LA WEB 2.0 COMO FACTOR DE CONSOLIDACIÓN DE UN BUEN MODELO DE GOBERNANZA

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1 LA WEB 2.0 COMO FACTOR DE CONSOLIDACIÓN DE UN BUEN MODELO DE GOBERNANZA David Sancho Departamento de Ciencias Políticas y Sociales Universitat Pompeu Fabra Resumen: En los últimos años están difundiéndose con fuerza un conjunto de aplicaciones basadas en interfaces web, conocidas bajo el nombre de web 2.0. Estas aprovechan el fuerte desarrollo y grado de utilización de la interacción ciudadana a través de redes sociales. Se basan en iniciativas que han nacido en el entorno privado y que utilizan el concepto del usuario como productor de contenidos (blog, wiki, Flickr), como generador de valoraciones (ebay, Trip Admisor, De.le.cious) o como generador de redes de contactos (MySpace, Facebook). De la misma forma que las empresas privadas están utilizando estas iniciativas como nuevos mecanismos de captación y socialización de clientelas, las Administraciones Públicas están detectando las potencialidades que estos sistemas de interacción presentan en su relación con los ciudadanos. Nota biográfica: David Sancho es profesor titular de Ciencia Política y de la Administración del Departamento de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Pompeu Fabra de Barcelona. Sus investigaciones están centradas en el estudio de las políticas regulativas, la intervención pública en la promoción de la Sociedad de la Información y en la introducción de estrategias de modernización de la Gestión Pública, en especial, a través de la utilización de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación, temática en relación a la cual tiene diversas publicaciones y estudios, entre los que cabe destacar obras relativas a Marketing de Servicios Públicos, o análisis de iniciativas de promoción de la Sociedad de la Información. Palabras clave: Web 2.0, gestión pública, participación, transparencia, innovación

2 1. Introducción Las tecnologías de la información son a día de hoy una de las herramientas clave para facilitar la modernización y mejora de la acción de gobierno: la prestación de servicios, la mejora de la eficiencia y eficacia de la gestión interna, el aumento de la transparencia de la actuación pública, la generación de redes de acción política y social, así como el fomento de la participación ciudadana en los asuntos públicos, pueden potenciarse con la utilización de aplicaciones y servicios basados en usos intensivos de tecnologías de la información (OCDE, 2005). Las reformas de los sistemas de acción gubernamental que en los últimos años buscan potenciar una mejor gobernanza, centran parte de sus esfuerzos en la introducción de mecanismos de fomento de la orientación hacia el ciudadano, en la mejora de la prestación de los servicios, en el establecimiento de nuevas fórmulas para la participación, la transparencia y la responsabilidad de la acción pública así como en la integración e implicación de los profesionales de la Administración en las dinámicas de mejora. La utilización de las tecnologías de la información y la comunicación han contribuido a potenciar los sistemas de gobierno y de prestación de servicios al ciudadano, disminuyendo los costes de acceso, facilitando las transacciones y poniendo al alcance del conjunto social todo un conjunto de sistemas de información y gestión que buscan como resultado ofrecer más valor a menos coste. Este tipo de iniciativas, que podemos denominar estrategias de egobierno, empezaron a centrar sus esfuerzos en los años noventa el ámbito de la comunicación/transacción con el ciudadano, para pasar, en la presente década, a centrarse en la mejora de las formas de gestión interna o "back office" de nuestras administraciones públicas (Dunleavy / Margetts, 2006). Los servicios públicos provistos a través de la web o mediante sistemas de prestación multicanal empiezan a ser habituales en los países desarrollados, aún así, sus tasas de utilización todavía presentan unos índices relativamente bajos: según datos del Eurostat, tan sólo un diez por ciento de los ciudadanos de la Unión Europea realizan transacciones a través de los sistemas de prestación públicos "online" configurados desde las Administraciones Europeas (Eurostat, 2008), aún cuando en los últimos años ha crecido de forma exponencial el número de servicios públicos disponibles a la red. El porcentaje de utilización ciudadana de este tipo de servicios va aumentando año tras año, pero el crecimiento es lento. Uno de los motivos de esta situación es el hecho de que la introducción de procesos de gestión de servicios online por parte de los poderes públicos ha venido

