development Indicators (WDI). Según el Banco Mundial (World Development Indicators 2003), la participación de la inversión en el PIB para el periodo en las economías de más rápido crecimiento es de 28.6% y en las economías de más lento crecimiento de 14.5%, para Panamá este indicador se ubica en 22%, con inestabilidades importantes para algunos años y en algunas economías de Asia de alto crecimiento este parámetro se sitúa por encima de 40%. 3

6 Página 4 de medida que persiguen una profundización democrática de las políticas públicas, las habilitarán para que las mismas respondan mejor a los intereses de todos los sectores de la sociedad, en especial de las comunidades rurales y grupos indígenas los cuales han estado marginados de los beneficios de las mismas Más equidad, menos pobreza Mejorar la equidad y eliminar la pobreza es otro de los ejes articulantes de los acuerdos de la Concertación. Superar los déficit sociales es una exigencia ética y de la salud del sistema democrático; pero también la lectura de los acuerdos revela el reconocimiento de que la pobreza e inequidad existentes limitan las posibilidades de saltar a trayectorias de expansión y crecimiento más altas y sostenidas. En Panamá, se insistió, es ineludible enfrentar la inequidad para llevarla a niveles tolerables y no disfuncionales para el funcionamiento de la economía y de la sociedad. A ese objetivo apuntaron los principales acuerdos en materia de servicios públicos y sectores marginales adoptados en la mesa de crecimiento económico y competitividad. Aún de manera más específica, en la mesa de bienestar y equidad se adoptaron acuerdos en materia de protección social desde una lógica de universalización de los mínimos sociales que garanticen el pleno reconocimiento y ejercicio de los derechos fundamentales. Igualmente, se planteó el aumento y focalización del gasto público social, y el desarrollo de capacidades para la generación de ingresos y empleos. Todos estos acuerdos van más allá del enfoque distributivo y permitirán conciliar las políticas de crecimiento con las de equidad y bienestar. En la misma dirección, de una prosperidad compartida, se sitúan los acuerdos sobre capital humano, es decir educación y salud. Estos acuerdos reconocen la importancia crítica que la inversión en educación y salud tiene, tanto para la satisfacción de derechos fundamentales, como para sustentar las posibilidades de un crecimiento alto, sostenido y equitativo. Los acuerdos de educación destacan como ineludible la necesidad de contar con un sistema educativo inclusivo y de alta calidad, que contribuya a formar ciudadanos éticos y con las competencias y destrezas necesarias para enfrentar las exigencias de una sociedad del conocimiento, moderna y tecnológicamente avanzada. La integración y funcionalidad del sistema de prestación de los servicios de salud, y la garantía de su sostenibilidad financiera, es un acuerdo fundamental para lograr responder al desafío que implica superar las notorias insuficiencias y fallas del servicio, además de las deficiencias en la oferta de infraestructura y de especialistas a nivel provincial y comarcal, y en el suministro oportuno de servicios quirúrgicos, equipos y medicamentos. En síntesis, en materia de bienestar y equidad, no se concibe un desarrollo de Panamá sin un sistema educativo y de servicios de salud eficiente, eficaz y de alta calidad. 4

7 Página 5 de Los acuerdos sobre institucionalidad subrayan el empoderamiento de los ciudadanos a objeto que su mayor posibilidad de demanda e incidencia se traduzcan en la formulación y ejecución de políticas públicas con mayor capacidad de agregar, procesar y responder a los intereses de todos los ciudadanos. Esto es, los acuerdos están orientados a disminuir la captura de las políticas públicas por intereses corporativos, aumentando la posibilidad de que las mismas atiendan intereses más generales de equidad, cohesión social y equilibrio territorial. En este sentido, la necesidad de reducir el grado de centralización de las decisiones gubernamentales, aparece en todas las mesas como un eje transversal para lograr, a través de una mayor participación y empoderamiento de las comunidades, la solución de los problemas que los afectan y hacer más eficiente y transparente la gestión pública Un solo país La imagen de que hay dos países, el Panamá de la economía de tránsito, integrado por las provincias de Panamá y Colón, y el otro Panamá, que con el 78% del territorio y el 44%% de la población, solamente representa el 18% del PIB, estuvo presente, como desafío a superar, durante todo el ejercicio de la Concertación. Un Panamá más equilibrado territorialmente fue el tercer gran eje articulador de todos los acuerdos. Desde la perspectiva del crecimiento económico y la competitividad, y en función de fortalecer las economías regionales, se adoptó un conjunto de acuerdos relacionados con la provisión de servicios, la dotación adecuada de infraestructura, la gestión territorial y la descentralización, los cuales se plantean de manera explícita para cerrar esas brechas territoriales. En la medida que las asimetrías territoriales tienden a coincidir con las asimetrías sociales, los acuerdos en materia de protección social, de focalización y gestión del gasto público y social, educación y salud incluidos, así como los acuerdos sobre empleo, también están orientados a inducir una dinámica de reequilibrio territorial y regional. Los acuerdos sobre descentralización, desde la óptica de la modernización institucional y de la reforma del Estado, van a fortalecer la voz de los corregimientos, distritos, provincias y comarcas indígenas y su incidencia en la formulación y ejecución de políticas públicas. De igual forma, se percibe la descentralización como un medio para contribuir a reducir las brechas sociales y los desequilibrios económicos interregionales, a partir de la utilización plena de todos los recursos insuficientemente aprovechados, lo cual contribuirá, entre otros aspectos, a mitigar la concentración sectorial del conglomerado del Canal y de los servicios financieros y comerciales en la capital. Como se planteó en el capítulo anterior de este documento, la Concertación incorporó el ejercicio inédito de una amplia consulta provincial y comarcal. Los acuerdos que salieron de esa consulta están alineados con los procedentes de las mesas de trabajo de la Concertación, 5

