ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE ANDALUCÍA Y EL FUTURO DE LA POLÍTICA DE COHESIÓN EUROPEA. Encarnación Murillo García Universidad Rey Juan Carlos

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4 ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE ANDALUCÍA Y EL FUTURO DE LA POLÍTICA DE COHESIÓN EUROPEA Encarnación Murillo García Universidad Rey Juan Carlos Resumen El objetivo de este artículo es ofrecer algunas reflexiones sobre Andalucía y el futuro de la política de cohesión de la Unión. Para ello, en primer lugar, analizamos la aplicación de la política de cohesión europea en Andalucía desde 1989 hasta 2013, haciendo especial hincapié en su orientación y en la influencia de los fondos vinculados a ella sobre la convergencia regional. Destacamos que, para el período actual, , y con respecto a los anteriores, la política de cohesión europea es más estratégica y orientada a las prioridades de la Agenda de Lisboa. Posteriormente, y teniendo en cuenta que Andalucía después de 2013 dejará de formar parte de las regiones más desfavorecidas de la Unión con la pérdida de fondos que conlleva-, reflexionamos sobre las posibles vías alternativas que le permitirían afrontar mejor el reto que se presenta. 1. Introducción El objetivo último de la política regional europea (hoy, política de cohesión de la Unión Europea UE-) ha sido, desde sus inicios, reducir las disparidades en el nivel de renta y riqueza entre las distintas regiones (y estados miembros) que la integran 1. Para ello, El objetivo último de la política regional europea ha sido reducir las disparidades en el nivel de renta y riqueza entre las distintas regiones 1 A partir del Acta Única (1986) y su posterior reforma en el Tratado de la Unión (1992), la puesta en marcha de actuaciones encaminadas a reforzar la cohesión económica y social en el interior de la Unión Europea se convierte en un objetivo comunitario más, cuyo eje central de actuación es la política regional europea. 1

5 y a lo largo de sucesivos períodos de programación plurianuales, se ha movilizado un importante volumen de recursos a través de los fondos estructurales 2 - que han permitido promover el desarrollo de las regiones más desfavorecidas y avanzar en la corrección de sus deficiencias en cuanto a la dotación de determinados factores productivos (tales como infraestructuras o capital humano). Andalucía, en todos los períodos de programación de la política de cohesión europea, ha formado parte de este grupo de regiones más desfavorecidas, es decir, de aquellas cuyo PIB per cápita se ha situado por debajo del 75% de la media comunitaria o de la Unión (regiones tradicionalmente consideradas objetivo nº1 que, en el período actual, , han pasado a denominarse objetivo de Convergencia ). Esta consideración la ha llevado a ser una de las principales beneficiarias del total de ayudas europeas destinadas a España, e incluso de las destinadas a las regiones objetivo nº1 españolas. Además, como resultado de la inyección de fondos europeos, materializada en numerosos proyectos de inversión cofinanciados también por fondos nacionales y llevados a cabo en territorio andaluz, su economía ha crecido más de lo que lo hubiera hecho de no haber recibido las ayudas europeas, así como su dotación de stock de capital público 3. Sin embargo, el contexto europeo en el que se ha desarrollado la política de cohesión y que ha hecho tipificar a Andalucía entre el grupo de regiones menos favorecidas de la Unión no ha sido siempre el mismo, sino que en los últimos seis años ha experimentado importantes cambios con repercusiones y retos para el futuro. La ampliación hacia los países del Centro y Este de Europa 2 En realidad, a través de las denominadas ayudas estructurales, que incluyen tanto a los fondos estructurales (destinados en su mayor parte a las regiones menos desarrolladas de la Unión y/o a aquellos territorios que tuvieran algunas características específicas tipificadas dentro de la propia política regional europea), como al Fondo de Cohesión (creado para amortiguar los efectos del Mercado Único en aquellos países con una renta per cápita inferior al 90% de la media comunitaria). 3 A lo largo del artículo veremos con algo más de detenimiento la contribución de las ayudas estructurales europeas al crecimiento de la economía andaluza durante los períodos ya ejecutados, , y su grado de convergencia con la media europea (aunque no hemos de olvidar que son más los factores que influyen en la convergencia regional, como algunas medidas de política regional nacional, o políticas no explícitas de desarrollo regional, relaciones con gastos e ingresos públicos: impuestos, prestaciones sociales ). 2

6 que comenzó en países y regiones con un nivel de desarrollo considerablemente inferior al de la media de la UE-15-, se iba a traducir en una mayor demanda de fondos estructurales por parte de dichos países y regiones y, simultáneamente, en una escasa capacidad para contribuir a los gastos comunitarios de la Unión 5. En estas condiciones de recursos escasos y un mayor número de regiones potencialmente receptoras, la polémica estaba servida; y así se puso de manifiesto durante las negociaciones previas a la aprobación de las perspectivas financieras En estas negociaciones, Andalucía se siguió catalogando todavía como región objetivo nº1 (hoy, Convergencia ) y, finalmente, se le ha asignado un volumen de ayudas muy similar al del período de programación anterior 6. Pero, durante las mismas, y bajo la presión de los principales contribuyentes netos para no elevar el gasto del presupuesto de la UE por encima del 1% de la Renta Nacional Bruta de la UE 7, se cuestionó la eficacia de la política regional europea, la viabilidad de la instrumentación de la Agenda Lisboa 8 (convencidos de la necesidad de un cambio de orientación en materia de cohesión y de una articulación que tuviera más en cuenta a los territorios) y quiénes debían ser realmente sus beneficiarios. 4 Eslovenia, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, República Checa, Eslovaquia, Polonia, Chipre, Malta en 2004, y Rumania y Bulgaria en La UE actual de 27 países (UE-27) es mucho más grande en términos de población (un 20% más que la UE-15), sólo un poco más grande en términos de PIB (algo menos de un 5%) y más pobre por media (PIB UE-25 era aproximadamente un 12,5% menor que el PIB UE-15) además de más dependiente de la agricultura-. 6 No obstante, en el período , son los países de la ampliación los que se convierten en los principales beneficiarios, de tal manera que para los tradicionales 15 los fondos se reducen en un 25,4% respecto a lo que percibían en el período anterior. Y, para el caso de España, la reducción es de aproximadamente un 43% de las ayudas estructurales (Cordero, 2005; Murillo, 2007). 7 A escala europea se enfrentaban a la ampliación mayor de la historia de la UE, y, a escala nacional, tenían que afrontar los problemas internos en sus finanzas públicas para cumplir el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. 8 La estrategia de Lisboa nació en el año 2000, y cinco años después, marzo de 2005, el Consejo Europeo decidió reactivarla ante unos resultados desiguales: Estrategia de Lisboa Renovada (ELR). Los objetivos horizontes de la Agenda de Lisboa se resumen en cuatro: el crecimiento, el empleo, la cohesión social y la sostenibilidad medioambiental. Para profundizar en los pilares en los que se sostiene, véase Murillo (2008). Este mismo Consejo estableció que las Perspectivas Financieras en general, y la política de cohesión, en particular, debían diseñarse para contribuir a la realización de dicha Estrategia o Agenda, siguiendo las Orientaciones Estratégicas de la Comisión y las Directrices Comunitarias en materia de cohesión para este mismo período. 3