3 dada por la adaptación directa de los procedimientos existentes a su versión online mediante una mera automatización, sin que esto haya guardado relación con un análisis de las necesidades y demandas de servicio de los diferentes colectivos ciudadanos a los que los servicios van dirigidos (Sancho, 2005). Con esto, lo que se consigue es reproducir unas dinámicas de interacción Gobierno/ciudadano claramente superadas por las expectativas de los ciudadanos. La solución de este problema se sitúa en la configuración de las características de la oferta de interacción online a partir de un análisis detallado del valor público requerido por parte de los ciudadanos. Esto conduce, en muchos casos, a romper con el aislamiento de los procedimientos administrativos, a través de procesos interjurisdiccionales, que vinculan a distintas Administraciones, a realizar cambios en las estructuras organizacionales y a integrar sistemas de información que no son compatibles. La anterior tendencia que comentábamos de crecimiento lento en la utilización por parte de los ciudadanos de los e-servicios administrativos gubernamentales también se está combatiendo en los últimos años con un conjunto de aplicaciones basadas en interfaces web, conocidas bajo el nombre de web 2.0. Estas aprovechan el fuerte desarrollo y grado de utilización de la interacción ciudadana a través de redes sociales. Se basan en iniciativas que han nacido en el entorno privado y que utilizan el concepto del usuario como productor de contenidos (blog, wiki, Flickr), como generador de valoraciones (ebay, Trip Advisor, Delicius) o como generador de redes de contactos (MySpace, Facebook). De la misma forma que las empresas privadas están utilizando estas iniciativas como nuevos mecanismos de captación y socialización de clientelas, las administraciones públicas están detectando las potencialidades que estos sistemas de interacción presentan en su relación con los ciudadanos. A estas alturas, y valorando los espacios gubernamentales web 2.0, todavía nos encontramos en una fase inicial, pero ya se apuntan algunas tendencias positivas: de una parte, suponen formas de potenciar el entramado de las redes sociales, por otra, pueden mejorar las dinámicas de interacción Gobierno/ciudadano a través de la generación de estructuras de relación que aporten valor añadido al ciudadano a un coste relativamente bajo para la Administración (Bryant / Willcox, 2007). 1. Qué es la web 2.0?

4 Es difícil encontrar un único carácter común que defina a todo un conjunto heterogéneo de iniciativas que comúnmente se conoce con diferentes acepciones: web 2.0, software social, web participativa, redes sociales o ciudadanas, contenido generado por el usuario... Cada uno de estos conceptos trata de identificar una de las dimensiones de estas iniciativas, pero deja de lado a otras. En este documento nosotros utilizaremos el término más genérico de web 2.0, puesto que aún cuando no es del todo clarificador, sí que intenta focalizar la siguiente idea: se refiere a un conjunto iniciativas que van más allá de una primera forma de utilización de la red Internet, marcada por el rol pasivo de los usuarios. Las iniciativas y aplicaciones web 2.0 intentan explotar las potencialidades comunicacionales de internet para fomentar la creación de redes de intereses, de ciudadanos, de profesionales, de actores o agentes sociales, potenciando el que los anglosajones denominan "networking". El usuario es visto como parte integral del sistema, como coproductor de contenidos o de valor. Estas aplicaciones intentan facilitar al máximo la edición de contenidos, su publicación, el compartir información, valoraciones y el establecimiento de acciones colaborativas que vayan incluso más allá de los entornos virtuales. Así, uno de los caracteres comunes de las iniciativas que veremos es que están caracterizadas por un rol muy activo por parte del ciudadano y por parte también del trabajador público, organizados en redes o comunidades de intereses, ya sea produciendo contenidos, dando referencias ó valoraciones, aportando experiencias ó datos de forma más ó menos automatizada. Quizás en el campo dónde se detectan más iniciativas en este sentido es en la potenciación de la transparencia de la actuación pública y en el aumento de las vías de participación política de los ciudadanos. Aún así, su impacto es sensible también en otros ámbitos administrativos, como en los procesos de gestión interna (back office) o en la tramitación de servicios administrativos a través de sistemas de prestación multicanal (McAfee, 2006). 3. Impacto en la participación, la transparencia de la actuación pública y en la gestión interna

5 Si analizamos cuáles son los elementos que caracterizan un entorno a buena gobernanza, podemos considerar los posibles impactos en ellos del uso de iniciativas web 2.0 por parte de los gobiernos. Detengámonos unos instantes a analizar estos elementos. Un primer definidor básico de una buena gobernanza es la legitimidad de la intervención pública. Una acción pública con legitimidad democrática se mejora por su capacidad de dar respuesta a las demandas y expectativas de los ciudadanos, lo que garantiza la credibilidad en la actuación gubernamental. Mediante la incorporación de sistemas integrados de información, la gestión pública puede aumentar su capacidad de detección y análisis de las necesidades y demandas de los ciudadanos, lo que constituye un elemento básico para garantizar un diseño de políticas públicas más próximas a aquellas preferencias que los ciudadanos manifiestan. Aunque las necesidades sociales nacen de carencias objetivas de la sociedad, deben ser interpretadas por los responsables de los poderes públicos, lo que nos lleva a la esfera de aplicación de criterios políticos para su definición. Esta es una característica importante del ámbito público: ha de establecerse un consenso sobre cuál es realmente la demanda social, lo que implica que la determinación de los objetivos operativos de la organización pública sea también política (Sancho, 1999). Por esto es importante que el responsable público pueda tener acceso a un verdadero conocimiento sistematizado de la realidad social, conocimiento que puede ser facilitado mediante la utilización de los sistemas de participación que las aplicaciones web 2.0 aportan. Un segundo elemento de buena gobernanza lo constituye la sumisión al principio de legalidad. El seguimiento de la normativa vigente constituye un requisito elemental de toda acción pública. Mediante el aumento de la transparencia de la actuación pública y de las formas de toma de decisiones, se pueden sistematizar nuevos mecanismos de control de la decisión y de su implementación. Para conseguir este hito hace falta establecer sistemas de control que sean útiles como mecanismos de prevención de la mala praxis gubernamental. El escrutinio público en el diseño, la implementación y la evaluación de la acción gubernamental potencia esta estrategia. A través de las opciones que aportan las tecnologías de la información y la comunicación se puede facilitar información a tiempo real a los ciudadanos, tanto sobre los aspectos técnicos, de gestión y económicos de los programas de acción pública, así como sobre los caracteres propiamente políticos que los integran, posibilitando marcos de debate abiertos a la ciudadanía (Dutton / Peltu, 2007). Podemos mencionar como ejemplo la puesta a disposición de la ciudadanía de los