8 Página 6 de con el valor adicional de ofrecer una perspectiva de abajo hacia arriba y por lo tanto, de fincar los acuerdos de manera que sean representativos y que estén arraigados a los intereses territoriales de provincias y comarcas Una sociedad más democrática y más ética El fortalecimiento en términos sociales y económicos de la ciudadanía derivada de los acuerdos logrados en todas las mesas, conducen a la profundización y consolidación de la gobernabilidad democrática y a una expansión de la ciudadanía en el sentido más amplio del término. Todos los acuerdos de la Concertación, en la medida que tienden a cerrar la brecha entre democracia política, y democracia económica y social, reconocen a la democracia como el cuarto gran eje articulador de los mismos. Como un eje transversal en cuanto al desarrollo de una cultura cívica democrática y el fortalecimiento de la transparencia, la eficiencia y la rendición de cuentas en la gestión pública, varios acuerdos subrayaron la importancia de una cultura ética que impregne todo el funcionamiento de la sociedad panameña. Este ha sido el sentido más profundo que se ha impuesto a la modernización institucional. De ahí que se hayan trabajado en una Sub-mesa específicamente los temas de Justicia, Ética y Seguridad Ciudadana, en la cual se decidió fortalecer el carácter vinculante de los acuerdos alcanzados en el Pacto de Estado por la Justicia, 4 al adoptarlos como parte de los acuerdos de la Concertación. De igual manera, se resalta en los acuerdos la imperiosa necesidad de modernizar y transformar la gestión del Estado en temas de profesionalización de los recursos humanos, coordinación interinstitucional, acceso a la información y la distribución y transferencia de competencias y recursos a los niveles subnacionales de gobierno. Especial atención deberá darse a las estructuras de los gobiernos comarcales y su relación con las estructuras políticas y administrativas existentes Es así como en la Concertación se determino que la Sociedad panameña anhela una democracia más cercana al ciudadano con unas instituciones políticas sólidas y una administración pública transparente que contribuya eficaz y eficientemente al desarrollo social y económico regido por los principios de justicia, solidaridad y equidad territorial. En síntesis los acuerdos de la Concertación precisaron que la gestión pública debe dirigirse- de acuerdo con los siguientes objetivos y principios generales. 4 El Pacto Estado por la Justicia fue suscrito en octubre de 2005 como resultado de una convocatoria presidencial. El Pacto está conformado por 27 acuerdos que se identifican en cinco áreas: Acceso a la Justicia; Reforma Integral de la Jurisdicción Penal; Rendición de Cuentas y Transparencia; Reformas Jurisdiccionales; Reforma Estructural del Sistema de Administración de Justicia. Estos acuerdos deberían cumplirse entre el 2006 y el

9 Página 7 de Tabla 1: Objetivos y principios generales de los Acuerdos de la Concertación Nacional para el Desarrollo Pilar La reducción de la pobreza, [mejorar] la igualdad de oportunidades, y [aumentar] la cohesión social El crecimiento económico alto, sostenido, diversificado, territorialmente equilibrado y ambientalmente sustentable Reformas a la institucionalidad pública para hacerla más eficiente, transparente, participativa y democrática Objetivo estratégico Mas equidad y menos pobreza crecer más y mejor Principios Generales Reducir poblaciones con carencias materiales básicas Reducir poblaciones con elevada vulnerabilidad Reducir poblaciones con un deficiente desarrollo humano Reducir poblaciones que no participan y no están representadas Asegurar mínimos tolerables para toda la población en materia de salud, educación, vivienda, nutrición, servicios públicos, como derechos ciudadanos Cerrar brechas interprovinciales en diversos frentes Crecimiento con desarrollo humano Crecimiento con equidad. Crecimiento sostenible. Crecimiento sostenido un solo país Crecimiento equilibrado regionalmente Impulso a la descentralización Desarrollo de las potencialidades productivas de las regiones y provincias Una sociedad más democrática y más ética. Participación ciudadana Transparencia y rendición de cuentas Instituciones eficientes y comportamientos productivos y no burocráticos Reglas del juego estables, garantizar los derechos a la propiedad igual acceso y oportunidades a los servicios básicos respeto a los derechos básicos En este sentido cada institución deberá de acuerdo con su competencia impulsar la debida comprensión por parte de todos sus funcionarios para el cumplimiento de estos principios al momento de identificar sus proyectos de inversión asegurándose de contar con la mayor cantidad y calidad de información en relación con el punto de partida (línea de base), así mismo, propiciar la apertura para una participación social responsable e informada. 7