7 Con estos temas abiertos 9, no es de extrañar que nos planteemos qué pasará con la política de cohesión europea y cuáles serán sus implicaciones para Andalucía. En este sentido, el objetivo general de este artículo es ofrecer algunas reflexiones sobre Andalucía y el futuro de la política de cohesión de la Unión. Para ello, en primer lugar, nos referiremos al estado de la cuestión en Andalucía desde 1989 hasta 2013, haciendo especial hincapié en la orientación de la política regional europea durante estos años y en la influencia de los fondos vinculados a ella sobre la convergencia regional. Y, posteriormente, nos centraremos en la situación a la que previsiblemente se tendrá que enfrentar Andalucía a partir de 2013, reflexionando sobre las posibles vías alternativas que le permitan afrontar mejor el reto que se le plantea. Para terminar, incluiremos un apartado donde recopilaremos, a modo de síntesis, las principales conclusiones obtenidas y algunas reflexiones finales. 2. La política de cohesión europea en Andalucía: el estado de la cuestión ( ) Desde 1989 hasta 2013, cuatro son los períodos de programación en torno a los cuales se ha articulado la política de cohesión europea: , , , Cuantitativamente hablando, si en 1988 las acciones estructurales suponían algo menos del 15% del presupuesto de la entonces Comunidad Europea, en 2013, las perspectivas financieras prevén que representen casi el 36% del presupuesto de la actual Unión 11. En términos cualitativos, durante estos cuatro períodos de programación, y a partir de la reforma de los fondos estructurales de 1988, la política regional europea se ha aplicado siguiendo cuatro principios básicos: concentración de las ayudas fundamentalmente en los territorios más desfavorecidos y/o en áreas con determinadas características específicas (como parados de 9 El Acuerdo del Consejo Europeo de diciembre de 2005 (donde se aprobaron las PPFF 07-13) incluía una revisión del presupuesto de la UE en , que abarcara tanto los gastos como los ingresos. Y, en el marco de este debate más amplio sobre las futuras prioridades de la Unión, se inscribiría también una reflexión sobre la futura política de cohesión europea. 10 Aunque anteriormente, y a medida que se iba avanzando cuantitativa y cualitativamente en el proceso de integración, ya se habían llevado a cabo actuaciones aisladas vinculadas a la creación en la década de los sesenta y setenta- de los principales fondos estructurales. 11 No obstante, en 1999 primer año del período de consolidación de la política regional europea-, el porcentaje que representaban los fondos destinados a acciones estructurales (o política regional) sobre el total del volumen del presupuesto europeo llegó a alcanzar el 38,3% en una UE de 15 países (no de 27, como ocurre en la actualidad, y en donde una buena parte de las regiones de los estados miembros que se incorporaron a partir de 2004, tienen, como se ha expuesto, un nivel de renta per cápita inferior a la media de la Unión). 4

8 larga duración, altas tasas de desempleo juvenil ) 12 ; cooperación para poner en marcha las actuaciones entre todas las autoridades implicadas (UE y administraciones nacionales en sus diferentes niveles); programación de los fondos asignados, y adicionalidad (las ayudas procedentes de la Unión han tenido que ser complementadas por recursos nacionales 13, no sustituidas, de manera que los proyectos subvencionables alcanzaran mayores volúmenes de inversión). No obstante, si para el período comprendido entre 1989 y pese a los cambios introducidos en el funcionamiento de dicha política 14, y a la mayor adecuación de su orientación hacia las necesidades puestas de manifiesto en las evaluaciones realizadas al final de cada período- se puede hablar de cierta continuidad en su desarrollo 15, en el período actual, , la política de cohesión europea pasa a tener un carácter mucho más estratégico persiguiendo los objetivos o prioridades de la llamada Agenda de Lisboa Esta reforma introdujo la programación por objetivos, y de entre ellos destacamos, porque es el que ha acumulado un mayor volumen de recursos y dentro del cual se ha considerado hasta hoy a Andalucía, el tradicional objetivo nº1 (actual objetivo de Convergencia ) que, como se ha expresado en la introducción, incluye a todas aquellas regiones con un PIB per cápita inferior al 75% de la media de la Unión. 13 Hasta 2006, las ayudas estructurales las han constituido, como se ha mencionado con anterioridad, los fondos estructurales (Fondo Social Europeo FSE-, Fondo Europeo de Garantía Agrícola en su sección Orientación FEOGA-O-, Fondo Europeo de Desarrollo Regional FEDER- e Instrumento Financiero de Ordenación Pesquera IFOP-) y el Fondo de Cohesión. En el período de programación actual, el FEDER, el FSE y el Fondo de Cohesión son los instrumentos europeos que cofinancian los proyectos de cohesión para el crecimiento y el empleo. 14 Fundamentalmente: simplificación de objetivos prioritarios, aumento de la gestión descentralizada, mayor concentración temática y territorial de las actuaciones y más evaluación y mejora de la eficacia de las mismas. Todo ello en un contexto de estabilización del gasto comunitario ante las perspectivas de ampliación de la Unión Europa hacia el Centro y el Este de Europa. 15 Para un análisis detallado de la política regional europea en general y su articulación por períodos de programación, objetivos, fondos y ejes de intervención en España y Andalucía para el período , Véase Sosvilla et al. (2004) y Murillo (2007), entre otros. 16 Las Directrices Estratégicas Comunitarias en materia de Cohesión (Consejo Europeo, octubre 06) definen el marco para una nueva política de cohesión inspirada en los objetivos de Lisboa: 1) Debe centrarse en el conocimiento, la investigación, la innovación (I+D+i) y el capital humano. 2) Debe perseguir objetivos de sostenibilidad ambiental y estimular las sinergias económicas, sociales y medioambientales. Y, 3) Debe perseguir, también, objetivos transversales de igualdad de oportunidades, no discriminación y partenariado entre todos los agentes sociales. Estas se inspiran a su vez en las tres principales Orientaciones Estratégicas dadas por la Comisión en 2005: 1) Hacer de Europa y de sus regiones lugares más atractivos en los que invertir y trabajar; 2) Mejorar los conocimientos y la innovación a favor del crecimiento; y 3) Más y mejores empleos. Para más información véase Ministerio de Economía y Hacienda (2007), Marco Estratégico Nacional de Referencia (MENR) y Murillo (2008). 5

