Planificación Estratégica Gubernamental y presupuesto

Transcripción

1 Curso-Seminario Internacional Políticas presupuestarias y gestión por resultados en América Latina y el Caribe La Antigua, Guatemala, 17 al 28 de agosto de 2009 Planificación Estratégica Gubernamental y presupuesto Marianela Armijo Área de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública ILPES/CEPAL Marianela.armijo@cepal.org

2 Contenido Planificación en el sector público Planificación y Presupuesto Planificación, Presupuesto y Sistemas de Monitoreo y Evaluación (SEV) Experiencias de articulación Plan Presupuesto desde los países Principales problemas Caminos y tendencias

3 Quién planifica y para qué (hipotéticamente)? Los gobiernos (para apoyar el establecimiento de prioridades de política pública) Los Ministerios o Secretarías.(para alinearse a los Planes Nacionales de Desarrollo o Lineamientos Estratégicos de Gobierno, y como base para la programación presupuestaria Las Entidades y/o programas..(planifican pero aisladamente en la mayor parte de los casos planificación..)

4 Cuáles son algunos de los desafíos de la Planificación hoy día.en el contexto de América Latina Apoyar el proceso de diseño e implementación de políticas públicas (innovadoras, creíbles y efectivas) Apoyar la priorización del gasto público y su calidad (objetivos estratégicos sectoriales vinculados a los OEN) Servir como herramienta de apoyo para rendir cuentas.(sistemas de Indicadores de resultados de uso estratégico..presidencia..)

5 Planificación Estratégica: Conceptos y orientación en el ámbito público Consiste en un ejercicio de formulación y establecimiento de objetivos de carácter prioritario, para definir los cursos de acción (estrategias) que permitan alcanzar dichos objetivos.

6 PARA RESPONDER A LOS CAMBIOS Y A LAS DEMANDAS Y LOGRAR LA MAYOR EFICIENCIA, EFICACIA, CALIDAD EN LOS BIENES Y SERVICIOS QUE SE PROVEEN. Situación Actual Situación deseada Brechas

7 La Planificación no es un FIN en si mismo: Apoya la identificación de las preguntas básicas para la toma de decisiones en el ámbito público Indicadores de Indicadores Resultado de o Desempeño Impacto Final Indicadores de Como Como sabemos Gestión que que llegamos Misión Creacion de Valor Público: Justificación Social Objetivos Productos y Servicios Quienes somos,que Análisis de las hacemos y para prioridades quienes nacionales, Que Que esperamos sectoriales, lograr, institucionales, donde queremos entorno, ir ir aspectos Cómo internos podemos llegar Estrategias Cursos de Acción Alternativos Sistemas de Monitoreo y Evaluación

8 En qué ámbitos de decisión gubernamental está aplicándose la Planificación..Estratégica? Planeación Nacional de Desarrollo Lineamientos Estratégicos Prioridades Sectoriales (Metas Sectoriales) Prioridades Estatales- Planificación Territorial Planificación Estratégica Institucional- Ministerial Planificación Estratégica Programa (Entidad descentralizada, etc) Programación Anual Operativa

9 La PE como herramienta que apoya el tránsito hacia una Gestión Orientada a Resultados. La fase de PE facilita priorizar objetivos y asignación de recursos que permitan alcanzar los resultados esperados. La PE permitiría proveer información sobre lo que las entidades quieren hacer con los recursos asignados y cuales son los logros esperados (productos, resultados intermedios y finales) La PE permitiría facilitar la identificación de objetivos y metas asignando responsables por la gestión La PE posibilita generación indicadores estratégicos que facilitan la transparencia tanto al interior de la entidad como hacia fuera) Planes Planes Estratégicos acompañan Políticas Públicas, PGMP, PGMP, Formulación Presupuesto La La PE PE provee provee información sobre sobre indicadores y metas metas para para monitorear y evaluar evaluar La La PE PE provee provee información sobre sobre indicadores y metas metas para para monitorear y evaluar evaluar Los Los indicadores indicadores que que se se crean crean a partir partir de de la la PE PE permitirían permitirían mejorar mejorar transparencia transparencia y Rendición Rendición de de Cuentas Cuentas