10 Página 8 de Así como en los resultados de la Concertación se identifican unos objetivos y principios generales para guiar la gestión pública, de igual manera, y en forma más especifica los acuerdos proponen por ejes temáticos una serie de estrategias y metas a tener en cuenta para la identificación de las acciones y proyectos de inversión pública por parte de las instituciones responsables de su ejecución. En este sentido es importante que cada institución conozca, analice y evalué la pertinencia de las estrategias y metas al momento de identificar y formular y priorizar sus proyectos de inversión para lograr los resultados esperados. Es importante hacer la salvedad que pueden existir diversas alternativas para lograr los resultados esperados por la Concertación pero que ante todo deben primar los criterios básicos y la racionalidad en su aplicación. Dentro de este marco de referencia se han tratado de recoger-de manera no exhaustivaalgunos de los criterios básicos y estrategias por eje temático 5, de manera que sirvan para orientar el proceso de identificación de los proyectos de inversión pública. Tabla 1: Criterios básicos y estrategias por objetivo de los Acuerdos de la Concertación OBJETIVOS ESTRATEGICOS Mas equidad y menos pobreza CRITERIOS BASICOS Focalización del gasto público Integración y coordinación de acciones Cerrar brechas en derechos sociales Subsidios focalizados Garantizar mejoras en la eficacia y eficiencia y evaluación del gasto público social. Integrar un sistema de servicios públicos que garantice el desarrollo social con prioridad en la población excluida. ESTRATEGIAS a. Garantizar el derecho básico a la identidad de la población en las áreas de pobreza y extrema pobreza b. Sistema educativo inclusivo y de alta calidad con ampliación de coberturas y permanencia en el sistema c. Integración y funcionalidad del sistema de prestación de los servicios de salud y garantía de su sostenibilidad financiera d. Generación de competencias para las exigencias de una sociedad del conocimiento e. Desarrollo de capacidades para la generación de ingresos y empleo de la población más pobre f. Garantizar seguridad alimentaria y nutrición de la población, en especial los grupos más vulnerables. g. Participación y empoderamiento de las comunidades 5 Es necesario que cada institución revise en forma detallada el Documento El Panamá que Queremos que contiene todos los Acuerdos de la Concertación 8

11 Página 9 de OBJETIVOS ESTRATEGICOS CRITERIOS BASICOS Crecer más y mejor Aumento en la tasa de ahorro e inversión de la economía Aumento y mayor acceso regional y sectorial al financiamiento Inversión en infraestructura física y productiva y mejores coberturas cerrar brechas regionales Un solo país Aumento en el Stock de Capital Humano: educación y salud y ampliar las capacidades de investigación y desarrollo Descentralización Introducir una dinámica de reequilibrio territorial y regional Modernizar y fortalecer a los municipios, comarcas y los demás entes territoriales Una sociedad más democrática y más ética Coordinación institucional Cultura ética Mejorar la participación ciudadana y empoderamiento de la población. ESTRATEGIAS a. Garantizar un medio ambiente sano y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales. b. Expansión de las oportunidades de inserción productiva, c. Adecuado acceso al crédito y otros activos productivos d. Fortalecimiento e internacionalización de la Educación superior, e. incentivos a la Investigación e innovación, y nexos empresa - universidad f. Mejorar la infraestructura social y productiva para un desarrollo económico que beneficie todos los sectores de la población a. Provisión de servicios, dotación adecuada de infraestructura, mejor gestión territorial b. Profundizar, diversificar y valorizar la integración comercial del país c. Formación de nuevos polos de desarrollo: formación de nuevos clúster productivos a. Profesionalización de los recursos humanos públicos b. Fortalecimiento de la eficiencia, transparencia y rendición de cuentas de las entidades públicas c. Fortalecer un sistema integral, institucional de seguridad pública. d. Modernizar y fortalecer a los municipios, comarcas y los demás entes territoriales. e. Propiciar acceso pleno a la información para toda la población a través de medios masivos de comunicación y el internet. 9