9 Centrándonos en la Comunidad Autónoma andaluza, y teniendo en cuenta lo expuesto, nos planteamos los siguientes interrogantes: cuál ha sido el volumen de ayudas europeas destinadas a Andalucía durante estos años? Hacia dónde se han orientado o qué tipos de proyectos han cofinanciado principalmente? Han contribuido al crecimiento económico andaluz y, en última instancia, a la convergencia de Andalucía en términos de renta por habitante con la media de la UE? La nueva orientación estratégica de la política de cohesión se observa en los programas operativos puestos en marcha en esta región? El montante total de ayudas europeas destinadas a Andalucía en materia de cohesión para el período se sitúa en torno a los millones de euros de Por conceptos, un 53,07% del total de estas ayudas van dirigidas a infraestructuras, un 26,23% a capital humano; y, finalmente, un 20,70% a ayudas productivas a empresas (Sosvilla, 2008). Si nos detenemos en el período , Andalucía ha sido la Comunidad Autónoma que más fondos ha recibido en términos absolutos de las ayudas estructurales que han correspondido a España para las regiones Objetivo nº1 en todos los períodos de programación (unos millones de euros de 2000, según la misma fuente) 18. En cuanto al destino de las mismas 19, aproximadamente el 54% ha ido dirigido a cofinanciar proyectos de De las ayudas europeas a Andalucía para se ha destinado un 53,07% a infraestructuras, un 26,23% a capital humano y un 20,70% a empresas infraestructuras, el 29% a capital humano, y el 17% a ayudas productivas a empresas. Lo más destacado de esta orientación de política regional, como se puede apreciar en el gráfico adjunto - sobre la evolución de las ayudas estructurales por conceptos-, es la diferencia tan significativa 17 Hemos de tener en cuenta que la cuantificación de las ayudas estructurales procedentes de la Unión Europea en ocasiones se ve mermada por la no consideración de la cuantía asignada a las iniciativas comunitarias, puesto que estas asignaciones europeas no se contemplan dentro de los Marcos de Apoyo Comunitarios para las regiones objetivo nº1. Además, normalmente, se utilizan datos programados como en Sosvilla (2008)-, no ejecutados, y datos de ayuda, no de coste elegible o gasto público total (es decir, que al montante de ayudas europeas habría que sumarle la cofinanciación realizada por parte de las administraciones nacionales para saber el gasto público total asociado a los proyectos subvencionables por dichas ayudas). 18 Para este mismo período ( ), el volumen de fondos recibidos por España alcanza los millones de euros de Véase Sosvilla et al. (2004) como referencia de estos porcentajes. 6

10 entre el volumen de ayudas destinado a infraestructuras, y el que acaparan en segundo lugar el capital humano, y por último, las ayudas a empresas. Para los diferentes subperíodos de programación, de manera muy resumida, destacamos que, en , el gasto cofinanciado se concentró, sobre todo, en los ejes de integración y articulación territorial e infraestructuras de apoyo a las actividades económicas ; mientras que en se consideraron ya ejes prioritarios: el apoyo al tejido productivo, la investigación del desarrollo tecnológico, la innovación y la sociedad de la información (así como los temas medioambientales y, sobre todo, el refuerzo de los recursos humanos). Por fondos, el FEDER es el fondo estructural que ha representado un mayor porcentaje de la financiación de las ayudas estructurales (más del 52%) en los períodos de programación incluidos. Seguido por el FSE y el FEOGA, en su sección Orientación 20. EVOLUCIÓN DE LAS AYUDAS ESTRUCTURALES POR CONCEPTOS Millones de euros constantes de Fuente: Sosvilla et al. (2004) GASTO EN INFRAESTRUCTURAS GASTO EN CAPITAL HUMANO GASTO EN AYUDAS A EMPRESAS 20 Excepto en el período 94-99, que, para Andalucía, el FEOGA-O tiene una mayor participación que el FSE. 7