6 estudios técnicos que han sustentado las decisiones administrativas o la utilización de internet como sistema para la difusión de las posiciones de los diferentes agentes sociales vinculados a un tema de política pública. El aumento de la información y la facilidad de generación de participación y debate informado, son dos hitos que mejoran la calidad democrática de la toma de decisiones en el ámbito público. En la gestión interna, el aumento de la eficacia y la eficiencia del "back office" se potencia también a través de las iniciativas web 2.0, utilizando su capacidad de recoger y gestionar el conocimiento interno de la organización y facilitando la integración y socialización de los trabajadores hacia los objetivos y líneas prioritarias definidas políticamente. Esto a veces comporta reconsiderar cualitativamente las formas de organización del trabajo, las relaciones humanas que se articulan en las organizaciones públicas y consecuentemente las estructuras de poder dentro de la propia Administración. De aquí la importancia de insertar la utilización de estas iniciativas en los planes globales de modernización y cambio organizativo (Salvador / Sancho, 2007). El rediseño de procesos, la definición de puestos de trabajo, los sistemas de formación, las estructuras de incentivos, deben ser planeados de forma global, en función de cada cultura organizativa y atendiendo tanto a las demandas externas, como las necesidades que se plantean dentro de la propia estructura administrativa. Sólo así se pueden aprovechar las oportunidades para la introducción del cambio y mejora organizativa interna. Para un proceso de mejora interna es necesario implicar a todos los miembros de la organización en la estrategia de cambio, sensibilizándolos sobre las nuevas formas de organización y procedimientos, a la vez que contar con su participación en el diseño y reingenieria de los nuevos circuitos administrativos. Para potenciar la reingeniería de procedimientos las dinámicas participativas a través de iniciativas web 2.0 pueden ser muy útiles (Zimmer, 2008). 4. Selección de experiencias web 2.0 En este apartado volamos seleccionar un grupo de experiencias expuestas, con objeto de desarrollar un análisis sobre alguno de los aspectos clave de las iniciativas web 2.0 en la gestión pública, con el objetivo de destacar aquellos caracteres que tienen una especial relevancia, ya sea por su contenido o por su forma de gestión. Estas características diferenciales pueden servir de "guías" o "pistas" para repensar la estrategia comunicativa, participativa y de gestión de una determinada institución

7 pública. Agruparemos las ideas de este apartado en diez factores clave, como elementos definitorios de buenas prácticas en las experiencias analizadas. Son los siguientes: 1. Adaptación a la características psicosociales del público objetivo 2. Focalización en el valor buscado por los usuarios de la red social 3. Participación entendida desde un concepto amplio 4. La lengua como factor de cohesión 5. Vínculos público - privados 6. Interoperabilidad 7. Personalización de las prestaciones 8. Aprovechar las ventajas de los sistemas multicanal 9. Vínculos entre lo virtual y lo real 10. Dar respuesta al ciudadano 4.1. Adaptación a la características psicosociales del público objetivo Una primera iniciativa a comentar es el programa "Talk to Frank" (www.talktofrank.com). Este proyecto del gobierno británico es un muy buen ejemplo de cómo un sistema puede dar asesoramiento a un colectivo ciudadano en el formato y el lenguaje idóneo para su efectividad. Se trata de un espacio interactivo de comunicación adaptado al lenguaje del público juvenil, y que utiliza los sistemas de comunicación más extendidos en este sector de población. En este caso, el éxito se basa en un estudio psicosocial previo de las características de la juventud con problemas de droga: analizando los hábitos de conducta, de comunicación, de lenguaje, los valores... A partir de aquí se pueden definir fórmulas comunicativas claramente adaptadas al público objetivo, lo que facilita vencer las resistencias y desconfianzas en este tipo de servicios de asesoramiento. La confidencialidad, proximidad cognitiva de los asesores y la utilización de sistemas multicanal de acceso, que promueven una mayor proximidad y acompañamiento al ciudadano, confieren a este sistema un alto grado de impacto como estrategia difusora de buenas conductas de prevención de la drogadicción Focalización en el valor buscado por los usuarios de la red social Las redes sociales funcionan si aportan valor real al usuario, si facilitan la vida del ciudadano, disminuyen sus costes de transacción, le ofrecen soluciones a