10 Funciones del Plan y Presupuesto Cuál es el problema? Planificación: la prospección y la articulación de perspectivas (escenarios exploratorios y enfoques normativos) para el conjunto de Asignación la sociedad, la de coordinación recursos escasos interna y externa entre fines alternativos. al Estado, y la evaluación y su natural enfoque al logro de resultados (Martín, 2005). Expresión particular del conflicto general entre lo que queremos y lo que Presupuesto: preservar la solvencia fiscal de mediano plazo del sector público, podemos, entre los deseos de cuál promover una entrega eficiente de bienes y sería servicios la sociedad públicos y en asignar la que los nos recursos gustaría públicos de acuerdo a las prioridades gubernamentales vivir y las posibilidades (Shick, 2002). efectivas, dado los recursos existentes, de Presupuesto desde el punto de vista más conseguirlo operativo es: (i) (Tavares el reflejo financiero y Beretta, del 2006). plan; (ii) la distribución priorizada de los ingresos; y (iii) el espejo de los procesos y la cultura organizacional del sector público; y que en ese marco, debe contribuir a que el Estado cumpla cabalmente con sus funciones de asignación, distribución y estabilización. (Shack, 2006)

11 El proceso presupuestario se desarrolla en un contexto político institucional.. Proceso político como mecanismo de asignación de recursos. Los Objetivos de las acciones públicas no son únicos y específicos, son complejos, difusos, múltiples y exógenos a la organización Proceso político: Legislativo-Ejecutivo Provisión bienes-servicios: Instituciones Proceso Presupuestario: Instituciones Plan-Presupuesto-Programa: problema Agente-principal

12 Planificación Estratégica, como parte de las innovaciones presupuestarias (ILPES, 2004) Objetivos Presupuesto Público Para qué Instrumentos Objetivos Macroeconómicos Objetivos de Políticas Desempeño Operacional y Accountability Preservar la solvencia del sector públicop Estabilizar la demanda agregada Eficiencia PLANIFICACION distributiva Asignar ESTRATEGICA recursos de Y acuerdo a las prioridades gubernamentales PROGRAMACION OPERATIVA!!!!! Maximización n relación costo- efectividad Participación ciudadana Marco de programación plurianual Evaluación n de Riesgos Fiscales PLANIFICACION ESTRATEGICA Planificación estratégica Evaluación n de Programa Indicadores de Desempeño Planificación n estratégica Indicadores de Desempeño Convenios de Gestión

13 Modelos de seguimiento del gasto público Plan (políticas) Brasil Costa Rica Colombia México Evaluar las políticas públicas expresadas en el plan de desarrollo Presupuesto (programas) Chile Argentina Perú OCDE (Australia, Nueva Zelanda) Énfasis en evaluación de programas gubernamentales

14 Modelo presupuesto Ventajas Fortaleza Institucional ( liderazgo del cambio ) Buen manejo de información Unidad Institucional/programá tica Problemas Ciclo presupuestario versus impacto Juez y parte Centralización operativa

15 Modelo plan Ventajas Visión estratégica de mediano plazo Transparencia Pureza tecnocrática Problemas Plasmar políticas en programas e Instituciones Donde están los gerentes? Resistencia de presupuesto

16 Planificación Estratégica y Evaluación del desempeño desde una perspectiva sistémica I. Planificación- Programación- Presupuesto Plan Nacional de Desarrollo Planificación Sectorial Planificación- Programación Presupuestaria con enfoque a resultados II. III. Monitoreo y Evaluación Rendición de Cuentas Sistema de Indicadores de Gestión y resultados Evaluación de Impacto Ex Post de Inversiones y Resultados Intermedios Informes de Evaluación Anual Resultados de la Gestión, Congreso, Órganos de Control

17 Sistemas de M&E Conjunto de instrumentos y procedimientos Que entregan información para hacer el seguimiento y evaluar el desempeño. Indicadores de desempeño: Evaluaciones

18 Uso de la información del desempeño en el Presupuesto Indicadores año n-1 y año +1 Discusión Aprobación Indicadores de Ejecución presupuestaria, Procesos Planificación Programación Formulación Evaluación de Inversiones Ejecución Evaluación Indicadores Evaluaciones Complementarias Evaluación de Impacto Evaluación de Programas INFORMES Retroalimentación Para la toma de decisiones Rendición de Cuentas Gobierno Sectores/ Ministerios Jerarcas Asamblea Legislativa Órganos de Control

19 PLANIFICACION ESTRATEGICA Y ARTICULACION CON EL PRESUPUESTO NACIONAL EJEMPLOS

20

21 Perú

22

23 INSTRUMENTOS DE CONTROL DE GESTIÓN EN CHILE Fuente: EVALUACIÓN DE INVERSIONES EVALUACIÓN DEFINICIONES ESTRATÉGICAS Discusión Aprobación INDICADORES DE DESEMPEÑO Formulación Ejecución Evaluación PRESENTACION DE PROGRAMAS AL PRESUPUESTO BGI MECANISMOS DE INCENTIVO REMUNERACIONAL INSTITUCIONAL PROGRAMA DE MEJORAMIEnTO DE LA GESTIÓN METAS DE EFICIENCIA INSTITUCIONAL LEY MEDICA