11 Con respecto al impacto de las ayudas estructurales sobre la economía andaluza en el período , la evaluación macroeconómica realizada (por el modelo HERMIN en su aplicación a Andalucía) nos dice que, como consecuencia de la percepción de dichos fondos, el PIB real ha resultado en promedio un 3,64% superior al que se habría registrado si no se hubieran recibido dichas ayudas. Desde 1989 hasta 1999, y en términos de tasa de crecimiento anual media, el plus de crecimiento de la economía andaluza debido a las mismas ha sido del 0,53% como media anual, según este modelo 21. Y, del 0,55%, también como media anual para el período En lo que respecta al stock de capital público durante todo el período analizado ( ), las simulaciones reflejan que los fondos de la Unión han permitido que el stock de capital público haya experimentado un plus de crecimiento del 0,77% -como diferencia entre la tasa media de crecimiento anual real frente a la que se hubiera observado en ausencia de estos fondos Otros autores han utilizado diferentes metodologías para cuantificar los efectos de las ayudas europeas en materia de cohesión sobre la economía andaluza con diferencias también en los resultados. Así, por ejemplo, para el último período ejecutado (00-06), Lima et al. (2009), ponen de manifiesto a partir de sus simulaciones- que si la economía andaluza no hubiera recibido las ayudas del Programa Operativo Integrado de Andalucía (POIA) , el PIB regional, en promedio anual, habría sido más de un 5% inferior al efectivamente registrado, con resultados similares en cuanto a desempleo y renta disponible. En este estudio también se aprecia una mayor eficiencia de las inversiones de tipo físico -para la articulación territorial y la promoción de la actividad económica-, que de las medidas dirigidas a la formación y el empleo Véase Sosvilla et al. (2004). 22 Consejería de Hacienda y Administración Pública (2010), Evaluación intermedia actualizada del Programa Operativo Integrado de Andalucía Sosvilla (2008) 24 Para una revisión más detallada de los trabajos que analizan los efectos de las ayudas estructurales sobre la economía andaluza en los diferentes períodos de programación y sus resultados, véase la recopilación que se hace en Yuill et al. (2006). Téngase en cuenta que, además de las características de la metodología utilizada para cuantificar estos efectos, dependiendo de si se consideran únicamente las ayudas estructurales recibidas (modelo HERMIN), o el total de gasto público asociado a los proyectos subvencionables por ellas (Murillo, 2007), los resultados sobre las macromagnitudes son menores o mayores, respectivamente. 8

12 En función de lo expuesto, se puede afirmar que durante el período las ayudas estructurales europeas han contribuido de manera significativa al crecimiento económico andaluz. Y, por tanto, a la convergencia de Andalucía en términos de renta por habitante con la media de la UE. En 2006, Andalucía tenía (UE-27=100) un índice de PIB por habitante Durante el periodo las ayudas estructurales han contribuido de manera significativa al crecimiento económico andaluz expresado en paridad del poder adquisitivo del 80,8; es decir, se encontraba ya cinco puntos por encima del límite que la tipifica como región objetivo de Convergencia en la Unión ampliada (Secretaría General de Economía de la Junta de Andalucía, 2008) 25. Para el período de programación actual, , Andalucía, catalogada como Objetivo de Convergencia, ha recibido finalmente un volumen de fondos similar al del período de programación anterior 26 -unos millones de euros de (Sosvilla, 2008) 27. Desde un punto de vista cualitativo, destacamos especialmente que Andalucía tenga una participación muy significativa en el nuevo Fondo Tecnológico que se crea para España, puesto que el 75% del mismo va destinado a regiones Convergencia (y Andalucía representa casi la mitad de las regiones españolas que corresponden a este objetivo). Con respecto a la orientación de la política de cohesión, sus prioridades son, como se ha mencionado ya, las de la Agenda de 25 Para el período , se tuvo en cuenta la media del índice PIB por habitante de Andalucía de los años , que fue del 69,3, razón por la cual quedó también incluida para este período de programación en el objetivo de Convergencia. 26 Pese a las arduas negociaciones, los principales logros conseguidos por España en materia de cohesión para el período hacen referencia a: la recuperación del Fondo de Cohesión hasta 2013 (3.250 millones de euros de 2004); el establecimiento de mecanismos de gradualidad para las regiones que salen del anterior objetivo nº1 por motivos de crecimiento natural (regiones phasing in : Canarias, Castilla-León y Comunidad Valenciana) o por el efecto estadístico (regiones phasing out : Asturias, Murcia, Ceuta y Melilla); los beneficios adicionales para las regiones ultraperiféricas (Canarias -100 millones de euros de 2004-, Ceuta y Melilla -50-); y, la creación de un Fondo Tecnológico sólo para España que le permita mejorar la investigación, el desarrollo y la innovación empresarial (I+D+i), de millones de euros de 2004 procedente del FEDER además de continuar siendo perceptora neta de recursos hasta Para más información, véase Murillo (2007). 27 Según el cuadro que adjuntamos con las intervenciones de los fondos comunitarios en Andalucía para este mismo período (Ministerio de Política Territorial, 2009), la cuantía de ayudas europeas recibidas en materia de cohesión ascendería a millones de euros corrientes. Se ha preferido utilizar la otra fuente, Sosvilla (2008), porque al estar expresadas las cantidades en euros de 2000 para todo el período considerado ( ), nos facilita la comparación entre los diferentes períodos de programación. 9