8 problemas, o le dan acompañamiento moral o psicológico. Por ello es fundamental fijarse en cuáles son los problemas a resolver desde el punto de vista del valor del usuario. La Comunidad de Recursos Humanos (corh.diba.cat) es una red social formada por especialistas en recursos humanos del ámbito local. Funciona gracias a que tiene un impacto real en la calidad de la acción profesional de sus participantes, al facilitar el trabajo de responsables de gestión de personas de diferentes instituciones públicas locales catalanas, mediante la difusión de pautas de actuación, programas, criterios, documentos, planes y sistemas de evaluación. Los participante pueden disfrutar de una gran cantidad de recursos de conocimiento, herramientas de acción, mapas de procesos de gestión, recopilaciones de experiencias, asesoramiento... así como compartir problemas, en un ámbito especialmente complejo en la gestión pública. La dinamización de la red se muestra como especial elemento relevante para garantizar que los usos potenciales de esta comunidad son asimilados por los miembros participantes Participación entendida desde un concepto amplio La participación en los asuntos públicos no se ha de entender como un concepto restringido. Participar en democracia no sólo es ir a votar cada cuatro años. Una participación de calidad implica todo un conjunto de elementos: - Una buena información previa que permita un debate razonado. - Un espacio de transacción de conocimiento dónde se gestionen las diferentes posiciones de los participantes y en donde se equilibren aquellas posiciones o intervenciones de grupos con más capacidad respecto a aquellos actores o agentes con menos capacidad de interacción política. - Transparencia del sistema que otorgue confianza. - Credibilidad. Posibilidad real de incidencia en la toma de decisiones de una forma en la que se vincule opinión, debate, decisión y movilización ciudadana. - Información o "feedback" del resultado o impacto de la participación en los programas de acción puestos en marcha. Una experiencia web 2.0 que reune las anteriores características es Virtuocity (http://www.virtueelapeldoorn.nl/). Se trata de aplicativo que incorpora un entorno virtual por evaluar de manera informada diferentes alternativas en los programas de acción pública de diferentes ayuntamientos holandeses. El ciudadano es informado,

9 introducido en el debate, y puede recibir respuesta sobre la utilidad o no del proceso participativo y sobre la toma de decisiones final La lengua como factor de cohesión La lengua de una nación es un elemento clave para introducir factores de cohesión en el entramado social. En especial es útil cara a incorporar de una forma efectiva los recién llegados al territorio. Hay dos momentos claves en esta estrategia de interacción idiomática: la primera recepción, dónde es recomendable la utilización idiomática del grupo de origen, lo que facilita la entrada, la información más básica y mejora las percepciones de recepción y de acogida, y seguidamente la introducción idiomática del país de recepción de una forma intensiva para conseguir la normalización del uso lingüístico y cultural que deberá marcar en el futuro las relaciones del recién llegado con su entorno social. Muestra de estas dos fases son las propuestas finlandesa y holandesa: (www.infopankki.fi/) y (www.maghreb.nl). Se trata de espacios web 2.0 que se adaptan de manera inclusiva a las características psicosociales de población inmigrante, fomentando la configuración de redes de interacción de estos grupos con las autoridades locales y regionales Vínculos público - privados La sociedad civil es un gran motor de cambio e innovación. Los ámbitos gubernamentales pueden utilizar la riqueza de esta fuerza de progreso para integrarla en los sistemas de mejora en la formulación e implementación de políticas. De hecho, a día de hoy los modelos de gobernanza de los principales países desarrollados apuestan por fórmulas relacionales dónde el gobierno adopta el rol de incentivador, de dinamizador, potenciando aquellos recursos sociales al alcance y cubriendo aquellas carencias que requieren marco de intervención directa. Estas ideas las podemos aplicar al entorno que estamos analizando. Este es un factor de éxito de multitud de experiencias: algunas nacen de la sociedad civil y son apoyadas por gobiernos, otras se establecen en fórmulas de partenariado público - privado, algunas otras son financiadas y diseñadas por administraciones públicas pero gestionadas de forma ágil por organismos no gubernamentales o por empresas privadas. Un buen ejemplo de esto es (www.leicscareonline.org.uk) dónde siguiendo la tradición de partenariado público - privado anglosajona, se articulan sistemas de