12 Página 10 de 2.3. LOS PROGRAMAS DE INVERSIÓN SECTORIAL DE MEDIANO PLAZO Otra fuente de información que es necesario tener en cuenta para la identificación de proyectos, son los Planes Sectoriales de Inversión de Mediano Plazo, que se formularon desde fines de 2007 y hasta el primer semestre de La elaboración de este Plan Sectorial de Inversiones de Mediano Plazo (2009/2014), forma parte de un esfuerzo que se ha venido desarrollando por la Dirección de Programación de Inversiones (DPI) del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y las Instituciones inversoras de cada sector, con el propósito de modernizar y fortalecer el Sistema Nacional de Inversiones Públicas de Panamá. Con respecto a la formulación de este primer Programa Sectorial de Inversiones Públicas de Mediano Plazo, el mismo abarcó los sectores Agropecuario, Salud, Educación, Agua Potable y Saneamiento, Transporte Marítimo y Transporte Terrestre, a los cuales se agregó la óptica territorial a través de la incorporación del vector de Desarrollo Urbano, con algunas referencias a los aspectos de desarrollo regional del país. Este ejercicio de programación implicó la realización de un trabajo en directa relación con las 40 entidades inversoras participantes en los sectores mencionados. 1) Sector Agropecuario: a) Ministerio de Desarrollo Agropecuario (MIDA) b) Instituto de Investigaciones Agropecuarias (IDIAP) c) Instituto de Mercadeo Agropecuario (IMA) d) Instituto de Seguro Agropecuario (ISA) e) Banco de Desarrollo Agropecuario (BDA) 2) Sector Salud: a) Ministerio de Salud (MINSA), b) Caja de Seguro Social (CSS) c) Instituto Conmemorativo Gorgas de Investigaciones de Salud 3) Sector Educación: a) Ministerio de Educación (MEDUCA) b) Universidad de Panamá (UP) c) Universidad Tecnológica de Panamá (UTP) d) Universidad Marítima Internacional de Panamá (UMIP) e) Universidad Autónoma de Chiriquí (UNACHI) f) Universidad de las Américas (UDELAS) g) Instituto para la Formación y Aprovechamiento de los Recursos Humanos (IFARHU) h) Instituto Panameño de Habilitación Especial (IPHE) i) Instituto Nacional de Cultura (INAC) j) Instituto Panameño de Deportes (PANDEPORTES) 10

13 Página 11 de k) Instituto Nacional de Formación Profesional y Capacitación para el Desarrollo Humano (INADEH) l) Servicio de Radio y Televisión Nacional (SERTV) 4) Sector Transporte Terrestre: a) Ministerio de Obras Públicas (MOP) b) Autoridad de Tránsito y Transporte Terrestre (ATTT) 5) Sector Transporte Marítimo: a) Autoridad Marítima de Panamá (AMP) 6) Sector Água Potable y Saneamiento: a) Ministerio de Salud (MEDUCA) b) Instituto de Acueductos y Alcantarillados Nacionales (IDAAN), c) Consejo Nacional de Desarrollo Sostenible (CONADES), d) Fondo de Inversión Social (FIS), e) Autoridad Marítima de Panamá (ACP), f) Autoridad Nacional de los Servicios Públicos (ASEP) g) Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM) h) Programa de Desarrollo Comunitario (PRODEC) 7) Sector Desarrollo Urbano: a) Ministerio de la Vivienda (MIVI) b) Ministerio de Obras Públicas (MOP) c) Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) d) Autoridad del Tránsito y Transporte Terrestre (ATTT) e) Cámara Panameña de la Construcción (CAPAC) f) Instituto Panameño de Turismo (IPAT) g) Sociedad Panameña de Ingenieros y Arquitectos (SPIA) h) Asociación Panameña de Corredores y Promotores de Bienes Raices (ACOBIR) i) Consejo Nacional de Promotores de Vivienda de Panamá (CONVIVIENDA) j) Asociación de Propietarios de Inmuebles de Panamá (API) Durante el desarrollo de las consultorías contratadas para este fin específico 6, se realizaron sucesivas reuniones de trabajo con las autoridades y técnicos de nivel superior de todas las instituciones inversoras de cada sector y también se desarrollaron talleres sectoriales de programación de inversiones (con la asistencia de más de 200 participantes) 7, con el propósito 6 Las consultorías se desarrollaron durante los últimos meses de 2007 y primer semestre de 2008 y las mismas consistieron solamente en la contratación de un consultor por sector, en base a contratos por productos (alrededor de 5 m/h de contrato en cada sector), y que no implicaron la dedicación de tiempo completo por parte de los consultores. 7 En Noviembre 2008 se realizó el primer taller de programación de inversiones con el MOP, con una duración de 2 días completos y con la participación de alrededor de 50 funcionarios y autoridades. En el 2008 se realizaron siete talleres adicionales (Agropecuario, Agua Potable y Saneamiento, Educación, Salud, Transporte Marítimo, Transporte Terrestre y Desarrollo Urbano), de un día de duración cada uno y con la participación de más de 150 funcionarios y autoridades. 11