13 Lisboa y Gotemburgo (recogidas en la Estrategia de Lisboa Renovada ELR-) 28. Para el caso de España, el gasto en cohesión se destina sobre todo a investigación, desarrollo e innovación empresarial (I+D+i), es decir, se refuerzan considerablemente los ejes relacionados con la economía del conocimiento y la innovación, y se continúa con los programas de inversión en transporte, energía y medio ambiente en marcha 29. Si nos detenemos en las intervenciones de los fondos europeos en Andalucía para el actual período de programación materializadas en diferentes programas operativos 30 y cuya principal fuente de financiación son el FEDER, el FSE y el Fondo de Cohesión 31 -, podemos observar en el cuadro adjunto que la mayor parte del presupuesto de gasto asignado a estos programas va destinado o se invertirá en las prioridades establecidas en la ELR (el 71,3% de los financiados por el FEDER y el 92, 3% de los del FSE), debiendo contribuir por tanto a su consecución. A modo de síntesis, se puede afirmar que en el período de programación actual, , con respecto a los anteriores, se ha producido un cambio en la política de cohesión, más estratégica 32 y más orientada hacia el crecimiento. Cambio que se manifiesta, por conceptos o partidas de gasto, en una reorientación de las prioridades: decidida apuesta por la potenciación del gasto en conocimiento e innovación (I+D+i). 28 El gasto en cohesión de la UE va dirigido fundamentalmente a cuatro categorías o ámbitos (de Lisboa): conocimiento en innovación (I+D+i), mercado de trabajo, desarrollo potencial de las PYMES y energía y medioambiente. Se recoge en la categoría 1.b. (Cohesión para el crecimiento y el empleo) y engloba al FEDER, al FSE y al Fondo de Cohesión. Además, en el presupuesto de cohesión se introducen mejoras en gobernanza, coherencia entre los programas de cohesión y los Programas Nacionales de Reformas (PNR), descentralización de responsabilidades y evaluación a la contribución de dichas prioridades en 2009 y 2012 (Murillo, 2008). 29 Pero, dándole más importancia a las categorías de Lisboa (redes transeuropeas, alta velocidad ferroviaria). 30 Estos Programas Operativos están contenidos en el MENR de España (nuevo plan o marco que recoge las Directrices Estratégicas Comunitarias en materia de Cohesión y establece la estrategia regionalizada y por programas para el FEDER, Fondo de Cohesión y FSE). En conjunto, todos los ejes del MENR están directamente vinculados a los ejes del PNR, que traduce en España las 24 Directrices integradas para el Crecimiento y el empleo de la estrategia de Lisboa (para una información más detallada de los diferentes ejes, véase Ministerio de Economía y Hacienda, 2007, MENR). 31 El FEADER es un fondo que financia el desarrollo rural; y el FEP, los gastos vinculados a la pesca. 32 Destaquemos aquí, por ejemplo, el enfoque de la programación, o en cuanto a la gestión financiera, que los pagos y dicha gestión se llevarán a cabo en relación a las prioridades expuestas (y no a las medidas). 10

14 Fuente: Ministerio de Política Territorial (2009) a partir del Ministerio de Economía y Hacienda. 3. Andalucía después de 2013: Cómo afrontar el nuevo statu quo en relación a la política de cohesión de la Unión? A partir de 2013, Andalucía ya no formará parte del grupo de regiones menos desarrolladas de la UE (habrá superado el 75% de la renta media de la Unión, y dejará, por tanto, de ser considerada región objetivo de Convergencia) 33. En términos cuantitativos, esta nueva situación supondrá previsiblemente una reducción del volumen de ayudas estructurales recibidas por la región andaluza en materia de cohesión (incluso existiendo un período gradual de salida del objetivo Convergencia) 34. Además, España, a partir de 2013, y según los resultados de la negociación de las perspectivas financieras , pasará a ser por primera vez 33 Ya en 2006, lo había hecho, alcanzando, como se ha expuesto en el epígrafe anterior, un índice de PIB por habitante del 80,8 (UE-27=100) 34 Por hacernos una idea, en el período actual, , las regiones españolas que han salido por razones de convergencia natural del antiguo objetivo nº1 (las denominadas regiones phasing in ), recibirán aproximadamente un tercio de las ayudas que percibieron durante el período de programación anterior ( ). 11

15 contribuyente neto de la Unión (en lugar de receptora neta de recursos, como lo ha sido y lo está siendo hasta ahora). Por otra parte, pese a los avances conseguidos por la economía andaluza a los que ha contribuido el gasto público total asociado a los proyectos subvencionables por las ayudas de los fondos europeos ejecutados en esta Comunidad Autónoma-, sigue siendo necesario crear más empleos y fortalecer el mercado de trabajo Andalucía está lejos de los objetivos de Lisboa-; invertir más en investigación, desarrollo e innovación empresarial (I+D+i); crecer a un ritmo sostenible o menos sensible a los períodos de crisis-, y aumentar la productividad 35. En un contexto de reducción de fondos europeos destinados a Andalucía, y teniendo en cuenta las debilidades que manifiesta todavía en algunos ámbitos la economía andaluza 36, cabe plantearse el interrogante que abre este epígrafe: cómo afrontar el nuevo statu quo en relación a la política de cohesión de la Unión? Qué tipo de actuaciones y en qué ámbitos deberían ponerse en marcha? En primer lugar, los instrumentos comunitarios relacionados con el desarrollo regional han constituido tradicionalmente un pilar importante en la capacidad inversora de los gobiernos regionales. Es decir, la parte de los fondos estructurales que llega a España -destinada a las regiones- y que gestionan directamente las administraciones autonómicas llega, vía presupuestaria, y a través de transferencias de capital recibidas directamente de la UE por las comunidades autónomas, para cofinanciar las inversiones que le corresponden según sus competencias (aquí estarían incluidos los programas operativos de la política de cohesión 35 El crecimiento que ha experimentado la economía andaluza en los años anteriores a la crisis, se ha traducido básicamente en la creación de empleo, pero no en aumentos de productividad. 36 A lo expuesto podemos añadir los resultados del estudio Regions 2020 realizado por la Comisión en 2008-, según el cual, Andalucía parece ser la tercera región española más vulnerable, en cuanto a una serie de indicadores -considerados en conjunto- relacionados con el cambio climático, la energía, la globalización, y las tendencias demográficas, entre otros aspectos. Por ejemplo, con respecto a la globalización, Andalucía es altamente vulnerable desde el punto de vista económico y comercial, debido fundamentalmente a su baja productividad y a su débil posición en I+D+i y actividades de valor añadido. Razón por la cual, y según este informe se hace necesario impulsar la economía del conocimiento, la formación, la innovación y el espíritu emprendedor para mejorar la competitividad de las empresas (Torrebadella, 2009). Para más información sobre la situación de la economía andaluza véase, Consejería de Economía y Hacienda (2008) y Ministerio de Política Territorial (2009). 12