10 prestación de servicios sociales conjuntos entre gobierno y sociedad civil, a través de redes de interacción Interoperabilidad El ciudadano a menudo no entiende la diferenciación entre las distintas administraciones públicas. De hecho, tiene problemas a resolver y lo que le importa no es quien le tramite (quien tenga las competencias o la respuesta o solución), sino el valor de la respuesta pública en sí misma, venga de quien venga. Los problemas sociales son multifactoriales y es importante conseguir aproximaciones transversales por afrontarlos. De aquí el valor añadido de gran importancia de los sistemas de prestación integrados, que den respuesta conjunta desde diferentes departamentos administrativos o desde administraciones públicas de diferente nivel territorial. La apuesta hacia la interoperabilidad administrativa marca una estrategia de futuro clara, aunque organizativamente compleja. En las experiencias web 2.0 más exitosas encontramos diferentes ejemplos de sistemas que integran respuestas de varias administraciones públicas a través de un único punto de acceso para el ciudadano. El caso de "Every child matter" (www.everychildmatters.gov.uk) es ejemplificador. Aquí se vinculan en un único lugar los servicios provenientes del gobierno central y de gobiernos locales, así como también de propuestas de servicios de empresas privadas relativas al cuidado de los niños, fomentándose la interacción entre los ciudadanos ya de forma individual o a partir de su consideración como miembros de un núcleo familiar Personalización de las prestaciones Los sistemas de prestación de servicios públicos no tienen porque ser fríos y alejados del ciudadano que los utiliza. Antes al contrario, podemos articular fórmulas de personalización que adapten la prestación a las características individuales de las personas que acceden al servicio. Esta es una clave básica para la mejora de las formas de prestación, para disminuir los costes cognitivos de acceso y para romper la lejanía psicológica que supone el hecho de actuar no presencialmente. La personalización de los servicios es uno de los elementos más valorados por los ciudadanos en las encuestas de percepción de calidad de los servicios público

11 (Sancho, 1999). Un claro ejemplo de ello es la iniciativa del gobierno estadounidense "benefits.gov", aplicativo que en función de las características de perfil que el usuario introduce al sistema, le presentan directamente las opciones de subsidios y ayudas a las que él o ella de forma personalizada tiene derecho (www.govbenefits.gov) respecto a los gobiernos locales, estatales y federal de los EEUU. La apuesta por sistemas inteligentes y automatizados de asesoramiento y respuesta a las peticiones del ciudadano, a partir de interfaces amigables también sigue esta línea estratégica de actuación. Así podemos mencionar la experiencia italiana (vicky.inps.it), caracterizada por la configuración de un asistente administrativo virtual que acompaña al ciudadano ofreciéndole respuestas a sus preguntas Aprovechar las ventajas de los sistemas multicanal Los espacios web 2.0 de las administraciones públicas no tienen porqué utilizar un único canal. Hay multitud de espacios y de canales que se pueden aprovechar para lanzar una idea, promover un valor, definir un debate o posicionar una política. Los espacios privados pueden aportar también plataformas útiles y baratas para la promoción de programas de actuación pública. Podemos poner como ejemplo la estrategia de participación sobre la promoción de la industria vitivinícola del Instituto Catalán del Vino, que articula el apoyo debate sobre como tiene que configurarse la política vitivinícola a través de multitud de plataformas web 2.0 articuladas en distintos espacios privados de redes sociales: facebook, canal youtube, slideshare, myspace 4.9. Vínculos entre lo virtual y lo real Las aplicaciones TIC presentan nuevas herramientas por facilitar la interacción entre las personas. Pero el mundo no se reduce a los espacios virtuales... Un elemento básico de acción es vincular la participación virtual y presencial, esto es, los servicios en línea y los presenciales. Esto otorga una mayor implicación de los colectivos ciudadanos y refuerza la configuración sólida de las redes sociales. Por este motivo es importante pensar también a escala local, para favorecer la creación de acontecimientos presenciales con costes bajos de desplazamiento y de participación. Un ejemplo de ello es la propuesta de "netmums" (www.netmums.com) iniciativa del