24 Chile: Definiciones Estratégicas en el Presupuesto

25

26 MEXICO

27 Vinculación PND- Programas Sectoriales - Programas Presupuestarios Algunas Preguntas: Visión estratégica de los Programas Qué problema resuelve El Programa Para quiénes Qué espero lograr con el Programa en términos concretos para operacionalizar la Misión de la Entidad y sus OE? Aumentar los ingresos de las familias Mejorar los hábitos de aprendizaje FIN debe estar en sintonía con el Objetivo Estratégico En cuanto tiempo Como se miden sus Resultados Que otros programas Contribuyen al Resultado Qué acciones de coordinación Se toman entre los Programas para Lograr los resultados Esperados Cómo utilizo la información De desempeño Para mejorar gestión

28 COSTA RICA

29 Acuerdos de Servicios Públicos (Reino Unido) PSA s Conjunto de mejoramientos claves que el público puede esperar desde el gasto realizados por el Gobierno. Duran tres años, se negocian entre el Tesoro y los Ministerios en el proceso de Spending Review process. Cada PSA constituye un conjunto de objetivos de alto impacto, que definen objetivos prioritarios e indicadores de impacto basado en metas claves de desempeño

30 Ejemplo PSA s Ministerio de Educación y Capacitación Reino Unido Disminuir la diferencia de los logros educacionales entre los que provienen de bajos ingresos y desventajas con relación a sus pares. Continuar mejorando los estándares de todos los que participan en el sistema educacional. Incrementar la proporción de jóvenes que permanecen en educación o entrenamiento más allá de los 16 años. Disminuir las diferencias de capacidades a todos los niveles desde la educación básica a los investigadores postgraduados, posibilitando enfrentar los desafíos de la globalización.

31 Caso Corea

32 Caso Corea Fortalecimiento de la Planificación Estratégica Gubernamental Metas principales a ser resueltas Perspectiva a corto plazo con Enfoque de Abajo Arriba Ingresos y gastos en base anual Nexo débil entre prioridades de política nacional y la presupuestación Riesgo fiscal futuro Demandas de gasto de bienestar social / población que está envejeciendo rápidamente Ineficiencia por falta de flexibilidad de gestión Autonomía limitada para planificar las políticas e implementar el presupuesto

33 Qué se hizo Se definió un Marco de Gasto de Mediano Plazo Iniciativas de Reforma Fiscal (Visión a Largo Plazo) Lecciones aprendidas caso coreano

34 Objetivos PGMP Integrar las prioridades de política en el presupuesto anual Dar una perspectiva de mediano plazo (3-5 años) al plan de gasto Mejorar la eficiencia operativa Fortalecimiento del mecanismo de retroalimentación y responsabilización mediante la gestión del desempeño

35

36 Lecciones aprendidas Visión a largo plazo: Metas y cifras numéricas Principales metas sectoriales y una estimación anticipada para necesidades financieras, no corregidos anualmente Marco de Gasto de Mediano Plazo: Cifras concretas por cada sector 16 cifras sectoriales principales, y relación estrecha con el presupuesto anual Presupuesto anual: el presupuesto para el próximo ejercicio económico16 sectores, 68 subsectores: 1 cuenta general, 23 cuentas especiales

37 Lecciones aprendidas Iniciativas de reformas fiscales con resultados variados Presupuestación de arriba hacia abajo, presupuesto y gestión del desempeño Mejoran los resultados de desarrollo Nexo débil entre planificación y presupuesto, que trae resultados deficientes Necesita un liderazgo fuerte apoyado por los principales grupos políticos Necesidad de obtener apoyo político continuo Los partidos en el poder pasan por alto las historias exitosas de gobiernos previos Centrarse en áreas limitadas al conectar la visión a largo plazo con el plan de mediano plazo y la presupuestación anual Construcción de carreteras, temas de envejecimiento, planes de mejoramiento de la salud

38 Principales Problemas de articulación Plan Presupuesto identificados a partir de la experiencia en países de la región

39 El gran problema a pesar de La causalidad entre : los esfuerzos. las Prioridades Estratégicas Gubernamentales la asignación de recursos presupuestarios En aún débil. los resultados logrados