16 europea) 37. Luego, una disminución de las ayudas en materia de cohesión, va a afectar a las fuentes de financiación del gasto de las comunidades autónomas (que se ven minoradas), y podría afectar, por tanto, a su capacidad inversora (gastos de capital capítulo VI y VII de los presupuestos autonómicos-) 38. En el cuadro adjunto, recogemos las transferencias de capital recibidas por la Comunidad Autónoma andaluza en proporción al total de gastos de capital de la misma para el período , y observamos que efectivamente los fondos de la Unión Europea (FUE) representan un porcentaje significativo sobre dichos gastos de capital (destacamos el año 1999 y el año 2003, donde representaban el 32,9% y 33,55%, respectivamente). Aunque, a partir del año 2005, caen hasta el 11,16% en Por otra parte, si nos fijamos en otra de las fuentes de financiación de los gastos de inversión, el Fondo de Compensación Interterritorial (FCI) 41, el 37 Aunque no podemos olvidarnos que una parte del FSE se recibe vía transferencias corrientes de la UE, y que se destina también a gasto corriente (capítulo IV de los presupuestos autonómicos) 38 Desde el punto de vista teórico, las fuentes de financiación de la inversión regional (capítulo VI inversión real- y capítulo VII transferencias de capital- del presupuesto de las comunidades autónomas, gastos de capital) son: el ahorro, la enajenación de inversiones reales, los Fondos de Compensación Interterritorial (FCI), los fondos de la UE (FUE), otras transferencias de capital del Estado (conveniosinversión, contratos programa) y el endeudamiento. Para una información más detallada de cada uno de estas vías de financiación, véase Domínguez (2008). 39 En el total de Transferencias de Capital Recibidas (TCR) incluimos los Fondos de la Unión Europea (FUE), el Fondo de Compensación Interterritorial (FCI), y otras transferencias de capital del Estado (aunque este último concepto no aparece en el cuadro). Las transferencias de capital recibidas representan para Andalucía, desde 1996 hasta 2003, más de un 50% de los gastos de capital; aunque la tendencia a lo largo de estos años es decreciente (de un 56, 52% en 1996 a un 31,54% en 2007), a favor de otras vías de financiación (entre las que destaca el ahorro, una vez que se va consolidando el sistema de financiación autonómica, véase Domínguez, 2008). 40 Hecho que quizás también puede tener relación con los últimos pagos del período de programación anterior (que según la regla n+2 acabarían en 2008) y con la evolución seguida durante esos años por el denominador (gastos de capital realizados por la Administración andaluza). 41 El FCI es un fondo vertical de transferencias condicionadas con destino a gastos de inversión, cuya finalidad es corregir los desequilibrios económicos interterritoriales y hacer efectivo el principio de solidaridad dentro del territorio español. En 1990, se configura como un instrumento regional y se circunscribe exclusivamente a las regiones objetivo nº1 de la política regional europea, no pudiendo ser su dotación inferior al 35% de la inversión real civil nueva del Estado y sus Organismos Autónomos. La Ley 22/2001, crea dos Fondos de Compensación Interterritorial, el Fondo de Compensación (para inversión) y el Fondo Complementario (para los gastos corrientes asociados a la inversión), de ahí que actualmente hablemos de los Fondos de Compensación. Esta ley determina también su dimensión económica mínima, la fórmula de reparto entre las comunidades autónomas beneficiarias en función de su población, el saldo migratorio, el paro, la superficie -, y los criterios de elección de proyectos financiables, entre otros aspectos de su funcionamiento. 13

17 peso que representa sobre los gastos de capital está, a lo largo de todo el período analizado, por debajo del de los fondos europeos (FUE); pero, se aprecia una aproximación paulatina en su dimensión (en el año 2007, el FCI es el 7,52% de los gastos de capital) 42. Una opción para compensar la pérdida de fondos estructurales, tal y como han expresado ya otros autores 43, podría ser revisar al alza la dotación presupuestaria Para compensar la pérdida de fondos estructurales se podría revisar al alza la dotación presupuestaria correspondiente a los actuales FCI correspondiente a los actuales Fondos de Compensación Interterritorial (FCI), dentro de una reforma más amplia de los mismos 44. Puesto que los FCI tienen a escala nacional, una función redistributiva similar a la que tienen los fondos estructurales a nivel europeo, es decir, ambos son instrumentos de desarrollo regional 45, y al mismo tiempo, fuentes de financiación transferencias condicionadas- de la inversión regional. 42 A nivel nacional, en el año 2008, los fondos estructurales suponen un 1,8% de los ingresos no financieros de las Comunidades Autónomas; y, los FCI, un 0,8% de dichos ingresos (Utrilla, 2009). 43 Utrilla (2009), entre otros. 44 A nuestro juicio necesaria, que les permita, entre otras cosas, adecuarse al funcionamiento de las ayudas estructurales europeas. Para ver con más detalle las posibles vías de reforma de los FCI, véase Utrilla (2009), entre otros. 45 Aunque los FCI financian proyectos de inversión de una gran variedad, cuya capacidad para contribuir al desarrollo regional en sentido estricto quizás habría que valorar. Además, su escasa cuantía, y su sesgo redistributivo real, ha hecho que hasta ahora sean un elemento residual en la financiación de las inversiones autonómicas. 14