12 gobierno británico que integra foros virtuales de asesoramiento a madres con niños de menos de tres años, con actividades de asesoramiento presencial y articulación de encuentros entre colectivos de madres a escalera local Dar respuesta al ciudadano Para implicar al ciudadano en iniciativas web 2.0 hace falta dar respuesta, ofrecer retorno a la participación. Quien participa necesita saber si su esfuerzo sirve de algo o no. Participar implica dedicar tiempo, un recurso bastante escaso, y energía mental. No se participa o no se volverá a participar si se tiene la percepción de pérdida de tiempo o energía. Esto es así tanto si queremos implicar a ciudadanos en un debate como si intentamos integrar a los trabajadores de la institución en un proceso de participación para mejorar las dinámicas de trabajo. Por ello, junto a la apertura de espacios de participación, se debe programar y dedicar recursos a realizar seguimiento, retorno, "feedback" o respuesta. Hemos de informar de la utilidad o del rechazo, y del porqué, de las propuestas articuladas, y su vinculación al proceso participativo. Es mejor no generar un proceso participativo si no hay una voluntad firme de integrarlo en el sistema de toma de decisiones y si no hay recursos para hacer un seguimiento de su resultado y de su impacto. Un buen ejemplo de ello es la apuesta que por la transparencia se hace en la iniciativa norteamericana (www.regulations.gov) en la que a partir de la participación abierta en el debate sobre el desarrollo de regulación en distintos ámbitos sectoriales, se profundiza el seguimiento del impacto de las propuestas y debates. 1. Conclusiones A día de hoy, no tenemos todavía un marco de análisis lo suficiente consolidado sobre el grado de impacto y de significación de estas iniciativas web 2.0 como motor del proceso de transformación de las dinámicas de gobernanza. Aún así se pueden apuntar algunas evidencias sobre la potencialidad de estos recursos: cada día más instancias gubernamentales en distintos ámbitos de política pública empiezan a utilizar estas herramientas como mecanismos para potenciar aspectos clave de la acción de gobierno (prestación de servicios, participación, transparencia). Algunas de las iniciativas que están ya en marcha movilizan a millones de ciudadanos (por

13 ejemplo epetitions) con un impacto real en la asignación y distribución de los recursos públicos. El impacto de las iniciativas web 2.0 puede ir más allá de la generación de dinámicas de acción a corto plazo, puesto que potencia la colaboración entre ciudadanos a través de redes sociales, lo que favorece adopción de roles más comprometidos con los asuntos públicos o la creación de un conocimiento compartido que beneficie al colectivo social. Estas cualidades deben poder alentar a los Gobiernos a potenciar la experimentación de iniciativas web 2.0, y más teniendo en cuenta que muchos de sus aplicativos tienen un bajo coste o son gratuitos. Pero debemos remarcar que la clave del éxito radica no sólo en adoptar una tecnología participativa: abrir un blog o una wiki en una web gubernamental no consigue por si sólo aumentar el grado de participación ciudadana en aquel marco de gobierno. El uso tecnológico debe ser un escalón más dentro una definición estratégica de la organización pública hacia una forma de gobernanza más abierta, más transparente, con mayor relación y confianza hacia los ciudadanos, y ello sólo es posible como resultado de una clara apuesta y compromoso político. La web 2.0 es una herramienta más en el proceso de mejora y transformación de los sistemas de gobernanza, pero es una herramienta complementaria que no puede sustituir la iniciativa política y el liderazgo en la acción gubernamental Factores de éxito Podemos resumir en un conjunto de factores de éxito los elementos o guías que el responsable público debe tener presente a la hora de plantearse la introducción de iniciativas web 2.0 en las dinámicas de acción gubernamental: Factores estratégicos 1. Es importante identificar de forma acertada la utilidad que se quiere ofrecer, a partir de la detección de necesidades de la ciudadanía. Sólo a partir de esta definición del valor a aportar podemos pensar en diferentes modelos tecnológicos y aplicaciones alternativas para proveer aquella utilidad identificada. Primero es la necesidad ciudadana, no las prioridades internas de la estructura de gestión. Se ha de

14 evitar centrarse sólo en la tecnología, y focalizar los esfuerzos en el valor añadido que el usuario del sistema ha de obtener. 2. Las iniciativas y acciones web 2.0 han de estar situadas dentro de un marco estratégico de mejora de la gobernanza de la institución pública. Es necesaria una definición previa de las prioridades de gobierno, del grado de apertura a la participación política que se quiere lograr y del modelo de gestión interna que se utilizará. Lo más importante aquí es la definición estratégica y el compromiso político cara a liderar un marco de gobernanza más abierto, transparente y participativo. 3. Este tipo de iniciativas requieren un liderazgo político fuerte y situado en el más alto nivel de la organización, para favorecer la superación de resistencias al cambio y garantizar la implantación horizontal de los proyectos. Son necesarios recursos económicos, pero también recursos en términos de conocimiento, formación y capacitación técnica de funcionarios y directivos. 4. El potenciar un nuevo modelo de gobernanza puede requerir dinámicas de reorganización interna que hace falta anticipar: puede ser necesario introducir previamente cambios organizativos, formación, motivación de recursos humanos y reingeniería de procesos en el área administrativa dónde se quieran implantar las nuevas iniciativas. Hace falta prestar una especial atención al rol de directivo público que debe liderar el proceso como factor clave de éxito: su implicación e integración en la definición de las propuestas de innovación y en su implantación. Compartir información, consensuar los proyectos, incentivar la participación y la implicación del personal dentro de la propia organización es un elemento clave para el éxito. 5. Las nuevas iniciativas vinculadas a la mejora de servicios públicos o a la creación de espacios de debate y participación generan muchas expectativas, tanto externas como internas, por lo cual se debe demostrar capacidad de respuesta rápida y segura. Hay que evitar vender la bondad de los nuevos servicios o aplicativos sin que esto se corresponda con la realidad. 6. No se puede olvidar tampoco los aspectos relativos al clima y a la cultura organizativa, que modelan las actitudes de los miembros de la organización hacia la introducción de nuevas dinámicas de gestión. Por esto, es importante definir, consensuar y asegurar la asimilación de los valores públicos que deben situarse en el sustrato de las iniciativas web 2.0: valores como la responsabilidad en la gestión, el control, la objetividad y la transparencia, la equidad, el servicio igualitario, la ética de la acción administrativa, la legalidad, la seguridad y la confidencialidad del uso de la información, no deben faltar en la definición estratégica y en la implementación concreta de las iniciativas.