40 Principales Problemas a nivel de articulación Plan Presupuesto 1. Dificultad para articular los instrumentos de monitoreo y evaluación en el proceso de formación de políticas, planificación y presupuesto. 2. Las instituciones o entes que tienen un mandato público no siempre saben que hacen y donde van los instrumentos de monitoreo y evaluación se aplican sobre bases débiles 3. Sistemas de Evaluación débiles en su diseño y uso 4. Institucionalidad de los SEV no generan incentivos adecuados

41 1. Planificación y Proceso Presupuestario: mecanismos de articulación teoría.y práctica Plan Nacional de Desarrollo: Indicadores Impacto País Indicadores Macro nivel país articulados con metas a nivel sectorial? Planes Sectoriales Tasas de disminución de la Pobreza y marginalidad Creación de empleo formal Indicadores de seguridad ciudadana Indicadores de Salud y Educación Indicadores de Impacto a nivel sectorial con atribución directa con los Programas? Indicadores de Impacto y resultados intermedios de los Programas Tasas de Desnutrición Deserción escolar Disminución de déficit viviendas, etc Planificación Estratégica Planes Institucionales Institucional y Indicadores de Objetivos Estratégicos alineados con los vinculados a Sectoriales? los Programas Indicadores de Objetivos Estratégicos Institucionales PRIORIDADES NACIONALES PRIORIDADES PROGRASECTORIALES FINES Y OBJETIVOS ESTRATEGICOS INSTITUCIONALES Indicadores de Impacto Políticas Estadísticas Nacionales Indicadores de Impacto y Resultado Intermedio Programas Evaluaciones de Impacto Indicadores de Impacto Y resultado intermedio Programas Indicadores de Gestión Programas Presupuestarios alineados con OE? PROGRAMACION OPERATIVA Indicadores de Gestión

42 2. Las instituciones o entes.no siempre saben que hacen y donde van los instrumentos de monitoreo y evaluación se aplican sobre bases débiles Identificación de Prioridades Misión, Visión Objetivos Estratégicos ( Y las estrategias, metas, actividades para lograrlos) Indicadores que permiten medir el desempeño logrado EVALUACION del DESEMPEÑO

43 PLANIFICACION-PROGRAMACION PRESUPUESTO Plan Nacional de Desarrollo Plan Financiero Multianual Plan Nacional de Inversiones METAS SECTORIALES Planes Estratégicos Institucionales Plan Operativo Institucional Planificación Estratégica Programas??? Presupuesto

44 3. Sistemas de Monitoreo y Evaluación débiles en su diseño y uso Confusión entre el monitoreo y la evaluación Se utilizan indicadores de proceso monitoreo trimestral, anual para tratar de medir ïmpacto La información de desempeño está siendo más un fin que un medio. Los indicadores como herramientas para mostrar lo que debiera hacerse que lo que se hace. escaso apoyo como retroalimentación para los directivos

45 La información relevante para la rendición de cuentas cuesta obtenerla y cuando se tiene a veces no se usa Distintos tipos de indicadores para distintos usos Indicadores de Desempeño INSUMOS (INPUTS) PRODUCTOS (OUTPUTS) RESULTADOS (OUTCOMES) De interés para la Asamblea Legislativa, Ciudadanía Baja Media Alta De interés para Ministros, Directivos Baja Medio Alta De interés para Instituciones, Entidades, Organos de Control Alta Alta Media Dificultad para la medición Baja Media Alta

46 4. Institucionalidad de los SEV no generan incentivos adecuados Marcos Institucionales no facilitan hacer gerencia y responsabilización Con excepciones los liderazgos de Órganos Rectores (Hacienda, Planificación ) poco consolidados y están débilmente coordinador Los modelos de GpR son adecuados en el deber ser, pero poco comprendidos en su lógica en las organizaciones Con excepciones hay poca evidencia de aplicación de los SEVd y su relación con la Eficiencia Asignativa y Eficacia Operativa.

47 Algunas experiencias de integración Plan-Presupuesto Conclusiones estudio realizado para: Brasil, Colombia, Guatemala, México y Uruguay Martus Tavares, Nora Berretta Banco Interamericano de Desarrollo. (PRODEV) Diálogo Regional de Política. Abril 2006

48 Proceso de articulación (1) En todos los países analizados se ha avanzado en el logro de una mayor articulación entre plan y presupuesto. La mayor claridad estratégica ha mejorado la dinámica de la gestión del Estado y sus resultados. La articulación se ha producido más en el momento de la formulación que en el de la ejecución. La consecuencia es que los resultados: no afectan la asignación presupuestaria del año siguiente. no tiene consecuencias para los organismos, para los jerarcas ni para los funcionarios. El Parlamento no utiliza la información en forma significativa

49 Proceso de articulación (2) La principal utilidad actual de los sistemas de gestión es poder dar cuenta de los éxitos de las políticas de los gobiernos. La débil articulación se observa en que los sistemas están enfocados a informar sobre el logro de metas (indicadores de cobertura) pero no informan sobre el costo de las mismas, la calidad de los servicios, ni el impacto. Importancia de la existencia de aplicación de un clasificador común.