18 TRANSFERENCIAS DE CAPITAL RECIBIDAS/GASTOS DE CAPITAL (porcentaje) ANDALUCÍA %FCI/ Gastos de capital 15,52 17,34 16,44 23,22 15,38 14,74 %FUE/Gastos de capital 31,61 26,72 28,23 32,9 24,39 22,34 %TCR/Gastos de capital 56,52 52,86 55,57 70,27 52,15 51,82 ANDALUCÍA %FCI/ Gastos de capital 8,85 11,23 10,19 6,63 7,8 7,52 %FUE/Gastos de capital 20,06 33,55 21,64 17,7 12,51 11,16 %TCR/Gastos de capital 42,19 54,36 48,04 40,66 32,83 31,54 Fuente: Elaboración propia a partir del Ministerio de Economía y Hacienda y Domínguez (2008). Nota: FCI: Fondo de Compensación Interterritorial; FUE: Fondos de la Unión Europea; TCR: Total de Transferencias de Capital recibidas. Otra variable relacionada con los FCI, que puede aportar reflexión al debate, es la inversión estatal, a partir de la cual se calcula la dotación anual de los mismos. En este sentido, habría que tener en cuenta que el potencial inversor de la Administración central, no se aprecia únicamente en sus Presupuestos Generales a partir de los cuales se calculan los FCI- sino que, hay que considerar el papel creciente del Sector Público Empresarial y Fundacional en dicho potencial inversor. Así, si nos fijamos en la inversión territorializada del Estado en sentido amplio 46 observamos que para Andalucía, a partir del año 2005, aumenta considerablemente la participación del Sector Público Empresarial y Fundacional en el total de inversión estatal que le llega de la Administración central. Hecho que no hay que perder de vista, porque este sector podría convertirse en una fuente alternativa de financiación adicional de los proyectos de inversión que se ejecutan en esta Comunidad Autónoma. En tercer lugar, hay que tener en cuenta que, aunque la política regional nacional se ha supeditado en las últimas décadas a la política regional o de cohesión europea, además de los FCI, existen otros instrumentos de política regional de la Administración General del Estado que podrían reforzarse ante el escenario de pérdida de fondos europeos 47. De entre ellos, nos 46 Ministerio de Política Territorial (2010). 47 Los instrumentos de política regional de la Administración General del Estado son: los fondos europeos, los FCI, los incentivos regionales y las medidas de cooperación económica local (para una exposición detallada de los mismos véase, Ministerio de Política Territorial, 2009 y 2010). 15

19 gustaría destacar los incentivos regionales 48, que son ayudas a la inversión productiva que van directamente a las empresas ubicadas, en este caso, en Andalucía 49, y que podrían priorizar en la medida de lo posible- como subvencionables aquellos proyectos relacionados con las ramas productivas que generen un mayor valor añadido, que estén más relacionadas con la economía del conocimiento y la innovación, o con la energía y/o el medio ambiente 50. Por último, y en relación a la política de cohesión post-2013, aunque todavía no se conocen sus características específicas 51, como se apuntó en la introducción, en el marco del debate más amplio sobre la revisión presupuestaria y las prioridades de la Unión ( ), se inscriben una serie de reflexiones, consultas abiertas y actuaciones relativas al futuro de la política de cohesión europea, que se han llevado a cabo en los últimos años, y que van a aportar algo de luz al debate (destacamos la publicación del Informe Barça en abril de 2009, o las últimas orientaciones sobre el futuro de esta política en la UE ampliada, dadas por el comisario Pawe Samecki en diciembre de ). No obstante, y en todo caso, lo que sí parece necesario, dado el cambio de situación o de statu quo al que tendrá que enfrentarse Andalucía, es mejorar el aprovechamiento de los recursos de los que se dispongan sin renunciar, obviamente, a las alternativas potenciales a partir de las cuales obtener recursos adicionales-. Para ello, sería interesante: 1) poner más énfasis en los resultados (el impacto que las ayudas procedentes de la Unión tienen sobre la economía y sus principales indicadores debe ser medible y claro); 2) continuar simplificando los procedimientos 48 Según el Ministerio de Política Territorial (2010), los incentivos regionales son ayudas financieras que concede la Administración General del Estado a la inversión productiva para fomentar la actividad empresarial, cuya localización está orientada hacia zonas previamente determinadas, y su finalidad última es contribuir a paliar los desequilibrios interterritoriales. 49 Para Andalucía, en el año 2007, y por ramas productivas, los proyectos subvencionables por los mismos fueron sobre todo pertenecientes a la industria química y a la de construcción de máquinas de oficina y material eléctrico y electrónico. 50 En un contexto de restricción presupuestaria y donde están regulados los topes máximos de incentivación. 51 En el próximo informe sobre la cohesión, que previsiblemente se publicará en octubre de 2010, la Comisión formulará sus propuestas al respecto. 52 Para una mayor información sobre estas orientaciones, véase Samecki (2009). Nos llama la atención especialmente el destacado papel que le concede al sector privado como fuente de cofinanciación de los futuros proyectos de cohesión europeos, además de seguir apoyando que las normas de subvencionalidad de los mismos las determinen los estados miembros y no las autoridades comunitarias. 16

20 de aplicación de la política de cohesión sin pérdida de eficacia 53 ; 3) descentralizar más la gestión de las ayudas estructurales para agilizar la puesta en marcha de los proyectos de inversión subvencionables por ellas; y, 4) seguir con el carácter estratégico, ya iniciado, de la política de cohesión, potenciando una mayor complementariedad entre ésta y las medidas de política económica nacionales orientadas al crecimiento y al empleo. Retomando el interrogante que nos planteábamos al comienzo de este epígrafe, las medidas recogidas en el párrafo anterior, y las vías alternativas de financiación (revisión al alza de los FCI reformados, como la más destacada) muestran algunas de las actuaciones para paliar la pérdida de fondos europeos sobre las que hemos reflexionando en este artículo y los ámbitos en que deberían ponerse en marcha (autonómico, nacional, y europeo). El reto para 2014 es seguir creciendo en las mismas líneas y orientaciones de la actual política de cohesión europea, para ser una región más atractiva donde invertir y trabajar El reto de la economía andaluza para 2014 es seguir creciendo en las mismas líneas y orientaciones de la actual política de cohesión europea para ser una región más atractiva donde invertir y trabajar, con más empleos, y con más conocimientos e innovación como elemento esencial de competitividad regional. 4. Principales conclusiones y reflexiones finales A lo largo de este artículo, y tal y como se expresa en la introducción, hemos intentado ofrecer algunas reflexiones sobre Andalucía y el futuro de la política de cohesión europea. Para ello, tras una breve descripción del contexto en el cual se aprobaron las dotaciones presupuestarias en materia de cohesión del período de programación actual, , hemos partido del análisis de la aplicación de la política de cohesión de la Unión en la Comunidad Autónoma andaluza ( ). Con respecto a este análisis y para el período , Andalucía ha sido la Comunidad Autónoma que más fondos ha recibido en términos absolutos de las ayudas estructurales que han correspondido a España para las regiones Objetivo nº1. En cuanto al destino de las mismas, 53 Ver las recomendaciones sobre diferentes aspectos de la gestión de dichos fondos recogidas en Consejería de Hacienda y Administración Pública (2010): Evaluación intermedia actualizada del Programa Operativo Integrado de Andalucía