15 Factores operativos 1. Ser conscientes de las redes existentes: es mes fácil potenciar una red social existente que intentar inventar una red virtual desde la nada. Esto requiere una tarea previa de identificación y análisis de redes existentes (reales y virtuales) para evaluar qué son, como actúan, qué características presentan y como se podrían potenciar los vínculos con la acción de gobierno. 2. La difusión y alcance de la iniciativa debe garantizar la no exclusión de colectivos ciudadanos, por lo cual deben ser complementados con políticas de promoción del acceso a la red y una estrategia de comunicación para que los usuarios potenciales puedan ser conscientes del valor añadido que se les puede proporcionar al participar en la iniciativa. 3. Apostar por sistemas multicanal y al mismo tiempo no olvidar las líneas de participación y prestación presenciales. De hecho la combinación de forma cruzada de las acciones virtuales y presenciales refuerza el impacto deseado. 4. La implementación de las iniciativas ha de incorporar la previsión de su seguimiento y de su dinamización. Si no hay recursos económicos, de personal y de tiempo para dinamizar y potenciar la participación, el tratamiento de la información, su incorporación en el sistema de toma de decisiones y la generación de "feed back" o respuesta, las posibilidades de éxito disminuyen considerablemente. 5. La tecnología y las aplicaciones evolucionan constantemente, aparecen de nuevas y el grado de sustitución de las anteriores es elevado. Esto demanda plantear la utilización coordinada de varios sistemas y aplicativos hacia un determinado objetivo de actuación pública. 6. El valor público es lo primero, la tecnología y los sistemas se subordinan a su obtención. Por esto no se deben focalizar los esfuerzos solos en las iniciativas que sean propietarias de la Administración. No hemos de olvidar las potencialidades que las redes privadas ofrecen. Debemos ser conscientes de la capacidad de la sociedad civil temas de innovación, y aceptar y aprovechar el hecho que muchas iniciativas de colaboración ciudadana estarán situadas fuera de las webs gubernamentales. 7. Hace falta que se establezcan estrategias de comunicación de las nuevas iniciativas, centradas en el valor que se ofrece al ciudadano. Conjuntamente, es importante realizar una oferta de incentivos para conseguir un primer núcleo crítico de usuarios. Obtener pequeños éxitos a corto plazo es un elemento importante para

16 legitimar internamente la inversión y los esfuerzos dedicados, así como para promover la ejecución de nuevas iniciativas. 8. El éxito de las iniciativas web 2.0 se basa en procesos de prueba y error donde es importante aprender de lo que no funciona e ir introduciendo y monitorizando los cambios Riesgos a tener en cuenta Aún teniendo en cuenta los beneficios y potencialidades que hemos comentado vinculados a las iniciativas web 2.0 referidas a la acción pública, no hemos de olvidar que podemos encontrar problemas o elementos de riesgo que debemos tener presentes: 1. Lograr una muy baja participación en estas iniciativas en relación a los esfuerzos organizativos desarrollados. Este problema se ha de afrontar con estrategias de monitorización, seguimiento, dinamización e incentivación, sobre todo, en las primeras fases de implantación. También debemos tener presente la oportunidad de aprovechar redes existentes, potenciando y redirigiendo sus dinámicas hacia aquellos objetivos públicos que nos hayamos planteado. 2. Lograr una participación restringida a una élite ciudadana o de un conjunto restringido de actores. Los problemas de baja participación se han de afrontar con estrategias de comunicación y promoción que sensibilicen al público objetivo de la iniciativa de las potencialidades, en términos de valor, que su participación les puede suponer. Las políticas de promoción selectiva de acceso a la red y de formación en habilidad de uso de los aplicativos pueden ser útiles también para determinados colectivos que presenten dificultades específicas. 3. El peligro de manipulación de los contenidos por partes de intereses partidistas. Para obviar esto, la institución pública debe mantener un rol proactivo para asegurar la participación de todas las sensibilidades presentes en el ámbito sectorial, de una forma plural y equilibrada. 4. Baja calidad de las contribuciones que se obtienen o conductas destructivas de determinados usuarios del sistema. Los riesgos de utilización ofensiva, ilegal o destructiva de los sistemas de participación deben ser contrarrestados por una política de introducción de moderadores y filtros que de una parte incentiven y dinamicen las contribuciones de calidad de los ciudadanos y por otra, limiten y filtren los intentos de

