Reforma de las Instituciones Presupuestarias en América Latina

Transcripción

1 Reforma de las Instituciones Presupuestarias en América Latina Carlos Scartascini XVIII Seminario Regional de Política Fiscal Santiago de Chile, 23 al 26 de enero de 2006

2 Temario 1. Relevancia de las instituciones presupuestarias 2. El índice de instituciones presupuestarias 3. Origen y actores de las reformas 4. El sendero de las reformas a las instituciones presupuestarias en América Latina 1. Reglas de jerarquía 2. Reglas numéricas 3. Reglas de transparencia 5. Instituciones presupuestarias y resultados fiscales 6. Algunos caveats al diseñar reformas 7. Agenda actual

3 1. Instituciones presupuestarias Las decisiones fiscales no son hechas por un planificador social. Son el resultado de un proceso de acción colectiva, que involucra a un número variado de actores, cada uno con sus motivaciones e incentivos. Esto genera un número importante de problemas que las instituciones presupuestarias pueden ayudar a resolver. Entre otros: Ciclo electoral Horizonte de corto plazo de los políticos Problemas de agente-principal El problema de los comunes

4 1. Instituciones presupuestarias En situaciones como las del problema de los comunes, instituciones más jerárquicas, reglas numéricas, y una mayor transparencia pueden ayudar a disminuir la tendencia a resultados ineficientes. Institucionalistas presupuestarios Límites al gasto y al endeudamiento, junto con mayor poder para quienes tienen mayores incentivos a mantener las finanzas bajo control, en un ambiente de transparencia, puede generar mayor disciplina fiscal. La evidencia La evidencia indica que existe una relación positiva entre instituciones presupuestarias y los resultados fiscales. Para América Latina las estimaciones originales son de AHHS (1997, 1999) y Stein et al (1999)

5 2. El indice de instituciones presupuestarias Se utilizaron 22 preguntas de la encuesta OECD/BM/BID Se agruparon en tres índices Reglas numéricas (9 preguntas) Límites fiscales Marcos de mediano plazo Límites al endeudamiento Fondos de reserva Reglas jerárquicas (10 preguntas) Restricciones dentro del poder ejecutivo Restricciones al poder legislativo Manejo de caja Reglas de transparencia (3 preguntas) Se realizó una encuesta adicional sobre reformas y se consultaron los PER, CFAA, Art.IV, etc

6 3. Origen y actores de las reformas La situación antes del período de reformas Presupuesto no era mecanismo relevante para la asignación de recursos Democratización de los 80s Nuevos actores en el proceso de decisión Crisis económicas (deuda, inflación, etc) Búsqueda de sostenibilidad La política fiscal recobra un rol importante Nuevos actores Desencanto con los resultados de la democracia Búsqueda de transparencia Búsqueda de mayor eficiencia Búsqueda de mayor representatividad

7 4. Las reformas en América Latina Existieron dos momentos y métodos diferenciados de introducir las reformas. Método: Reformas fueron introducidas en forma individual. Las reformas se introdujeron en el marco de leyes de responsabilidad fiscal y administración financiera. Momentos: Mediados de los 90s: reformas tendientes a otorgar mayor jerarquía a los Ministerios de Finanzas en las decisiones fiscales. Principios de los 00s: reformas tendientes a introducir restricciones fiscales y aumentar la transparencia.

8 4. Las reformas en América Latina Cuadro 1. Resumen de las reformas fiscales en América Latina Argentina N, F U,E 1 R(N,C,T),S P,f,S,E,F 2 r,s R(N,S,C) Bolivia N U Brasil N R(N,S,T),P Colombia F 3 C N S R(N,P,T) Chile R 4 (N,C)* e 5,T Cost a Rica U,A Ecuador U E 6 N C R(N,P,C,T) T r El Salvador U A Guatemala P,N,U Honduras P,U México C C,P,T Nicaragua S,F 7,A P Panama U R(N)S,T r P,U Paraguay e 8 U p p Peru U R(N,P,C,T) r,c,t Rep. Dominicana F 9 T Uruguay N 11 U,E 10,N 11 N 11 Venezuela C,U P R Notas: N: Reglas numéricas C: Fondo Contraciclico P: Marco plurianual R: Ley de Responsabilidad Fiscal; S: Gob Subnacionales; U: Cuenta Única; E: Incremento del poder Ejecutivo; F: Incremento del poder del Ministerio de finanzas; T: Transparencia; A: Principios de transparencia Minúsculas itálicas implica que existió reversión en las reformas establecidas anteriormente o debilitamiento de las restricciones. R(X,Y) implica que dentro de la Ley de Responsabilidad Fiscal se incluyeron restricciones a X e Y.

9 4. El camino de las reformas INST 2005 El camino de las reformas INST Reglas Fiscales Reglas de Procedimiento Reglas de Transparencia

10 5. Instit. presupuestarias y resultados fiscales Cuál es la situación luego de más de una década de reformas? Se efectuó un análisis de regresión incluyendo los índices individuales y el índice compuesto. Se utilizaron las variables de control tradicionales. Todavía existe una relación positiva entre el índice compuesto de instituciones presupuestarias y los subíndices de reglas numéricas y de jerarquía con los resultados fiscales. Cuadro 7. Promedio del balance primario INDEX FISCALRULES HIERARCHICAL TRANSPARENCY Arriba media 0.8% 1,1% 0,3% -0,2% Abajo media -1,5% -1,8% -0,9% -0,3% Diferencia 2,3% 2,9% 1,2% 0,1% Nota: Cada celda indica el promedio del balance primario del gobierno general como porcentaje del PBI.