21 aproximadamente el 54% ha ido dirigido a cofinanciar proyectos de infraestructuras, el 29% a capital humano, y el 17% a ayudas productivas a empresas. En lo relativo a su impacto sobre la economía andaluza, se puede afirmar que durante este período las ayudas estructurales europeas han contribuido de manera significativa al crecimiento económico andaluz, y, por tanto, a su convergencia con la media de la UE. Para el período , no obstante, se ha producido un cambio en la política de cohesión, que ha pasado a tener un carácter mucho más estratégico y a estar más orientada hacia el crecimiento. Cambio que se manifiesta, por conceptos o partidas de gasto, en una reorientación de sus prioridades hacia las denominadas prioridades u objetivos de la Estrategia de Lisboa Renovada. Entre ellas destaca, una decidida apuesta por la potenciación del gasto en conocimiento e innovación (I+D+i). En la segunda parte del artículo nos hemos planteado el siguiente interrogante: Cómo afrontar el nuevo statu quo en relación a la política de cohesión de la Unión? A partir de 2013, Andalucía ya no formará parte del grupo de regiones menos desarrolladas de la UE pese a que sigan existiendo puntos débiles en su economía, como hemos visto-, y, por tanto, experimentará una reducción del volumen de ayudas recibidas. Reflexionando sobre las posibles vías alternativas que le permitan afrontar mejor el reto que se le presenta, una opción para compensar la pérdida de fondos estructurales podría ser revisar al alza la dotación presupuestaria correspondiente a los actuales Fondos de Compensación Interterritorial (FCI), dentro de una reforma más amplia de los mismos. Y, otra, reforzar los incentivos regionales (entre otros instrumentos de política regional nacional). En todo caso, y esto nos parece muy importante, sería necesario mejorar el aprovechamiento de los recursos (poniendo más énfasis en los resultados, simplificando los procedimientos, descentralizando más la gestión de los fondos y continuando con el carácter estratégico iniciado en el período de programación actual). Además, el futuro de la política de cohesión europea, y su dotación presupuestaria asociada, debe seguir orientándose hacia las prioridades y objetivos de Lisboa: conocimiento en innovación (I+D+i), mercado de trabajo, desarrollo potencial de las PYMES y energía y medioambiente (fundamentalmente). Por último, y terminando por donde empezamos, nos parece interesante hacer una reflexión sobre la razón de ser o el objetivo de la política de cohesión de la Unión. Tal y como aparece 18

22 expresado en los Tratados, el objetivo general de la política de cohesión europea es aminorar las desigualdades entre territorios y reforzar la cohesión económica y social para impulsar en la Unión un desarrollo armónico, equilibrado y sostenible. No obstante, sobre todo en el último período de programación, el diseño y desarrollo de la política de la Unión Europea en materia de cohesión ha puesto de manifiesto una doble vertiente de la misma: la de solidaridad (entre las regiones) y la de competitividad (de las regiones) 54. Esto nos lleva a una concepción más amplia de la política de cohesión donde parecen tener cabida o estar representadas las diferentes situaciones en las que se encuentran las regiones europeas de los 27 actuales estados miembros de la Unión. 54 De hecho, dentro de los tres objetivos de la política de cohesión para el período , el segundo se denomina Competitividad regional y empleo. 19

23 Referencias bibliográficas - Consejería de Economía y Hacienda (2008): Informe económico de Andalucía, Consejería de Economía y Hacienda, Secretaría General de Economía, Junta de Andalucía, Consejería de Hacienda y Administración Pública (2010): Evaluación intermedia actualizada del Programa Operativo Integrado de Andalucía Cordero, G. (2005): La rentabilidad económica y social de los Fondos Estructurales: experiencia y perspectivas, Presupuesto y Gasto Público, 39, Domínguez, J.M (2008): La financiación de la inversión regional, Papeles de Economía, º118, sobre Inversión pública territorializada. - Lima, C., Cardenete, A. y Usabiaga, C. (2009): Andalucía y el MAC : Una evaluación de los fondos estructurales recibidos, Papeles de Economía, nº123 sobre Fondos estructurales y convergencia regional - Ministerio de Economía y Hacienda, Dirección General de Fondos Comunitarios (2007): Marco Estratégico Nacional de Referencia gico_nacional_de_referencia.pdf - Ministerio de Política Territorial (2009): Perfil económico y financiero de las Comunidades Autónomas Andalucía, Secretaría de Estado de Cooperación Territorial, Dirección de Cooperación Autonómica, Subdirección General de Análisis de las Comunidades Autónomas, Madrid. - Ministerio de Política Territorial (2010): Informe Económico-Financiero de las Administraciones Territoriales 2007, Secretaría de Estado de Cooperación Territorial, Dirección General de Cooperación Autonómica, Madrid. - Murillo, E. (2007): Análisis de los efectos de la Política Regional Europea en Andalucía, Consejo Económico y Social de Andalucía (CES-A). - Murillo, E. (2008): Las perspectivas financieras La estrategia de Lisboa, Jornadas sobre el Marco Estratégico Nacional de referencia (MENR), IAAP, oct Samecki, P. (2009): Orientation paper on future Cohesion Policy, December 2009, en - Sosvilla, S. et al. (2004): Andalucía y la política regional Europea, Colección Pablo de Olavide, Junta de Andalucía (Consejería de Economía y Hacienda). 20