17 vulnerar la utilidad del sistema. La autentificación de las intervenciones es una muy buena herramienta por introducir un filtro "ex ante" puesto que favorece la responsabilidad de quienes intervienen. 5. El exceso de información puede acabar generando "ruido" que confunda más que facilite la toma de decisiones. En este sentido, es importante seleccionar y priorizar un número limitado de iniciativas que puedan implementarse de forma plena. La promoción de la participación no es sólo cuestión de muchos y buenos aplicativos que disminuyan los costes ciudadanos de acceso a la toma de decisiones, sino que requiere de la voluntad política y la capacidad de gestión para hacer sensible el sistema de gobierno a las iniciativas que se planteen en los procesos participativos, incorporando propuestas y dando y demostrando respuesta o "feedback" a los participantes. 6. La pérdida de control y la excesiva presión que puede suponer una transparencia excesiva y no bien medida. Para evitar esto y como antes hemos mencionado, las iniciativas y acciones web 2.0 deben responder a un meditado y consensuado marco estratégico de mejora de la gobernanza de la institución pública, donde puedan vincularse de una manera efectiva las prioridades de gobierno con la decisión sobre el grado de apertura a la participación política que se quiere lograr, constituyéndose así un compromiso político hacia la ciudadanía Consideraciones finales Las iniciativas web 2.0 ofrecen todo un conjunto de oportunidades para mejorar los sistemas de gobernanza, si se afrontan de forma efectiva los riesgos que antes hemos mencionado. Tanto los ciudadanos individualmente u organizados en colectivos sociales, como los propios profesionales del ámbito público pueden disfrutar de unas mejores oportunidades de inclusión e integración en las dinámicas de gobierno gracias a la utilización de este tipo de iniciativas. Los principales beneficios que puede presentar la utilización de los diferentes sistemas basados en web 2.0 en los espacios públicos serian: - Facilitar una mejor orientación del sistema de prestación del servicios de la Administración hacia al valor demandado por los ciudadanos.

18 - Fomentar una mayor transparencia y responsabilidad de la acción pública, puesto que se aumenta la facilidad con la que los ciudadanos pueden monitorizar el desarrollo de los procesos de gestión. - Potenciar una forma de gobernanza más participativa e inclusiva, estimulando el debate público y la participación de la opinión ciudadana en los procesos de toma de decisiones. - Potenciar el capital social a través de la generación de redes y la incentivación de iniciativas de colaboración entre los ciudadanos, actores sociales y empresas. Como hemos podido apreciar en las diferentes iniciativas, en términos de liderazgo los gobiernos pueden jugar diferentes roles en el desarrollo de acciones y estrategias web 2.0: desde un rol de la promoción activa, mediante la configuración y el control de aplicativos propios, hasta la utilización de plataformas privadas, ejerciendo aquí un rol más "pasivo", pero consiguiendo que iniciativas articuladas sin ninguna forma de intervención pública, promuevan posteriormente acciones con un marcado impacto público. En resumen, aún cuando las iniciativas web 2.0 aplicadas en el marco de los sistemas de gobernanza están todavía en una fase inicial, podemos detectar ya un conjunto de potencialidades para la mejora de la interacción y el valor de intercambio entre Gobierno y ciudadano. Los usuarios pueden contribuir con un rol más activo en la creación de valor público, mejorando la utilidad de los sistemas de información y de la prestación de los servicios a través de la consolidación de redes sociales y de intereses. 6. Bibliografía Bryant, L. and D. Wilcox (2007): Many-to-Many: Lessons from Web 2.0 for Participation and E-democracy. Post Party Politics, Involve. Dunleavy, P., H. Margetts, et al. (2006): "New Public Management Is Dead - Long Live Digital-Era Governance." Journal of Public Administration Research and Theory 16(3): Dutton, W. and M. Peltu (2007): Reconfiguring Government Public Engagements: Enhancing the Communicative Power of Citizens. Oxford, Oxford Internet Institute.

19 Eurostat, (2008): yearbook McAfee, A. E. (2006): "Enterprise 2.0: The Dawn of Emergent Collaboration." MIT Sloan Management Review 47(3). Salvador, M. / Sancho, D. (2007): La política de comunicación municipal y las iniciativas de gobierno electrónico. En Magre, J. Informe del Observatorio del Gobierno Local. Fundación Pi i Sunyer. Barcelona Sancho, D. (1999): Gestión de servicios públicos: estrategias de marketing y calidad. Madrid. Tecnos. Sancho, D. Ed. (2005): Sociedad de la Información y Gobierno. Sevilla. Instituto Andaluz de Administración Pública. OECD (2005): Modernising government : the way forward. Paris, France, OECD. Zimmer, M. (2008). "Preface: Critical Perspective on web 2.0." First Monday 13(3).

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