14 Página 12 de de validar los diagnósticos, el análisis de las carteras de proyectos y consensuar las orientaciones fundamentales de cada programa de inversiones y los proyectos incorporados en ellos 8. Estos esfuerzos concretados con las instituciones, fueron acompañados con innumerables reuniones de trabajo internas del grupo de consultores y algunos sectorialistas de la DPI, con el propósito fundamental de lograr un mismo enfoque metodológico, intercambiar experiencias y compartir una misma visión hacia la cual orientar los programas en preparación. Asimismo, todos los informes presentados fueron analizados en detalle por la Coordinación, para fortalecer los objetivos mencionados. A esa cobertura antes mencionada, se sumaba que los sectores de Turismo y Energía ya vienen trabajando en sus respectivos planes maestros de inversión de mediano plazo. Con ello, se pensó que los siete sectores seleccionados se verían complementados con estos dos sectores adicionales, y con ello sería factible abarcar más del 80% de la inversión pública. Todos estos argumentos refuerzan la idea que debe caracterizar la naturaleza de un programa de inversiones de mediano plazo. Este Primer Plan Sectorial de Inversiones, contiene listados de proyectos por sectores y cada uno de ellos con su correspondiente programación cronológica de ejecución potencial. Sin embargo, ello no significa que esos proyectos tengan que ser ejecutados en forma obligatoria. Por el contrario, este Plan Sectorial debe considerarse como un Plan de Preinversión y no tanto, como la decisión indefectible de los proyectos que deben ser ejecutados. En realidad, todo plan de inversión de mediano plazo, debe considerarse como un plan de preinversión, para ordenar la secuencia de los estudios que deben ser concretados. Un plan de inversiones no debe ser un documento estático a cumplir durante los próximos cinco años. Por el contrario, debe ponerse en práctica un proceso de preinversión que vaya apoyando las labores de formulación, evaluación, priorización y selección de las mejores opciones y además, un proceso permanente de programación, que permita alimentar desde el plan los presupuestos anuales de inversión, agregando cada año un año adicional en el horizonte temporal del plan en vigencia (rolling planning) LA LEY DE RESPONSABILIDAD SOCIAL FISCAL En este marco de referencia, la Ley Nro. 34 (Mayo 2008) de Responsabilidad Social Fiscal dispone dos aspectos que seguramente van a impactar positivamente en la calidad de la inversión pública. Por un lado, establece la exigibilidad de los estudios de costo y beneficio social para los proyectos de inversión y por otro, indica que al inicio de cada administración, dentro de los seis primeros meses de instalado, el Órgano Ejecutivo adoptará un Plan Estratégico 8 Cabe destacar que estos Talleres Sectoriales de Programación de Inversiones, constituyeron eventos de gran trascendencia para convocar a todas las instituciones de cada sector y poder intercambiar opiniones y diferentes razonamientos y puntos de vista, sobre la problemática fundamental de cada sector, las carteras de proyectos y los objetivos prioritarios para el mediano plazo. 12

15 Página 13 de de Gobierno, enmarcado dentro de los objetivos y metas que surgen de la Concertación Nacional para el Desarrollo y su propio compromiso electoral, el cual debe incluir una Estrategia Económica y Social, la Programación Financiera a cinco años y un Plan de Inversiones Públicas indicativo a cinco años, que establecerán criterios para la canalización del gasto público hacia sectores, programas y proyectos prioritarios a nivel nacional. La ley de responsabilidad social fiscal No 34 del 2008 establece así la obligatoriedad de los planes de inversión y la exigencia de los estudios de pre inversión. El articulo 23 expresa que: Estudios de factibilidad: Los proyectos de inversión tendrán que contar con estudios de costo y beneficio social si son mayores de diez millones de balboas y de pre factibilidad en caso de montos menores. Los estudios pertinentes de los proyectos de inversión pública, junto con la disponibilidad de recursos, permitirán la priorización de inversiones públicas. En relación con este articulo se entenderá por inversión pública toda asignación de recursos de origen público( propios del país-ahorro público interno y crédito internacional o procedentes de la cooperación internacional al Gobierno General-ahorro público externo y que se administre bajo la responsabilidad de cualquier entidad pública, entre otros) destinada a mantener, mejorar o incrementar las existencias de capital físico o humano con el objeto de expandir las posibilidades de prestación de servicios y producción de bienes del país y por lo tanto mejorar directa o indirectamente la futura situación económica y social de la población ; incluyendo las concesiones administrativas y otros mecanismos de similar naturaleza como las asociaciones público privadas EL SINIP Y EL BANCO DE PROYECTOS Algunas entidades públicas han estado acostumbradas a pasar de la idea de un proyecto a la elaboración del documento o expediente técnico y de ahí a la ejecución de la obra, obteniendo como resultado proyectos no rentables, no sostenibles, riesgosos, sobredimensionados y en muchos casos existiendo duplicidad de inversión, por lo que se usan ineficientemente los recursos públicos. Cabe recordar que el Gobierno de Panamá procedió a la creación del SINIP a través del Decreto Ejecutivo Nro. 148 de Diciembre de Además, en esta misma disposición, se estableció que la Dirección de Programación de Inversiones (DPI) del MEF, funcionaría como Coordinador Técnico del Sistema, con la función entre otras de establecer las metodologías que deben ser aplicadas por todas las entidades inversoras del sector público para el análisis, evaluación, priorización y selección de sus proyectos de inversión. En el marco del Componente 3 del Programa de Gestión Fiscal, se ha establecido un enfoque integral, tratando de abarcar todos los aspectos que afectan la calidad del proceso de inversión pública. Este es el enfoque que a fines del 2006 se adoptó como un enfoque sistémico, a 13