11 5. Instit. presupuestarias y resultados fiscales Ecuador Resultado primario del gobierno general / PBI Guatemala Republica Dominicana Costa Rica Paraguay Nicaragua Surinam Bolivia Panamá Venezuela Honduras Argentina Perú México Colombia Chile El Salvador Uruguay Brasil Scartascini and Filc (2005)

12 6. Hemos conseguido la fórmula del exito? La evidencia indicaría que: Reglas numéricas mas estrictas Mayor poderde decisión a quienes tienen mayores incentivos a mantenerlas finanzas bajo control Mayor transparencia de las cuentas públicas Permitirían lograr mejores resultados fiscales.

13 6. No todo es tan simple a. Estos resultados explican los promedios b. No explican por qué no se realizan las reformas c. Las reglas y procedimientos pueden ser eludidas d. Las reformas no necesariamente alcanzan los resultados esperados e. Estos estudias miran (y permiten analizar) principalmente la sostenibilidad.

14 6.a. No explican los ciclos electorales Balance /GDP Año Electoral Bergara, et al (2004)

15 6.b. No siempre se realizan las reformas DOM BRA SLV PRY TTO GTM CRI ECU PER ARG BHS URY PAN JAM CHL MEX COL BOL HND VEN Ecuador Panamá Brasil Venezuela Honduras Guatemala Argentina Perú México Republica Dominicana Colombia Chile Costa RicaParaguay Uruguay Nicaragua El Salvador Surinam Bolivia

16 6.c. Las reglas pueden ser eludidas Supuestos utilizados para la preparación del presupuesto en Bolivia Crecimiento Ganancias de eficiencia Déficit Estimado Actual SNII SNA Actual Estimado Actual ,20% 0,60% 9,00% 17,00% 3% 3,60% 3,70% ,00% 2,35% 9,90% 21,80% 3% 3,70% 4,20% ,50% 1,51% 10,00% 10,00% 3% 3,70% 7,00% ,00% 2,75% 3,00% 3,00% 3% 5,70% 8,60%

17 6.d. Las reformas no necesariamente alcanzan los resultados deseados 4.00% Braun y Tommasi (2002) Déficit del Gobierno Central como % del PBI 3.50% 3.00% 2.50% 2.00% 1.50% 1.00% 0.50% 0.00% Año Déficit del Gobierno Central Límite al déficit como % del PBI de acuerdo a la Ley de Solvencia Fiscal 2001 Límite al déficit como % del PBI de acuerdo a la Ley de Solvencia Fiscal 1999

18 6.e. Más allá de la sostenibilidad Existe un elevado nivel de desencanto con la gestión de los fondos públicos. En promedio, la población no está satisfecha con la educación y servicios de salud que recibe. Más aún: 100 Impuestos son altos o muy altos La recaudación impositiva no se utiliza adecuadamente Las transferencias favorecen principalmente a los ricos Argentina Bolivia Brazil Chile Scartascini and Filc (2005) Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mexico Nicaragua Panama Paraguay Peru Uruguay Venezuela Promedio Source:

19 6. Por lo tanto Es importante analizar el impacto de las instituciones presupuestarias en los resultados fiscales. Sin embargo, mientras que pueden ser necesarias, no siempre son suficientes. El resultado fiscal es la culminación de un proceso complejo de negociación. Por lo tanto, hay que entender la dinámica del proceso presupuestario y la complejidad del proceso de toma de decisiones. Mientras que algunas reformas pueden obtener los resultados buscados, otras pueden ser eludidas o tener efectos no deseados si no modifican el esquema de incentivos prevalecientes. Asimismo, hay que tener en cuenta que las reformas al proceso presupuestario pueden alterar el proceso de toma de decisiones políticas. Sus efectos pueden ser considerables ya que el presupuesto suele ser la arena donde las políticas públicas son negociadas.

20 7. La agenda actual Reformas exitosas requieren un conocimiento cabal del proceso de toma de decisiones, del proceso presupuestario y de su rol en el sistema de negociaciones políticas. Para ello, es fundamental conocer: Quiénes son los actores que participan del proceso presupuestario? Cuáles son sus incentivos? Cómo se producen los intercambios? Conociendo el proceso de toma de decisiones presupuestarias es posible explicar los resultados fiscales en términos de su: Sostenibilidad Adaptabilidad Flexibilidad Eficiencia Representatividad

21 7. La agenda actual Continuando con la línea de trabajo presentada en el IPES, el BID está trabajando para entender la economía política del proceso presupuestario. Proyecto RE1/OVE/RES para los países del Cono Sur Working papers ya han sido publicados para AR, BR, PR, y UR Existen borradores para CH y BO Proyecto RE3/OVE/RES DFID para los países andinos Se está trabajando en el segundo borrador para CO, EC, PE, y VE Muchas gracias