50 Principales innovaciones en los cinco países - 1 Brasil y México han avanzado en la incorporación de todos los organismos públicos al presupuesto, pudiendo informar en forma oportuna sobre la ejecución del gasto público total. Brasil logra elaborar un plan nacional de desarrollo articulado al presupuesto a través de los proyectos de inversión. Guatemala y Colombia han mejorado la coordinación de los organismos encargados de la planificación y el presupuesto En Brasil, México y Colombia los sistemas de evaluación y seguimiento de los proyectos de inversión resultan muy importantes en relación a la planificación estratégica contribuyendo al análisis regional y sectorial de la gestión pública.

51 Principales innovaciones en los cinco países 2 En Guatemala y Uruguay se han producido reformas tendientes a implantar un presupuesto orientado a servicios (Allen Shick). Este tipo de presupuesto brinda información sobre la cantidad de productos (y actividades) generados por las diferentes oficinas y el gasto insumido en los mismos: Guatemala a través del SIAF (Sistema Integrado de Administración Financiera) Uruguay a través del SDG (Sistema de Distribución del Gasto). En Uruguay se van a utilizar los resultados de la gestión para premiar el desempeño de los funcionarios en una unidad ejecutora

52 Arreglos institucionales.no hay recetas Organismo de planificación centralizado (Brasil). Organismos que se coordinan estrechamente (Guatemala, Colombia). Inversiones en el organismo de planificación (Colombia). Presupuesto con información de productos, actividades y servicios (Guatemala y Uruguay).

53 Caminos y tendencias 1. Hacia la construcción de Las visiones mejores experiencias estratégicas país.consensos políticos y sociedad civil internacionales de articulación PPP, tiene que ver con construcción de Visiones a mediano y largo plazo. 2. Mejorar articulación entre la Planificación Nacional, Sectorial: Uso de información estratégica para las políticas. La información sobre desempeño debiera tener una demanda permanente y sistemática desde los Organos Centrales, de Control Externo, Grupos de Interés La información de los SED se utiliza para retroalimentar las decisiones 3. Implementar incentivos para el uso de la de directivos de información de evaluación en la toma de decisiones: Contractualización, definidas consecuencias las responsabilidades) e incentivos Programas..(suponiendo que están

54 Caminos y tendencias Tipología de indicadores: 3. Mejorar las técnicas Qué rol de juegan evaluación y los indicadores de los desempeño (Resultados y gestión sistemas de información-metodologías (Eficiencia, Economía) Qué rol juegan las evaluaciones..(de impacto..de resultados intermedios) Informar lo que interesa conocer Cumplimiento de Metas físicas de productos? 4. Mejorar los sistemas de rendición de cuentas. Mejoramiento del marketing del presupuesto.. Que información de desempeño y deseable y posible? Mayor expertise para presentación de Informes sobre Resultados al Congreso y ciudadanos

55 Caminos y Tendencias Plan Nacional de Desarrollo instrumento que permita establecer y compartir prioridades de desarrollo más allá de un Gobierno, por los diferentes actores Fiscalmente viable y operacionalizable a través de objetivos sectoriales y verificable a través de indicadores estratégicos. Instrumento que permita articular las tensiones de corto plazo del presupuesto, con las de largo plazo del Plan

56 Caminos y tendencias Presupuesto: Debe permitir cambiar los procesos de trabajo y alinear los incentivos de los distintos actores para que se enfoquen en el logro de fines en lugar de únicamente en la ejecución de medios. Avanzar a cambios en la Administración Pública, procesos de reformas que permitan establecer un ambiente propicio para que operen los incentivos v/s presupuesto incremental de la mayor parte de los países

57 Rol del MFMP Programación Multianual, orientada a a la construcción de un Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) como una herramienta que permite establecer la sinergia entre la Planificación y el Presupuesto

58 Marco Fiscal de Mediano Plazo Un MFMP es el resultado de un proceso estratégico de proyección y priorización de gasto, Las decisiones presupuestarias anuales son gobernadas tanto por las restricciones fiscales intertemporales imperantes como por las prioridades de la política Gubernamental Permite apreciar el impacto fiscal de las decisiones del presente sobre el futuro próximo e interiorizar los costos explícitos y de oportunidad de tal o cual curso de acción para alcanzar dichos objetivos trazados.