16 Página 14 de efectos de complementar el tratamiento de los proyectos específicos con una visión integral y dinámica del proceso de inversión pública, concibiendo este proceso como una función de producción en la cual intervienen una serie de recursos. Para que el sector público pueda concretar las acciones de producción final, resulta necesario contar con recursos vinculados con la programación, recursos financieros y materiales, una adecuada estructura organizativa y procedimientos administrativos, recursos humanos capacitados, metodologías técnicas apropiadas para cada proceso de producción e información relativa a cada una de las actividades de producción y adecuada para configurar una visión integral de las acciones del Estado El Sistema Nacional de Inversión Pública (SINIP) establece que las entidades públicas encargadas de ejecutar proyectos de inversión pública, deben aplicar una serie de principios, procesos, metodologías y normas técnicas que permitan optimizar el uso de los recursos públicos, así mismo el SINIP es de observancia y cumplimiento obligatorio y tiene como finalidad optimizar el uso de los recursos públicos destinados a la inversión y su principal herramienta es el análisis de pre-inversión, el cual permite una evaluación técnica económica financiera y de sostenibilidad de los proyectos previa a su ejecución. También es necesario destacar que la visión conceptual y las etapas que se siguieron en este trabajo de programación de inversiones, se estructuraron en coordinación con el diseño, desarrollo y puesta en marcha del Banco de Proyectos. El diseño conceptual del Banco se orientó intencionalmente a sustentar los ejercicios de programación de inversiones, buscando que el Banco fuera una herramienta adecuada para procesar la información de los proyectos de inversión de cada institución y estimar la demanda prospectiva de financiamiento para cada proyecto y a nivel agregado, complementando de esa manera el análisis de las inversiones individuales, con una visión más macro y abarcativa de las orientaciones y tendencias de las inversiones sectoriales y de los financiamientos correspondientes. En Enero de 2007 se decidió abandonar el antiguo sistema de información de proyectos y reemplazar el mismo, por un Banco de Proyectos que tuviera una cobertura más integral del ciclo completo de los proyectos de inversión pública, que permitiera captar los proyectos desde la etapa de idea, que posibilitara efectuar el seguimiento de los proyectos durante su ciclo de vida y en síntesis, que hiciera posible la configuración de una visión prospectiva de la gestión del Estado en preinversión e inversión y de esa forma, asegurar la consistencia de la misma con la visión estratégica de la Administración que - en cada momento determinado se encuentre decidiendo y orientando esa Gestión Pública. El énfasis estuvo puesto en superar el viejo sistema, pasar a un nuevo Banco de Proyectos que cubriera los aspectos de preinversión y programación en una forma más amplia y que se acoplara conceptual y operativamente con el SIPRES de DIPRENA. En síntesis, tener una primera versión del Banco que permitiera apoyar en una forma más sólida y eficiente el proceso de formulación del presupuesto de inversión del 2008 y 2009, la preparación del programa de inversión de mediano plazo y al mismo tiempo, que permitiera construir los 14

17 Página 15 de cimientos para asegurar una total integración BANCO-SIPRES cuando se comenzara la ejecución del presupuesto del Esta implementación del nuevo Banco de Proyectos y su utilización para apoyar el proceso de formulación del presupuesto de inversiones para el 2008, se tradujo en la incorporación en el 2007 de 5,091 proyectos en el sistema, por parte de 80 unidades inversoras 9. En los momentos actuales, el Banco esta procesando información de más de 10,000 proyectos, como parte del proceso de formulación del presupuesto de inversiones para el En la actualidad, la situación se caracteriza por los siguientes aspectos: a) Todos los proyectos ingresados en el Banco cuentan con indicadores de productos e impacto, más otros indicadores de generación de empleo, de viabilidad, efectos sobre pobreza, etc. b) En la actualidad, el Banco está siendo operado por más de 450 funcionarios de las 80 Unidades inversoras, más los Sectorialistas de la DPI y otros funcionarios de diversas entidades públicas que usan el Banco como herramienta de consulta sobre los proyectos de inversión del Estado. c) El Banco de Proyectos opera desde un principio en ambiente web y ya lleva alrededor de 18 meses sin ningún problema operativo, ni interrupciones en su funcionamiento. d) Ya se ha logrado establecer la relación o vinculación entre el Código SINIP y el Código de la Partida Presupuestaria para más del 96% de los proyectos de inversión, lo que ha permitido: i) ligar el Banco con la información de SIAFPA sobre la asignación y ejecución presupuestaria y ii) reconstruir los datos históricos de asignación y ejecución presupuestaria de los proyectos de inversión desde el 2004 hasta la actualidad. Es importante destacar el rol fundamental que juega el Banco de Proyectos en el proceso de preparación de un plan de inversiones de mediano plazo y obviamente, en la formulación de los presupuestos anuales de inversión. El diseño, implantación y puesta en marcha del Banco de Proyectos era una herramienta indispensable para posibilitar la preparación del Plan Sectorial de Inversiones de Mediano Plazo. El Banco de Proyectos juega un doble papel. Por un lado, es una fuente de consulta permanente para que las instituciones puedan conocer la totalidad de los proyectos propios y de otras instituciones inversoras, como así también el estado en que se encuentra cada una de 9 Se utiliza el término Unidades Inversoras y no Instituciones Inversoras, porque en el Banco de Proyectos se han abierto las Instituciones (caso Presidencia de la República) en todas las Unidades componentes de las mismas (por ejemplo, el FIS, CONADES, etc.) 15

18 Página 16 de las iniciativas de inversión. En segundo término, es un reservorio en el cual se deben ingresar todos los proyectos apenas sean identificados y donde con posterioridad se vaya actualizando permanentemente la situación de avance y los indicadores de cada uno de los proyectos durante las fases de preinversión y de ejecución. 3. GUÍA PARA IDENTIFICAR PROYECTOS 3.1. CONOCER Y ESTUDIAR LOS ACUERDOS DE LA CONCERTACIÓN La Concertación Nacional, como marco de referencia no sólo identificó objetivos de carácter agregado sino que también diagnosticó problemas y fijó propósitos para sectores y actividades sensibles, así como la superación de brechas en las regiones. Además destacó la necesidad de traducir esos objetivos y propósitos en metas concretas, y propuso mecanismos e instrumentos para la evaluación y el seguimiento de los logros. La amplitud y diversidad de los acuerdos y su posibilidad de ser alcanzados en el corto, mediano y largo plazo implica un ejercicio colectivo tanto al interior de las instituciones, como entre el conjunto de instituciones con similares objetivos para precisar la visión de los Acuerdos de la Concertación, a efectos de permitir la identificación de los objetivos estratégicos esperados, explorar las estrategias y las trayectorias de evolución en los distintos temas y así mismo identificar, focalizar, priorizar y formular los proyectos de inversión, cuantificando y sugiriendo la asignación de los recursos Se trata aquí de hacer un ejercicio conducente a resolver cómo se debe estructurar la gestión del gobierno a partir del 2009 para cumplir con los acuerdos pactados, los cuales comprenden entre otros: establecimiento de políticas, la necesidad de realizar estudios, evaluaciones y mejorar y hacer más eficiente y transparente la gestión administrativa, así como formular de manera más focalizada y con criterios de evaluabilidad los proyectos de inversión pública y el uso de fuentes de recursos con clara identificación en lo que corresponde a uso de los recursos del canal. Este ejercicio debe contar con un proceso de análisis en profundidad de cada acuerdo, el punto de partida de la situación y/o problema que se pretende solucionar y los criterios para determinar cuándo una acción y/o proyecto está dando respuesta tanto a los objetivos, como a las estrategias definidas en la Concertación, respetando los principios y criterios generales del marco de referencia y esta avanzado hacia el cumplimiento de las metas establecidas y cuando no lo está logrando. Para este ejercicio es necesario contar la participación de los funcionarios de las distintas entidades que estuvieron involucrados en el proceso, de manera que se interprete adecuadamente los principios orientadores de los acuerdos de la Concertación. 16

19 Página 17 de A partir del reconocimiento, análisis y selección de acuerdos pertinentes se debe lograr la determinación de las principales y grandes estrategias que deben orientar la identificación, formulación, diseño y /o selección de los proyectos de inversión. Estas estrategias serán de carácter agregado y su desarrollo particular tendrá la especificidad que le quiera dar cada entidad responsable de su implementación con la supervisión de los organismos rectores del SINIP Este proceso implica un nivel de esfuerzo de mayor complejidad y requiere apoyo técnico y orientación de carácter político, de manera de garantizar el blindaje de ciertos programas estratégicos SELECCIÓN Y AGRUPAMIENTO DE LOS ACUERDOS Y DE RESPONSABILIDADES Está tarea implica la elaboración de una matriz donde todos los acuerdos pertinentes a la(s) institución (es) sean analizados para determinar el tipo de acción y/o gestión (política, cambios institucionales y/o proyecto) que está en ejecución y/o se requieren, las características que debe contener su diseño y ejecución, el orden de implementación a partir de los indicadores de partida y las metas, así como la entidad o entidades responsables de su ejecución Con esta tarea se debe poder tener un mapa de si hay acciones o no, así como la calidad de las mismas para saber si se está avanzando en el cumplimiento del acuerdo, en este sentido se debe dar respuesta a interrogantes como: Hay proyectos suficientes en cada una de los temas y acuerdos? El desempeño del proyecto es adecuado a los nuevos criterios establecidos en los acuerdos de la concertación o hay que hacer reorientación y ajustes? Hay indicadores? Hay pre inversión en el tema?; hay programación de la pre inversión e inversión? Con esta visión agregada 10 se identificaran los vacios que tiene la actual gestión pública y/o prever las modificaciones necesarias para la reorientación y la programación de las acciones y proyectos en el futuro inmediato Con este mapa de la intervención institucional es necesario establecer los nuevos requerimientos de proyectos y/o acciones para lograr cumplir con los objetivos y metas y proceder a su identificación a partir del análisis de los problemas específicos que requieren ser atendidos. 10 Un punto de apoyo de las entidades para esta tarea de visión agregada inicial podrá ser la información registrada actualmente en el sistema nacional de inversión pública /Banco de proyectos 17

20 Página 18 de 4. TÉCNICAS Y MÉTODOS PARA IDENTIFICAR PROYECTOS El objetivo central de todo proyecto de inversión pública es solucionar un problema o una necesidad sentida en una población determinada. Sin embargo, es importante anotar que por muy bueno y eficaz que sea un instrumento; no puede garantizar por sí solo el éxito. Éste depende de la seriedad y competencia con que se aplique, entre otros factores, el manejo presupuestal y la coherencia en el proceso de ejecución. Gráfico Nº. 1: Qué es un proyecto? 11 QUE ES UN PROYECTO? ES UNA COMBINACION DE RECURSOS PARA CON EL OBJETIVO DE Físicos Humanos Financieros Tecnológicos Información Organización Tiempo Producir Bienes Prestar Servicios Satisfacer Necesidades Valor de los Recursos < Valor de los Bienes o Servicios a generar Costos del Proyecto < Beneficios del Proyecto Lic. Daniel Martin En términos generales, se puede decir que un proyecto se trata de una actividad en la que se invertirá dinero esperando obtener un rendimiento y que, desde el punto de vista lógico, parece prestarse a su planificación, financiación y ejecución como una unidad. Es una actividad específica con un punto de partida específico y un punto final específico, que tiene por objeto alcanzar una meta también específica. Normalmente, tendrá una localización geográfica o, por lo menos, una zona bastante claramente delimitada de concentración geográfica. Quizá tenga un grupo específico de destinatarios. Tendrá una secuencia temporal relativamente bien definida de actividades de inversión y producción. Tendrá también un grupo específico de actividades que se desee financiar y un grupo de beneficios que puedan determinarse y cuyos valores sean susceptibles de estimación. A menudo, tendrá una estructura administrativa y una contabilidad parcial o totalmente independientes. La identificación, preparación y evaluación del proyecto requiere de un marco legal, conceptual y lógico, que en forma secuencial permita identificar formular, evaluar y hacer 11 MARTIN, Daniel, Sistema de Evaluación del Plan de Desarrollo Departamental en base a indicadores de gestión y de resultados (Gobernación del Valle del Cauca, Colombia, Octubre 2002) 18

21 Página 19 de seguimiento a los proyectos. En las páginas siguientes se ilustrarán algunas guías metodológicas para la identificación de proyectos. Para realizar la identificación del proyecto existe una gran cantidad de instrumentos y técnicas que pueden ser aplicadas entre ellas se encuentran las técnicas de análisis: El Marco lógico y el Árbol de problemas 4.1. TÉCNICA DEL MARCO LÓGICO DE PROYECTOS 12 El marco lógico fue creado para mejorar la calidad de las inversiones sociales, superando los tres problemas que en opinión de sus creadores eran los principales defectos de los proyectos de desarrollo: Planificación demasiado imprecisa. Responsabilidad gerencial ambigua. Evaluación excesivamente controversial. El marco lógico permite un diseño que satisface tres requerimientos fundamentales de calidad en un proyecto de desarrollo: coherencia, viabilidad y evaluabilidad. El marco lógico logra, sin mayor necesidad de sofisticados métodos matemáticos, introducir rigor científico en la formulación de proyectos sociales. El marco lógico facilita las siguientes acciones durante la gestión del ciclo de los proyectos: La identificación y priorización, sobre la base de un análisis de los problemas de la población y sus posibles alternativas de solución. La formulación y evaluación, mediante la especificación y estimación cuantitativa de los beneficios y costos involucrados en un proyecto. La planificación operativa, especificando de modo preciso las actividades y los recursos necesarios para la ejecución de un proyecto. El monitoreo y evaluación, sobre la base de un conjunto de indicadores de desempeño. La evaluación ex-post y análisis del impacto social de un proyecto, a fin de determinar su contribución al desarrollo. El Marco lógico, es una herramienta para la organización de los temas de un proyecto, ya que permite relacionar en forma sistemática y lógica los objetivos y resultados de un proyecto o programa. Asimismo, sirve para identificar si se pueden alcanzar los objetivos plantados y definir las hipótesis exteriores al proyecto o programa que pueden influir en su consecución. 12 La técnica del marco lógico fue creada en 1969 por la firma consultora Practical Concepts Inc., específicamente por León Rossenberg y Lawrence Posner, bajo contrato con la Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos (USAID) 19